CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Competencia del Consejo de Estado Al tenor de lo dispuesto por el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y el numeral 8º del artículo 111 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es función de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, “ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción.” El artículo 107 ejusdem creó las Salas Especiales de Decisión para resolver los procesos sometidos al conocimiento de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado que la ley expresamente les encomiende.

(…). [E]l artículo 136 de la Ley 1437 de 2011 señala que corresponde al Consejo de Estado el control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general que sean dictadas por las autoridades nacionales en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción y, el numeral 1º del artículo 185 ibidem, dispone que la sustanciación y ponencia del asunto corresponde a uno de los Magistrados de la Corporación y el fallo a la Sala Plena, potestad que debe entenderse asignada a esta Sala Especial.

Aplicadas las normas de competencia al sub examine, se encuentra que se trata de un acto dictado por el director general del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario -INPEC, que es un establecimiento público adscrito al Ministerio de Justicia y del Derecho, al tenor de lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley 65 de 1993. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisitos de procedencia De conformidad con lo dispuesto por las normas que rigen este medio de control, en especial los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, para su procedencia, se deben cumplir los siguientes requisitos: i) tratarse de un acto administrativo de carácter general, impersonal y abstracto; ii) haberse dictado con fundamento en la función administrativa; iii) haberse expedido en desarrollo de los decretos legislativos dictados durante el Estado de excepción. En relación con este último requisito, cabe destacar que, en virtud de lo dispuesto por el artículo 9º de la Ley Estatutaria 137 de 1994, las facultades conferidas por el legislador al Gobierno nacional y a las autoridades no pueden ser utilizadas siempre que se haya declarado el Estado de excepción, sino únicamente cuando se cumplan los principios de finalidad, necesidad (fáctica y jurídica), proporcionalidad y motivación de incompatibilidad.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - No avoca conocimiento de la circular 0006 del 19 de marzo de 2020 [E]l Despacho advierte que la Circular No. 000006, expedida el 19 de marzo de 2020 por el director general del INPEC no cumple con los requisitos consagrados en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 de la Ley 1437 de 2011. (…). Fue expedida en ejercicio de las funciones asignadas al director general del INPEC en el artículo 15 del Decreto 1242 de 1993 (…) no obstante no desarrolla alguno de los Decretos Legislativos dictados durante el Estado de excepción, limitándose a regular y aplicar normas de carácter ordinario, preexistentes en el ordenamiento jurídico colombiano, con sustento en las potestades con las que cuenta el director general de la entidad.

(…). En consecuencia, no solo no se invoca alguno de los Decretos Legislativos dictados durante la emergencia económica, social y ecológica, sino que, materialmente no se desarrolla ninguno de ellos y la naturaleza jurídica de las directrices y procedimientos dados (…), se refiere a la facultad que tiene el director general del INPEC para gestionar la entidad (…), sin que -se reitera- haga uso de potestades extraordinarias en ejecución, desarrollo o con ocasión del Estado de excepción, requisito sine qua non para que sean pasibles de este particular y especial medio de control.

(…). [E]n el caso concreto el director general del INPEC, como agente del Presidente de la República, expuso ciertas directrices y procedimientos con el fin de materializar lo dispuesto en el artículo 19 de la Ley 65 de 1993, en el marco de las precisas y amplias competencias ordinarias de las que es titular, concretamente de las establecidas en los numerales 4 y 5 del artículo 15 del Decreto 1242 de 1993, sin que tuviera necesidad de acudir al desarrollo de los Decretos Legislativos dictados por el Gobierno nacional con ocasión de la declaratoria de la emergencia económica, social y ecológica, (…), desde el punto de vista normativo y de la exigencia de necesidad jurídica -subsidiariedad-y de conexidad, presupuesto este último que tampoco concurre a la formación de la voluntad de la Administración. No resulta, en consecuencia, posible avocar el conocimiento de la circular que contiene las directrices y procedimientos para recibir, gestionar, optimizar y priorizar los bienes y servicios ofrecidos al INPEC por parte de entidades públicas y/o privadas, pues esa no es la finalidad de este medio de control.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 107 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 185 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 9 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / DECRETO 1242 DE 1993 – ARTÍCULO 15 / LEY 65 DE 1993 – ARTÍCULO 15 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 27 Consejera ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá, D.C., veintitrés (23) de julio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03173-00 Actor: INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO - INPEC Demandado: CIRCULAR 000006 DEL 19 DE MARZO DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Medio de control inmediato de legalidad – Medidas adoptadas en desarrollo del artículo 19 de la Ley 65 de 1993 AUTO QUE SE ABSTIENE DE AVOCAR CONOCIMIENTO OBJETO DE LA DECISIÓN El despacho se pronuncia sobre el cumplimiento de los requisitos para avocar el conocimiento del control inmediato de legalidad, previsto en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994, 136 y 185 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en relación con la Circular No. 000006 del 19 de marzo de 2020, expedida por el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario - INPEC que contiene directrices y procedimientos para recibir, gestionar, optimizar y priorizar los bienes y servicios ofrecidos al INPEC por parte de las entidades públicas y/o privadas.

