MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Caducidad / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL - Cuatro meses a partir de la notificación o ejecución del acto demandado / SALARIOS Y PRESTACIONES SOCIALES - Pueden ser demandadas en cualquier tiempo siempre y cuando el vínculo laboral persista / TERMINACIÓN DEL VÍNCULO LABORAL - No aplica el criterio de periodicidad, por lo que debe atenderse el término de caducidad del medio de control / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL - No operó. Ya que el vínculo laboral continuaba vigente al momento de presentación de la demanda El término para instaurar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es de cuatro meses, contados a partir del día siguiente de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo.
Lapso que puede ser suspendido por una sola vez, con la presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial establecida en los artículos 21 de la Ley 640 de 2001 y 3 del Decreto 1716 de 2009. Ahora bien, no se encuentran sometidos al término previsto de caducidad los asuntos que versen sobre prestaciones periódicas, en vista de que el legislador estableció en el numeral 1, literal c del aludido artículo 164 del CPACA, que la demanda podría ser presentada en cualquier tiempo cuando se controviertan aquellos actos que las reconozcan o nieguen parcial o totalmente.
Para el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho incoado por la señora Aura Tulia Quiñónez, no resulta aplicable el término de caducidad dispuesto en el literal d, numeral 2.º del artículo 164 del CPACA, en razón a que para cuando se formuló la reclamación de nivelación salarial ante el departamento y fue impetrada la demanda, el vínculo laboral se mantenía vigente, lo que comporta que las prestaciones sociales de las cuales se reclama la reliquidación tenían el carácter de periódicas, en consecuencia era posible iniciar la petición en sede administrativa y la demanda vía judicial en cualquier tiempo conforme lo prevé el literal c, numeral 1.º del artículo 164 ibídem.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "A" Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá, D.C., dieciocho (18) de junio de dos mil veinte (2020). Radicación número: 76001-23-33-000-2016-01543-01(4643-17) Actor: AURA TULIA QUIÑÓNEZ Demandado: DEPARTAMENTO DEL VALLE DEL CAUCA Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO.
EXCEPCIÓN DE CADUCIDAD. LEY 1437 DE 2011. APELACIÓN AUTO. La Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la apoderada de la señora Aura Tulia Quiñónez contra la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en la audiencia inicial celebrada el 17 de octubre de 2017, de dar por terminado el proceso al encontrar probada de oficio la excepción de caducidad en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho incoado.
ANTECEDENTES La señora Aura Tulia Quiñónez, a través de apoderada judicial, presentó demanda el 19 de febrero de 2016[1], en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del CPACA, para que se declare la nulidad del acto administrativo 0102-035-01 231911 de 25 de agosto de 2015, notificado el 27 del mismo mes y año por medio del cual se negó la nivelación salarial solicitada.
En consecuencia, a título de restablecimiento del derecho, pidió el pago de manera retroactiva, esto es, desde el 2 de mayo de 2001 de la nivelación salarial, así como de la reliquidación de las cesantías e intereses, primas legales y extralegales, vacaciones, indexaciones, aportes a la seguridad social, costas y agencias en derecho. La demandante adujo en los hechos del libelo, que ha laborado al servicio del departamento del Valle del Cauca desde antes de 1998 y que con ocasión de la expedición de los Decretos 2116[2] de 6 de noviembre de 1998; 1867[3] de 22 de diciembre de 1999; 0015[4] de 21 de enero de 2000 y 0350[5] de 2 de mayo de 2001 se configuraron perjuicios económicos en la escala salarial de los empleados de carrera administrativa a la cual pertenece, en la medida en que fue discriminado en grados la planta de cargos del nivel profesional con las numeraciones «01, 02, 03, 04 y 05» desmejorando el salario y afectando los derechos adquiridos.
En razón a lo anterior, la accionante señaló que los Decretos 1867 de 1999 y 0015 de 2000 fueron demandados y declarados nulos por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, mediante sentencia de 22 de mayo de 2014, quedando sin efectos los actos generadores del daño, por lo tanto, el 1 de julio de 2015 presentó ante el departamento la correspondiente solicitud de nivelación salarial, pero ésta fue resuelta de manera desfavorable bajo el argumento de haber sido formulada de forma extemporánea.
