MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Caducidad / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL - Cuatro meses a partir de la notificación o ejecución del acto demandado / ACTOS FICTOS - Pueden ser enjuiciables ante la Jurisdicción Contenciosa en cualquier tiempo / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL - No operó por tratarse de un acto ficto Esta corporación ha precisado que son los actos administrativos definitivos, aquellos susceptibles de control jurisdiccional, por cuanto, tienen la vocación de crear, modificar o extinguir una situación jurídica particular o general.
Los actos definitivos pueden ser expresos o fictos, estos últimos se configuran ante la falta de pronunciamiento expreso y de fondo de la administración, respecto de alguna actuación presentada por parte del administrado ante la entidad competente, pues se trata de una ficción legal, en que la ley permite suponer ante la ausencia de respuesta que culmine el procedimiento administrativo, la existencia de un acto administrativo que responde con contenido negativo o positivo lo pedido, a fin de garantizar los derechos constitucionales y se puedan ejercer las acciones legales correspondientes.
El Oficio OFPSM-0812 del 8 de enero de 2016, la Resolución 000045 del 29 de marzo de 2016 y el acto ficto generado por falta de respuesta de la administración al recurso de apelación contra Oficio OFPSM-0812 de 8 de enero de 2016, son los actos administrativos enjuiciables ante esta jurisdicción, en cuanto definen la situación jurídica de la petición del cambio de régimen de cesantías al retroactivo, en consecuencia, al derivarse la solicitud de un acto presunto, la demanda se presentó de manera oportuna.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "A" Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá, D.C., catorce (14) de mayo de dos mil veinte (2020). Radicación número: 20001-23-39-000-2017-00479-01(2173-18) Actor: PABLO PÉREZ CASTRO Demandado: MUNICIPIO DE VALLEDUPAR - SECRETARÍA DE EDUCACIÓN Y OTROS Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO.
RECHAZO DEMANDA POR CADUCIDAD. LEY 1437 DE 2011. CADUCIDAD. La Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la apoderada del señor Pablo Pérez Castro contra la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Cesar mediante auto de 22 de febrero del 2018 que rechazó la demanda por haber operado la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
ANTECEDENTES El señor Pablo Pérez Castro a través de apoderado judicial presentó demanda el 9 de octubre de 2017[1], en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del cpaca, para que se declare la nulidad del Oficio ofpsm -0812 de 8 de enero de 2016, la Resolución 000045 del 29 de marzo de 2016 y del acto ficto presunto sustancial fruto del recurso de apelación de fecha 14 de junio de 2016, a través de los cuales se negó la liquidación parcial de las cesantías con el régimen retroactivo, teniendo en cuenta lo establecido en las Leyes 6 de 1945 y 344 de 1996 y demás normas complementarias y reglamentarias aplicables para esta prestación. A título de restablecimiento del derecho solicitó: se declare que el demandante tiene una vinculación legal con el Municipio de Valledupar; se reconozca el derecho al régimen prestacional de cesantía retroactiva durante el tiempo laborado como docente; ordenar a la Fiduprevisora- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio hacer la corrección en su base de datos del tipo de vinculación, como del régimen del auxilio y se reconozca y pague la diferencia de valores dejados de cancelar debidamente indexados.
Decisión apelada El Tribunal Administrativo del Cesar en auto[2] de 22 de febrero de 2018, resolvió rechazar la demanda promovida por el accionante al considerar que operó el fenómeno de la caducidad. Señaló que, analizado el material probatorio aportado con el libelo, lo pretendido realmente por el actor, es la reliquidación de las cesantías parciales reconocidas mediante la Resolución 0025 de 29 de enero de 2010, respecto de la cual no se manifestó ninguna inconformidad sobre el sistema aplicado y lo liquidado.
Precisó que, si el demandante no estaba de acuerdo con la liquidación del auxilio, debió atacar el referido acto administrativo y no provocar un nuevo pronunciamiento de la administración, pues pretende revivir términos de caducidad para acudir a la jurisdicción. Finalmente, refirió que se debió demandar la Resolución 0025 de 29 de enero de 2010, por medio de la cual se reconoció y ordenó el pago de las cesantías, por tanto, es a partir de ese momento que debe contarse el término de caducidad, puesto que este auxilio no es una prestación de carácter periódico que proceda su demanda en cualquier tiempo, de manera que, como el 30 de mayo de 2010 fenecía el término para incoar el libelo y éste se interpuso hasta el 9 de octubre del 2017 la oportunidad para presentarlo caducó. Recurso de apelación La apoderada de la parte demandante presentó recurso de apelación contra la decisión del tribunal, expresó que no se estaba solicitando una reliquidación con los actos administrativos demandados, ya que, con la petición del 9 de mayo de 2016, se pidió puntualmente liquidar las cesantías con retroactividad, de acuerdo con su condición de docente territorial vinculada antes del 31 de diciembre de 1996.