I.

ANTECEDENTES 1. Antecedentes de la decisión - Decretos de emergencia económica, social y ecológica y actos que lo desarrollan 1.1.1. Primera declaratoria 1. En virtud de lo dispuesto por el artículo 215 de la Constitución Política y la Ley 137 de 1994, el Gobierno nacional, mediante el Decreto No. 417 del 17 de marzo de 2020, declaró el Estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional, abordando cuatro aspectos: i) el presupuesto fáctico; ii) el presupuesto valorativo de gravedad; iii) la justificación de la declaratoria; y iv) la adopción de la medida. 2.

En el presupuesto fáctico tuvo en cuenta factores como: i) la salud pública, por la velocidad de propagación y escala de transmisión del coronavirus -COVID-19-; ii) aspectos económicos, referidos a la reducción de caja de las personas y empresas; la ruptura no prevista del acuerdo de recorte de la producción del crudo de la OPEP, que implicó un desplome abrupto del precio del petróleo, y la disminución, por parte de la Reserva Federal de Estados Unidos de la tasa de interés de referencia. 3.

El presupuesto valorativo se estudió a la luz de los juicios de gravedad de la afectación y de necesidad de las medidas, de conformidad con lo expuesto en la sentencia C-670 de 2015, expedida por la Corte Constitucional[1], en consideración a que la situación a la que está expuesta la población colombiana es tan grave e inminente que afecta la salud, el empleo, el abastecimiento de bienes básicos, la economía y el bienestar. 4.

En consecuencia, se justificó la necesidad de adoptar medidas extraordinarias que, para los efectos del análisis que se realizará en el sub examine, por el contenido de la materia de la regulación, se consideró que, como una de las principales recomendaciones de la Organización Mundial de la Salud es el distanciamiento social y el aislamiento, “las tecnologías de la información y las comunicaciones y los servicios de comunicaciones, en general, se convierten en una herramienta esencial para permitir la protección de la salud y la vida de los colombianos.” 5.

La Corte Constitucional, en sentencia C-145 del 20 de mayo de 2020, encontró ajustado a la Constitución el Decreto Legislativo No. 427 del 17 de marzo de 2020, por considerar que el Gobierno Nacional, lejos de haber incurrido en una valoración arbitraria o en un error de apreciación manifiesto, ejerció apropiadamente sus facultades dentro del margen razonable de análisis que establece la Constitución.[2] 6.

Para arribar a la citada resolutiva, la Corte consideró que las dimensiones de la calamidad pública y sanitaria, sus efectos en el orden económico y social, así como el impacto negativo en la protección efectiva de los derechos constitucionales de los ciudadanos colombianos y residentes en el país requería la adopción de medidas extraordinarias. 1.1.2.

Segunda declaratoria 7. Mediante el Decreto No. 637 del 6 de mayo de 2020, el Presidente de la República, con la firma de todos sus ministros, declaró el Estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio Nacional, para lo cual se señaló, entre otras cosas, que “(…) ante la insuficiencia de atribuciones ordinarias y extraordinarias dispuestas en el Decreto 417 de 2020, con las que cuentan las autoridades estatales para hacer frente a las circunstancias imprevistas y detonantes de la crisis económica, social y de salud generada por la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19, se hace necesario adoptar medidas extraordinarias adicionales que permitan conjurar los efectos de la crisis en la que está la totalidad del territorio nacional”. 8.