Decisión apelada El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en la audiencia inicial[6] celebrada el 17 de octubre de 2017, resolvió declarar de oficio la excepción de caducidad y dar por terminado el proceso, consideró que debió demandarse en los términos contemplados por el CPACA, los Decretos 1867 de 1999 y 0015 de 2000 al ser los actos que afectaron la situación particular de la demandante con la reestructuración administrativa del departamento del Valle del Cauca hace 16 años, pues con ellos se discriminó en grados la planta de cargos, generando detrimento en la remuneración salarial.
Recurso de apelación La apoderada de la parte demandante en el curso de la audiencia inicial interpuso recurso de apelación[7] contra la anterior decisión; expresó que no operó la caducidad por cuanto al quedar sin efectos los Decretos 1867 de 22 de diciembre de 1999 y 0015 de 21 de enero de 2000, dada la declaratoria de nulidad decretada por parte del Consejo de Estado, se presentó la reclamación ante el departamento siendo resuelta el 25 de agosto de 2015 y notificada el 27 de agosto.
Además, formuló la solicitud de conciliación extrajudicial el 20 de noviembre de la misma anualidad y se instauró el libelo el 19 de febrero de 2016, interrumpiéndose de esta forma la aludida institución procesal. Por lo expuesto, solicitó continuar con el trámite del proceso. CONSIDERACIONES Competencia Es competencia de esta corporación conocer el recurso de apelación formulado en primera instancia contra el auto de 17 de octubre del 2017, expedido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca de conformidad con lo establecido en el artículo 150 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 615 del Código General del Proceso.
De otra parte, la Sala de Decisión es competente para proferir el auto, pues este se encuentra previsto en el numeral 3 del artículo 243 del CPACA, en concordancia con el artículo 125 ibídem. Problema jurídico Corresponde determinar a la sala, si se configuró el fenómeno jurídico de la caducidad para el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho formulado por la señora Aura Tulia Quiñónez.
De la caducidad Entendida por esta corporación como el término dentro del cual es posible ejercer el derecho de acción y como instrumento que salvaguarda la seguridad jurídica y la estabilidad de las relaciones entre los individuos y el Estado. En ese sentido, ha precisado este colegiado que el acceso a la administración de justicia debe ser oportuno para racionalizar el ejercicio del derecho sustancial y que las situaciones adquieran firmeza y no puedan ser ventiladas por vía judicial; pues la caducidad, produce la extinción del derecho en la acción por el transcurso del tiempo, por ello, la demanda debe ser presentada dentro del término fijado en la ley.
Al respecto la Corte Constitucional[8] se ha referido sobre este asunto de la siguiente forma: “La ley establece un término para el ejercicio de las acciones contencioso administrativas (artículo 136 del CCA), de manera que al no promoverse la acción dentro del mismo, se produce la caducidad. Ello surge a causa de la inactividad de los interesados para obtener por los medios judiciales requeridos la defensa y el reconocimiento de los daños antijurídicos imputables al Estado.
Dichos plazos constituyen entonces, una garantía para la seguridad jurídica y el interés general. Y es que la caducidad representa el límite dentro del cual el ciudadano debe reclamar del Estado determinado derecho; por ende, la actitud negligente de quien estuvo legitimado en la causa no puede ser objeto de protección, pues es un hecho cierto que quien, dentro de las oportunidades procesales fijadas por la ley ejerce sus derechos, no se verá expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado".
Bajo tales consideraciones, en materia de lo contencioso administrativo la Ley 1437 de 2011, dispuso la oportunidad para presentar la demanda, en la siguiente forma: «Artículo 164. La demanda deberá ser presentada. […] 2. En los siguientes términos, so pena de que opera la caducidad: […] d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales. […]».
Conforme al contenido de este articulado, se puede establecer que el término para instaurar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es de cuatro meses, contados a partir del día siguiente de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo. Lapso que puede ser suspendido por una sola vez, con la presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial establecida en los artículos 21[9] de la Ley 640 de 2001 y 3[10] del Decreto 1716 de 2009.