Agregó que con el requerimiento se anexaron los documentos que pide el fomag para hacer la liquidación y pago de esta prestación para reparación de vivienda, «sin embargo, como el fomag no hizo pronunciamiento alguno, y no se expidió resolución que otorgara las cesantías, para efectos de estimar la cuantía de la demanda se tomó el valor que le fue reconocido en la última cesantía parcial retirada con el objeto de determinar el valor adeudado, ya que al momento de ser liquidada una cesantía a esta se le descuentan los conceptos ya recibidos».
Precisó que la petición de liquidación parcial de las cesantías fue radicada en la Secretaría de Educación Municipal a la cual está adscrito, «sin embargo, la documentación no fue enviada al fomag para su estudio si no (sic) que fue contestada a través del oficio ofpsm-0812 en contra de la (sic) cual se interpusieron los recursos de ley, con el fin de que con la apelación llegara la solicitud de liquidación parcial de cesantías con los documentos exigidos para este trámite y así el fondo nacional de prestaciones sociales del magisterio procediera al estudio correspondiente».
Por lo expuesto, solicitó revocar la decisión adoptada por el tribunal. CONSIDERACIONES Competencia Es competencia de esta corporación conocer el recurso de apelación formulado en primera instancia contra el auto de 22 de febrero del 2018, expedido por el Tribunal Administrativo del Cesar de conformidad con lo establecido en el artículo 150 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 615 del Código General del Proceso.
De otra parte, la Sala de Decisión es competente para proferir el auto, pues este se encuentra previsto en el numeral 1 del artículo 243 del cpaca, en concordancia con el artículo 125 ibídem. Problema jurídico Corresponde determinar a la sala, si debieron ser demandados el Oficio ofpsm - 0812 del 8 de enero de 2016, la Resolución 000045 del 29 de marzo de 2016 y el acto ficto presunto generado por la falta de respuesta al recurso de apelación de 14 de junio de 2016, a través de los cuales se negó la liquidación parcial de las cesantías con el régimen de retroactividad o, la Resolución 0025 de 29 de enero de 2010 por medio de la cual se reconoció la liquidación parcial de cesantías con el régimen anualizado, para luego, establecer si operó el fenómeno jurídico de la caducidad en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho incoado por Pablo Pérez Castro.
Actos administrativos susceptibles de control judicial Los actos administrativos han sido definidos por esta corporación como la expresión de la voluntad de la administración, capaces de producir efectos jurídicos que creen, modifiquen o extingan una situación particular o general. Entre sus características la sección[3] ha referido las siguientes: i) Constituyen una declaración unilateral de la voluntad; ii) Se expiden en ejercicio de la función administrativa, ya sea en cabeza de una autoridad estatal o de particulares; iii) Se encaminan a producir efectos jurídicos de manera directa sobre el asunto o la situación jurídica de que se trate y, por ende, vinculante y iv) sus efectos crean, modifican o extinguen una situación jurídica general o particular, impactando los derechos u obligaciones de los asociados, «sean subjetivos, personales, reales o de crédito».
Estos actos, a su vez, se distinguen como aquellos de trámite, ejecución y definitivos, en cuanto a los primeros, se ha precisado que son los que dicta la administración para decidir posteriormente el fondo del asunto, los cuales en principio no son objeto de control judicial, salvo que hagan imposible la continuación del procedimiento administrativo[4].
Los de ejecución se limitan a dar cumplimiento a una decisión judicial o administrativa, sin que pueda afirmarse que de ellos surjan situaciones jurídicas diferentes a las de la sentencia o acto ejecutado. Empero, sobre este punto es importante señalar que la jurisprudencia ha dicho que es procedente el estudio de los actos de ejecución de sentencias de forma excepcional cuando: i) la decisión de la administración va más allá de lo ordenado por el juez, y ii) crea, modifica o extingue una determinada relación jurídica entre el Estado y el particular que no fue objeto de debate judicial[5].
