CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Factores de competencia / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - No avoca conocimiento de la circular No. 01-3-2020- 000122 del 13 de julio de 2020 [E]l control inmediato de legalidad asignado al Consejo de Estado, pende en forma concurrente, de tres clases de factores competenciales: un factor subjetivo de autoría, en tanto el acto a controlar debe ser expedido por una autoridad nacional; un factor de objeto, que recaiga sobre un acto administrativo general; y un factor de motivación o causa, el cual implica que provenga o devenga, del ejercicio de la “función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción”.

(…). [E]l asunto que ocupa la atención de la Sala y sobre el cual el Consejo de Estado debería ejercer el control inmediato de legalidad es la Circular No. 01-3-2020-000122 de 13 de julio de 2020, expedida por la Secretaria General del Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), (…), es un “establecimiento público del orden nacional (…), adscrito al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social”, lo que demuestra el cumplimiento del factor subjetivo de autoría. En cuanto al factor objeto, que impone como presupuesto del Control Inmediato de Legalidad, que recaiga sobre un acto administrativo de carácter general, este Despacho evidencia que en el presente asunto no se cumple, por cuanto la Circular No. 01-3-2020-000122 de 13 de julio de 2020, en su contenido material no es un acto administrativo propiamente dicho, pues no crea, modifica o extingue situación jurídica alguna.

(…). [M]ás allá de la denominación que se le dé al acto, en todos los casos, lo que corresponde es identificar que se trate de la manifestación unilateral de la administración por medio de la cual cree, modifique o extinga situaciones jurídicas con sus respectivos efectos en el ordenamiento. (…). Al ser entonces, la Circular No. 01-3-2020-000122 de 13 de julio de 2020, un típico acto de la administración, que se limita a informar o reproducir instrucciones que devienen de otras decisiones que le antecedieron, en tanto contiene simplemente directrices y recomendaciones organizacionales, sin buscar crear, extinguir o modificar alguna situación jurídica, como se evidencia de su contenido y, por lo tanto, se aleja en su sustancialidad y fondo, de ser un acto administrativo propiamente dicho.

(…). [L]a Circular analizada en modo alguno, regula situaciones generales y abstractas que deriven en consecuencias jurídicas, lo que demuestra el no cumplimiento del factor objeto -que se trate de un acto administrativo de carácter general- que requiere el control inmediato de legalidad, para su procedencia. Sin perjuicio de lo anterior, y con el propósito de aunar razones que sustenten la decisión de no avocar el conocimiento del medio de control inmediato de legalidad de la Circular No. 01-3-2020-000122 de 13 de julio de 2020, debe señalarse que en su texto no se advierte la mención o soporte basal en los decretos declaratorios del Estado de excepción o en sus legislativos.

(…). Así las cosas, es claro que tampoco supera el factor motivación o causa, pues de su contenido no puede concluirse su conexidad con la situación de excepción generada por la pandemia del Coronavirus (Covid-19), además, el acto no se expidió dentro del espectro temporal de la Declaratoria del Estado de Emergencia, menos aún se correlaciona con cualquiera de los Decretos Legislativos -desarrollos de éste-, pues en dicha Circular no se hizo alusión a ellos.

En consecuencia, al Consejo de Estado no le compete avocar el conocimiento del asunto por vía del control inmediato de legalidad pues la Circular No. 01-3-2020-000122 de 13 de julio de 2020, no supera los factores de objeto y motivación o causa, por lo que no es enjuiciable por este medio de control. NOTA DE RELATORÍA: En cuanto a la competencia asignada al Consejo de Estado para conocer del Control Inmediato de Legalidad, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, providencia del 26 de septiembre de 2019, M.P. Hernando Sánchez Sánchez, radicación 11001-03-24- 000-2010-00279-00, providencia en la que se cita la decisión del 9 de diciembre de 2009, M.P. Enrique Gil Botero, expediente 11001-03-15-000-2009- 00732-00.

De las instrucciones y circulares que corresponden verdaderos actos administrativos objeto de control inmediato de legalidad, consultar: Sección Cuarta, sentencia de marzo 29 de 1996, M.P. Julio Enrique Correa, expediente 7324. En cuanto al carácter jurídico de las circulares, consultar: Consejo de Estado, Sección Segunda Subsección “B”, M.P. Gerardo Arenas Monsalve, Rad. 08001-23-31-000-2010-00135-01.

FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 185 / LEY 119 DE 1994 – ARTÍCULO 1 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 4 Consejera ponente: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Bogotá, D.C., veintiocho (28) de julio dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03248-00 Actor: SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE (SENA) Demandado: CIRCULAR No. 01-3-2020-000122 DE 13 DE JULIO DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - No avoca conocimiento del control inmediato de legalidad al tratarse de una Circular que no cumple con los presupuestos para ser un acto administrativo contentivo de decisión. Instructivo no decisorio AUTO DE ÚNICA INSTANCIA Se procede a decidir si se avoca o no el conocimiento del Control Inmediato de Legalidad respecto de la CIRCULAR 01-3-2020-000122 DE 13 DE JULIO DE 2020, expedida por la Secretaria General del Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), dirigida a los Directores Regionales, a los Coordinadores de los Grupos de Apoyo Administrativo y a los Comités Convencionales Regionales Derivados de la Convención Colectiva de Trabajo SENA (SINTRASENA).

I.

ANTECEDENTES 1. Hechos 1. La Organización Mundial de la Salud (OMS) catalogó al nuevo Coronavirus (Covid-19)[1] como una emergencia en salud pública de importancia internacional (ESPII)[2], bajo ese criterio informó que los “coronavirus (CoV) son virus que surgen periódicamente en diferentes áreas del mundo y que causan Infección Respiratoria Aguda (IRA), es decir gripa, que pueden llegar a ser leve, moderada o grave… [y] la infección se produce cuando una persona enferma tose o estornuda y expulsa partículas del virus que entran en contacto con otras personas”[3]. 2.

Según dicho Organismo Mundial una ESPII se define en el Reglamento Sanitario Internacional (RSI 2005) como “un evento extraordinario (…) que constituye un riesgo para la salud pública de otros Estados a causa de la propagación internacional de una enfermedad, y podría exigir una respuesta internacional coordinada”[4]. Bajo ese entendido, se concluye que “la situación es: (i) grave, súbita, inusual o inesperada;

(ii) tiene implicaciones para la salud pública que van más allá de las fronteras del Estado afectado; y (iv) puede necesitar una acción internacional inmediata” [5]. 3. En todos los continentes se han determinado casos de Coronavirus (Covid- 19) siendo el primer caso confirmado en Colombia el del 6 de marzo de 2020[6]. 4. El 11 de marzo de la presente anualidad la OMS definió al brote del nuevo coronavirus como una pandemia, por la velocidad en su propagación y la identificación de casos de contagios en los diversos continentes. 5.

Por lo anterior, el 12 DE MARZO DE 2020 el MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL, expidió la RESOLUCIÓN 385[7] “Por la cual se declara la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID 19 y se adoptan medidas para hacer frente al virus”. Para tal efecto, invocó, entre otras normas, la Ley 9ª de 1979, el Decreto Nº. 780 de 2016 e indicó que conforme al artículo 1° del Reglamento Sanitario Internacional, la OMS informó que el brote del nuevo Coronavirus (Covid-19) es una Emergencia de Salud Pública de Importancia Internacional (ESPII).

Dicha cartera Ministerial decretó lo siguiente: “Artículo 1º. Declaratoria de emergencia sanitaria. Declárase la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020. Dicha declaratoria podrá finalizar antes de la fecha aquí señalada o cuando desaparezcan las causas que le dieron origen o, si estas persisten o se incrementan, podrá ser prorrogada.

Artículo 2º. Medidas sanitarias. Con el objeto de prevenir y controlar la propagación de COVID-19 en el territorio nacional y mitigar sus efectos, se adoptan las siguientes medidas sanitarias: (…) 2.6. Mod. art. 2° Res. 407 de 2020. Ordenar a los jefes, representantes legales, administradores o quienes hagan sus veces a adoptar, en los centros laborales públicos y privados, las medidas de prevención y control sanitario para evitar la propagación del COVID-19.

Deberá impulsarse al máximo la prestación del servicio a través del teletrabajo y el trabajo en casa. (Negrillas fuera de texto). (…)”. 6. Mediante DECRETO Nº. 417 DE 17 DE MARZO DE 2020, el PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días contados a partir de la vigencia del decreto que acontecería a partir de su publicación: “Artículo 1.

