CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisitos de procedibilidad Para resolver si hay lugar o no a avocar el conocimiento del acto remitido a esta corporación, es menester verificar si se cumplen los requisitos de procedibilidad que devienen de lo prescrito en el artículo 136 ejusdem a saber: i) que sea dictado en ejercicio de la función administrativa;

(ii) que su contenido sea de carácter general; (iii) que el mismo emane de una autoridad nacional y (iii) sea proferido en desarrollo de un decreto legislativo, durante la vigencia de cualquiera de los estados de excepción de que trata el Capítulo VI del Título VII de la Constitución Política. En relación con el primero, es preciso señalar que la naturaleza de las funciones estatales, no obedece solo a un criterio meramente orgánico, sino también, a un criterio sustantivo o material, según el cual, no es el órgano que produce la manifestación de voluntad o la actividad estatal, la que define la naturaleza del acto, sino también la materia o sustancia de que está provista la misma.

En consecuencia, de la amplia gama de actividad que se manifiesta en la administración pública, podemos identificar la que corresponde a la actividad administrativa, que por su complejidad la componen una diversidad de contenidos: la prestación de servicios públicos, las actividades de fomento, las funciones de policía, las labores de inspección control y vigilancia, la ejecución de las obras públicas, que en últimas corresponde a los cometidos estatales.

No obstante, con carácter excepcional la administración pública puede desarrollar otro tipo de funciones ajenas a la actividad administrativa, como la actividad jurisdiccional o legislativa, la cual está prevista en nuestro Estado constitucional (Art. 116, 212, 213, 214 y 215 CP). En este orden, tenemos que el control inmediato de legalidad recae sobre la función administrativa del Estado, razón por la cual, no puede extenderse a otros ámbitos de acción estatal.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – No avoca conocimiento de la Circular No. 006/Dipon-Ofpla13 del 2 de abril de 2020 En el presente caso, se advierte que la Circular No. 006/Dipon-Ofpla13 del 2 de abril de 2020 proferida por el Director General de la Policía Nacional – fija procedimientos transitorios para la prevención del COVID- 19, relacionados con el registro a personas, con el trámite de captura, para el control de comportamientos contrarios a la convivencia, entre otros, lo cual corresponde al ejercicio de la potestad administrativa a cargo de dicha entidad estatal, de conformidad con la Ley 1801 de 29 de julio de 2016, en especial con el artículo 10 que dispone, entre otros, el deber de la Policía de: “Prevenir situaciones y comportamientos que ponen en riesgo la convivencia”.

En cuanto al segundo de los requisitos, conviene recordar que, desde el punto de vista de su contenido, los actos administrativos se clasifican en actos generales o particulares, según que sus efectos estén dirigidos a una generalidad de personas o a un sujeto determinado o sujetos determinables. (…). En este caso, se tiene que la Circular No. 006/Dipon-Ofpla13 del 2 de abril de 2020 es de carácter general, impersonal o abstracto, en tanto, adopta medidas cuyos efectos están dirigidos a los miembros de la institución, y a la ciudadanía que es objeto del poder de policía. (…).

Respecto del tercero de los requisitos, se advierte que Policía Nacional, es una entidad pública adscrita al Ministerio de Defensa Nacional, consagrada en el artículo 218 de la Constitución Política de 1991 a cargo de la Nación, creada mediante la Ley 1000 de 1891. Por tanto, por emanar la resolución objeto de examen, de una autoridad perteneciente al orden nacional, esta manifestación de voluntad tiene la misma jerarquía, razón por la cual, se encuentra cumplida dicha exigencia. Sobre el cuarto y último requisito de procedibilidad, es menester precisar que el Presidente de la República, en ejercicio de las atribuciones previstas en el artículo 215 de la carta, expidió el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, mediante el cual, declaró el Estado de Emergencia Económica Social y Ecológica en todo el territorio nacional (…) como medida de contención para enfrentar la llegada al país del brote epidemiológico por coronavirus, COVID-19, calificado como pandemia por la Organización Mundial de la Salud- OMS, el pasado 12 de marzo.

Sobre el cuarto y último requisito de procedibilidad, es menester precisar que el Presidente de la República, en ejercicio de las atribuciones previstas en el artículo 215 de la carta, expidió el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, mediante el cual, declaró el Estado de Emergencia Económica Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días, como medida de contención para enfrentar la llegada al país del brote epidemiológico por coronavirus, COVID-19, calificado como pandemia por la Organización Mundial de la Salud- OMS, el pasado 12 de marzo.

(…). [L]a circular objeto de estudio no invoca como fundamento normativo, el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 “Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional” y tampoco hace referencia a algún a un decreto de naturaleza legislativa, dictado durante el referido estado de excepción. En consecuencia, no se encuentra satisfecho este último requisito, consistente en que las medidas de carácter general sean consecuencia o desarrollo del estado de excepción correspondiente.