Los definitivos se profieren para culminar las actuaciones administrativas iniciadas bien sea, a través del derecho de petición, de manera oficiosa o en cumplimiento de un deber legal[6]. Conforme con lo anterior, esta corporación ha precisado que son los actos administrativos definitivos, aquellos susceptibles de control jurisdiccional, por cuanto, tienen la vocación de crear, modificar o extinguir una situación jurídica particular o general.
Los actos definitivos pueden ser expresos o fictos, estos últimos se configuran ante la falta de pronunciamiento expreso y de fondo de la administración, respecto de alguna actuación presentada por parte del administrado ante la entidad competente, pues se trata de una ficción legal, en que la ley permite suponer ante la ausencia de respuesta que culmine el procedimiento administrativo, la existencia de un acto administrativo que responde con contenido negativo o positivo lo pedido, a fin de garantizar los derechos constitucionales y se puedan ejercer las acciones legales correspondientes.
En esa medida, aunque el aludido acto administrativo es materialmente inexistente, se presume real y legal, dado que el control judicial de las decisiones administrativas definitivas es una garantía del Estado Social de Derecho. Caso concreto Conforme lo expuesto y descendiendo al caso en concreto se observan las siguientes probanzas: ➢ Resolución 0025 de 29 de enero de 2010[7] expedida por el secretario de Educación Municipal, mediante la cual se reconoció la suma de $16.148.374 por concepto de liquidación parcial de cesantías ante la solicitud del demandante para hacer reparaciones locativas, radicada con el número 2009- ces-027645 de 09 de octubre de 2009. ➢ Petición[8] radicada el 9 de diciembre de 2015 por el accionante ante la Secretaría de Educación Municipal de Valledupar, solicitando liquidar parcialmente las cesantías con el régimen de retroactividad de acuerdo con su condición de docente territorial vinculado antes del 31 de diciembre de 1996. ➢ Oficio ofpsm-0812[9] de 8 de enero de 2016 expedido por el Secretario de Educación Municipal, contestando el anterior requerimiento e indicando que el docente tiene un régimen de cesantías anualizado según el literal (b) numeral 3 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989. ➢ Recurso de reposición y en subsidio apelación[10] contra el anterior acto administrativo, radicado el 2 de febrero de 2016 ante la Secretaría de Educación Municipal. ➢ Resolución 000045 de 29 de marzo de 2016[11] por medio de la cual el secretario de educación del municipio de Valledupar resolvió no revocar, ni modificar el Oficio ofpsm -0812 de 8 de enero del 2016, notificado personalmente el 5 de abril de 2016. ➢ Oficio 2016ee1506 de 14 de junio de 2016, mediante el cual el secretario de educación del municipio de Valledupar remite al director de prestaciones económicas - fiduprevisora s.a. Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, el recurso de apelación presentado por la apoderada del demandante el 2 de febrero de 2016. ➢ Certificación[12] expedida por el secretario de educación municipal el 30 de julio de 2015, a través de la cual constata que la vinculación del accionante es del orden territorial departamental. ➢ Formato único[13] del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio para la expedición del certificado de historia laboral, firmado el 25 de marzo del 2017 que indica que el demandante se encuentra activo en la labor de la docencia. ➢ Constancia[14] expedida por la Procuraduría 47 Judicial II para Asuntos Administrativos de Valledupar de 4 de septiembre de 2017 que da cuenta que la solicitud de conciliación extrajudicial fue presentada el 16 de junio de 2017 y se declaró fallida ante la falta de ánimo conciliatorio.
A fin de resolver este asunto, resulta necesario para la sala precisar que la demanda interpuesta por el señor Pablo Pérez Castro está encaminada a que declare la nulidad del Oficio ofpsm-0812 del 8 de enero de 2016, la Resolución 000045 del 29 de marzo de 2016 que resolvió el recurso de reposición y el acto ficto presunto de 14 de junio de 2016 originado por la falta de respuesta al recurso de apelación. Lo anterior, en razón a que a través de dichos actos administrativos fueron negadas las peticiones de liquidación de cesantías parciales con el régimen retroactivo, que, a juicio del actor, tiene el derecho a que se reconozca tal sistema al ostentar la condición de docente territorial departamental vinculado antes del 31 de diciembre de 1996.