Declárese el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de este decreto. Artículo 2. El Gobierno nacional, ejercerá las facultades a las cuales se refiere el artículo 215 de la Constitución Política, el artículo 1 del presente decreto y las demás disposiciones que requiera para conjurar la crisis.

Artículo 3. El Gobierno nacional adoptará mediante decretos legislativos, además de las medidas anunciadas en la parte considerativa de este decreto, todas aquellas medidas adicionales necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, así mismo dispondrá las operaciones presupuestales necesarias para llevarlas a cabo.

Artículo 4. El Presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación”. 7. Posteriormente, a través de los DECRETOS 531 DE 8 DE ABRIL, 593 DE 24 DE ABRIL, 636 DE 6 DE MAYO, 689 DEL 22 DE MAYO, 749 DE 28 MAYO Y 878 DE 2020, el Presidente de la República con la firma de todos los ministros, reiteró las medidas de aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes del país, de manera ininterrumpida en diferentes periodos, a partir de las cero (00:00 a.m.) horas del 13 de abril hasta las doce de la noche (12:00 p.m.) del 15 de julio de 2020. 8.

El 6 DE MAYO DE 2020, el PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA expidió el DECRETO N°. 637 en el que declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica: “Artículo 1. Declárese el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de este decreto.

Artículo 2. El Gobierno nacional, ejercerá las facultades a las cuales se refiere el artículo 215 de la Constitución Política, el artículo 1 del presente decreto y las demás disposiciones que requiera para conjurar la crisis. Artículo 3. El Gobierno nacional adoptará mediante decretos legislativos, además de las medidas anunciadas en la parte considerativa de este decreto, todas aquellas medidas adicionales necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, así mismo dispondrá de las operaciones presupuesta les necesarias para llevarlas a cabo.

Artículo 4. El Presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación”. 9. El 13 DE JULIO DE 2020, la Secretaria General del SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE (SENA), expidió la CIRCULAR Nº. 01-3-2020-000122. 10. El 16 DE JULIO DE 2020, el SENA remitió al Consejo de Estado la Circular referida, para que se estudie su legalidad, dando cumplimiento al artículo 136 del CPACA, en armonía con el artículo 185 ibídem y a la Ley 137 de 1994, en su artículo 20, inciso 2°.

II. CONSIDERACIONES De conformidad con el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y los artículos 111.8, 136 y 185 de la Ley 1437 de 2011, en adelante CPACA, le corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo conocer la legalidad de las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, por parte de las autoridades nacionales.

Para fines logísticos y de mayor eficiencia, con fecha 1° de abril de 2020, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sesión virtual, resolvió que los controles inmediatos de legalidad serían decididos por las Salas Especiales de Decisión[8]. Ese trámite es de control inmediato y su asunción puede ser por remisión del acto que haga la administración al juez o, en su defecto, de oficio, siendo necesaria la aprehensión de ese conocimiento, ante la omisión de la autoridad administrativa o ante su silencio.

Bajo este entendido, la Sala Plena de esta Corporación ha señalado que: “Se trata de una competencia muy particular, en comparación con el común de las acciones contenciosas, comoquiera que el tradicional principio de la “jurisdicción rogada” -que se le ha atribuido a esta jurisdicción-, sufre en este proceso una adecuada atenuación en su rigor, en la medida que en esta ocasión no se necesita de una acción, ni de criterios o argumentos que sustenten la legalidad o ilegalidad.

Por el contrario, basta con que la ley haya asignado a esta jurisdicción la competencia para controlar el acto, para que proceda a hacerlo”[9]. Así las cosas, se determina claramente que, el control inmediato de legalidad asignado al Consejo de Estado, pende en forma concurrente, de tres clases de factores competenciales: un factor subjetivo de autoría, en tanto el acto a controlar debe ser expedido por una autoridad nacional; un factor de objeto, que recaiga sobre un acto administrativo general; y un factor de motivación o causa, el cual implica que provenga o devenga, del ejercicio de la “función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción”[10].