En ese orden de ideas, concluye el despacho que la Circular No. 006/Dipon-Ofpla13 del 2 de abril de 2020, proferida por el Director General de la Policía Nacional, no es susceptible del medio de control inmediato de legalidad, previsto en el artículo 136 del C.P.A.C.A., al no cumplir con los requisitos de procedencia enunciados en dicha disposición. NOTA DE RELATORÍA: En cuanto a la clasificación de los actos administrativos en generales y particulares, consultar: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, sentencia del 4 de marzo de 2010, M.P. Alfonso Vargas Rincón, radicación 2003-00360-01(3875-03) FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 218 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 185 / DECRETO 417 DE 2020 / LEY 1801 DE 2016 – ARTÍCULO 10 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 22 Consejero ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá, D.C., veintinueve (29) de julio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03135-00 Actor: DIRECTOR GENERAL DE LA POLICÍA NACIONAL Demandado: CIRCULAR 006/DIPON-OFPLA13 DEL 2 DE ABRIL DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Requisitos de procedibilidad del control inmediato de legalidad AUTO QUE NO AVOCA Se pronuncia el Despacho respecto de la admisión del medio de control inmediato de legalidad, previsto en el artículo 136 del CPACA, respecto de la Circular No. 006/Dipon-Ofpla13 del 2 de abril de 2020 proferida por el Director General de la Policía Nacional. 1.

ANTECEDENTES En cumplimiento de lo previsto en el inciso segundo del artículo 136 de la Ley 1437 de 2011, la Policía Nacional, por medio de correo electrónico, remitió al Consejo de Estado, para efectos de su control inmediato de legalidad, copia de la Circular No. 006/Dipon-Ofpla13 del 2 de abril de 2020 proferida por el Director General de la Policía Nacional – “ASUNTO: Instrucciones institucionales transitorias para la prestación del servicio de policía ante la emergencia sanitaria por el COVID-19”.

En consecuencia, la Secretaría General de esta corporación efectuó el reparto, correspondiéndole al suscrito magistrado el conocimiento de este asunto, remitido al despacho mediante correo electrónico del 14 de julio de 2020. 2. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia El magistrado ponente es competente para sustanciar el proceso, de conformidad con el trámite previsto en el artículo 185 del CPACA[1], en concordancia con los artículos 136[2] y 111, numeral 8º[3] de dicha normativa y el artículo 29 del Acuerdo 80 del 12 de marzo de 2019- Reglamento interno del Consejo de Estado. 2.2.

Estudio de procedibilidad del medio de control inmediato de legalidad Para resolver si hay lugar o no a avocar el conocimiento del acto remitido a esta Corporación, es menester verificar si se cumplen los requisitos de procedibilidad que devienen de lo prescrito en el artículo 136 ejusdem a saber: i) que sea dictado en ejercicio de la función administrativa;

(ii) que su contenido sea de carácter general; (iii) que el mismo emane de una autoridad nacional y (iii) sea proferido en desarrollo de un decreto legislativo, dictado bajo la vigencia de cualquiera de los estados de excepción de que trata el Capítulo VI del Título VII de la Constitución Política. 2.2.1. En relación con el primero, es preciso señalar que la naturaleza de las funciones estatales, no obedece solo a un criterio meramente orgánico, sino también, a un criterio sustantivo o material, según el cual, no es solo el órgano que produce la manifestación de voluntad o la actividad estatal, lo que define la naturaleza del acto, sino también la materia o sustancia de que está provista la misma.[4] En consecuencia, de la amplia gama de actividad que se manifiesta en la administración pública, podemos identificar la que corresponde a la actividad administrativa, que por su complejidad la componen una diversidad de contenidos: la prestación de servicios públicos, las actividades de fomento, las funciones de policía, las labores de inspección control y vigilancia, la ejecución de las obras públicas, que en últimas corresponde a los cometidos estatales.

No obstante, con carácter excepcional la administración pública puede desarrollar otro tipo de funciones ajenas a la actividad administrativa, como la actividad jurisdiccional o legislativa, la cual está prevista en nuestro Estado constitucional (Art. 116, 212, 213, 214 y 215 CP). En este orden, tenemos que el control inmediato de legalidad recae sobre la función administrativa, razón por la cual, no puede extenderse a otros ámbitos de acción estatal.