Así mismo, se indicó que “la adopción de medidas de rango legislativo -decretos legislativos-, autorizada por el Estado de Emergencia, busca fortalecer las acciones dirigidas a conjurar los efectos de la crisis, mediante la protección a los empleos, la protección de las empresas y la prestación de los distintos servicios para los habitantes del territorio colombiano, así como la mitigación y prevención del impacto negativo en la economía del país”. 1.2.

Medidas de carácter sanitario dictadas por el Ministerio de Salud y Protección social y medidas de policía proferidas por el Presidente de la República 9. El 11 de marzo de 2020, la Organización Mundial de la Salud - OMS calificó el brote del coronavirus COVID-19 como una pandemia, con fundamento en lo cual, el Ministerio de Salud y de la Protección Social profirió la Resolución No 385 del 12 de marzo del año en curso, mediante la cual declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional. 10.

Mediante el Decreto No. 418 del 18 de marzo de 2020, expedido por el Presidente de la República, con las firmas de los Ministros del Interior y de Defensa[3], se dictaron medidas transitorias para expedir normas en materia de orden público, señalando que “la dirección del orden público con el objeto de prevenir y controlar la propagación del Coronavirus COVID- 19 en el territorio nacional y mitigar sus efectos, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID-19, estarán en cabeza del Presidente de la República.” 11.

Por otra parte, con sustento en las facultades otorgadas por el numeral 4º del artículo 189, los artículos 303 y 315 de la Constitución Política y el 199 de la Ley 1801 de 2016, expidió el Decreto No. 457 del 22 de marzo de 2020, a través del cual impartió instrucciones para el mantenimiento del orden público, en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del coronavirus COVID-19.

Entre las decisiones adoptadas, se ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todos los habitantes del país, con algunas excepciones, cuya extensión se ha venido realizando a través de decretos posteriores.[4] 12. Que, mediante Resolución 844 del 26 de mayo de 2020, el Ministerio de Salud y Protección Social amplió la vigencia de la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 31 de agosto de 2020, con el fin de contener la pandemia del COVID-19.

Lo anterior, por considerar que “(…) se han incrementado y agravado las razones que dieron lugar a la declaratoria de la emergencia sanitaria y subsiste el riesgo para la población residente en el territorio nacional (…)”. 1.3. Acto jurídico expedido por el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario - INPEC 13. Con fundamento en las competencias de la USPEC y del INPEC y concretamente, las contenidas en el artículo 19 de la Ley 65 de 1993 y en el Convenio interadministrativo No. 109 del 27 de febrero de 2020, celebrado entre el director general del INPEC y el director general de la USPEC, que tiene como objeto “aunar esfuerzos administrativos, jurídicos, técnicos, tecnológicos y logísticos con la finalidad de gestionar, recibir, optimizar y priorizar los bienes y servicios ofrecidos a la USPEC y al INPEC por parte de las entidades públicas y privadas, que permita garantizar el mejoramiento del sistema penitenciario y carcelario en los establecimientos de reclusión del orden nacional – ERON.”, el director general del INPEC expidió la Circular No. 000006 del 19 de marzo de 2020, por medio de la cual comunica al director de gestión corporativa, al subdirector de gestión contractual, a los dueños de procesos, directores regionales y directores de establecimientos de reclusión del orden nacional, las siguientes directrices y procedimientos para recibir, gestionar, optimizar y priorizar los bienes y servicios ofrecidos al INPEC por parte de las entidades públicas y/o privadas. • Verificar el déficit presupuestal frente a los bienes y/o servicios ofrecidos, y que se encuentren relacionados dentro de la última proyección anual de necesidades elaborada por el respectivo establecimiento de reclusión. • Dar cumplimiento a las Resoluciones de Delegación Nos. 002353 del 26 de julio de 2018 y 3464 del 4 de octubre de 2018. • Verificar de manera previa y rigurosa si los bienes y/o servicios a recibir son de aquellos que requieren de la intervención de la USPEC, según lo dispuesto en el Decreto 0204 de 2016. • Verificar y acatar las fichas técnicas para la recepción de bienes, que para tal efecto elaboren la oficina de sistemas, el grupo logístico, el grupo de vehículos, la dirección de atención y tratamiento. 14.