Ahora bien, no se encuentran sometidos al término previsto de caducidad los asuntos que versen sobre prestaciones periódicas, en vista de que el legislador estableció en el numeral 1[11], literal c del aludido artículo 164 del CPACA, que la demanda podría ser presentada en cualquier tiempo cuando se controviertan aquellos actos que las reconozcan o nieguen parcial o totalmente.
En ese sentido, la jurisprudencia[12] de esta corporación ha precisado que para determinar tal connotación en las reclamaciones que traten sobre acreencias de tipo laboral, debe atenderse a la vigencia de la relación laboral, pues en la medida en que permanezca activa, continúa la regularidad en los pagos que percibe el trabajador y la prestación adquiere el carácter de periódico, condición que se pierde una vez se concluye el nexo laboral y en consecuencia ha de tenerse en cuenta los términos antes mencionados para acudir a la jurisdicción. De manera que las prestaciones periódicas han sido entendidas como aquellos pagos que permanecen en el tiempo, que para el caso de un trabajador se causan mientras subsista la relación laboral o con ocasión de ella, pero al no ser vitalicio como una pensión sino finito e intuitu personae[13] se extingue al configurarse la desvinculación laboral.
Caso concreto Conforme lo expuesto y descendiendo al caso en concreto se observan las siguientes probanzas: ➢ Acta de posesión[14] 2000-1273 de 25 de enero de 2000 a través de la cual la señora Aura Tulia Quiñónez se posesionó en el cargo de auxiliar administrativo código 55002 de la Secretaría de Desarrollo Institucional de la Gobernación del Valle del Cauca. ➢ Derecho de petición[15] radicado el 11 de febrero de 2015 y sade 216814 a través del cual la accionante solicitó a la gobernación del Valle del Cauca el reconocimiento y pago de la nivelación salarial en los siguientes términos: «[…] peticion (sic) Como quiera, (sic) que ha quedado entonces claro que todas (sic) la normatividad que acompaña el contenido del Decreto 1867 de diciembre 22 de 1999, entre los que se encuentre (sic) el Decreto 0350 de mayo 2 de 2001, han perdido vigencia por declaración judicial, es que me permito solicitar muy respetuosamente, se sirva ordenar de manera inmediata, se disponga de todo lo pertinente, con la finalidad que se dé aplicación a la nivelacion (sic) salarial, para la secretaria del grado 04 al 09, del cual soy ampliamente derechoso (sic), y con los retroactivos de ley, mas (sic) sus respectivas indexaciones, que deben ser reconocidas, pues en ningún momento se surtió el perjuicio con consentimiento de mi parte. […]». ➢ Respuesta[16] de 18 de febrero de 2015 a la accionante por la secretaría de gestión humana y desarrollo organizacional de la gobernación del Valle del Cauca negando una petición de nivelación salarial de «11/09/2014». ➢ Certificación[17] 0100.1-25- 082 de 15 de mayo de 2017 proferida por el subdirector de gestión humana de la gobernación del Valle del Cauca, que refiere que la señora Aura Tulia Quiñónez devengó su salario y factores salariales (bonificación por servicios prestados, prima de servicios, prima extra semestral, prima vacacional y prima de navidad) como empleada pública desde el año 2014 hasta el 2017. ➢ Acta 026[18] de 4 de febrero de 2016 de la Procuraduría 20 Judicial II Para Asuntos Administrativos que da cuenta que se presentó solicitud de conciliación extrajudicial el 20 de noviembre de 2015.
Del anterior documental, aprecia la sala que el oficio 0102-035-01 231911 de 25 de agosto de 2015 del cual se cuestiona su legalidad porque en sentir de la accionante afectó sus derechos subjetivos, no fue acompañado al proceso como lo consagra el artículo 166[19] del CPACA, como el hecho de que el a quo[20] en virtud de la facultad de saneamiento que le asiste, tampoco lo solicitó en oportunidad previa a la audiencia inicial, cuando constituye un requisito esencial de la demanda, sin embargo, en razón a que se discuten prestaciones periódicas se analizará este asunto, sin perjuicio de que si se revoca la decisión, el tribunal haga el respectivo saneamiento del proceso.