En el presente caso, se advierte que la Circular No. 006/Dipon-Ofpla13 del 2 de abril de 2020 proferida por el Director General de la Policía Nacional – fija procedimientos transitorios para la prevención del COVID- 19, relacionados con el registro a personas, con el trámite de captura, para el control de comportamientos contrarios a la convivencia, entre otros, lo cual corresponde al ejercicio de la potestad administrativa a cargo de dicha entidad estatal, de conformidad con la Ley 1801 de 29 de julio de 2016[5], en especial con el artículo 10º[6] que dispone, entre otros, el deber de la Policía de: “Prevenir situaciones y comportamientos que ponen en riesgo la convivencia”. 2.2.2.

En cuanto al segundo de los requisitos, conviene recordar que, desde el punto de vista de su contenido, los actos administrativos se clasifican en actos generales o particulares, según que sus efectos estén dirigidos a una generalidad de personas o a un sujeto determinado o sujetos determinables. Así lo ha sostenido esta corporación de tiempo atrás, al explicar que: La diferencia entre los actos de contenido particular y general depende del grado de indeterminación que tengan los sujetos destinatarios del mismo, como lo ha precisado esta Sala: “Para diferenciar un acto administrativo general de uno particular es necesario tener presente los siguientes aspectos: El acto administrativo se entiende, entre otras perspectivas, como una decisión adoptada o expedida en función administrativa a través de la cual la autoridad crea, modifica o extingue una posición de una persona o conjunto de personas determinadas o indeterminadas frente a una norma de derecho (situación jurídica).

El acto singular o particular no necesariamente tiene un destinatario único, por cuanto puede ir dirigido tanto a una persona como a un grupo determinado de personas; en tanto que el acto general se expide siempre para un grupo indeterminado de personas a quienes se les crea, modifica o extingue una situación jurídica, dependiendo de las conductas o roles que ellas mismas asuman[7].

(Subrayado fuera del original) En este caso, se tiene que la Circular No. 006/Dipon-Ofpla13 del 2 de abril de 2020 es de carácter general, impersonal o abstracto, en tanto, adopta medidas cuyos efectos están dirigidos a los miembros de la institución, y a la ciudadanía que es objeto del poder de policía. 2.2.3. Respecto del tercero de los requisitos, se advierte que Policía Nacional, es una entidad pública adscrita al Ministerio de Defensa Nacional, consagrada en el artículo 218 de la Constitución Política de 1991[8] a cargo de la Nación, creada mediante la Ley 1000 de 1891[9].

Por tanto, por emanar la resolución objeto de examen, de una autoridad perteneciente al orden nacional, esta manifestación de voluntad tiene la misma jerarquía, razón por la cual, se encuentra cumplida dicha exigencia. 2.2.4. Sobre el cuarto y último requisito de procedibilidad, es menester precisar que el Presidente de la República, en ejercicio de las atribuciones previstas en el artículo 215 de la carta, expidió el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, mediante el cual, declaró el Estado de Emergencia Económica Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días, como medida de contención para enfrentar la llegada al país del brote epidemiológico por coronavirus, COVID-19, calificado como pandemia por la Organización Mundial de la Salud- OMS, el pasado 12 de marzo.

En tal virtud, el gobierno nacional quedó facultado para expedir decretos legislativos tendientes a conjurar la crisis y evitar la extensión de sus efectos, los cuales son objeto de control automático de constitucionalidad en la jurisdicción constitucional, mientras que, de conformidad con el artículo 136 del CPACA, corresponde a esta jurisdicción conocer, a través del medio de control inmediato de legalidad, de «las medidas de carácter general dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción».

En el presente caso, se tiene que la Circular No. 006/Dipon-Ofpla13 del 2 de abril de 2020, se dicta en virtud de: • La Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social «por la cual se declara la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID-19 y se adoptan medidas para hacer frente al virus”[10]; toda vez que: i) el asunto se denomina “instrucciones institucionales transitorias para la prestación del servicio de policía ante la emergencia sanitaria por el COVID-19”; y ii) su objeto es el de proteger la vida y salud del personal del uniformado de la Policía Nacional, sin que el ejercicio de la actividad de policía, en ningún caso, sea interrumpido por la emergencia sanitaria; y, • El Decreto 457 del 2020, expedido por el Gobierno Nacional, a través del uso de sus facultades ordinarias, por medio del cual, se dispuso el aislamiento preventivo y obligatorio de todos los habitantes del territorio nacional, ordenado con ocasión de la pandemia originada por el coronavirus, Covid-19.

Es decir, la circular objeto de estudio no invoca como fundamento normativo, el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 “Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional” y tampoco hace referencia a algún a un decreto de naturaleza legislativa, dictado durante el referido estado de excepción. En consecuencia, no se encuentra satisfecho este último requisito, consistente en que las medidas de carácter general sean consecuencia o desarrollo del estado de excepción correspondiente.