Así mismo, el director general del INPEC indicó el procedimiento que deben realizar los directores regional y el del establecimiento carcelario respectivo, con el fin de recibir los bienes y servicios ofrecidos por entidades privadas o públicas. 15. Sumado a lo anterior, estableció que el supervisor del convenio interadministrativo se encargará de recepcionar las solicitudes que de manera conjunta efectúe el director regional y el director del ERON, para que, revisadas y validadas, sean llevadas al Comité de Validación. 16.

Estableció que el director regional está a cargo de avalar la gestión realizada, cuando no intervenga el comité de validación y se trate de cuantías que no excedan los límites que se establezcan en los actos de delegación. 17. Indicó que, para el caso de las donaciones, las mismas no requieren de la elaboración de una minuta, pero si de un concepto de viabilidad técnica del área competente. 18.

Finalmente, expuso algunas prohibiciones generales para todos los casos de gestión o negociación con entidades públicas y/o privadas para la recepción de bienes y/o servicios. 19. El Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario remitió la circular que contiene las directrices y procedimientos mencionados al Consejo de Estado para que se realizara el control inmediato de legalidad, siendo asignado por reparto efectuado el 16 de julio de la presente anualidad al despacho de la suscrita Magistrada, en su calidad de integrante de la Sala Veintisiete (27) Especial de Decisión. I. CONSIDERACIONES JURIDICAS 2.1.

Competencia 20. Al tenor de lo dispuesto por el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y el numeral 8º del artículo 111 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es función de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, “ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción.” 21.

El artículo 107 ejusdem creó las Salas Especiales de Decisión para resolver los procesos sometidos al conocimiento de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado que la ley expresamente les encomiende y, con base en esa disposición, la Sala Plena del Consejo de Estado expidió el Acuerdo 321 de 2014 que, en su artículo 2º, consignó los asuntos que serían decididos por las Salas Especiales, competencia que quedó expresamente regulada en el artículo 29 del Acuerdo 080 de 2019, expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado, actualmente vigente. 22.

Por su parte, en sesión No. 10 del 1º de abril de la presente anualidad, de la Sala Plena del Consejo de Estado, con fundamento en lo dispuesto por el articulo 197 ejusdem, le asignó a las Salas Especiales de Decisión la competencia para conocer y decidir sobre el medio de control objeto de tramite en esta oportunidad. 23. En armonía con las mencionadas disposiciones, se advierte que el artículo 136[5] de la Ley 1437 de 2011 señala que corresponde al Consejo de Estado el control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general que sean dictadas por las autoridades nacionales en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción y, el numeral 1º del artículo 185[6] ibidem, dispone que la sustanciación y ponencia del asunto corresponde a uno de los Magistrados de la Corporación y el fallo a la Sala Plena, potestad que debe entenderse asignada a esta Sala Especial.

Penitenciario y Carcelario -INPEC, que es un establecimiento público adscrito al Ministerio 24. Aplicadas las normas de competencia al sub examine, se encuentra que se trata de un acto dictado por el director general del Instituto Nacional de Justicia y del Derecho, al tenor de lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley 65 de 1993. 2.2.

Requisitos de procedencia del control inmediato de legalidad 25. De conformidad con lo dispuesto por las normas que rigen este medio de control, en especial los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, para su procedencia, se deben cumplir los siguientes requisitos: i) tratarse de un acto administrativo de carácter general, impersonal y abstracto; ii) haberse dictado con fundamento en la función administrativa; iii) haberse expedido en desarrollo de los decretos legislativos dictados durante el Estado de excepción. 26.

En relación con este último requisito, cabe destacar que, en virtud de lo dispuesto por el artículo 9º de la Ley Estatutaria 137 de 1994, las facultades conferidas por el legislador al Gobierno nacional y a las autoridades no pueden ser utilizadas siempre que se haya declarado el Estado de excepción, sino únicamente cuando se cumplan los principios de finalidad, necesidad (fáctica y jurídica)[7], proporcionalidad y motivación de incompatibilidad. 2.3.

