RECHAZO DE LA DEMANDA - Requisitos formales / SUBSANACIÓN DE LA DEMANDA - Indebida acumulación de pretensiones / SUBSANACIÓN - Fue allegada por la demanda en la oportunidad procesal correspondiente / PRINCIPIO DE EFECTIVIDAD - Se debe garantizar el acceso a la administración de justicia / RECHAZO DE LA DEMANDA - Improcedente La inadmisión de la demanda resulta procedente en los eventos en que, al realizar el estudio de admisibilidad, el juez advierte la ausencia de alguno de los requisitos formales previsto en el artículo 162 ibídem, por indebida acumulación de pretensiones -artículo 165- o no haber sido acompañada con los anexos que corresponda -artículo 166-, caso en el cual, mediante auto se deben señalar con precisión y claridad los defectos encontrados, y en consecuencia, se debe otorgar al accionante el término de 10 días para que los corrija, para una vez subsanados los errores anotados, proceder a su admisión. Se tiene que al revisar la demanda subsanada con escrito de 5 de diciembre de 2018 y el memorial de 8 de marzo de 2019, respecto a la orden impartida por el a quo en el auto inadmisorio de 21 de febrero de 2019, se encuentra que la actora ante la orden impartida por el Juez Segundo Administrativo de Pasto de corregir la demanda, allegó en la oportunidad procesal la subsanación de la cual se observa que sus pretensiones están dirigidas a obtener la reliquidación de una indemnización sustitutiva, y en caso de no lograr tal objetivo, como aspiración subsidiaria, solicitó le fueran devueltos el 100% de los aportes efectuados a pensión durante el tiempo que permaneció en el cargo de directora de establecimientos carcelarios, encontrando que la actora cumplió con la exigencia contenida en el numeral 2 del artículo 162 de la Ley 1437 de 2011.

Encuentra la Sala que la decisión de rechazo de la demanda deviene en desconocedora del derecho constitucional de acceso a la administración de justicia, el cual no es una mera disposición retórica, sino que resulta imperativa su efectividad, a fin de garantizar una protección auténtica y real de las garantías y derechos objeto del debate procesal.

Por lo tanto, y de conformidad con el principio de efectividad que se predica de todos los derechos fundamentales, es necesario que el acceso y el procedimiento que lo desarrolla, sea igualmente interpretado a la luz del ordenamiento superior. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "B" Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá, D.C., doce (12) de junio de dos mil veinte (2020).

Radicación número: 52001-23-33-000-2019-00086-01(2766-19) Actor: BLANCA CECILIA VILLAREAL MEGLAN Demandado: MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. LEY 1437 DE 2011. RECHAZO DEMANDA - DEBIDA CORRECCIÓN DE LA DEMANDA. DECISIÓN: REVOCA AUTO QUE RECHAZÓ LA DEMANDA. APELACIÓN DE AUTO. La Sala procede a resolver[1] el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto del 27 de marzo de 2019 proferido por el Tribunal Administrativo de Nariño[2] que resolvió rechazar la demanda del medio de control ejercido al no corregir el escrito inicial conforme lo ordenado en auto inadmisorio.

I.

ANTECEDENTES Pretensiones[3] 1. La señora Blanca Cecilia Villareal, demandó la nulidad de las Resoluciones No. RDP 003482 del 31 de enero de 2018, proferida por el Subdirector de Determinación de Derechos Pensionales de la UGPP, por medio de la cual se reconoce una indemnización sustitutiva; RDP 010228 de 21 de marzo de 2018, mediante el cual fue resuelto un recurso de reposición el cual confirmó el acto inicial;

RDP 015330 de 30 de abril de 2018, que al desatarse el recurso de apelación resolvió confirmar también el acto de reconocimiento de dicha indemnización. 2. A título de restablecimiento del derecho, solicitó se ordenara a la demandada revisar, reliquidar y reajustar la indemnización sustitutiva por vejez; que la suma sea indexada hasta la fecha en que cumplió los 57 años de edad; que se condene en costas; y como pretensión subsidiaria, se realice el reintegro de sus aportes a pensión en el 100% con efecto fiscal retroactivo y la debida indexación. II.