En ese orden de ideas, concluye el despacho que la Circular No. 006/Dipon- Ofpla13 del 2 de abril de 2020, proferida por el Director General de la Policía Nacional, no es susceptible del medio de control inmediato de legalidad, previsto en el artículo 136 del C.P.A.C.A., al no cumplir con los requisitos de procedencia enunciados en dicha disposición. En mérito de lo expuesto, el despacho RESUELVE:

PRIMERO: NO AVOCAR CONOCIMIENTO, en sede del control inmediato de legalidad de que trata el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011, de la Circular No. 006/Dipon-Ofpla13 del 2 de abril de 2020, proferida por el Director General de la Policía Nacional, con base en las consideraciones consignadas en este proveído y, en consecuencia, disponer, de acuerdo con lo previsto en los artículos 185 y 186 del mismo estatuto procesal: 1.

Notifíquese personalmente, a través de mensaje dirigido al buzón de correo electrónico dispuesto para recibir notificaciones judiciales, conforme a lo establecido en los artículos 197 y 199 del CPACA, modificado por el artículo 612 del Código General del Proceso, o por cualquiera de los medios virtuales que estén a disposición de la Secretaría General del Consejo de Estado, a: a. El director general de la Policía Nacional. b. El director general de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. c. El agente del Ministerio Público. 2.

Infórmese a la comunidad en general, por medio de la página web de la corporación o de cualquiera de los medios virtuales que estén a disposición de la Secretaría General de la Corporación.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado ----------------------- [1] ART. 185.- Trámite del control inmediato de legalidad de actos. (…) 1. La sustanciación y ponencia corresponderá a uno de los magistrados de la corporación y el fallo a la Sala Plena (…). [2] ART. 136.- Control inmediato de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este código.

(Subrayado fuera del original). [3] ART. 111.- Funciones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. (…) 8. Ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción (…). [4] Véase a Arboleda Perdomo, Enrique José. Comentarios al Nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Editorial Legis. Segunda Edición, 2012, Pag 4 y Benavides José Luis. Editor. Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Universidad Externado de Colombia. Pag 52. [5] “Por la cual se expide el código nacional de policía y convivencia”. [6] Son deberes generales de las autoridades de Policía: 1. Respetar y hacer respetar los derechos y las libertades que establecen la Constitución Política, las leyes, los tratados y convenios internacionales suscritos y ratificados por el Estado colombiano. 2.

Cumplir y hacer cumplir la Constitución, las leyes, las normas contenidas en el presente Código, las ordenanzas, los acuerdos, y en otras disposiciones que dicten las autoridades competentes en materia de convivencia. 3. Prevenir situaciones y comportamientos que ponen en riesgo la convivencia. 4. Dar el mismo trato a todas las personas, sin perjuicio de las medidas especiales de protección que deban ser brindadas por las autoridades de Policía a aquellas que se encuentran en situación de debilidad manifiesta o pertenecientes a grupos de especial protección constitucional. 5.

Promover los mecanismos alternativos de resolución de conflictos como vía de solución de desacuerdos o conflictos entre particulares, y propiciar el diálogo y los acuerdos en aras de la convivencia, cuando sea viable legalmente. 6. Recibir y atender de manera pronta, oportuna y eficiente, las quejas, peticiones y reclamos de las personas. 7.

Observar el procedimiento establecido en este Código, para la imposición de medidas correctivas. 8. Colaborar con las autoridades judiciales para la debida prestación del servicio de justicia. 9. Aplicar las normas de Policía con transparencia, eficacia, economía, celeridad y publicidad, y dando ejemplo de acatamiento de la ley y las normas de convivencia. 10.

Conocer, aplicar y capacitarse en mecanismos alternativos de solución de conflictos y en rutas de acceso a la justicia. 11. Evitar al máximo el uso de la fuerza y de no ser esto posible, limitarla al mínimo necesario. [7] CONSEJO DE ESTADO- SECCIÓN SEGUNDA- SUBSECCIÓN “A”. Sentencia deL 4 de marzo de 2010, Expediente No. 2003-00360-01(3875-03), M.P. Alfonso Vargas Rincón. [8] Artículo 218.

La ley organizará el cuerpo de Policía. La Policía Nacional es un cuerpo armado permanente de naturaleza civil, a cargo de la Nación, cuyo fin primordial es el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas, y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz. La ley determinará su régimen de carrera, prestacional y disciplinario. [9] Por el cual se organiza un Cuerpo de Policía Nacional. [10] Esta Resolución fue proferida al amparo de la Ley 9 de 1979 «por la cual se dictan medidas sanitarias», título VII, artículos 489 y 591 y del Decreto 780 de 2016 «por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social», artículo 2.8.8.1.4.3.