Análisis del caso concreto 1. Aplicando el marco normativo y conceptual al caso concreto, el Despacho advierte que la Circular No. 000006, expedida el 19 de marzo de 2020 por el director general del INPEC no cumple con los requisitos consagrados en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 de la Ley 1437 de 2011, por las siguientes razones: 2.

La Circular contiene unas directrices y procedimientos dirigidos al director de gestión corporativa, el subdirector de gestión contractual, los dueños de procesos, directores regionales y directores de establecimientos de reclusión del orden nacional, con el fin de facilitar la gestión del INPEC y su articulación con entidades públicas y privadas, que permitan la materialización del artículo 19[8] de la Ley 65 de 1993 “Por la cual se expide el Código Penitenciario y Carcelario”, relativo al recibo de presos departamentales y municipales e indica los servicios y remuneraciones que se deben pagar entre las entidades para tal fin, así como del Convenio Interadministrativo No. 109 celebrado entre el director general del INPEC y el director general de la USPEC el 27 de febrero de 2020. 3.

Fue expedida en ejercicio de las funciones asignadas al director general del INPEC en el artículo 15 del Decreto 1242 de 1993 “Por el cual se aprueba el acuerdo[9] número 001 del 25 de mayo de 1993 del consejo directivo del instituto nacional penitenciario y carcelario - INPEC” no obstante no desarrolla alguno de los Decretos Legislativos dictados durante el Estado de excepción, limitándose a regular y aplicar normas de carácter ordinario, preexistentes en el ordenamiento jurídico colombiano, con sustento en las potestades con las que cuenta el director general de la entidad, con antelación a la declaratoria del Estado de emergencia económica, social y ecológica y al margen del Estado de excepción. 4.

Lo anterior se comprueba con la revisión de las normas y facultades que se citan en la parte motiva de la circular (aspecto formal) y con la verificación que realiza el despacho sobre el contenido y alcance de las disposiciones contenidas en la circular de cara a las competencias ordinarias (ámbito material). 5. En efecto, en la parte motiva de la Circular que se revisa se indica que “en atención a las competencias de la USPEC y del INPEC en sus distintos niveles, y con el ánimo de materializar el contenido de lo dispuesto en el artículo 19 de la Ley 65 de 1993 y normas concordantes y/o complementarias, así como el apoyo que igualmente pueden brindar las entidades públicas y/o privadas para garantizar el mejoramiento del sistema penitenciario y carcelario en los establecimientos del orden nacional ERON, a través de la celebración de convenios interadministrativos de integración de servicios, comodatos y donaciones, entre otras figuras jurídicas para la recepción de bienes y servicios.

Como resultado del mismo, se suscribió el Convenio Interadministrativo No. 109 de 2020, entre el Director General del INPEC y el Director General de la USPEC el día 27 de febrero de 2020, en donde se registró el siguiente objeto: aunar esfuerzos administrativos, jurídicos, técnicos, tecnológicos y logísticos con la finalidad de gestionar, recibir, optimizar y priorizar los bienes y servicios ofrecidos a la USPEC y al INPEC por parte de las entidades públicas y privadas, que permita garantizar el mejoramiento del sistema penitenciario y carcelario en los establecimientos de reclusión del orden nacional -ERON”. 6.

Así mismo, la circular hace referencia al Decreto 0204 de 2016[10], con el fin de establecer que ante cualquier tipo de gestión o negociación con entidades públicas o privadas para la recepción de bienes y/o servicios, se debe verificar si se requiere de la intervención de la USPEC, en aplicación de los artículos 2.2.2.12.2.1 y siguientes del mencionado decreto. 7.

