EXCEPCIONES - Indebida acumulación de pretensiones y falta de agotamiento de la vía gubernativa / AGOTAMIENTO DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA COMO REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD - Garantía que tiene la administración para reevaluar y corregir sus propios actos / INDEBIDA ACUMULACIÓN DE PRETENSIONES - No se configura puesto que la primera pretensión solo resulta útil en la medida en que facilite la consecución de la segunda / AGOTAMIENTO DEL LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA - Etapa surtida por el demandante en debida forma / CORRECCIÓN DEL PROCESO - Se debe vincular nuevamente a la Secretaría de Educación Departamental de Arauca por ser la entidad de cuyo silencio se produjo el acto administrativo ficto demandado El agotamiento de la actuación administrativa constituye i) una garantía de los derechos de defensa y debido proceso de los ciudadanos frente al comportamiento de la administración, porque permite debatir sus decisiones, ii) una oportunidad para que la administración emita pronunciamiento sobre la situación puesta a su conocimiento o reevalúe sus actos y corrija los errores contenidos en estos y, iii) un presupuesto procesal para presentar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.
Es viable acumular las pretensiones encaminadas a que se declare la existencia de un contrato realidad y se reconozca una pensión de jubilación, puesto que la primera solo resulta útil en la medida en que facilite la consecución de la segunda; en consecuencia, se encuentra acreditado el requisito de conexidad que exige el artículo 165 del CPACA, lo cual lleva a que esta excepción sea denegada.
El proceso podía haberse iniciado únicamente con la comparecencia de la entidad de previsión, esto es, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, entidad que estaría a cargo del pago de la pensión de jubilación que persigue el demandante y que, adicionalmente, tendría el deber de solicitar el reembolso de los aportes pensionales que no se efectuaron por causa de la vinculación mediante contratos de prestación de servicios, de acuerdo con el Decreto 1848 de 1969.
La petición que presentó el demandante ante la Secretaría de Educación Departamental de Arauca, el 7 de mayo de 2015, se avino a lo dispuesto en el artículo 2 del Decreto 2831 de 2005, en tanto el fin último de dicha solicitud consistía en el reconocimiento de una pensión de jubilación (prestación económica) que estaría a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, previa declaratoria de la existencia de una verdadera relación laboral durante los períodos en que existió una vinculación mediante contratos de prestación de servicios, celebrados con el municipio de Arauca (Arauca).
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "A" Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., treinta (30) de abril de dos mil veinte (2020). Radicación número: 81001-23-39-000-2017-00052-01(4718-18) Actor: JUAN RAMÓN PÉREZ GARCÍA Demandado: Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO.
MINISTERIO DE EDUCACIÓN, FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO Y OTRO.
RESUELVE
RECURSO DE APELACIÓN. AUTO INTERLOCUTORIO. El Despacho decide el recurso de apelación interpuesto por el municipio de Arauca (Arauca), contra el auto proferido el 4 de julio de 2018 por el Tribunal Administrativo de Arauca, por medio del cual se denegaron las excepciones de «indebida acumulación de pretensiones» y «falta de agotamiento de la vía gubernativa».
ANTECEDENTES 2 Las pretensiones de la demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el señor Juan Ramón Pérez García formuló demanda contra la Nación, Ministerio de Educación, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y el departamento de Arauca, Secretaría de Educación Departamental, en orden a que se declare la nulidad del acto ficto negativo configurado por la falta de respuesta a la petición radicada el 7 de mayo de 2015[1] ante esta última entidad.
Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó i) reconocer que existió una verdadera vinculación laboral durante los períodos comprendidos entre el 1.° de marzo y el 31 de diciembre de 1993, el 2 de mayo y el 31 de diciembre de 1994 y el 1.° de marzo y el 31 de diciembre de 1995, en los cuales se desempeñó como docente al servicio del municipio de Arauca (Arauca), vinculado mediante el Sistema de Soluciones Educativas ops; ii) contabilizar dicho tiempo para efectos del reconocimiento de una pensión de jubilación; iii) reconocer y pagar una pensión de jubilación, a partir del 2 de marzo de 2014, teniendo en cuenta los factores salariales percibidos en el último año de servicios; iv) descontar los aportes a pensión que le hubiera correspondiente realizar en el tiempo que laboró como contratista del municipio de Arauca (Arauca); v) pagar las mesadas pensionales atrasadas, de manera indexada; vi) dar cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 192 del CPACA; y vii) condenar en costas a la parte demandada. 1.
