CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Alcance El control inmediato de legalidad es el instrumento a través del cual la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo revisa de manera automática la legalidad de las decisiones de carácter general que son dictadas por las autoridades administrativas en desarrollo de los decretos legislativos con el fin de verificar que estén conformes con los fines del estado de excepción de que se trate y no desborden las facultades de la administración. Se trata de una figura excepcional y específica que implica que las autoridades administrativas que expidan actos de contenido general en el marco de los decretos legislativos dictados durante la vigencia de un estado de excepción remitan sus decisiones a la autoridad judicial para su revisión y en caso de que no lo hagan, que la misma autoridad proceda de manera oficiosa, según lo previsto en el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Su ejercicio no impide que la medida objeto de control se materialice, toda vez que en el marco de los estados de excepción normalmente se requiere la adopción de decisiones urgentes que conlleven a mitigar la situación de emergencia que deriva su declaratoria. (…). [E]l control inmediato de legalidad es un mecanismo independiente al que adelanta la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos que expide el ejecutivo en vigencia de los estados de excepción, pues se refiere a la normativa que se dicta por parte de las autoridades administrativas precisamente en desarrollo de dichos decretos legislativos.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisitos de procedencia [E]l control inmediato de legalidad procede contra las decisiones de la administración que reúnan ciertas características a saber: 1. Que sean expedidas en desarrollo de los decretos legislativos dictados durante los estados de excepción. 2. Que sean medidas de carácter general, lo que excluye del ámbito de control a los actos administrativos de carácter particular y concreto. 3.

Que sean dictadas en ejercicio de funciones administrativas. Para que el mecanismo de control resulte procedente se requiere de la concurrencia de los tres elementos en mención, toda vez que no resulta suficiente, por ejemplo, que se trate de una decisión dictada en ejercicio de funciones administrativas en el marco de un decreto legislativo, por cuanto se hace indispensable que se trate, además, de una medida de carácter general.

Ahora bien, el Consejo de Estado es competente para ejercer control inmediato de legalidad respecto de las medidas que reúnan estas características que sean dictadas por las autoridades nacionales. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – No avoca conocimiento de la resolución 000349 del 13 de julio de 2020 Precisado lo anterior, puede verse que mediante la Resolución 000349 de 2020 el director general (E) de la USPEC ordenó la transferencia al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario del reconocimiento y contabilización del gasto operativo de las erogaciones efectuadas con los recursos asignados al organismo por concepto de gastos de alimentación de internos de los establecimientos en los meses de octubre, noviembre y diciembre de 2019, necesarios para la gestión penitenciaria y correspondientes al registro contable realizado en marzo y abril del año en curso.

(…). Como puede concluirse de la lectura de su texto, la Resolución 000349 de 2020 tuvo como bases la operación cumplida por la USPEC para el suministro de bienes y la prestación de sus servicios, las gestiones adelantadas ante la Contaduría General de la Nación en el ámbito de aplicación de normas y registros contables en esas materias y la contratación del servicio de alimentación para los reclusos, sin que haya tenido en cuenta la legislación excepcional.

Adicionalmente, no puede desconocerse que el citado acto administrativo fue expedido por el funcionario cuando ya había expirado la vigencia del estado de excepción declarado por el presidente de la República mediante el Decreto 637 de mayo 6 de 2020, por el término de 30 días calendario a partir de la fecha de su publicación. En consecuencia, no será avocado el conocimiento de la Resolución 000349 de 2020 remitido por el director general (E) de la USPEC por cuanto no cumple el requisito de haber sido dictado en desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante el estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, lo que releva el análisis de los restantes requisitos.

NOTA DE RELATORÍA: Con respecto al control inmediato de legalidad, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, providencia del 22 de mayo de 2018, M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa, radicación 11001-03-15-000-2010-00221-00. En cuanto al objeto del control inmediato de legalidad, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, providencia del 15 de octubre de 2013, M.P. Marco Antonio Velilla Moreno, radicación 11001-03-15-000-2010-00390-00.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 6 Consejero ponente: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Bogotá, D.C., veintitrés (23) de julio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03254-00 Actor: UNIDAD DE SERVICIOS PENITENCIARIOS Y CARCELARIOS - USPEC Demandado: RESOLUCIÓN 000349 DE JULIO 13 DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD NO AVOCA CONOCIMIENTO Procede el Despacho[1] a pronunciarse respecto del control inmediato de legalidad de la Resolución 000349 de julio 13 de 2020 expedida por el director general (E) de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (USPEC), previos los siguientes ANTECEDENTES Mediante el Decreto Ley 4150 de 2011 fue creada la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios como organismo adscrito al Ministerio de Justicia y adicionalmente se determinaron su objeto y estructura administrativa.

En el numeral 11, el citado decreto ley estableció las diferentes funciones que corresponden al director general de la entidad. Por Decreto 762 de mayo 29 de 2020, el gobierno nacional aceptó la renuncia presentada por la directora general de la USPEC a partir de dicha fecha y encargó, como tal, al viceministro de política criminal y justicia restaurativa del Ministerio de Justicia mientras se nombra y posesiona el titular.

