CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisitos de procedibilidad Para resolver si hay lugar o no a avocar el conocimiento del acto remitido a esta corporación, es menester verificar si se cumplen los requisitos de procedibilidad que devienen de lo prescrito en el artículo 136 ejusdem a saber: i) que sea dictado en ejercicio de la función administrativa;

(ii) que su contenido sea de carácter general; (iii) que el mismo emane de una autoridad nacional y (iii) sea proferido en desarrollo de un decreto legislativo, durante la vigencia de cualquiera de los estados de excepción de que trata el Capítulo VI del Título VII de la Constitución Política. En relación con el primero, es preciso señalar que la naturaleza de las funciones estatales, no obedece solo a un criterio meramente orgánico, sino también, a un criterio sustantivo o material, según el cual, no es el órgano que produce la manifestación de voluntad o la actividad estatal, la que define la naturaleza del acto, sino también la materia o sustancia de que está provista la misma.

En consecuencia, de la amplia gama de actividad que se manifiesta en la administración pública, podemos identificar la que corresponde a la actividad administrativa, que por su complejidad la componen una diversidad de contenidos: la prestación de servicios públicos, las actividades de fomento, las funciones de policía, las labores de inspección control y vigilancia, la ejecución de las obras públicas, que en últimas corresponde a los cometidos estatales.

No obstante, con carácter excepcional la administración pública puede desarrollar otro tipo de funciones ajenas a la actividad administrativa, como la actividad jurisdiccional o legislativa, la cual está prevista en nuestro Estado constitucional (Art. 116, 212, 213, 214 y 215 CP). En este orden, tenemos que el control inmediato de legalidad recae sobre la función administrativa del Estado, razón por la cual, no puede extenderse a otros ámbitos de acción estatal.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – No avoca conocimiento de la resolución No. 1078 del 13 de julio de 2020 En el presente caso, se advierte que la Resolución No. 1078 del 13 de julio de 2020, proferida por el director general de la UAE Junta Central de Contadores (…), en ejercicio de sus facultades generales (…), por lo cual corresponde al ejercicio de la función administrativa a su cargo.

En cuanto al segundo de los requisitos, conviene recordar que, desde el punto de vista de su contenido, los actos administrativos se clasifican en actos administrativos generales o particulares, según que sus efectos estén dirigidos a o una generalidad de personas o a un sujeto determinado o sujetos determinables. (…). En este caso, se tiene que la Resolución No. 1078 de 2020 es de carácter general, impersonal o abstracto.

(…). Respecto del tercero de los requisitos, se advierte que (…), la Junta Central de Contadores es una Unidad Administrativa Especial (…); por lo tanto, en la medida en que el acto objeto de análisis fue emitido por dicha autoridad pública del orden nacional, se encuentra cumplida esta tercera exigencia. Sobre el cuarto y último requisito de procedibilidad, es menester precisar que el Presidente de la República, en ejercicio de las atribuciones previstas en el artículo 215 de la carta, expidió el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, mediante el cual, declaró el Estado de Emergencia Económica Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días, como medida de contención para enfrentar la llegada al país del brote epidemiológico por coronaviurus, COVID-19, calificado como pandemia por la Organización Mundial de la Salud- OMS, el pasado 12 de marzo y, posteriormente, mediante el Decreto 637 del 6 de mayo de 2020 declaró un segundo Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica dentro del mismo ámbito territorial y tiempo de vigencia para hacer frente a los efectos negativos de dicha coyuntura en el país. (…).

En este orden, se evidencia que el acto administrativo sub examine no fue dictado durante alguno de los estados de excepción referidos, tal como lo exige el artículo 136 del CPACA, para habilitar su control inmediato de legalidad, en cuanto el primero de tales Estados de Emergencia Económica, Social y Ecológica rigió en el país entre el 17 de marzo y el 17 de abril de 2020, mientras que el segundo estuvo vigente entre el 6 de mayo y el 6 de junio del mismo año, en tanto que la Resolución No. 1078 fue expedida el 13 de julio siguiente, es decir, más de un mes después de concluido este último, de modo tal que no se observa satisfecho este requisito para asumir su conocimiento a través de este medio de control.