El auto recurrido El Tribunal Administrativo de Arauca, mediante auto proferido el 4 de julio de 2018,[2] durante el desarrollo de la audiencia inicial de que trata el artículo 180 del CPACA, consideró que los reparos planteados por el municipio de Arauca (Arauca) encajaban en la excepción de «ineptitud sustantiva de la demanda», de acuerdo con el numeral 5.° del artículo 100 del Código General del Proceso (cgp), por «indebida acumulación de pretensiones» y «falta de agotamiento de la vía gubernativa».
En ese contexto, el tribunal denegó la mencionada excepción, por las siguientes razones: i) En primer lugar, el artículo 165 del CPACA establece los requisitos para que proceda la acumulación de pretensiones en el proceso contencioso administrativo. No obstante, el ahora recurrente incumplió con la carga de señalar, con suficiencia, cuáles de las exigencias previstas en la citada norma se incumplieron, pues solo se limitó a expresar que la pretensión principal consiste en el reconocimiento de una pensión de jubilación, la cual, a su juicio, es incompatible con la pretensión atinente a la declaración de la existencia de una verdadera relación laboral con el municipio de Arauca (Arauca).
Sin perjuicio de lo anterior, luego de analizar el libelo introductorio no se encontró que la demanda incumpliera con alguno de los requisitos dispuestos en el artículo 165 del CPACA. ii) En segundo lugar, de acuerdo con la providencia del 16 de noviembre de 2017[3], proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado, Subsección A, cuando en el curso del proceso judicial y previo a dictar sentencia se vincule a una entidad como demandada, el trámite de conciliación se obvia respecto de esa entidad vinculada.
Dicho argumento resulta útil para decidir casos como el que ahora se analiza, ya que, cuando se vincula a una entidad como litisconsorte necesario en el transcurso del proceso, no se exige el agotamiento de la actuación administrativa antes de interponer la demanda, pues ello supone una exigencia de imposible cumplimiento para el accionante, en tanto el proceso ya se encuentra en curso.
En consecuencia, previo a presentar el libelo introductorio, la parte actora debe adelantar las actuaciones propias de la sede administrativa con la entidad contra la cual dirige su demanda, pero no se le puede exigir el cumplimiento de dicha carga con la entidad que posteriormente es vinculada en calidad de litisconsorte necesario, condición en la que el municipio de Arauca (Arauca) fue llamado al proceso. 2.
El recurso de apelación Inconforme con la anterior decisión, el municipio de Arauca (Arauca) interpuso recurso de apelación y lo sustentó así: i) El demandante formuló dos pretensiones principales, las cuales carecen de conexidad, a saber: el reconocimiento de una pensión de jubilación y la declaración de existencia de un contrato realidad.
Por consiguiente, la demanda adolece de indebida acumulación de pretensiones. ii) El antecedente de la Sección Tercera del Consejo de Estado, puesto de presente por el a quo, «es referente a la vinculación dentro de un proceso de una entidad que esté con base en las mismas pretensiones; en este caso son pretensiones totalmente diferentes.
Aquí se está pidiendo, por un lado, el reconocimiento de la pensión de vejez y, por otra parte, se pide que se declare un contrato realidad con base a (sic) unos contratos de prestación de servicios celebrados entre el demandante y el municipio de Arauca, y que ese tiempo sea tenido en cuenta para el reconocimiento de esa pensión. Por lo tanto, si se debe adelantar un trámite diferente, se debe llevar a cabo la reclamación administrativa y, por consiguiente, la audiencia de conciliación extrajudicial». 1.