En esa línea, descendiendo al caso concreto, el asunto que ocupa la atención de la Sala y sobre el cual el Consejo de Estado debería ejercer el control inmediato de legalidad es la CIRCULAR Nº. 01-3-2020-000122 DE 13 DE JULIO DE 2020, expedida por la Secretaria General del Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA)[11], el cual en virtud del artículo 1º de la Ley 119 de 1994, es un “establecimiento público del orden nacional con personería jurídica, patrimonio propio e independiente, y autonomía administrativa, adscrito al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social”, lo que demuestra el cumplimiento del factor subjetivo de autoría. En cuanto al factor objeto, que impone como presupuesto del Control Inmediato de Legalidad, que recaiga sobre un acto administrativo de carácter general, este Despacho evidencia que en el presente asunto no se cumple, por cuanto la CIRCULAR Nº. 01-3-2020-000122 DE 13 DE JULIO DE 2020, en su contenido material no es un acto administrativo propiamente dicho, pues no crea, modifica o extingue situación jurídica alguna.

En las primeras líneas de la Circular en cita se advierte que está dirigida a los Directores Regionales, a los Coordinadores de los Grupos de Apoyo Administrativo y a los Comités Convencionales Regionales Derivados de la Convención Colectiva de Trabajo SENA (SINTRASENA), de su lectura integral se observa que tiene por objeto recordar la importancia de dichos comités, las labores que deben adelantar y la relevancia de su dinamización con el fin de “garantizar los principios constitucionales y legales que rigen las actuaciones de la administración”.

Para una mejor ilustración se transcribe en su integridad: “La Secretaría General recuerda la importancia del funcionamiento de los Comités Convencionales Regionales derivados de la Convención Colectiva de Trabajo SENA SINTRASENA, que de conformidad con el artículo 7 de la referida Convención, se deben encargar de revisar los casos presentados por los trabajadores oficiales, en temas relacionados con concursos, salarios, capacitación y vivienda.

Se insiste que los órganos de la administración tanto del nivel nacional como regional, deben propender porque las actividades se realicen de conformidad a lo dispuesto en las normas que les rigen, en este caso la convención colectiva, garantizando la participación de la organización sindical. En tal sentido, resulta indispensable dinamizar la operación del respectivo comité convencional regional, con el fin de garantizar los principios constitucionales y legales que rigen las actuaciones de la administración, máxime cuando éstas están encaminadas a la representación de los trabajadores oficiales, a quienes se les debe garantizar, entre otros principios, el del debido proceso, que determina: “las actuaciones administrativas se adelantarán de conformidad con las normas de procedimiento y competencia establecidas en la Constitución y la Ley”; el principio de economía que determina: “las autoridades deberán proceder con austeridad y eficiencia, optimizar el uso del tiempo y de los demás recursos, procurando el más alto nivel de calidad en sus actuaciones y la protección de los derechos de las personas”; y el principio de celeridad, en virtud del cual: “las autoridades impulsarán oficiosamente los procedimientos, e incentivarán el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones, a efectos de que los procedimientos se adelanten con diligencia, dentro de los términos legales y sin dilaciones injustificadas”.

Bajo estas glosas, es evidente que la estructura gramatical, la redacción y las inflexiones verbales incorporadas son propias de un instructivo, que carece de fuerza vinculante autónoma, pues las directrices impartidas tienen como sustento la Convención Colectiva de Trabajo SENA - SINTRASENA y los principios constitucionales y legales que rigen las actuaciones de la administración, por lo que más allá de crear, modificar o extinguir una situación jurídica, su finalidad es poner de presente algunos de los lineamientos que deben ser tenidos en cuenta para el correcto funcionamiento de los Comités Convencionales Regionales.

Valga recordar que las Circulares e Instructivos han sido conocidos de antaño por la jurisprudencia y han merecido páginas de disertaciones en derecho, pues dentro del ámbito jurídico administrativo, campean, entre dos enfoques, a saber: el de las manifestaciones de la administración como verdaderos actos administrativos o el de pasar solamente como actos de la administración, sin ninguna pretensión de predicar la calidad de aquellos, ello por cuanto, como lo refiere la clasificación del acto administrativo, a partir de su contenido, cuando se dio existencia a las tesis unideclarativa y plurideclarativa.

La primera, cuando en el manejo de las manifestaciones de voluntad de la administración, solo es aceptado como acto administrativo la declaración de la administración que crea, modifica o extingue una situación jurídica, es decir, se restringe al acto administrativo propiamente dicho. En contraste, la segunda clase, la plurideclarativa, de contenido amplio, abarca dentro del concepto de acto administrativo, otras manifestaciones declarativas.

