MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Caducidad / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL - Cuatro meses a partir de la notificación o ejecución del acto demandado / CADUCIDAD - Operó El término para instaurar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es de cuatro meses, contados a partir del día siguiente de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo.
Que puede ser suspendido por una sola vez, con la presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial establecida en los artículos 21 de la Ley 640 de 2001 y 3 del Decreto 1716 de 2009. Si el demandante pretendía ser reintegrado al empleo dada la condición de salud padecida, debió incoar la demanda contra el aludido Decreto por ser el acto que creó, modificó o extinguió su situación laboral dentro del término de los 4 meses establecidos en el literal d) numeral 2 del artículo 164 del CPACA, a fin de que no se configurara la caducidad en el medio de control ejercido.
Entonces, como la presentación de la conciliación extrajudicial y la demanda fueron presentadas en el año 2018, fue superado ampliamente el tiempo establecido por la ley para acudir a la jurisdicción, pues ha transcurrido más de dos años sin que se hubiese enjuiciado los efectos del Decreto 1001 de 30 de diciembre de 2015, teniendo en cuenta que el accionante discute el reintegro al cargo ante la existencia de una presunta estabilidad laboral reforzada debido a su condición de salud, que refiere padecía desde antes de su desvinculación. Aunque es preciso resaltar que el demandante presentó acción de tutela para pedir la protección de sus derechos fundamentales y como consecuencia fuera reintegrado al puesto de trabajo como obra en el expediente, trámite que fue impartido por el juez constitucional quien rechazó por improcedente la solicitud de amparo, al considerar la existencia de otro mecanismo ordinario y eficaz para dirimir el conflicto, además de que no halló probada su condición de sujeto de especial protección constitucional.
En ese sentido, no puede pasarse por alto que el término para acudir a la jurisdicción contenciosa en este asunto caducó, teniendo en cuenta que el Decreto 1001 de 30 de diciembre de 2015 fue el que creó, modificó o extinguió la situación jurídica laboral del accionante, como tampoco que su patología fue óbice para enjuiciar el referido acto administrativo en el tiempo que establece la norma.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "A" Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá, D.C., dieciséis (16) de abril de dos mil veinte (2020). Radicación número: 66001-23-33-000-2018-00101-01(4889-18) Actor: ALBERTO JABELA NIÑO Demandado: MUNICIPIO DE PEREIRA Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO.
RECHAZO DE DEMANDA POR CADUCIDAD. LEY 1437 DE 2011. CADUCIDAD. La Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por el apoderado del señor Alberto Jabela Niño contra la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Primera de Decisión mediante providencia de 15 de junio del 2018, de rechazar la demanda por haber operado la caducidad en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
ANTECEDENTES El señor Alberto Jabela Niño a través de apoderado judicial presentó demanda el 13 de abril de 2018 en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del CPACA, con fundamento en las siguientes pretensiones: 1. «Se declare la nulidad, del acto administrativo contenido en el Oficio No. 47768 del 8 de noviembre del 2017, suscrito (a) de (sic) Gestión Administrativa del Municipio de Pereira, por medio de la cual se negó el reintegro al señor Alberto Jabela Niño al cargo que desempeñaba al 31 de diciembre de 2015 director operativo de sistemas de información para la planeación dependiente de la secretaría de educación municipal código 009 grado 04. 2.
Que en consecuencia con la declaratoria de nulidad solicitada, a modo de restablecimiento del derecho, se declare que mi poderdante goza del fuero de estabilidad laboral reforzada y en consecuencia se reconozca el derecho al reintegro del señor Alberto Jabela Niño al cargo que desempeñaba al 31 de diciembre de 2015 director operativo de sistemas de información para la planeación dependiente de la secretaría de planeación municipal código 009 grado 04 o en su defecto a uno de condiciones similares. 3.
Que a título de restablecimiento del derecho, y con ocasión de la orden de reintegro, el Municipio de Pereira cancele los salarios y prestaciones dejadas de percibir desde el 1 de enero de 2016 y hasta la fecha en que se haga efectivo el reintegro de mi poderdante, suma que liquidada provisionalmente hasta el 28 de febrero de 2018 asciende a $ 188.129.702 conforme se explica en el siguiente cuadro: […] 4.
Que a título de restablecimiento del derecho y de la declaratoria contenida en la pretensión segunda, se ordene al Municipio de Pereira cancelar a favor de mi poderdante la indemnización prevista en el artículo 26 de la Ley 361 de 1997, equivalente a 180 días de salario, toda vez que la terminación de la relación laboral se dio sin autorización del Ministerio del Trabajo, indemnización que asciende a la suma de $ 30.051.066. 5.