Sumado a lo anterior, la Circular No. 000006 del 19 de marzo de 2020, se expidió con fundamento en el principio de la anualidad presupuestal, en el sentido de indicar que si los convenios son firmados hasta el 31 de diciembre de cada anualidad, no pueden superar para el cumplimiento de los mismos dicha vigencia, a menos que cuenten con los permisos establecidos en la normatividad vigente, por lo que resulta claro que no son directrices y procedimientos que se deban observar únicamente durante la declaratoria del Estado de emergencia económica, social y ecológica, sino que por el contrario, se trata de directrices con vocación de permanencia en el ordenamiento jurídico, para ser aplicadas en las relaciones entre el INPEC y otras entidades públicas y privadas que ofrezcan bienes y/o servicios en el marco del artículo 19 de la Ley 65 de 1993 y el Convenio Interadministrativo No. 109 del 27 de febrero de 2020. 8.

En consecuencia, no solo no se invoca alguno de los Decretos Legislativos dictados durante la emergencia económica, social y ecológica, sino que, materialmente no se desarrolla ninguno de ellos y la naturaleza jurídica de las directrices y procedimientos dados al director de gestión corporativa, al subdirector de gestión contractual, a los dueños de procesos, a los directores regionales y a los directores de establecimientos de reclusión del orden nacional, se refiere a la facultad que tiene el director general del INPEC para gestionar la entidad de cara a la necesidad de facilitar su articulación con entidades públicas y/o privadas, sin que -se reitera- haga uso de potestades extraordinarias en ejecución, desarrollo o con ocasión del Estado de excepción, requisito sine qua non para que sean pasibles de este particular y especial medio de control. 9.

Se concluye que, en el caso concreto el director general del INPEC, como agente del Presidente de la República[11], expuso ciertas directrices y procedimientos con el fin de materializar lo dispuesto en el artículo 19 de la Ley 65 de 1993, en el marco de las precisas y amplias competencias ordinarias de las que es titular, concretamente de las establecidas en los numerales 4º[12] y 5º[13] del artículo 15 del Decreto 1242 de 1993, sin que tuviera necesidad de acudir al desarrollo de los Decretos Legislativos dictados por el Gobierno nacional con ocasión de la declaratoria de la emergencia económica, social y ecológica, como se expuso ampliamente al examinar la circular, desde el punto de vista normativo y de la exigencia de necesidad jurídica -subsidiariedad-y de conexidad, presupuesto este último que tampoco concurre a la formación de la voluntad de la Administración. 10.

No resulta, en consecuencia, posible avocar el conocimiento de la circular que contiene las directrices y procedimientos para recibir, gestionar, optimizar y priorizar los bienes y servicios ofrecidos al INPEC por parte de entidades públicas y/o privadas, pues esa no es la finalidad de este medio de control. En mérito de lo expuesto, el Despacho, en uso de facultades constitucionales y legales, RESUELVE:

PRIMERO: NO AVOCAR EL CONOCIMIENTO del control inmediato de legalidad de la Circular No. 000006 del 19 de marzo de 2020, expedida por el Director General de Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC, por no desarrollar los Decretos Legislativos dictados durante el Estado de excepción, de acuerdo con los motivos expuestos en esta providencia.

SEGUNDO: En atención al Estado de emergencia económica, social y ecológica declarado mediante el Decreto Legislativo No. 417 del 17 de marzo de 2020, expedido por el Gobierno nacional y, en cumplimiento de la medida de aislamiento preventivo obligatorio, la Secretaría General notificará esta providencia al Director General del Instituto Nacional Penitenciario - INPEC y al Agente del Ministerio Público, mediante correo electrónico.

TERCERO: Por Secretaría General del Consejo de Estado, efectuar la publicación de esta providencia en la página web del Consejo de Estado.

CUARTO: Ejecutoriado este proveído, previa las anotaciones en el Sistema Justicia XXI, archívese todo lo actuado, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada ----------------------- [1] Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-670, 28.10.15, M.P. María Victoria Calle Correa [2] Corte Constitucional, Boletín No. 63 del 20 de mayo de 2020. https://www.corteconstitucional.gov.co/noticia.php?La-declaratoria-de- estado-de-emergencia-en-Colombia-est%C3%A1-ajustada-a-la-Constituci%C3%B3n- 8904 [3] “Por el cual se dictan medidas transitorias para expedir normas en materia de orden público”, en ejercicio de las facultades constitucionales y legales en especial las que le confiere el numeral 4º del artículo 189, el artículo 315 de la Constitución. [4] Lo anterior se ha efectuado mediante los Decretos 531 del 8 de abril de 2020, 636 del 6 de mayo de 2020 y 749 del 28 de mayo de la presente anualidad. [5] “Control inmediato de legalidad.

Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código.

Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento.” [6] Trámite del control inmediato de legalidad de actos.

Recibida la copia auténtica del texto de los actos administrativos a los que se refiere el control inmediato de legalidad de que trata el artículo 136 de este Código o aprendido de oficio el conocimiento de su legalidad en caso de inobservancia del deber de envío de los mismos, se procederá así: 1. La sustanciación y ponencia corresponderá a uno de los Magistrados de la Corporación y el fallo a la Sala Plena.

(…). [7] Sobre el principio de necesidad, consagrado en el artículo 11 de la referida ley[8], se ha pronunciado la Corte Constitucional, entre otras, en la sentencia C-466 de 2017[9], recientemente reiterada en la C-155 del 28 de mayo de la presente anualidad[10], habiendo esta última declarado inconstitucionales las facultades otorgadas al Ministerio de Salud y Protección Social y al INVIMA, por medio de los artículos 1º y 2º del Decreto Legislativo 476 del 25 de marzo de 2020, en el marco de la primera emergencia económica, social y ecológica.

En la primera de las sentencias de constitucionalidad citadas, la Corte precisó que “el análisis de los decretos legislativos en punto de necesidad debe versar sobre dos aspectos. Primero, la necesidad fáctica, la cual consiste en verificar fácticamente si las medidas adoptadas permiten superar la crisis o evitar la extensión de sus efectos.

Segundo, la necesidad jurídica, que implica verificar ‘la existencia dentro del ordenamiento jurídico ordinario de previsiones legales que fueran suficientes y adecuadas para lograr los objetivos de la medida excepcional, evaluación denominada por la jurisprudencia como juicio de subsidiariedad’”. En la segunda, que fue dictada por la Corte en el marco de las atribuciones previstas en el numeral 7º del artículo 241 de la Constitución Política, al revisar los decretos legislativos dictados durante el Estado de excepción, declarado por el Decreto 417 de 2020 y, concretamente el 476 de la misma anualidad, reiteró que los actos jurídicos pasibles de control son aquellos que cumplen el presupuesto de necesidad jurídica, que impone examinar la existencia de normas ordinarias que le permitan a la autoridad adoptar la medida, de tal manera que únicamente en ausencia de estas o ante su incompatibilidad con el Estado de excepción es posible establecer que constituyen un desarrollo directo de los Decretos Legislativos. [11]

ARTÍCULO

19. RECIBO DE PRESOS DEPARTAMENTALES O MUNICIPALES. Los departamentos o municipios que carezcan de sus respectivas cárceles, podrán contratar con el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, el recibo de sus presos mediante el acuerdo que se consagrará en las cláusulas contractuales, conviniendo el reconocimiento que los departamentos o municipios hagan del pago de los siguientes servicios y remuneraciones: a) Fijación de sobresueldos a los empleados del respectivo establecimiento de reclusión; b) Dotación de los elementos y recursos necesarios para los internos incorporados a las cárceles nacionales; c) Provisión de alimentación en una cuantía no menor de la señalada por el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario para sus internos; d) Reparación, adaptación y mantenimiento de los edificios y de sus servicios, si son de propiedad de los departamentos o municipios.

PARÁGRAFO. Las cárceles municipales podrán recibir presos nacionales en las mismas condiciones en que los centros de reclusión nacionales reciben presos municipales. [12]. “Por el cual se adoptan los estatutos y se establece la estructura interna del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, INPEC.” [13] “Por el cual se adiciona un Capítulo al Título 1 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto 1069 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho, y se definen las competencias de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (USPEC) y del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC) para el cumplimiento de las obligaciones derivadas de la Ley 1709 de 2014.” [14] Decreto 1242 de 1993, artículo 14.

DIRECTOR GENERAL. El Director General es agente del Presidente de la República y funcionario de su libre nombramiento y remoción. [15] 4. Dirigir, coordinar y controlar la ejecución de los planes y programas. [16] 5. Ejercer la dirección, organización y control de los establecimientos de reclusión y de las demás dependencias que integran el Instituto