NOTA DE RELATORÍA: En cuanto a la clasificación de los actos administrativos en generales y particulares, consultar: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, sentencia del 4 de marzo de 2010, M.P. Alfonso Vargas Rincón, radicación 2003-00360-01(3875-03). FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 185 / DECRETO 417 DE 2020 / DECRETO 637 DE 2020 / DECRETO 1955 DE 2010 – ARTÍCULO 1 / LEY 1314 DE 2009 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 22 Consejero ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá, D.C., veintiocho (28) de julio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03329-00 Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL – UAE - JUNTA CENTRAL DE CONTADORES Demandado: RESOLUCIÓN No. 1078 DEL 13 DE JULIO DE 2020 Referencia: CONTROL AUTOMÁTICO DE LEGALIDAD - No avoca conocimiento AUTO Procede el despacho a estudiar la procedencia de asumir el conocimiento del medio de control inmediato de legalidad, previsto en el artículo 136 del CPACA, respecto de la Resolución No. 1078 del 13 de julio de 2020, proferida por el director general de la UAE Junta Central de Contadores, «Por medio de la cual se adiciona y suspenden las condiciones previstas en el numeral 2 y parágrafo 1° del artículo 1° de la Resolución No. 000- 0871 del 18 de junio de 2020 de la Unidad Administrativa Especial Junta Central de Contadores y se dictan otras disposiciones», teniendo en cuenta los siguientes: 1.

ANTECEDENTES En cumplimiento de lo previsto en el inciso segundo del artículo 136 de la Ley 1437 de 2011, la UAE Junta Central de Contadores remitió al Consejo de Estado copia de la Resolución No. 1078 de 2020, para efectos de su control inmediato de legalidad. En consecuencia, la Secretaría General de esta corporación procedió a efectuar el reparto correspondiente, asignándole al suscrito magistrado el trámite de este asunto, lo cual fue comunicado mediante oficio del 24 de julio de 2020. 2.

CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Este despacho es competente para sustanciar el proceso, de conformidad con el trámite previsto en el artículo 185 del CPACA[1], en concordancia con los artículos 136[2] y 111, numeral 8º[3] de dicha normativa, el artículo 20 de la ley 137 de 1994 y el artículo 29 del Acuerdo 80 del 12 de marzo de 2019- Reglamento Interno del Consejo de Estado. 2.2.

Estudio de procedibilidad del medio de control inmediato de legalidad Para resolver si hay lugar o no a avocar el conocimiento del acto remitido a esta corporación, es menester verificar si se cumplen los requisitos de procedibilidad que devienen de lo prescrito en el artículo 136 ejusdem a saber: i) que sea dictado en ejercicio de la función administrativa;

(ii) que su contenido sea de carácter general; (iii) que el mismo emane de una autoridad nacional y (iii) sea proferido en desarrollo de un decreto legislativo, durante la vigencia de cualquiera de los estados de excepción de que trata el Capítulo VI del Título VII de la Constitución Política. 2.2.1. En relación con el primero, es preciso señalar que la naturaleza de las funciones estatales, no obedece solo a un criterio meramente orgánico, sino también, a un criterio sustantivo o material, según el cual, no es el órgano que produce la manifestación de voluntad o la actividad estatal, la que define la naturaleza del acto, sino también la materia o sustancia de que está provista la misma.[4] En consecuencia, de la amplia gama de actividad que se manifiesta en la administración pública, podemos identificar la que corresponde a la actividad administrativa, que por su complejidad la componen una diversidad de contenidos: la prestación de servicios públicos, las actividades de fomento, las funciones de policía, las labores de inspección control y vigilancia, la ejecución de las obras públicas, que en últimas corresponde a los cometidos estatales.

No obstante, con carácter excepcional la administración pública puede desarrollar otro tipo de funciones ajenas a la actividad administrativa, como la actividad jurisdiccional o legislativa, la cual está prevista en nuestro Estado constitucional (Art. 116, 212, 213, 214 y 215 CP). En este orden, tenemos que el control inmediato de legalidad recae sobre la función administrativa del Estado, razón por la cual, no puede extenderse a otros ámbitos de acción estatal.

En el presente caso, se advierte que la Resolución No. 1078 del 13 de julio de 2020, proferida por el director general de la UAE Junta Central de Contadores, dispone: ARTÍCULO 1°. SUSPENDER las condiciones establecidas el numeral 2 y el parágrafo 1° del artículo 1° de la Resolución No. 000- 0871 de 2020, a partir del 13 de julio de 2020; las cuales serán reanudadas el 25 de agosto de 2020, en los términos expuestos en el citado acto administrativo.

ARTÍCULO 2 °. ADICIONAR el numeral 8 en el artículo 1 de la Resolución No. 000- 0871 de 2020, el cual quedará así: “…ARTÍCULO 1°. REANUDAR los términos de las actuaciones administrativas, procesos disciplinarios y trámites de la UAE Junta Central de Contadores, sujeta a las siguientes condiciones: (…) 8. La atención al usuario en la ciudad de Bogotá para asuntos disciplinarios podrá realizarse a través de medios tecnológicos asegurando que sean suficientes, adecuados y gratuitos, previo agendamiento de la cita con el usuario, en caso de ser necesario.” ARTÍCULO 3°.