Ordenar, conforme lo ordena el artículo 187 del c.p.a.c.a., el ajuste de las sumas de dinero que correspondan a la condena en concreto de acuerdo al ipc certificado por el dane para actualizarlas y de esta manera compensar la pérdida del poder adquisitivo de la moneda, dando aplicación a la siguiente fórmula financiera aceptada por la jurisprudencia del Consejo de Estado: r=rh índice final Índice inicial En donde el valor presente (r) se determina multiplicando el valor histórico (rh) que es el correspondiente la suma de dinero debida por cada año servido, por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor, certificado por el dane vigente para la fecha de ejecutoria de la sentencia que ponga fin al proceso.
Por el índice inicial, es decir por el vigente para la fecha que debió hacerse el pago. Es claro que por tratarse de pagos de tractos sucesivos anuales, la fórmula se aplicará separadamente año por año, teniendo en cuenta que el índice inicial es el vigente al momento en que debió hacerse el pago respectivo. 6. Ordenar a la entidad demandada dar aplicación a lo dispuesto en el artículo 192 del c.p.a.c.a. 7.
Que se condene en costas a la demandada». Para dar un mayor entendimiento al asunto se hará alusión a los siguientes hechos: El señor Alberto Jabela Niño prestó sus servicios como de Director Operativo de Sistemas de Información dependiente de la Secretaría de Planeación del Municipio de Pereira desde el 9 de enero de 2008 hasta el 31 de diciembre de 2015; dada la renuncia protocolaria presentada y aceptada mediante el Decreto 1001 de 30 de ese mismo mes y año. Con ocasión de lo anterior, la entidad expidió la Resolución 3382 de 27 de julio del 2016 mediante la cual le reconoció y liquidó el pago de unas prestaciones sociales definitivas y negó la cancelación de la indemnización consagrada en la Ley 361 de 1997, justificando su decisión en que el cargo era de libre nombramiento y remoción y por ello podía ser removido de manera discrecional.
Por su parte, el accionante manifestó que elevó petición ante la entidad el 27 de octubre de 2017 solicitando el reintegro al cargo que ocupaba dado su condición médica y la calidad de prepensionado, sin embargo, mediante Oficio 47768 de 8 de noviembre de esa anualidad el ente territorial le negó la solicitud. Precisó que el 17 de noviembre de 2017, Colpensiones le reconoció un porcentaje de pérdida de capacidad laboral de 40.14% sobre las patologías de cefalea y disminución indeterminada de pérdida de la agudeza visual, de la cual tenía conocimiento el ente territorial, condición que lo ubica con fuero de estabilidad laboral.
Decisión apelada El Tribunal Contencioso Administrativo de Risaralda, Sala Primera de Decisión en providencia de 15 de junio del 2018 resolvió rechazar la demanda impetrada por el demandante, consideró que operó el fenómeno jurídico de la caducidad para el medio de control incoado y se configuró la causal contenida en los numerales 1 y 3 del artículo 169 del CPACA.
Sustentó su decisión señalando que, se tornaba suficiente para promover el juicio de legalidad en los términos del artículo 138 ibídem, el pronunciamiento de la administración a través del Decreto 1001 de 30 de diciembre de 2015, por medio del cual se aceptó la renuncia, entre otros, al cargo desempeñado por el actor, en la medida en que es el acto administrativo que definió la situación jurídica suscitada de la renuncia y posterior separación del cargo.
Por ende, no era necesario provocar un nuevo pronunciamiento de la administración mediante el Oficio 47768 de 8 de noviembre de 2017 que resolvió la petición de reintegro laboral, sin tener en cuenta el cómputo de los 4 meses del término de caducidad respecto del referido decreto, pues fueron superados ampliamente, teniendo en cuenta que la demanda se presentó el 13 de abril de 2018.
Además, precisó que constituye una solicitud de revocatoria directa, la petición elevada con posterioridad que verse sobre asuntos contenidos en el acto administrativo que extinguió una situación jurídica en particular, que no fue objeto de recursos ni enjuiciado ante la jurisdicción en tiempo, pues dicha solicitud como la respuesta dada por la administración no puede revivir los términos para interponer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
En ese sentido señaló que el acto generado por la petición posterior de reintegro no hacía parte de la vía gubernativa, razón por la cual, este no podía revivir términos ni tenerse en cuenta para computar la caducidad del acto que definió la renuncia al cargo que desempeñaba el actor en el Municipio de Pereira. Recurso de apelación El apoderado de la parte demandante interpuso recurso de apelación contra la decisión anterior, en el escrito indicó que es controvertido el Oficio 47768 de 8 de noviembre de 2017 porque fue el que se pronunció respecto a la petición de reintegro de 27 de octubre de ese mismo año, pues en el Decreto 1001 de 30 de diciembre de 2015 solo se acepta la renuncia al cargo.