Y es ahí donde cobran protagonismo las circulares, como claramente lo prevé el artículo 137 del CPACA, al consagrar: “También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio…”, por lo que nuestro derecho contencioso administrativo, tiene una marcada preponderancia al acto administrativo propiamente dicho (tesis unideclarativa), pero lo armoniza con la aceptación de otros actos que podrán ser enjuiciables (tesis plurideclarativa).

Por lo que no es ajeno al Consejo de Estado, haber dado entendimiento a las llamadas Circulares, pasibles de ser judicializadas, para estudiar su legalidad, cuando se hizo la siguiente consideración, en fallo que incluso se profirió en la regencia del CCA, en el que también daba mención expresa a dichos actos, tal y como en la actualidad lo hace el artículo 137 precitado: “[las circulares o instrucciones]… tienen por objeto ilustrar tanto a los funcionarios públicos como a los administrados sobre una determinada gestión…Si a través de tales actos, llámense instrucciones o circulares de servicio, la administración toma decisiones que afecten a los administrados en sus derechos sustantivos o procedimentales, estas decisiones, que obligatoriamente deben aplicar los funcionarios (D. 2117/92,arts. 12 lit. d, 13 lit. f, 57 lit, a y par.), constituyen verdaderos Actos Administrativos que no pueden ser excluidos del control de legalidad”[12].

(Énfasis propio). La doctrina también ha ilustrado el tema cuando al referirse a las Circulares de Servicio, acotó lo siguiente en cuanto a su concepto y su alcance: “Son comunicaciones de carácter general pero dirigidas a un grupo específico de personas que tienen una situación jurídica o un interés comunes, en razón de su actividad o su relación jurídica, económica o social, laboral, etc., con sujetos u objetos que les son comunes.

Pueden ser externas, cuando interesa o afecta a administrados, v.gr. las personas que prestan un determinado servicio sometido a control y vigilancia del Estado, como los servicios bancario, de transporte, de acueducto y alcantarillado, entre otros, por lo cual se denominan circulares externas. También pueden estar dirigidas a sujetos que están al servicio del Estado, de modo que sólo los afecta a ellos de manera directa, y a cuyo contenido le deben obediencia, caso en el cual se denominan circulares internas.

Tienen el carácter de acto administrativo cuando son vinculantes para quienes están dirigidas, es decir, que implican derechos, obligaciones y consecuencias jurídicas para tales personas…”[13]. (Énfasis propio. Subrayas en el original) Ese carácter jurídico de las instrucciones o circulares administrativas, ha sido plasmado jurisprudencialmente, en varias decisiones, como aconteció en la sentencia de 20 de marzo de 2013[14], en la que se indicó que: “[S]on susceptibles de ser demandadas ante la Jurisdicción Contenciosa si contienen una decisión de la Administración capaz de producir efectos jurídicos frente a los administrados, esto es, si son actos administrativos, pues si se limitan a reproducir el contenido de otras normas o las decisiones de otras instancias o a brindar orientaciones e instrucciones a sus destinatarios sin que contengan decisiones, no serán susceptibles de control judicial[15].

Igualmente se ha sostenido que si las circulares o las cartas de instrucción, tienen por objeto dar a conocer el pensamiento o concepto del superior jerárquico a sus subalternos, en relación con determinadas materias, o impartir instrucciones a los empleados de las distintas dependencias sobre la mejor manera de cumplir las disposiciones normativas, sin que se contengan decisiones, se está en presencia de simples actos de servicio.

Es así como esta Corporación, en sentencia de 21 de septiembre de 2001, Expediente No. 6371, Consejera Ponente Dra. Olga Inés Navarrete, al referirse a la naturaleza jurídica de las circulares, dijo textualmente: ´La jurisprudencia de esta Corporación ha reiterado que las circulares de servicios son susceptibles de ser demandadas cuando las mismas contengan una decisión de la autoridad pública, capaz de producir efectos jurídicos y puedan, en consecuencia, tener fuerza vinculante frente al administrado, pues de no ser así, si la circular se limita a reproducir lo decidido por otras normas, o por otras instancias, con el fin de instruir a los funcionarios encargados de ejercer determinadas competencias, entonces, la circular no será un acto susceptible de demanda. ´Así se dejó consignado en fallo de esta Corporación, del 3 de febrero de 2000: ‘El Código Contencioso Administrativo, artículo 84, modificado por el artículo 14 del Decreto 2304 de 1989, prevé la posibilidad de demandar las circulares de servicio, en cuanto revistan el carácter de acto administrativo, entendido éste como manifestación de voluntad de la Administración, destinada a producir efectos jurídicos, en cuanto crea, suprime o modifica una situación jurídica.