CONSIDERACIONES 1. Problema jurídico Se circunscribe a determinar i) si la demanda cumple o no con los requisitos establecidos en el artículo 165 del CPACA para la acumulación de pretensiones, y ii) si el accionante debía o no agotar la actuación administrativa con el municipio de Arauca (Arauca), vinculado al proceso en calidad de litisconsorte necesario, a fin de establecer si se debe revocar o confirmar el auto proferido el 4 de julio de 2018 por el Tribunal Administrativo de Arauca, en virtud del cual se denegaron las excepciones de «indebida acumulación de pretensiones» y «falta de agotamiento de la vía gubernativa», las cuales fueron resueltas por el a quo como dos supuestos de «ineptitud sustantiva de la demanda».
Para efectos metodológicos, el estudio del asunto se desarrollará en el siguiente orden: i) agotamiento de la actuación administrativa como requisito de procedibilidad para interponer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, y ii) solución del caso concreto. 2. Agotamiento de la actuación administrativa como requisito de procedibilidad para interponer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho El artículo 161 del CPACA estableció los requisitos que deben cumplirse para la presentación de la demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
De manera específica, sobre el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho preceptuó: Artículo 161. Requisitos previos para demandar. La presentación de la demanda se someterá al cumplimiento de requisitos previos en los siguientes casos: […] 2. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo particular deberán haberse ejercido y decidido los recursos que de acuerdo con la ley fueren obligatorios.
El silencio negativo en relación con la primera petición permitirá demandar directamente el acto presunto. Si las autoridades administrativas no hubieran dado oportunidad de interponer los recursos procedentes, no será exigible el requisito al que se refiere este numeral […]. (Negritas por fuera del original) La normativa citada consagró la denominada actuación administrativa como un presupuesto procesal de carácter obligatorio para quien pretenda demandar la legalidad de un acto de contenido particular y concreto ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
En virtud del mencionado precepto, el ciudadano, antes de instaurar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, debe dirigir su pretensión a la administración o debatir la validez del respectivo acto ante aquella, según el caso; [4] lo primero, cuando no haya existido pronunciamiento alguno mediante el cual se deniegue o acceda al reconocimiento de una situación jurídica; lo segundo, a través de la interposición de los recursos que la ley establece como obligatorios.
De esta manera se le da la oportunidad a la administración para que defina la situación concreta del peticionario y revise los argumentos fácticos y jurídicos de su decisión, a fin de determinar si debe revocarla, modificarla o aclararla.[5] Bajo tales supuestos, el agotamiento de la actuación administrativa constituye i) una garantía de los derechos de defensa y debido proceso de los ciudadanos frente al comportamiento de la administración, porque permite debatir sus decisiones, ii) una oportunidad para que la administración emita pronunciamiento sobre la situación puesta a su conocimiento o reevalúe sus actos y corrija los errores contenidos en estos y, iii) un presupuesto procesal para presentar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.[6] 3.
Solución del caso concreto. Análisis del Despacho Previo a adoptar la decisión correspondiente, el Despacho considera pertinente poner de presente los siguientes supuestos fácticos: i) El señor Juan Ramón Pérez García suscribió 3 contratos de prestación de servicios con el municipio de Arauca (Arauca), cuyo objeto fue la prestación del servicio de educación, así: a) Contrato 103-120493, el cual debía ejecutarse desde el 1.° de marzo hasta el 31 de diciembre de 1993.[7] b) Contrato 064 del 2 de mayo de 1994, el cual debía ejecutarse desde el 2 de mayo hasta el 31 de diciembre de 1994.[8] c) Contrato 052 del 1.° de marzo de 1994, el cual debía ejecutarse desde el 1.° de marzo hasta el 31 de diciembre de 1995.[9] ii) El 7 de mayo de 2015,[10] el ahora demandante presentó una petición ante la Secretaría de Educación Departamental de Arauca, con el siguiente fin: peticiones primera: Que se reconozca y pague al señor juan ramón pérez garcía, su pensión de jubilación a partir del 02 de marzo de 2014, fecha en que cumplió con el tiempo de servicio al Estado como docente, a saber, 20 años, teniendo en cuenta todos los factores salariales por él percibidos durante el último año de servicio, sin estimar que no haya cotizado a un fondo de previsión para su pensión durante su vinculación por ops teniendo en cuenta los recientes pronunciamientos de la jurisdicción contenciosa administrativa en cuanto al tema. segundo: Que se efectúe la respectiva liquidación de las mesadas pensionales del docente pérez garcía, y de lo que resulte de la respectiva liquidación, se descuente el valor de los aportes que éste (sic) debió efectuar durante el tiempo que duro (sic) su vinculación como docente por prestación de servicios atendiendo que durante este tiempo se configuró el contrato realidad. […] [Negritas propias del original] iii) La Secretaría de Educación Departamental de Arauca no dio respuesta a la anterior petición. iv) El 23 de junio de 2016, el señor Juan Ramón Pérez García presentó solicitud de conciliación prejudicial ante la Procuraduría 52 Judicial II para Asuntos Administrativos, mediante la cual convocó al Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y al departamento de Arauca, Secretaría de Educación, con el fin de llegar a un acuerdo en relación los siguientes puntos: Primera: Que sea declarada la ocurrencia del silencio administrativo negativo y consecuencialmente la configuración del acto administrativo negativo, respecto de la petición presentada por el señor juan ramón pérez garcía ante la Secretaría de Educación Departamental de Arauca, radicada en dicha dependencia el 07 de mayo de 2015, bajo el número 2015060010754-1, tendiente a que se reconozca la pensión de jubilación de mi representado, por cumplirse para ello el tiempo de servicio y la edad.