En ejercicio de las funciones del cargo, el director general (E) expidió la Resolución 000349 de 2020 mediante la cual transfirió al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario el reconocimiento y contabilización del gasto por concepto de alimentación de internos de los establecimientos penitenciarios y carcelarios, contratado por la unidad.

CONSIDERACIONES El control inmediato de legalidad es el instrumento a través del cual la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo revisa de manera automática la legalidad de las decisiones de carácter general que son dictadas por las autoridades administrativas en desarrollo de los decretos legislativos con el fin de verificar que estén conformes con los fines del estado de excepción de que se trate y no desborden las facultades de la administración. Se trata de una figura excepcional y específica que implica que las autoridades administrativas que expidan actos de contenido general en el marco de los decretos legislativos dictados durante la vigencia de un estado de excepción remitan sus decisiones a la autoridad judicial para su revisión y en caso de que no lo hagan, que la misma autoridad proceda de manera oficiosa, según lo previsto en el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Su ejercicio no impide que la medida objeto de control se materialice, toda vez que en el marco de los estados de excepción normalmente se requiere la adopción de decisiones urgentes que conlleven a mitigar la situación de emergencia que deriva su declaratoria. Al respecto, la Sala Plena de esta Corporación ha dicho: “1.1.- El instrumento del control inmediato de legalidad, (…), representa un complemento indispensable de aseguramiento, en el ámbito administrativo, de la racionalidad y razonabilidad del ejercicio de las atribuciones que el ordenamiento constitucional confiere en ese contexto al Gobierno Nacional, adjunto al control constitucional distintivo que tiene lugar respecto del acto declaratorio del estado de excepción y los decretos legislativos dictados en desarrollo de este. 1.2.- Se trata de un control jurisdiccional sui generis posterior a la expedición del acto, regido por las notas de oficiosidad e integridad, llamado a ser ejercido respecto de una cierta clase de decisiones de las autoridades que se determinan según el alcance, la función y la finalidad perseguida. 1.3.- La revisión judicial es posterior a la expedición del acto y de ahí se desprenden dos características relevantes de este instituto procesal: la activación del juicio inmediato de legalidad no altera la eficacia normativa de las disposiciones objeto de control, las mismas tienen plena vocación de ser ejecutadas y exigidas hasta tanto la autoridad judicial disponga cosa diferente.

Ligado a ello la jurisprudencia ha sostenido que basta la expedición del acto para que se ponga en marcha este juicio, de suerte que no sea requerimiento su publicación, pues se sabe que este es un aspecto que dice relación ya con su oponibilidad y exigibilidad, que no su existencia. 1.4.- Se dijo que el control es oficioso y con ello se quiere significar que la revisión jurisdiccional procede ope legis, sin demanda de parte para su activación, por cuanto la Ley ha fijado en cabeza de la autoridad que expidió el acto el deber perentorio de remitirlo en el término de cuarenta y ocho horas (48) al Juez Administrativo para que este avoque conocimiento del asunto y lleve hasta su culminación el trámite procesal pertinente.

Inclusive, el Juez puede aprehender conocimiento del acto si en aquél término la autoridad administrativa no lo ha remitido para tales fines[2]. 1.5.- La materia del juicio la compone el acto revisado y los principios, reglas y valores que estructuran el sistema jurídico vigente, de suerte que la revisión judicial se extiende a lo largo de todo el entramado normativo en orden a auscultar las cuestiones formales y sustanciales a las que está sujeto el acto o sobre las que impacta su contenido normativo, de ahí que se diga que el juicio es íntegro o completo, por cuanto no hay puntos vedados al pronunciamiento judicial. 1.6.- En cuanto a los efectos de la decisión de fondo que se dicte en este tipo de actuaciones judiciales, estos, prima facie, serán los propios de la cosa juzgada absoluta en razón al escrutinio exhaustivo que está llamado a ejercer el Juez. 1.7.- No obstante, la jurisprudencia ha advertido el excepcionalísimo evento de admitir que el acto revisado sea objeto de ulteriores enjuiciamientos de nulidad (ya, en esos casos, promovidos por parte interesada) en relación a problemas jurídicos que no fueron abordados por la judicatura a la hora del control oficioso[3].”[4] Entonces, el control inmediato de legalidad es un mecanismo independiente al que adelanta la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos que expide el ejecutivo en vigencia de los estados de excepción, pues se refiere a la normativa que se dicta por parte de las autoridades administrativas precisamente en desarrollo de dichos decretos legislativos.

Por esta razón se considera “como una garantía adicional de los derechos del ciudadano y de la legalidad abstracta frente al ejercicio de los inusuales poderes del Ejecutivo durante los estados de excepción (letra e) del artículo 152 constitucional)”[5]. Frente a su objeto, esta Corporación ha sostenido de tiempo atrás lo siguiente: “En efecto, se trata nada más y nada menos que de un mecanismo que tiene como propósito verificar que las decisiones y/o determinaciones adoptadas en ejercicio de esa función administrativa se encuentren dentro de los parámetros, finalidades y límites establecidos.