EL AUTO OBJETO DE LA APELACIÓN[4] 3. El Tribunal Administrativo de Nariño, mediante auto del 27 de marzo de 2019 rechazó la demanda al considerar que frente al auto inadmisorio de 21 de febrero de 2019[5], la actora presentó escrito de fecha 8 de marzo de la misma anualidad indicando sus inconformidades, sin atender las razones de la inadmisión. 3.2 Indicó que si bien se relacionan los actos administrativos acusados, no es claro si la actora pretende la nulidad total o parcial de los mismos, siendo ello necesario a efectos de señalar las medidas de restablecimiento.

Además, las pretensiones se tornan confusas, toda vez que, por un lado la demandante aduce que no le es aplicable la figura de la indemnización sustitutiva por vejez, en tanto alega que al momento de realizar las cotizaciones al sistema pensional tal figura jurídica no existía, pero por otro lado, pretende le sea reajustada la indemnización sustitutiva reconocida. 3.3 Agregó el aquo que la accionante no acató lo establecido en el artículo 162 numeral 3º de la Ley 1437 de 2011, pues los hechos deben estar determinados, clasificados y numerados y, en lo relacionado con las normas vulneradas, no existe justificación para omitir tal requisito, pues deben plantearse las normas acusadas y explicar su transgresión para demostrar la nulidad de los actos acusados. 3.4 Respecto a las pruebas, sostuvo que en el escrito de demanda de 5 de diciembre de 2018, la actora solicitó el testimonio del señor Bolívar Imbachi, pero al no indicar la dirección para citación del declarante, le fue requerido para que aportara la dirección del mismo a efectos de citarlo a la respectiva audiencia, situación que no fue subsanada.

III. EL RECURSO DE APELACIÓN[6] 4. Inconforme con la anterior decisión, la parte demandante, interpuso recurso de apelación contra el auto que rechazó la demanda, argumentando que al haber sido inadmitida la demanda en un primer momento por el Juzgado Segundo Administrativo Oral Circuito de Pasto, con escrito posterior se subsanó. Sin embargo, al asumir el tribunal el conocimiento del proceso por factor cuantía, no resultaba posible inadmitir nuevamente la demanda, pues genera una inseguridad jurídica, como quiera que el juzgado en mención ya la había inadmitió, siendo subsanada en atención a las falencias indicadas por aquel despacho judicial.

IV. CONSIDERACIONES 5. Conforme al artículo 125 de la Ley 1437 de 2011, la Sala es competente para decidir de plano el recurso de apelación interpuesto contra la providencia que rechazó la demanda de la referencia, al ser una de las enlistadas en el artículo 243 ibídem, al haberse interpuesto y sustentado dentro de la oportunidad prevista por el numeral 2º del artículo 244 de la misma obra.

Problema Jurídico. 6. En el presente asunto, el problema jurídico consiste en determinar si se debe confirmar o no el auto que rechazó la demanda por no subsanarse los requisitos previstos en el artículo 162 y subsiguientes de la Ley 1437 de 2011, al considerar el aquo que no existe claridad respecto de lo pretendido por la parte actora, los hechos que sustentan la demanda no fueron clasificados y debidamente numerados; la demanda carece de los fundamentos de derecho y el concepto de su violación y no se indicó la dirección de uno de los testigos para ser citado al proceso. 7.