Segundo: Que sea declarada la nulidad del acto administrativo ficto o presunto negativo en relación con la petición presentada ante la Secretaría de Educación Departamental de Arauca, el 07 de mayo de 2015 y radicada bajo el número 2015060010754-1, por medio del cual se negó el reconocimiento de una pensión de jubilación al señor juan ramón pérez garcía, la declaración solicitada, por cumplirse los requisitos para acceder a ella.
Tercero: reconocer que en el tiempo que el docente juan ramón pérez garcía laboró como contratista mediante el sistema de soluciones educativas ops en el Municipio de Arauca, a saber, entre el 01/03/1993 y 31/12/1993, entre el 02/05/1994 y 31/12/1994, y, entre 01/03/1995 y 31/12/1995, existió una verdadera vinculación laboral (contrato realidad) entre el Municipio y juan ramón pérez, y en consecuencia, se ordene reconocer este tiempo como computable para efectos del requisito tiempo (sic) para el reconocimiento de la pensión de jubilación. Cuarto: Que como consecuencia de las anteriores declaraciones, y en virtud del restablecimiento del derecho del demandante, se reconozca y ordene el pago, por parte de su despacho, de la pensión de jubilación vitalicia a que tiene derecho juan ramón pérez garcía, teniendo en cuenta para la liquidación de la mesada pensional la asignación básica mensual y todas las prestaciones sociales que el docente percibió durante el último año de servicio y que constituyen factor salarial; pensión que deberá ser reconocida a partir del 02 de marzo de 2014, cuando se cumplieron 20 años de servicio por el actor, sin estimar que durante el tiempo en que el docente trabajó por ops no haya cotizado a un fondo de previsión, teniendo en cuenta los últimos pronunciamientos de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa. […].