Además, que lo que se pretende es la protección de los derechos fundamentales laborales vulnerados por la entidad demandada, los cuales se encuentran protegidos por «la Constitución Política de Colombia art. 25 y además normas internacionales de trabajo, a través de la oit y los diferentes convenios que al respecto se han firmado en virtud del artículo 53 constitucional y bloque de constitucionalidad».
De manera que al declararse la caducidad se interrumpe la posibilidad del resarcimiento del derecho y el acceso a la administración de justicia, pues en este asunto se debate la situación de debilidad manifiesta del actor que al reintegrarlo genera el pago de prestaciones periódicas como salario, prima de servicios, vacaciones, cesantías entre otros.
Finalmente, solicitó revocar la decisión del tribunal y continuar con el proceso. CONSIDERACIONES Competencia Es competencia de esta corporación conocer el recurso de apelación formulado en primera instancia contra el auto de 15 de junio del 2018, expedido por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda, Sala Primera de Decisión de conformidad con lo establecido en el artículo 150 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 615 del Código General del Proceso.
De otra parte, la Sala de Decisión es competente para proferir el auto, pues este se encuentra previsto en el numeral 1 del artículo 243 del CPACA, en concordancia con el artículo 125 ibídem. Problema jurídico Corresponde determinar a la sala, si operó el fenómeno jurídico de la caducidad en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho impetrado por el señor Alberto Jabela Niño respecto del Decreto 1001 de 30 de diciembre de 2015, como lo decidió el a quo, o es en relación con el Oficio 47768 de 8 de noviembre de 2017 del cual se cuestiona su legalidad en esta demanda.
De la caducidad Entendida por esta corporación como el término dentro del cual es posible ejercer el derecho de acción y como instrumento que salvaguarda la seguridad jurídica y la estabilidad de las relaciones entre los individuos y el Estado. En ese sentido, ha precisado este colegiado que el acceso a la administración de justicia debe ser oportuno para racionalizar el ejercicio del derecho de acción y que las situaciones adquieran firmeza y no puedan ser ventiladas por vía judicial; pues la caducidad, produce la extinción del derecho en la acción por el transcurso del tiempo, por ello, la demanda debe ser presentada dentro del término fijado en la ley.
Al respecto la Corte Constitucional[1] se ha referido sobre la materia de la siguiente forma: “La ley establece un término para el ejercicio de las acciones contencioso administrativas (artículo 136 del CCA), de manera que al no promoverse la acción dentro del mismo, se produce la caducidad. Ello surge a causa de la inactividad de los interesados para obtener por los medios judiciales requeridos la defensa y el reconocimiento de los daños antijurídicos imputables al Estado.
Dichos plazos constituyen entonces, una garantía para la seguridad jurídica y el interés general. Y es que la caducidad representa el límite dentro del cual el ciudadano debe reclamar del Estado determinado derecho; por ende, la actitud negligente de quien estuvo legitimado en la causa no puede ser objeto de protección, pues es un hecho cierto que quien, dentro de las oportunidades procesales fijadas por la ley ejerce sus derechos, no se verá expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado".
Bajo tales consideraciones, en materia de lo contencioso administrativo la Ley 1437 de 2011, dispuso la oportunidad para presentar la demanda: «Artículo 164. La demanda deberá ser presentada. […] 2. En los siguientes términos, so pena de que opera la caducidad: […] d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales. […]».
Conforme al contenido de este articulado, se puede establecer que el término para instaurar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es de cuatro meses, contados a partir del día siguiente de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo. Lapso que puede ser suspendido por una sola vez, con la presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial establecida en los artículos 21[2] de la Ley 640 de 2001 y 3[3] del Decreto 1716 de 2009.