Para tal efecto, se abordará el estudio de los requisitos de la demanda y sus anexos, con el fin de adoptar una decisión que desate el recurso de apelación instaurado por la parte demandante. De los requisitos formales de la demanda y los mecanismos legales previstos para subsanarlos en caso de no encontrarse acreditados. 8. La demanda constituye el instrumento jurídico procesal previsto en el ordenamiento jurídico a través del cual, las personas pueden ejercer o materializar su derecho de acción, con el objeto de acceder a la administración de justicia. La jurisprudencia Constitucional, además, ha entendido la demanda como «un acto de postulación a través del cual la persona que la impetra, ejercita un derecho frente al Estado[7]».

Entonces, el ejercicio del instrumento procesal mencionado exige al Estado, poner en funcionamiento los órganos a los cuales se les ha atribuido funciones jurisdiccionales, con la finalidad de conocer y decidir las pretensiones del demandante. 9. Así, la demanda debe cumplir un conjunto de exigencias o requisitos para ser examinada por los funcionarios judiciales, cuya finalidad es evitar el desgaste innecesario de éstos en la revisión de cuestiones inocuas o descabelladas, y garantizar los derechos de los sujetos que intervengan en el proceso mediante la efectiva resolución de las controversias que les sean puestas en conocimiento. 10.

Ahora bien, es el legislador en virtud de sus competencias constitucionales el competente para establecer los requisitos para la debida presentación de la demanda, como el constitucionalmente facultado para determinar «las formas propias de cada juicio», las cuales deben ser meramente formales y razonables, que no obstaculicen o desconozcan el derecho de acción y acceso a la administración de justicia. 11.

En ese orden, el legislador mediante el artículo 162 de la Ley 1437 de 2011 estableció los requisitos formales que debe contener toda demanda que sea presentada ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, a efectos de poderse proferir una decisión de fondo. La citada norma dispone lo siguiente: «Artículo 162. Contenido de la demanda.

Toda demanda deberá dirigirse a quien sea competente y contendrá: 1. La designación de las partes y de sus representantes. 2. Lo que se pretenda, expresado con precisión y claridad. Las varias pretensiones se formularán por separado, con observancia de lo dispuesto en este mismo Código para la acumulación de pretensiones. 3. Los hechos y omisiones que sirvan de fundamento a las pretensiones, debidamente determinados, clasificados y numerados. 4.

Los fundamentos de derecho de las pretensiones. Cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación. 5. La petición de las pruebas que el demandante pretende hacer valer. En todo caso, este deberá aportar todas las documentales que se encuentren en su poder. 6.

La estimación razonada de la cuantía, cuando sea necesaria para determinar la competencia. 7. El lugar y dirección donde las partes y el apoderado de quien demanda recibirán las notificaciones personales. Para tal efecto, podrán indicar también su dirección electrónica» 12. Con el objeto de garantizar el ejercicio del derecho de acción, acceso a la administración de justicia y debido proceso del demandante, el legislador estableció varios mecanismos para subsanar irregularidades de la demanda referidas a la ausencia o indebida acreditación de los requisitos formales de la demanda, con el objeto de evitar la ocurrencia de una nulidad en el curso del trámite procesal o la imposibilidad de proferir decisión de fondo.

Dichos mecanismos pueden ser ejercidos de manera oficiosa por el juez contencioso administrativo o a solicitud de la parte demandada. 13. La Ley 1437 de 2011 otorga la facultad al juez de lo contencioso administrativo de solicitar de manera oficiosa la corrección de errores evidenciados en la demanda respecto de los requisitos mínimos que esta debe contener, la cual puede ser ejercida a través de la inadmisión de la demanda -artículo 170- o del control de legalidad o saneamiento del proceso -artículo 207-, esto con el fin de evitar sentencias inhibitorias. 14.

En ese orden, la inadmisión de la demanda resulta procedente en los eventos en que, al realizar el estudio de admisibilidad, el juez advierte la ausencia de alguno de los requisitos formales previsto en el artículo 162 ibídem, por indebida acumulación de pretensiones -artículo 165- o no haber sido acompañada con los anexos que corresponda -artículo 166-, caso en el cual, mediante auto se deben señalar con precisión y claridad los defectos encontrados, y en consecuencia, se debe otorgar al accionante el término de 10 días para que los corrija, para una vez subsanados los errores anotados, proceder a su admisión. Caso concreto. 15.