La diligencia resultó fallida, según constancia de conciliación expedida el 4 de agosto de 2016.[11] v) El 11 de agosto de 2016,[12] el señor Juan Ramón Pérez García presentó la demanda que dio inicio al presente proceso, en contra del Ministerio de Educación, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y el departamento de Arauca, Secretaría de Educación. vi) Mediante auto del 10 de julio de 2017,[13] el Tribunal Administrativo de Arauca admitió la demanda y ordenó notificar personalmente al Ministerio de Educación, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y al departamento de Arauca, Secretaría de Educación. vii) El 19 de octubre de 2017,[14] el departamento de Arauca, Secretaría de Educación contestó la demanda y formuló, entre otras, las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva y falta de integración del litisconsorcio necesario. viii) En audiencia inicial celebrada el 18 de diciembre de 2017,[15] el Tribunal Administrativo de Arauca declaró probadas las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva y falta de integración del litisconsorcio necesario, propuestas por el departamento de Arauca, Secretaría de Educación; por consiguiente, desvinculó del proceso a esta entidad y, en su lugar, llamó como demandado al municipio de Arauca (Arauca), en los siguientes términos: Conforme a lo anterior, advierte el Despacho que en el presente asunto las pretensiones buscan por un lado, el reconocimiento y pago de una pensión de jubilación; y de otro, el reconocimiento de existencia de una verdadera relación laboral entre el demandante y el Municipio de Arauca, entidad esta que tiene una relación jurídico-sustancial con el demandante por ser quien suscribió los contratos de prestación de servicios No. 103-120493 No. 064 del 2 de mayo de 1994 (fls. 98-100) y otrosí modificatorio No. 1 al mencionado contrato (fls. 101), y el contrato No. 052 del 1 de marzo de 1995, luego entonces, el Municipio de Arauca está llamado a ser parte del proceso, en calidad de demandado. […] iv. auto interlocutorio: En mérito de lo expuesto, el Despacho resuelve: primero. declarar no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva formulada por la Nación- Ministerio de Educación Nacional-Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. segundo. declarar probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva formulada por el Departamento de Arauca, en consecuencia, dicha entidad es desvinculada del presente proceso. tercero. declarar probada la excepción de falta de integración del litisconsorcio necesario, formulada por el Departamento de Arauca. cuarto. vincular al Municipio de Arauca como demandando (sic) dentro del presente asunto. quinto. notificar personalmente al demandado Municipio de Arauca, de conformidad a lo señalado en el artículo 199 del CPACA, modificado por el artículo 612 del cgp. sexto. suspender el presente asunto, hasta tanto se cumpla el término para contestar la demanda, que la Ley otorga al vinculado.
La presente decisión es notificada en estrados. No se presentó recurso alguno. [Negritas propias del original] ix) El 17 de abril de 2018,[16] el municipio de Arauca (Arauca) contestó la demanda y propuso, entre otras, las excepciones de «indebida acumulación de pretensiones» y «falta de agotamiento de la vía gubernativa»; de esta actuación se corrió traslado al accionante, quien guardó silencio.[17] x) En audiencia inicial celebrada el 4 de julio de 2018,[18] el a quo consideró que las excepciones de «indebida acumulación de pretensiones» y «falta de agotamiento de la vía gubernativa» comportaban una «ineptitud sustantiva de la demanda», en los términos del numeral 5.° del artículo 100 del cgp.
Luego de analizar los mencionados supuestos exceptivos, el tribunal los denegó; y contra esta decisión el municipio de Arauca (Arauca) interpuso recurso de apelación, del cual se ocupa el Despacho en esta oportunidad. En ese escenario, y luego de estudiar los supuestos fácticos y jurídicos del caso sub examine, el Despacho encuentra mérito suficiente para confirmar la decisión apelada, por las siguientes razones: i) En primer lugar, es necesario precisar que la excepción de ineptitud de la demanda, de acuerdo con el artículo 100 del cgp, se configura «por falta de los requisitos formales» o «por indebida acumulación de pretensiones».[19] Por lo tanto, la falta de agotamiento de la sede administrativa alegada por el municipio de Arauca (Arauca) deberá resolverse como un reparo distinto del medio exceptivo previsto en el mencionado artículo 100 del cgp. ii) En segundo lugar, respecto de las excepciones de falta de agotamiento de la sede administrativa e ineptitud de la demanda por indebida acumulación de pretensiones, el Despacho trae a colación el reciente pronunciamiento del 6 de febrero de 2020, en el que esta Subsección sostuvo: Ahora, estima la Sala que el pronunciamiento que se efectúe en el proceso ordinario de reconocimiento de la pensión de jubilación con inclusión de tiempos laborados a través de contratos de prestación de servicios encierra puede darse en dos escenarios con connotaciones diferentes: (i) la primera es que en caso de que persiga la declaración de existencia de contrato con realidad con todas sus connotaciones laborales y prestacionales debe darse previamente el agotamiento de la vía administrativa y convocar como demandada a la entidad territorial con la cual se suscribieron los contratos, a efectos de garantizar el derecho al debido proceso de la entidad