Si la circular no tiene la virtud de producir esos efectos jurídicos externos, bien porque permanezca en el interior de los cuadros de la Administración como una orientación para el desarrollo de la actividad administrativa, o bien porque se limite a reproducir la decisión de una autoridad diferente, no se considerará entonces un acto administrativo susceptible de control jurisdiccional, porque en dicha hipótesis no se presenta la posibilidad de que los derechos de los administrados sean vulnerados’ (Cfr. Consejo de Estado.

Sección Primera. Radicación 5236 del 3 de febrero de 2000. C.P. Dr. Manuel Santiago Urueta). (…) Así es dable resaltar que lo esencial para distinguir un acto administrativo, de una simple manifestación de la administración, es que el primero contenga una decisión, no importa que la manifestación del Estado se la llame circular, Instrucción, certificado, etc.

Conforme a lo señalado, se parte de la premisa de que los actos administrativos constituyen la expresión unilateral de la voluntad de la Administración por medio de la cual se crea, en forma obligatoria, una situación jurídica de carácter general, impersonal o abstracta, o bien de carácter subjetivo, individual y concreto, es decir que se trata de una decisión capaz de producir efectos jurídicos y, en consecuencia, de vincular a los administrados´”.

(Negrillas y subrayas fuera de texto original). En esa misma línea, más allá de la denominación que se le dé al acto, en todos los casos, lo que corresponde es identificar que se trate de la manifestación unilateral de la administración por medio de la cual cree, modifique o extinga situaciones jurídicas con sus respectivos efectos en el ordenamiento.

En este caso, como ya se indicó, la CIRCULAR Nº. 01-3-2020-000122 DE 13 DE JULIO DE 2020, se limita a reiterar a sus destinarios algunas de las actividades que deben llevar a cabo para el funcionamiento de los Comités Convencionales Regionales derivados de la Convención Colectiva de Trabajo SENA – SINTRASENA, al emitir dichas instrucciones la Entidad autora se valió de expresiones tales como: (i) “La Secretaría General recuerda la importancia del funcionamiento de los Comités Convencionales Regionales derivados de la Convención Colectiva de Trabajo SENA SINTRASENA”;

(ii) “se deben encargar de revisar los casos presentados por los trabajadores oficiales, en temas relacionados con concursos, salarios, capacitación y vivienda”; (iii) “se insiste que los órganos de la administración tanto del nivel nacional como regional, deben propender porque las actividades se realicen de conformidad a lo dispuesto en las normas que les rigen, en este caso la convención colectiva, garantizando la participación de la organización sindical”.

Al ser entonces, la CIRCULAR Nº. 01-3-2020-000122 DE 13 DE JULIO DE 2020, un típico acto de la administración, que se limita a informar o reproducir instrucciones que devienen de otras decisiones que le antecedieron, en tanto contiene simplemente directrices y recomendaciones organizacionales, sin buscar crear, extinguir o modificar alguna situación jurídica, como se evidencia de su contenido y, por lo tanto, se aleja en su sustancialidad y fondo, de ser un acto administrativo propiamente dicho.

Por contera, se hace evidente que la Circular analizada en modo alguno, regula situaciones generales y abstractas que deriven en consecuencias jurídicas, lo que demuestra el no cumplimiento del factor objeto -que se trate de un acto administrativo de carácter general- que requiere el control inmediato de legalidad, para su procedencia. Sin perjuicio de lo anterior, y con el propósito de aunar razones que sustenten la decisión de no avocar el conocimiento del medio de control inmediato de legalidad de la CIRCULAR Nº. 01-3-2020-000122 DE 13 DE JULIO DE 2020, debe señalarse que en su texto no se advierte la mención o soporte basal en los decretos declaratorios del Estado de excepción o en sus legislativos, toda vez que, como se mencionó previamente, su fundamento es la Convención Colectiva de Trabajo SENA – SINTRASENA y los principios constitucionales y legales que rigen las actuaciones de la administración. Así las cosas, es claro que tampoco supera el factor motivación o causa, pues de su contenido no puede concluirse su conexidad con la situación de excepción generada por la pandemia del Coronavirus (Covid-19), además, el acto no se expidió dentro del espectro temporal de la Declaratoria del Estado de Emergencia, menos aún se correlaciona con cualquiera de los Decretos Legislativos -desarrollos de éste-, pues en dicha Circular no se hizo alusión a ellos.