En el presente caso, el aquo inadmitió la demanda, concediendo a la accionante 10 días para subsanar las falencias advertidas en cuanto al planteamiento de las pretensiones, hechos, pruebas y las normas vulneradas. Por su parte la accionante en fecha 8 de marzo de 2019, allegó memorial[8] en el cual manifestó que ya había presentado la subsanación de la demanda en fecha 5 de diciembre de 2018[9], como quiera que el Juzgado Segundo Administrativo de Pasto en auto del 23 de noviembre de 2018[10] ordenó la corrección de la misma y que una vez remitido el proceso al tribunal de instancia por falta de competencia, inadmitió por segunda vez, ordenando la corrección nuevamente, considerando así la demandante que ya había sido corregida y, en consecuencia, debió procederse a su admisión. 16.

De lo anterior, se tiene que al revisar la demanda subsanada con escrito de 5 de diciembre de 2018[11] y el memorial de 8 de marzo de 2019[12], respecto a la orden impartida por el a quo en el auto inadmisorio de 21 de febrero de 2019[13], se encuentra que la actora ante la orden impartida por el Juez Segundo Administrativo de Pasto de corregir la demanda, allegó en la oportunidad procesal la subsanación[14] de la cual se observa que sus pretensiones están dirigidas a obtener la reliquidación de una indemnización sustitutiva, y en caso de no lograr tal objetivo, como aspiración subsidiaria, solicitó le fueran devueltos el 100% de los aportes efectuados a pensión durante el tiempo que permaneció en el cargo de directora de establecimientos carcelarios, encontrando que la actora cumplió con la exigencia contenida en el numeral 2 del artículo 162 de la Ley 1437 de 2011. 17.

Así mismo, de la interpretación efectuada a los hechos expuestos en la corrección de la demanda, la actora determinó las razones que permiten argumentar el incremento en el quantum de la indemnización sustitutiva reconocida, adecuando las circunstancias que conllevaron a plantear la nulidad de los actos acusados, siendo del resorte del fallador determinar la relevancia de los mismos para la causa. 18.

De otra parte, contrario a lo sostenido por el aquo en cuanto al requisito relacionado con el fundamento de derecho de las pretensiones, de la lectura de la demanda subsanada[15] se desprende que la accionante denomina un acápite como “FUNDAMENTOS DE DERECHO (LEGAL, JURISPRUDENCIAL Y PROBATORIO) DE LAS PRETENSIONES CON INDICACIÓN DE LAS NORMAS VIOLADAS Y EL CONCEPTO DE VIOLACIÓN”, en el cual, manifestó que le era más favorable la aplicación de la normatividad anterior, esto es, la Ley 33 de 1985 al tener en cuenta todos los factores que constituyen salario para efectos de una liquidación pensional o de la indemnización sustitutiva por vejez como es su caso; aspecto que se ve remediado con la subsanación y que a la luz del artículo 42 de la Ley 1564 de 2012, dentro de los deberes del juez, éste debe interpretar la demanda de manera que permita decidir de fondo el asunto. 19.

Por último, en cuanto a las falencias advertidas por el tribunal respecto de la solicitud de pruebas, es pertinente señalar que de conformidad con el numeral 5 del artículo 162 de la Ley 1437 de 2011, basta con que la demanda contenga para su admisión la petición de las pruebas que el demandante pretenda hacer valer, observándose que dicho requisito viene acreditado en el presente asunto, motivo por el cual no procedía su inadmisión por tal circunstancia. Ahora, si bien la solicitud de prueba carece de uno de los elementos necesario para su decreto u ordenación, como lo es la indicación de la dirección del testigo y, el tribunal consideró necesario solventar tal yerro a fin de darle celeridad y claridad al proceso, también lo es que, tal exigencia adicional a los legalmente contemplados para la admisión, no pueden constituir causales de rechazo por su incumplimiento. 20.