responsable y así mismo el total cumplimiento de la sentencia. (ii) La segunda se presenta en los casos en que únicamente se persigue el cómputo de los periodos laborados a través de contratos de prestación de servicios para el reconocimiento de la pensión de jubilación, escenario en el que es posible que el proceso ordinario se adelante únicamente con la comparecencia de la entidad de previsión. Esto por cuanto el Decreto 1848 de 1969 «Por el cual se reglamenta el Decreto 3135» permite la acumulación de tiempos de servicio con la posibilidad de exigir la cuota parte de las otras entidades oficiales, al indicar que la pensión de jubilación correspondiente se reconocerá y pagará al empleado oficial por la entidad de previsión social a la cual estuvo afiliado al tiempo de cumplir el tiempo de servicios requerido por la ley y que en los casos de acumulación de tiempo de servicios la entidad o empresa a cuyo cargo esté el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación, tiene derecho a repetir contra las entidades y empresas oficiales obligadas al reembolso de la cantidad proporcional que les corresponda, a prorrata del tiempo de servicios en cada una de aquellas. […] Establecido lo anterior y como en este caso nos encontramos en el segundo de los escenarios propuestos, donde se persigue el computo de los tiempos laborales únicamente para efectos pensionales, estima la Sala como válido que dicha pretensión se trámite de manera conjunta dentro del proceso de reconocimiento de pensional docente, toda vez su declaración solo tendrá incidencia en cuanto a los aportes pensionales frente a los cuales no opera la prescripción, ni la caducidad, y por cuanto la entidad o empresa a cuyo cargo esté el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación tiene derecho a repetir contra las entidades y empresas oficiales obligadas al reembolso de la cantidad proporcional que les corresponda. [20] [Negritas por fuera del original] Así las cosas, tal como sucede en el asunto sub examine, el demandante persigue la declaratoria de la existencia de una verdadera relación laboral durante el tiempo en que estuvo vinculado por contratos de prestación de servicios, a fin de obtener el pago de los aportes pensionales a que habría lugar, lo cual significa que en el presente proceso se estructura el segundo supuesto señalado en la providencia antes citada.
Por lo tanto, el Despacho reitera la línea jurisprudencial de esta Subsección, en el siguiente sentido: a) Es viable acumular las pretensiones encaminadas a que se declare la existencia de un contrato realidad y se reconozca una pensión de jubilación, puesto que la primera solo resulta útil en la medida en que facilite la consecución de la segunda; en consecuencia, se encuentra acreditado el requisito de conexidad que exige el artículo 165 del CPACA, lo cual lleva a que esta excepción sea denegada. b) El proceso podía haberse iniciado únicamente con la comparecencia de la entidad de previsión, esto es, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, entidad que estaría a cargo del pago de la pensión de jubilación que persigue el demandante y que, adicionalmente, tendría el deber de solicitar el reembolso de los aportes pensionales que no se efectuaron por causa de la vinculación mediante contratos de prestación de servicios, de acuerdo con el Decreto 1848 de 1969.
De tal manera que esta excepción tampoco está llamada a prosperar, porque el hecho de que sea posible desarrollar el proceso con el fondo de previsión, descarta la estricta necesidad de agotar la sede administrativa con la entidad que hubiera celebrado los contratos de prestación de servicios; esto se debe a que, valga la pena resaltar, el accionante no pretende la declaratoria de un vínculo laboral para acceder a emolumentos salariales y prestacionales, sino para obtener el pago de aportes pensionales, a fin de poder reunir los requisitos para que se le reconozca una pensión. De tal suerte que, una vez se profiera una decisión definitiva, el fondo de previsión deberá solicitar el reembolso de los aportes que debía efectuar la entidad que celebró los contratos de prestación de servicios.
Adicionalmente, tal como lo ha señalado esta Subsección,[21] cuando es el juez quien ordena la vinculación de una entidad como litisconsorte necesario, el hecho de exigir el agotamiento de la conciliación prejudicial respecto de quien ha sido llamado de oficio, comportaría una afrenta al derecho de acceso a la administración de justicia del demandante, pues se le estaría obligando a lo imposible, comoquiera que ya habría pasado el momento para llevar a cabo dicha actuación; a igual conclusión habría que llegar si la carga cuyo cumplimiento se pidiera fuera el agotamiento de la sede administrativa. iii) En tercer lugar, es relevante poner de presente que, de acuerdo con el artículo el artículo 2 del Decreto 2831 de 2005,[22] vigente para la época en que se solicitó el reconocimiento de una pensión de jubilación ante la Secretaría de Educación Departamental de Arauca,[23] «[l]as solicitudes de reconocimiento de prestaciones sociales, deberán ser radicadas en la secretaría de educación, o la dependencia o entidad que haga sus veces, de la respectiva entidad territorial certificada a cuya planta docente pertenezca o haya pertenecido el solicitante o causahabiente, de acuerdo con el formulario adoptado para el efecto por la sociedad fiduciaria encargada de administrar los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio».