VIGENCIA. La presente Resolución rige a partir de la fecha y se publicará su contenido en el Diario Oficial, conforme al artículo 65 del Código Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Lo anterior, en ejercicio de sus facultades generales, en especial, las «(…) señaladas en la Ley 43 de 1990, artículo 82 de la Ley 489 de 1998, el artículo 71 de la Ley 1151 de 2007, el artículo 9 de la Ley 1314 de 2009», y en cumplimiento de los objetivos estratégicos de «Mejorar la calidad, oportunidad y cobertura ofreciendo un óptimo servicio al usuario por parte de la Entidad;

Priorizar el uso eficiente de los recursos financieros, físicos, naturales, tecnológicos y humanos que contribuyan al desarrollo sostenible de la entidad; y apropiar el uso de las tecnologías de la información, con el fin de impulsar la transformación digital en el desarrollo de la misionalidad de la Entidad y, en el reconocimiento de su rol como órgano de supervisión», por lo cual corresponde al ejercicio de la función administrativa a su cargo. 2.2.2.

En cuanto al segundo de los requisitos, conviene recordar que, desde el punto de vista de su contenido, los actos administrativos se clasifican en actos administrativos generales o particulares, según que sus efectos estén dirigidos a o una generalidad de personas o a un sujeto determinado o sujetos determinables. Así lo ha sostenido esta corporación de tiempo atrás, al explicar que: La diferencia entre los actos de contenido particular y general depende del grado de indeterminación que tengan los sujetos destinatarios del mismo, como lo ha precisado esta Sala: “Para diferenciar un acto administrativo general de uno particular es necesario tener presente los siguientes aspectos: El acto administrativo se entiende, entre otras perspectivas, como una decisión adoptada o expedida en función administrativa a través de la cual la autoridad crea, modifica o extingue una posición de una persona o conjunto de personas determinadas o indeterminadas frente a una norma de derecho (situación jurídica).

El acto singular o particular no necesariamente tiene un destinatario único, por cuanto puede ir dirigido tanto a una persona como a un grupo determinado de personas; en tanto que el acto general se expide siempre para un grupo indeterminado de personas a quienes se les crea, modifica o extingue una situación jurídica, dependiendo de las conductas o roles que ellas mismas asuman[5].

(Subrayado fuera del original) En este caso, se tiene que la Resolución No. 1078 de 2020 es de carácter general, impersonal o abstracto, en tanto, adopta disposiciones sobre la reglamentación de los procedimientos administrativos de su competencia, incluidos los trámites de atención al ciudadano, las cuales están dirigidas tanto a su personal, a nivel interno, como a sus usuarios, a nivel externo. 2.2.3.

Respecto del tercero de los requisitos, se advierte que según el artículo 1º del Decreto 1955 de 2010, la Junta Central de Contadores es una Unidad Administrativa Especial con personeria juridica, adscrita al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, que en virtud de la Ley 1314 de 2009 actúa como tribunal disciplinario y órgano de registro de la profesión contable, incluyendo dentro del ámbito de su competencia a los contadores públicos y demás entidades que presten servicios al público, propios de la ciencia contable como profesión liberal; por lo tanto, en la medida en que el acto objeto de análisis fue emitido por dicha autoridad pública del orden nacional, se encuentra cumplida esta tercera exigencia. 2.2.4.

Sobre el cuarto y último requisito de procedibilidad, es menester precisar que el Presidente de la República, en ejercicio de las atribuciones previstas en el artículo 215 de la carta, expidió el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, mediante el cual, declaró el Estado de Emergencia Económica Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días, como medida de contención para enfrentar la llegada al país del brote epidemiológico por coronaviurus, COVID-19, calificado como pandemia por la Organización Mundial de la Salud- OMS, el pasado 12 de marzo y, posteriormente, mediante el Decreto 637 del 6 de mayo de 2020 declaró un segundo Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica dentro del mismo ámbito territorial y tiempo de vigencia para hacer frente a los efectos negativos de dicha coyuntura en el país. En virtud de ambos, el gobierno nacional quedó facultado para expedir decretos legislativos tendientes a conjurar la crisis y evitar la extensión de sus efectos, los cuales son objeto de control automático de constitucionalidad en la jurisdicción constitucional, mientras que, de conformidad con el artículo 136 del CPACA, corresponde a esta jurisdicción conocer, a través del medio de control inmediato de legalidad, de «las medidas de carácter general dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción».