Entonces, en el contexto antes descrito, encuentra la Sala que la decisión de rechazo de la demanda deviene en desconocedora del derecho constitucional de acceso a la administración de justicia, el cual no es una mera disposición retórica, sino que resulta imperativa su efectividad, a fin de garantizar una protección auténtica y real de las garantías y derechos objeto del debate procesal.

Por lo tanto, y de conformidad con el principio de efectividad que se predica de todos los derechos fundamentales, es necesario que el acceso y el procedimiento que lo desarrolla, sea igualmente interpretado a la luz del ordenamiento superior[16]. 21. Conforme a los argumentos expuestos a lo largo del presente proveído, la Sala procederá a revocar el auto del 27 de marzo de 2019, mediante el cual el Tribunal Administrativo de Nariño decidió rechazar la demanda y en su lugar, se ordenará proceder al estudio de admisibilidad teniendo en cuenta lo aquí dispuesto.

En mérito de lo expuesto, la subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado;

RESUELVE

PRIMERO: REVÓCASE el auto del 27 de marzo de 2019, mediante el cual el Tribunal Administrativo de Nariño decidió rechazar la demanda interpuesta por Blanca Cecilia Villareal Meglan en contra de la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público y otros, y en su lugar, se ordena proceder al estudio de admisibilidad teniendo en cuenta lo dispuesto en la parte motiva de la presente providencia.

SEGUNDO: Por la Secretaría de la Sección Segunda, devuélvase el expediente al tribunal administrativo de origen y déjense las constancias de rigor. Notifíquese y cúmplase, Firma electrónica SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firma electrónica Firma electrónica CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER Relatoría: AJSD/Dcsg/Lmr. ----------------------- [1] Proceso recibido para su trámite el 8 de mayo de 2019, Folio 161. [2] Folios 574 a 580. [3] Folios 3 a 5. [4] Folios 574 a 580. [5] Folios 465 a 470. [6] Folios 583 a 588. [7] Corte Constitucional, Magistrado Ponente Dr. Alfredo Beltrán Sierra.

Sentencia C -833 de 8 de octubre de 2002. [8] Folio 472 a 485. [9] Folios 364 a 379 [10] Folios 362 a 363, y sus reversos. [11] Folios 364 a 379 [12] Folios 364 a 379. [13] Folios 465 a 470 [14] Folios 364 a 379 [15] Folios 364 a 379 [16] Ver Corte Constitucional en sentencia T-950 de 2011 explica la caracterización del defecto procedimental por exceso de ritual manifiesto así: « (…)Se está frente al defecto procedimental por exceso ritual manifiesto cuando la autoridad judicial, por una inclinación extrema y aplicación mecánica de las normas adjetivas, renuncia de forma consciente a la verdad jurídica objetiva que muestran los hechos, lo que trae como consecuencia el sacrificio de la justicia material, de la prevalencia del derecho sustancial sobre las formas (art. 228 C.P.), cuando éstas, tan sólo son un instrumento o medio para la realización de aquél y no fines en sí mismas y del acceso efectivo a la administración de justicia. (…)Según la jurisprudencia de esta Corte, dentro de las circunstancias que pueden constituir defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, se encuentran las siguientes: (i) cuando al aplicarse un precepto procesal se restringen derechos sustanciales o al utilizar el primero se limitan las mismas oportunidades procesales;

(ii) dejar de inaplicar disposiciones procesales que se oponen a la vigencia de derechos constitucionales en un caso concreto; (iii) exigir el cumplimiento de requisitos formales de manera irreflexiva, aunque en algunas ocasiones puedan consistir en cargas imposibles de cumplir para las partes, siempre que esa situación se encuentre probada; o, (iv) incurrir en un rigorismo procedimental en la apreciación de las pruebas..»