A pesar de que la norma en cita hace referencia a solicitudes de reconocimiento de prestaciones sociales, debe entenderse sobre prestaciones económicas a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, de acuerdo con el tenor de los artículos 2.4.4.2.3.2.1 y 2.4.4.2.3.2.1 de los Decretos 1075 de 2015 y 1272 de 2018, respectivamente.
Con base en el «Formato Único para la Expedición de Certificados de Historia Laboral», expedido el 5 de junio de 2014 por la líder de Talento Humano del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio,[24] se deduce que la Secretaría de Educación Departamental de Arauca era la entidad nominadora del señor Juan Ramón Pérez García al momento en que se presentó la petición de reconocimiento pensional.
Por consiguiente, la petición que presentó el demandante ante la Secretaría de Educación Departamental de Arauca, el 7 de mayo de 2015, se avino a lo dispuesto en el artículo 2 del Decreto 2831 de 2005, en tanto el fin último de dicha solicitud consistía en el reconocimiento de una pensión de jubilación (prestación económica) que estaría a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, previa declaratoria de la existencia de una verdadera relación laboral durante los períodos en que existió una vinculación mediante contratos de prestación de servicios, celebrados con el municipio de Arauca (Arauca). iv) Por último, el Despacho no puede pasar por alto que el a quo, en audiencia inicial celebrada el 18 de diciembre de 2017,[25] desvinculó a la Secretaría de Educación Departamental de Arauca, la cual guardó silencio ante la petición presentada el 7 de mayo de 2015 por el señor Juan Ramón Pérez García, situación que dio origen al acto ficto negativo cuya nulidad solicita el accionante.
En ese escenario, debe destacarse que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho supone el análisis de la legalidad de un acto administrativo, expreso o ficto, y el consecuente restablecimiento de derechos o la reparación de un daño. Así las cosas, comoquiera que el tribunal desvinculó a la entidad a la cual se le atribuye el acto administrativo ficto acusado, esto es, la Secretaría de Educación Departamental de Arauca, el proceso adolece de una irregularidad que impide su continuación de forma correcta, la cual, en caso de no ser corregida, podría dar lugar a la estructuración de una eventual nulidad o a la terminación del proceso.
En tal sentido, el Despacho considera que la mejor solución, en aras de preservar los derechos de acceso a la administración de justicia del actor, consiste en ordenar que se vincule nuevamente a la Secretaría de Educación Departamental de Arauca, por ser la entidad de cuyo silencio se produjo el acto administrativo ficto demandado, a pesar de que es el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio quien deberá asumir el pago de la pensión de jubilación que se pretende con la demanda, en caso de que el tribunal conceda tal derecho en el fallo.
Sobre el particular, es pertinente recordar que el accionante solicitó el reconocimiento del derecho pensional ante la mencionada autoridad departamental, por ser la última entidad nominadora; luego agotó la conciliación como requisito de procedibilidad[26] y, finalmente, dirigió la demanda contra esta. Es decir, las consecuencias que pudiera generar la desvinculación de la Secretaría de Educación Departamental de Arauca no pueden ser descargadas en la parte demandante, comoquiera que esta cumplió con la carga que le correspondía. Por tratarse de un obstáculo originado en una decisión del tribunal, deberá ser este quien tome las medidas correctivas necesarias para volver a vincular a la plurimencionada Secretaría de Educación Departamental de Arauca, en uso de las facultades de saneamiento del proceso y en aras de garantizar el derecho de acceso a la administración de justicia que le asiste al actor.