Caso concreto Conforme lo expuesto y descendiendo al asunto particular se observan las siguientes probanzas: ➢ Acta de nombramiento 036 de 8 de enero de 2008 por la cual la Alcaldía de Pereira nombra al accionante en el cargo de Director Operativo de Sistemas de Información para la Planeación dependiente de la Secretaría de Planeación Municipal. ➢ Acta de posesión 033 de 9 de enero de 2008 del demandante en el cargo de Director Operativo de Sistemas de Información para la Planeación dependiente de la Secretaría de Educación Municipal expedido por la Alcaldía de Pereira. ➢ Decreto 1001 de 30 diciembre de 2015 expedido por la Alcaldía de Pereira por medio del cual se aceptó la renuncia al demandante, presentada mediante oficio de 28 de diciembre de 2015 al cargo de Director Operativo de Sistemas de Información para la Planeación. ➢ Derecho de petición de 20 de mayo de 2016 dirigido a la Alcaldía de Pereira por el accionante, solicitando la liquidación con la inclusión de la indemnización consagrada en la Ley 361 de 1997, por una limitación de ceguera total en el ojo derecho debido a una isquemia en la retina en el año 2010. ➢ Resolución 3382 de 27 de julio de 2016 expedida por la Secretaría de Desarrollo Administrativo de la Alcaldía de Pereira, por medio de la cual se reconoció y liquidó el pago de unas prestaciones sociales definitivas al demandante. ➢ Copia de la notificación personal de la Resolución 3382 de 27 de julio de 2016, realizada el día siguiente. ➢ Recurso de reposición y en subsidio de apelación contra la Resolución 3382 de 27 de julio de 2016, presentado el 5 de agosto de esa anualidad y radicado 36645-2016, solicitando reconsiderar lo resuelto en el artículo 3 por medio del cual se negó el reconocimiento y pago de una indemnización contenida en la Ley 361 de 1997. ➢ Resolución 3740 de 18 de agosto de 2016 expedida por la Secretaría de Desarrollo Administrativo de la Alcaldía de Pereira, a través del cual se resuelve el recurso de reposición de forma negativa a las pretensiones del actor. ➢ Derecho de petición presentado por el demandante el 27 de octubre de 2017 con radicado 50083-2017 ante la Alcaldía de Pereira pidiendo copias de algunos documentos y el reintegro a las labores como director operativo sistemas de operación de planeación con fundamento en los siguientes argumentos: «Así mismo solicito sea (sic) reintegrado a mis labores como director operativo sistemas de operación de planeación, toda vez que fue (sic) presionado por el alcalde para retirarme de mi cargo sin que el mismo tuviera en cuenta mi condición médica la cual es delicada y se evidencia en (sic) examen de egreso que reposa en la entidad, así mismo mis 58 años de edad y más de 1300 semanas, siendo así un prepensionado». ➢ Oficio 47768 de 8 de noviembre de 2017 expedido por el secretario de gestión administrativa de la Alcaldía de Pereira por medio del cual se da respuesta a la petición con radicado 50083-2017 referente a la copia de documentos y se niega la solicitud de reintegro al cargo del accionante. ➢ Constancia de 12 de abril de 2018 expedida por la Procuraduría 37 Judicial II para asuntos administrativos de que la audiencia de conciliación solicitada por el demandante el 8 de marzo de esa misma anualidad se declaró fallida ante la falta de ánimo conciliatorio.
Conforme al anterior recaudo probatorio y las pretensiones de la demanda orientadas a que se declare la nulidad del Oficio 47768 del 8 de noviembre del 2017, se precisará que, para resolver el cuestionamiento planteado con anterioridad, la caducidad se determinará a partir del acto que creó, modificó o extinguió la situación jurídica particular del demandante.
Teniendo en cuenta que el accionante adujo en el recurso de alzada que si bien el Decreto 1001 de 30 de diciembre de 2015 le aceptó la renuncia al cargo que ocupaba, también lo es, que el Oficio 47768 de 2017 fue aquel que se pronunció sobre la solicitud de reintegro elevada ante la administración el 27 de octubre de ese mismo año, razón por la cual es objeto de demanda.
Argumento que no comparte esta sala, en consideración a que el acto administrativo que realmente definió la situación jurídica laboral del actor con la entidad accionada fue el Decreto 1001 de 30 de diciembre de 2015, puesto que sus efectos lo apartaron del cargo de manera definitiva a partir del 1 de enero de 2016. De manera que, si el demandante pretendía ser reintegrado al empleo dada la condición de salud padecida, debió incoar la demanda contra el aludido Decreto por ser el acto que creó, modificó o extinguió su situación laboral dentro del término de los 4 meses establecidos en el literal d) numeral 2 del artículo 164 del CPACA, a fin de que no se configurara la caducidad en el medio de control ejercido.