Ahora bien, observa la sala en aras de establecer si se configuró el fenómeno jurídico de la caducidad, que lo pretendido en la demanda referente al reconocimiento y pago de la nivelación salarial ocasionado por un presunto perjuicio económico que desmejoró el sueldo de la demandante cuando se discriminó en grados la planta de cargos con la reforma administrativa, atañe la reliquidación de prestaciones sociales que tienen naturaleza periódica.
Se tiene entonces, que el momento en que fue formulada la reclamación administrativa de nivelación salarial ante el departamento según los hechos narrados en el libelo[21] y la presentación de la demanda,[22] la accionante mantenía vigente la relación laboral con la entidad, condición que además se infiere de la certificación laboral expedida por el subdirector de gestión humana de la gobernación del Valle del Cauca de fecha 15 de mayo de 2017 en el cual se da cuenta de los montos devengados por concepto de sueldo y factores salariales desde el año 2014 a 2017.
De manera que conforme con lo anterior, la regla general de caducidad dispuesta en el literal d) del numeral 2.º del artículo 164 del CPACA no debe ser considerada en este asunto, toda vez que la petición de nivelación salarial podía ser solicitada en cualquier tiempo mientras el vínculo laboral continuara vigente, como aconteció, razón por la que la sala se aparta del criterio adoptado por el tribunal en la audiencia inicial.
Ahora bien, atendiendo a que la naturaleza del salario y prestaciones sociales que se reclaman comportan un carácter periódico dada la vigencia de la relación laboral, la actora podía, en cualquier momento, provocar el pronunciamiento de la administración respecto a la reliquidación de los emolumentos y en caso de ser desfavorable, acudir a la vía judicial.
Además, el acto administrativo demandado (0102-035-01 231911 de 25 de agosto de 2015) constituye una expresión de la voluntad de la administración, capaz de producir efectos jurídicos sobre los derechos del interesado, que, si bien no fue allegado al plenario, corresponde al tribunal en consideración a la decisión que adoptará la sala, requerir, para que pueda ser valorado y estudiado en el curso del proceso.
Conclusión: Para el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho incoado por la señora Aura Tulia Quiñónez, no resulta aplicable el término de caducidad dispuesto en el literal d, numeral 2.º del artículo 164 del CPACA, en razón a que para cuando se formuló la reclamación de nivelación salarial ante el departamento y fue impetrada la demanda, el vínculo laboral se mantenía vigente, lo que comporta que las prestaciones sociales de las cuales se reclama la reliquidación tenían el carácter de periódicas, en consecuencia era posible iniciar la petición en sede administrativa y la demanda vía judicial en cualquier tiempo conforme lo prevé el literal c, numeral 1.º del artículo 164 ibídem.
Bajo ese entendido, se revocará la providencia proferida en audiencia inicial de 17 de octubre de 2017 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que resolvió declarar de oficio la excepción de caducidad y dar por terminado el proceso, para que, en su lugar, se dé continuidad al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho formulado por la señora Aura Tulia Quiñónez al tratarse de un asunto en que se controvierten prestaciones de carácter periódico.
Por lo tanto, esta sala
RESUELVE
PRIMERO: REVOCAR el auto de 17 de octubre de 2017 proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que resolvió dar por terminado el proceso, al considerar probada de oficio la excepción previa de caducidad para el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho impetrado por la señora Aura Tulia Quiñónez y en consecuencia se ordena dar continuidad al mismo.
SEGUNDO: Por secretaría, devuélvase el expediente al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca para que continúe con su trámite.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS NOTA: La anterior providencia fue firmada electrónicamente por la Sala a través de la plataforma SAMAI del Consejo de Estado, con lo cual se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y demás normas concordantes del Código General del Proceso.
Relatoría: AJSD/Dcsg/Lmr. ----------------------- [1] Folios 3-7. [2] «Por medio del cual se ajustan las denominaciones de empleos de la Administración Central del Departamento del Valle del Cauca». [3] «Por el cual se establece la estructura administrativa, la planta global de cargos del nivel central del Departamento del Valle del Cauca y se dictan otras disposiciones». [4] «Por medio del cual se determina la escala de salaries para los grados de remuneración de los cargos de los diferentes niveles de la Administración Central Departamental». [5] Se refiere en la demanda, estableció la planta global de cargos de la administración central del departamento del Valle del Cauca. [6] Folios 43-49. [7] Folio 43 obra cd que contiene audiencia inicia. Minuto 0:17:32 a 0:20:30 [8] Sentencia Corte Constitucional C-574 de 1998, magistrado ponente, Barrera Carbonell, Antonio. [9] Ley 640 de 2001.