En conclusión, el Despacho confirmará la decisión apelada y requerirá al Tribunal Administrativo de Arauca para que adopte las medidas necesarias para volver a vincular al proceso a la Secretaría de Educación Departamental de Arauca, en los términos antes señalados. En mérito de lo expuesto, el Despacho Resuelve: Primero. Confirmar el auto del 4 de julio de 2018, proferido por el Tribunal Administrativo Arauca, que denegó las excepciones de «indebida acumulación de pretensiones» y «falta de agotamiento de la vía gubernativa», propuestas por el municipio de Arauca (Arauca), por las razones expuestas en esta providencia. Segundo. Requerir al Tribunal Administrativo de Arauca para que, en uso de sus facultades de saneamiento del proceso, adopte las medidas necesarias para volver a vincular al proceso a la Secretaría de Educación Departamental de Arauca, por los motivos señalados previamente.
Tercero. Una vez ejecutoriada esta providencia, devolver el expediente al tribunal de origen para lo de su cargo. Notifíquese y cúmplase. RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el consejero conductor del proceso en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. Relatoría: AJSD/Dcsg/Lmr. ----------------------- [1] Folios 19 a 24. [2] Folios 197 a 200. [3] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, providencia del 16 de noviembre de 2017, expediente 25000-23-36-000-2016-01291-01 (58990), M.P. Dra. Marta Nubia Velásquez Rico (E). [4] Dependiendo si ha existido pronunciamiento o no. De acuerdo con el artículo 4.º del cpaca la actuación administrativa puede iniciarse «1.
Por quienes ejerciten el derecho de petición, en interés general. 2. Por quienes ejerciten el derecho de petición, en interés particular. 3. Por quienes obren en cumplimiento de una obligación o deber legal. 4. Por las autoridades, oficiosamente» (Negritas por fuera del original). [5] Por su parte, la doctrina ha entendido el procedimiento administrativo como «una garantía de la adecuación de la actividad administrativo a criterios de objetividad y eficacia y, también, como una garantía del pleno respeto de los derechos de los ciudadanos en sus relaciones con la administración pública.» Luciano Parejo Alfonso.
Eficacia y administración. Madrid, 1995, Once – Gavitas, 2002, pp.793 y ss. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Compendio de Derecho Administrativo. Cit. p. 421. [6] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, providencia del 28 de febrero de 2018, expediente número 05001-23-33-000-2014-01730-01(3176-17), M.P. Dr. César Palomino Cortés. «Esta exigencia legal implica entonces, salvo contadas excepciones, el ejercicio de los recursos de Ley frente a los actos administrativos de carácter particular y concreto, fundamentalmente del recurso de apelación cuando éste resulta procedente, en tanto las normas de procedimiento administrativo han establecido su obligatoriedad a diferencia de los recursos de reposición y de queja cuyo ejercicio es meramente facultativo, so pena de tornarse improcedente el acceso a la vía judicial en aplicación de los preceptos legales anteriormente mencionados.».
(Negritas por fuera del original). [7] Folio 98. [8] Folios 99 a 101. [9] Folios 102 y 103. [10] Folios 19 a 24. [11] Folios 37 y 38. [12] Folios 1 a 17. [13] Folios 50 y 51. [14] Folios 65 a 105. [15] Folios 130 a 133. [16] Folios 167 a 187. [17] Ver informes secretariales visibles en folios 189 y 189. [18] Folios 197 a 200. [19] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, providencia del 15 de enero de 2018, expediente 11001-03-15-000-2017-03032-00, M.P. Dr. Gabriel Valbuena Hernández. [20] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 6 de febrero de 2020, expediente 54001- 23-33-000-2014-00363-01 (2960-2015), M.P. Dr. Gabriel Valbuena Hernández. [21] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, auto del 18 de julio de 2019, expediente 05001-23-33- 000-2015-00749-01 (1801-17), M.P. Dr. William Hernández Gómez. [22] Esta norma fue compilada por en el artículo 2.4.4.2.3.2.1. del Decreto 1075 de 2015, el cual, a su vez, fue subrogado por el artículo 2.4.4.2.3.2.1. del Decreto 1272 de 2018. [23] Petición radicada el 7 de mayo de 2015 [24] Folios 25 a 28. [25] Folios 130 a 133. [26] Folios 37 y 38.