Bajo esos parámetros, infiere la sala que lo pretendido por el accionante con el libelo, es que se liquide su auxilio con el régimen retroactivo y no como lo señaló el a quo, se reliquiden las cesantías parciales reconocidas mediante Resolución 0025 de 29 de enero de 2010, puesto que en el escrito del derecho de petición radicado el 09 de diciembre de 2015 ante la Secretaría de Educación Municipal no se hace alusión a tal acto administrativo, sino que se pide lo siguiente: «Solicito a esta entidad se sirva liquidar parcialmente las cesantías con retroactividad de mi mandante, de acuerdo con su condición de docente territorial vinculado antes del 31 de diciembre de 1996».
En ese sentido colige la sala que el Oficio ofpsm-0812 del 8 de enero de 2016, la Resolución 000045 del 29 de marzo de 2016 y el acto ficto de 14 de junio de 2016 producto de la ausencia de respuesta al recurso de apelación por la administración, son aquellos actos cuestionables ante esta jurisdicción, debido a que presuntamente con su decisión, lesionan el derecho del accionante a que se reconozca un régimen de cesantías diferente conforme se solicitó en la demanda y reafirmó en el recurso de alzada.
De modo, que al ser aquellos actos administrativos los que expresan la voluntad de la administración frente a lo pedido y a través de los cuales se creó, modificó o extinguió la situación jurídica particular del demandante referente al cambio de régimen del auxilio de cesantías, es con base en estos que debe empezarse a contar la caducidad para el medio de control incoado.
Sin embargo, como entre las pretensiones de la demanda se cuestiona el acto ficto o presunto producto de la ausencia de respuesta por la administración al recurso de apelación contra el Oficio ofpsm-0812 de 8 de enero de 2016 que negó la petición de 9 de diciembre de 2015 de liquidar el auxilio de cesantías con el régimen de retroactividad, la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho puede ser presentada en cualquier tiempo conforme a lo previsto en el literal d[15]) numeral 1 del artículo 164 del cpaca.
Conclusión: El Oficio ofpsm-0812 del 8 de enero de 2016, la Resolución 000045 del 29 de marzo de 2016 y el acto ficto generado por falta de respuesta de la administración al recurso de apelación contra Oficio ofpsm- 0812 de 8 de enero de 2016, son los actos administrativos enjuiciables ante esta jurisdicción, en cuanto definen la situación jurídica de la petición del cambio de régimen de cesantías al retroactivo, en consecuencia, al derivarse la solicitud de un acto presunto, la demanda se presentó de manera oportuna.
Bajo ese entendido, se revocará la providencia proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, que resolvió rechazar la demanda impetrada por el demandante, al concluir que operó la caducidad en el medio de control incoado. Por lo tanto, esta sala
RESUELVE
PRIMERO: REVOCAR el auto de 22 de febrero de 2018 proferido por el Tribunal Administrativo del Cesar que resolvió rechazar la demanda en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho impetrada por el señor pablo pérez castro.
SEGUNDO: Por secretaría, devuélvase el expediente al Tribunal Administrativo del César para que dé continuidad al proceso.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la subsección en la sesión de la fecha. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS NOTA: La anterior providencia fue firmada electrónicamente por la Sala a través de la plataforma SAMAI del Consejo de Estado, con lo cual se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y demás normas concordantes del Código General del Proceso.
Relatoría: AJSD/Dcsg/Lmr. ----------------------- [1] Folio 1-9. [2] Folio 45-48. [3] Auto Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, Magistrado Ponente, Suárez Vargas, Rafael Francisco, actor: Mauro Orlando Rodríguez Cabezas, radicado: 52001-33-33-000-2015-00650-01(1921-16) de fecha 7 de mayo de 2018. [4] Sentencia Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, magistrado ponente, Hernández Gómez, William, actor: Alberto Moreno Sánchez, radicado: 76001 23 31 000 2015 05190 01 (3625-2015) de fecha 12 de julio de 2018. [5] Ibídem. [6] Sentencia Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, magistrada ponente, Ibarra Vélez, Sandra Lisset, actor: Flor Cecilia Ramírez Sánchez, radicado: 25000 23 42 000 2017 04738 01 (0850-2018) de fecha 21 de junio de 2018. [7] Folio 13-15. [8] Folio 16-19. [9] Folio 20. [10] Folio 21-25. [11] Folio 26-27. [12] Folio 37. [13] Folio 35. [14] Folio 11-12. [15] Artículo 164. oportunidad para presentar la demanda.
La demanda deberá ser presentada: 1. En cualquier tiempo, cuando: […] d) Se dirija contra actos producto del silencio administrativo; […].