En el presente caso, se tiene que la Resolución No. 1078 de 2020 invoca como presupuestos normativos, entre otros: (i) «Que el Presidente de la República, con ocasión de la pandemia COVID-19, emitió el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, declarando el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario contados a partir de su vigencia. De forma posterior, a través del Decreto 637 del 6 de mayo de 2020, declaró un segundo periodo de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la publicación del mencionado Decreto»;

(ii) «Que, como consecuencia de la declaración del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, fueron establecidas medidas de aislamiento obligatorio para todas las personas en el territorio nacional, conforme a los Decretos 457, 531, 593, 636, 689, 749 y 878 de 2020, ésta última disposición normativa dispuso el aislamiento hasta el 15 de julio de 2020»;

(iii) «Que a través del Decreto 169 del 12 de julio de 2020, emitido por la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C., por medio del cual se imparten órdenes para dar cumplimiento a la medida de aislamiento preventivo obligatorio y se adoptan medidas transitorias de policía para garantizar el orden público en las diferentes localidades del Distrito Capital, fue limitado totalmente la libre circulación de vehículos y personas en 15 localidades de la ciudad de Bogotá D.C., incluyendo el ingreso y la salida de la localidad a cualquiera otra»; y (vi) «Que la UAE Junta Central de Contadores tiene su domicilio principal en la ciudad de Bogotá D.C., ubicada en la Carrera 16 No 97 – 46 Oficina 301 Torre 97 del Barrio Chico perteneciente a la Localidad de Chapinero; localidad que cuenta con restricción de movilidad desde el 13 de julio de 2020 hasta el 27 del mismo mes y año, conforme al Decreto 169 del 12 de julio de 2020».

En este orden, se evidencia que el acto administrativo sub examine no fue dictado durante durante alguno de los estados de excepción referidos, tal como lo exige el artículo 136 del CPACA, para habilitar su control inmediato de legalidad, en cuanto el primero de tales Estados de Emergencia Económica, Social y Ecológica rigió en el país entre el 17 de marzo y el 17 de abril de 2020, mientras que el segundo estuvo vigente entre el 6 de mayo y el 6 de junio del mismo año, en tanto que la Resolución No. 1078 fue expedida el 13 de julio siguiente, es decir, más de un mes después de concluido este úlitmo, de modo tal que no se observa satisfecho este requisito para asumir su conocimiento a través de este medio de control.

En mérito de lo expuesto, el despacho RESUELVE:

PRIMERO: NO AVOCAR CONOCIMIENTO, en sede del control inmediato de legalidad de que trata el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011, de la Resolución No. 1078 del 13 de julio de 2020, proferida por el director general de la UAE Junta Central de Contadores, «Por medio de la cual se adiciona y suspenden las condiciones previstas en el numeral 2 y parágrafo 1° del artículo 1° de la Resolución No. 000- 0871 del 18 de junio de 2020 de la Unidad Administrativa Especial Junta Central de Contadores y se dictan otras disposiciones», con base en las consideraciones consignadas en este proveído y, en consecuencia, disponer, de acuerdo con lo previsto en los artículos 185 y 186 del mismo estatuto procesal: 1.

Notifíquese personalmente, a través de mensaje dirigido al buzón de correo electrónico dispuesto para recibir notificaciones judiciales, conforme a lo establecido en los artículos 197 y 199 del CPACA, modificado por el artículo 612 del Código General del Proceso, o por cualquiera de los medios virtuales que estén a disposición de la Secretaría General del Consejo de Estado, a: a. El director general de la UAE Junta Central de Contadores. b. El director general de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. c. El agente del Ministerio Público. 2.

Infórmese a la comunidad en general, por medio de la página web de la corporación o de cualquiera de los medios virtuales que estén a disposición de la Secretaría General de la corporación.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado ----------------------- [1] ART. 185.- Trámite del control inmediato de legalidad de actos. (…) 1. La sustanciación y ponencia corresponderá a uno de los magistrados de la corporación y el fallo a la Sala Plena (…). [2] ART. 136.- Control inmediato de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este código.

(Subrayado fuera del original) [3] ART. 111.- Funciones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. (…) 8. Ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción (…). [4] Véase a Arboleda Perdomo, Enrique José. Comentarios al Nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Editorial Legis. Segunda Edición, 2012, Pag 4 y Benavides José Luis. Editor. Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Universidad Externado de Colombia. Pag 52 [5] CONSEJO DE ESTADO- SECCIÓN SEGUNDA- SUBSECCIÓN “A”. Sentencia deL 4 de marzo de 2010, Expediente No. 2003-00360-01(3875-03), M.P. Alfonso Vargas Rincón.