Se debe pues analizar la existencia de la relación de conexidad entre las medidas adoptadas dentro del acto objeto de control y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia, así como su conformidad con las normas superiores en que se fundamenta. Entonces, éste supone el examen de lo relativo a la “competencia de la autoridad que lo expidió, la realidad de los motivos, la adecuación a los fines, la sujeción a las formas y la proporcionalidad de las medidas expedidas en el marco del estado de excepción”[6].”[7] Actualmente[8], este mecanismo se encuentra regulado en el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en los siguientes términos: “CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD.

Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código.

Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento.” De acuerdo con la norma, el control inmediato de legalidad procede contra las decisiones de la administración que reúnan ciertas características a saber: 1.

Que sean expedidas en desarrollo de los decretos legislativos dictados durante los estados de excepción. 2. Que sean medidas de carácter general, lo que excluye del ámbito de control a los actos administrativos de carácter particular y concreto. 3. Que sean dictadas en ejercicio de funciones administrativas. Para que el mecanismo de control resulte procedente se requiere de la concurrencia de los tres elementos en mención, toda vez que no resulta suficiente, por ejemplo, que se trate de una decisión dictada en ejercicio de funciones administrativas en el marco de un decreto legislativo, por cuanto se hace indispensable que se trate, además, de una medida de carácter general.

Ahora bien, el Consejo de Estado es competente para ejercer control inmediato de legalidad respecto de las medidas que reúnan estas características que sean dictadas por las autoridades nacionales. Precisado lo anterior, puede verse que mediante la Resolución 000349 de 2020 el director general (E) de la USPEC ordenó la transferencia al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario del reconocimiento y contabilización del gasto operativo de las erogaciones efectuadas con los recursos asignados al organismo por concepto de gastos de alimentación de internos de los establecimientos en los meses de octubre, noviembre y diciembre de 2019, necesarios para la gestión penitenciaria y correspondientes al registro contable realizado en marzo y abril del año en curso.

Advierte el Despacho que dicho acto administrativo no fue expedido en desarrollo de los decretos expedidos durante el estado de excepción declarado por el presidente de la República, con la firma de todos sus ministros, dado que su texto no invocó como parte de su fundamento el Decreto 637 de mayo 6 de 2020 que declaró la segunda Emergencia Económica, Social y Ecológica, ni ninguna de las disposiciones dictadas con base en el mismo.

Como puede concluirse de la lectura de su texto, la Resolución 000349 de 2020 tuvo como bases la operación cumplida por la USPEC para el suministro de bienes y la prestación de sus servicios, las gestiones adelantadas ante la Contaduría General de la Nación en el ámbito de aplicación de normas y registros contables en esas materias y la contratación del servicio de alimentación para los reclusos, sin que haya tenido en cuenta la legislación excepcional.

Adicionalmente, no puede desconocerse que el citado acto administrativo fue expedido por el funcionario cuando ya había expirado la vigencia del estado de excepción declarado por el presidente de la República mediante el Decreto 637 de mayo 6 de 2020, por el término de 30 días calendario a partir de la fecha de su publicación[9]. En consecuencia, no será avocado el conocimiento de la Resolución 000349 de 2020 remitido por el director general (E) de la USPEC por cuanto no cumple el requisito de haber sido dictado en desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante el estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, lo que releva el análisis de los restantes requisitos.

Con base en lo anterior, el Despacho RESUELVE Primero: No avocar el conocimiento de la Resolución 000349 de julio 13 de 2020, por la cual el director general (E) de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios transfirió el reconocimiento y contabilización del gasto por concepto de alimentación de los internos contratado por la entidad.

Segundo: Notifíquese esta decisión al director general de la USPEC, según lo dispuesto en el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Tercero: En firme esta providencia, archívese el expediente.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado ----------------------- [1] De conformidad con lo establecido en los artículos 125 y 185 de la Ley 1437 de 2011. [2] Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 16 de junio de 2009, Exp. 11001-03-15-000-2009-00305-00. [3] Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

Sentencias de 7 de febrero de 2000, Exp. CA-033; de 20 de octubre de 2009, Exp. 11001-03-15-000-2009-00549-00; de 5 de marzo de 2012, Exp. 11001-03-15- 000-2010-00369-00 y de 8 de julio de 2014, Exp. 11001-03-15-000-2011-01127- 00. [4] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Expediente: 11001-03-15-000-2010-00221-00.

Providencia del 22 de mayo de 2018. M.P. Dr. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. [5] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Providencia del 20 de octubre de 2009, Rad.: 2009 – 00549, M.P. Dr. Mauricio Fajardo Gómez. [6] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 23 de noviembre de 2010, Rad.: 2010 – 00196, Consejera Ponente: Dra. Ruth Stella Correa Palacio. [7] Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Expediente: 11001-03-15-000-2010-00390-00. Providencia del 15 de octubre de 2013. M.P. Dr. Marco Antonio Velilla Moreno. [8] El antecedente normativo del mecanismo estaba previsto en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994. [9] El Decreto 637 fue publicado en el Diario Oficial número 51.306 correspondiente a la edición ordinaria de mayo 6 del año en curso.