Entonces, como la presentación de la conciliación extrajudicial y la demanda fueron presentadas en el año 2018, fue superado ampliamente el tiempo establecido por la ley para acudir a la jurisdicción, pues ha transcurrido más de dos años sin que se hubiese enjuiciado los efectos del Decreto 1001 de 30 de diciembre de 2015, teniendo en cuenta que el accionante discute el reintegro al cargo ante la existencia de una presunta estabilidad laboral reforzada debido a su condición de salud, que refiere padecía desde antes de su desvinculación. Aunque es preciso resaltar que el demandante presentó acción de tutela para pedir la protección de sus derechos fundamentales y como consecuencia fuera reintegrado al puesto de trabajo como obra a folios (130-139) (140-151), trámite que fue impartido por el juez constitucional quien rechazó por improcedente la solicitud de amparo, al considerar la existencia de otro mecanismo ordinario y eficaz para dirimir el conflicto, además de que no halló probada su condición de sujeto de especial protección constitucional.
En ese sentido, no puede pasarse por alto que el término para acudir a la jurisdicción contenciosa en este asunto caducó, teniendo en cuenta que el Decreto 1001 de 30 de diciembre de 2015 fue el que creó, modificó o extinguió la situación jurídica laboral del accionante, como tampoco que su patología fue óbice para enjuiciar el referido acto administrativo en el tiempo que establece la norma.
Por lo anterior, no es dable admitir que se esté conculcando derechos fundamentales consagrados en la carta superior y convenios internacionales con la declaratoria de caducidad para el medio de control impetrado, pues ésta es una figura procesal que contempla la ley para brindar seguridad jurídica sobre las decisiones que se adopten, y no puedan ser enjuiciadas en cualquier tiempo, sino dentro del plazo destinado para hacerlo, pues su inactividad produce la extinción del derecho de acción. En virtud de lo expuesto, se confirmará la decisión adopta por el Tribunal Administrativo de Risaralda que resolvió rechazar la demanda incoada por el señor Alberto Jabela Niño al encontrar configurada la caducidad en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, puesto que se infiere que lo que pretendió el actor con la petición de 27 de octubre de 2017 fue generar un nuevo pronunciamiento de la administración para acudir a la jurisdicción. Conclusión: en el presente caso operó el fenómeno jurídico de caducidad, pues el Decreto 1001 de 30 de diciembre de 2015, fue el que extinguió la relación laboral del demandante, por lo tanto, es a partir de su notificación, comunicación o ejecución que se debe empezar a contar el término de caducidad, que como se analizó, está ampliamente vencido.
Por lo expuesto se
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR el auto de 15 de junio de 2018 proferido por el Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Primera de Decisión que resolvió rechazar la demanda en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho impetrado por el señor Alberto Jabela Niño.
SEGUNDO: Por secretaría, devuélvase el expediente al Tribunal Administrativo de Risaralda para lo pertinente.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la subsección en la sesión de la fecha. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS NOTA: La anterior providencia fue firmada electrónicamente por la Sala a través de la plataforma SAMAI del Consejo de Estado, con lo cual se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y demás normas concordantes del Código General del Proceso.
Relatoría: AJSD/Dcsg/Lmr. ----------------------- [1] Sentencia Corte Constitucional C-574 de 1998, magistrado ponente, Barrera Carbonell, Antonio. [2] Ley 640 de 2001. Artículo
21. SUSPENSIÓN DE LA PRESCRIPCIÓN O DE LA CADUCIDAD. La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial en derecho ante el conciliador suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que este trámite sea exigido por la ley o hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2o. de la presente ley o hasta que se venza el término de tres (3) meses a que se refiere el artículo anterior, lo que ocurra primero. Esta suspensión operará por una sola vez y será improrrogable. [3] Decreto 1716 de 2009.
Artículo 3°. Suspensión del término de caducidad de la acción. La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial ante los agentes del Ministerio Público suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta: a) Que se logre el acuerdo conciliatorio, o b) Se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2° de la Ley 640 de 2001, o c) Se venza el término de tres (3) meses contados a partir de la presentación de la solicitud; lo que ocurra primero. En caso de que el acuerdo conciliatorio sea improbado por el juez o magistrado, el término de caducidad suspendido con la presentación de la solicitud de conciliación se reanudará a partir del día hábil siguiente al de la ejecutoria de la providencia correspondiente.
La improbación del acuerdo conciliatorio no hace tránsito a cosa juzgada. Parágrafo único. Las partes por mutuo acuerdo podrán prorrogar el término de tres (3) meses consagrado para el trámite conciliatorio extrajudicial, pero en dicho lapso no operará la suspensión del término de caducidad o prescripción.