En consecuencia, al Consejo de Estado no le compete avocar el conocimiento del asunto por vía del control inmediato de legalidad pues la CIRCULAR Nº. 01-3-2020-000122 DE 13 DE JULIO DE 2020, no supera los factores de objeto y motivación o causa, por lo que no es enjuiciable por este medio de control. En mérito de lo expuesto, el Despacho, III.

RESUELVE

PRIMERO. NO AVOCAR el conocimiento, en vía del CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD de la CIRCULAR Nº. 01-3-2020-000122 DE 13 DE JULIO DE 2020 (SENA), expedida por el SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE (SENA), por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.

SEGUNDO. NOTIFICAR este auto, personalmente o, en su defecto, a través de los diferentes medios virtuales que en este momento y dada la coyuntura de pandemia del COVID-19, estén a disposición de la Secretaría General del Consejo de Estado, al señor PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA o a su representante judicial o a quien haga sus veces y al Director General del SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE (SENA), de conformidad con los artículos 185 y 186 del CPACA, teniendo en cuenta los medios electrónicos disponibles, garantizando la autenticidad, integración, conservación, consulta y el debido acuso de recibo, como lo dispone el artículo 186 ibídem.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081” ----------------------- [1] Acrónimo del inglés coronavirus disease 2019. Intervención del Director General de la OMS en la conferencia de prensa sobre el 2019-nCoV del 11 de febrero de 2020. [2] Organización Mundial de la Salud (OMS), Reglamento Sanitario Internacional (RSI 2005), Tercera Edición, pág 7.

Citado en la página oficial del Ministerio de Salud y Protección Social. [3] Ibidem. [4] Página oficial de la Organización Mundial de la Salud (OMS). [5] Consultado el 25 de junio de 2020 en la página oficial de la Organización Mundial de la Salud (OMS): https://www.who.int/features/qa/39/es/ [6] Consultado el 25 de junio de 2020 en la página oficial del Ministerio de Salud y Protección Social: https://www.minsalud.gov.co/Paginas/Colombia- confirma-su-primer-caso-de-COVID-19.aspx [7] Modificada por la Resolución 407 de 13 de marzo de 2020. [8] Conforme al artículo 29 del Acuerdo 080 de 2019, las Salas Especiales de Decisión deciden los asuntos de competencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en “3.

Los demás procesos que les sean asignados por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo”. [9] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, 26 de septiembre de 2019, exp. 11001-03-24-000-2010-00279-00, M.P. Hernando Sánchez Sánchez, providencia en la que se cita la decisión del 9 de diciembre de 2009, exp. 11001-03-15-000-2009-00732-00, M.P. Enrique Gil Botero. [10] Artículo 136, Inciso 1°del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011). [11] De conformidad con el numeral 8º del artículo 9º del Decreto Nº. 249 de 2004, le corresponde a la Secretaría General “Coordinar las relaciones con las organizaciones sindicales de la entidad y las asociaciones de pensionados y efectuar los trámites que demande esta actividad”. [12] Sección Cuarta.

Sentencia de marzo 29 de 1996. Exp. 7324. M.P. Julio Enrique Correa. [13] BERROCAL GUERRERO, Luis Enrique. Manual del Acto Administrativo. Sexta Ed. Librería El Profesional Ltda. Bogotá. 2014. Pág. 218. [14] Consejo de Estado, Sección Segunda Subsección “B”, Rad. 08001-23-31- 000-2010-00135-01, M.P. Gerardo Arenas Monsalve. [15] En el mismo sentido, ver: Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 13 de marzo de 1998, exp. 8487;

Sección Primera, sentencia de 19 de marzo de 2009, exp. 00285, M.P. Rafael Ostau de Lafont Pianeta; de 3 de febrero de 2000, exp. 5236. M.P. Manuel Santiago Urueta; de 14 de octubre de 1999, exp. 5064. M. P. Manuel Urueta Ayola y providencias de 10 de febrero de 2000, exp. 5410 y de 1 de febrero de 2001, exp. 6375, ambas con ponencia de la magistrada Olga Inés Navarrete Barrero.