Artículo 21. Suspensión de la prescripción o de la caducidad. La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial en derecho ante el conciliador suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que este trámite sea exigido por la ley o hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2o. de la presente ley o hasta que se venza el término de tres (3) meses a que se refiere el artículo anterior, lo que ocurra primero. Esta suspensión operará por una sola vez y será improrrogable. [10] Decreto 1716 de 2009.
Artículo 3°. Suspensión del término de caducidad de la acción. La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial ante los agentes del Ministerio Público suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta: a) Que se logre el acuerdo conciliatorio, o b) Se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2° de la Ley 640 de 2001, o c) Se venza el término de tres (3) meses contados a partir de la presentación de la solicitud; lo que ocurra primero. En caso de que el acuerdo conciliatorio sea improbado por el juez o magistrado, el término de caducidad suspendido con la presentación de la solicitud de conciliación se reanudará a partir del día hábil siguiente al de la ejecutoria de la providencia correspondiente.
La improbación del acuerdo conciliatorio no hace tránsito a cosa juzgada. Parágrafo único. Las partes por mutuo acuerdo podrán prorrogar el término de tres (3) meses consagrado para el trámite conciliatorio extrajudicial, pero en dicho lapso no operará la suspensión del término de caducidad o prescripción. [11] Artículo 164. Oportunidad para presentar la demanda.
La demanda deberá ser presentada: 1. En cualquier tiempo, cuando: […] c) Se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas. Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe; […]. [12] Auto Consejo de Estado, M.P. Suárez Vargas, Rafael Francisco, radicado: 76001 23 33 000 01502 01 (3353-2018) de 6 de febrero de 2020, actor: Alba Inés Jiménez Vásquez.
Auto. M.P Hernández Gómez, William, radicado: 05001 23 33 000 2014 02240 01 (1215-2015) de 20 de septiembre de 2018, actor: Fresia Milena Penagos Berrio. Auto. M.P. Palomino Cortés, César, radicado: 68001 23 33 000 2014 00265-01 (2278-2015) de 20 de septiembre de 2018, actor: Universidad Industrial de Santander. Sentencia, M.P. Perdomo Cuéter, Carmelo, radicado: 25000 23 25 000 2011 00114 01 (0767-2014) de 29 de junio de 2017, actor: Jhon freddy Martínez Sanabria. [13] Ver diccionario del español jurídico, https://dej.rae.es/lema/intuitu-personae: En consideración a las cualidades de la persona. [14] Folio 25 cuaderno de antecedentes administrativos. [15] Folios 3- 5 cuaderno de antecedentes administrativos. [16] Folios 6-8. [17] Obra en el cuaderno de antecedentes administrativos, el cual fue allegado por la entidad accionada en cumplimiento a lo previsto en el parágrafo 1 del artículo 175 de la Ley 1437 de 2011. [18] Folios 12-13. [19] Ley 1437 de 2011.
Artículo 166. Anexos de la demanda. A la demanda deberá acompañarse: 1. Copia del acto acusado, con las constancias de su publicación, comunicación, notificación o ejecución, según el caso. Si se alega el silencio administrativo, las pruebas que lo demuestren, y si la pretensión es de repetición, la prueba del pago total de la obligación. [20] A folio 22 del cuaderno principal el tribunal inadmitió la demanda mediante auto de 18 de octubre de 2016, solicitando al demandante allegar el acto administrativo demandado, quien en el término otorgado no se pronunció, no obstante, el ponente admitió el libelo mediante proveído de 29 de noviembre del mismo año a fin de garantizar el acceso a la administración de justicia. Por su parte, la parte accionada en el proceso, tampoco contestó la demanda. [21] La demandante señaló en los hechos de la demanda que el 1 de julio de 2015 «se presentó la correspondiente solicitud de nivelación salarial» [22] La demanda se presentó el 19 de febrero de 2016 y correspondió por reparto al Juzgado Segundo Administrativo de Oralidad de Cali, quien la remitió por el factor cuantía al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.