ACCIÓN DE TUTELA / DECLARATORIA DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA - Pandemia por Coronavirus Covid -19 / DERECHO DE RETORNO DE EXTRANJEROS Y CONNANCIONALES QUE TIENEN RESIDENCIA EN OTRO PAIS / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE LOS DERECHOS A LA LIBRE LOCOMOCIÓN Y A LA FAMILIA – El Gobierno Nacional habilitó un protocolo de salida de vuelos humanitarios desde Colombia / PRINCIPIO DE INMUNIDAD DE JURISDICCIÓN DE LOS ESTADOS - No se puede impartir órdenes a las autoridades extranjeras / MISIONES DIPLOMÁTICAS ACREDITADAS EN COLOMBIA - Les corresponde gestionar la salida de sus connacionales [C]onsidera la Sala oportuno poner de presente que el Gobierno Nacional, a través del Decreto 439 de 2020, condicionó la navegación aérea (…) La anterior medida fue extendida por el término que dure la emergencia sanitaria declarada con ocasión del Covid-19, a través del artículo 5º del Decreto 569 de 15 de abril de 2020 (…) Ante la aplicación de la medida de suspensión de ingreso al territorio colombiano de personas procedentes del exterior, el Director General de la Unidad Administrativa Migración Colombia, considerando que un alto número de connacionales y extranjeros residentes permanentes se encuentran en el exterior y no han logrado regresar al país, resolvió expedir la Resolución 1032 de 2020 con el fin de adoptar el protocolo para el retorno e ingreso de los ciudadanos que se encontraran en el exterior y desearan regresar al país. A su vez, el Ministerio de Relaciones Exteriores, a través de Circular S-GPI-20008329 de 26 de marzo de 2020, hizo lo propio e informó a las Embajadas y Consulados acreditados por el Gobierno de Colombia que existía un Protocolo de Salida de Vuelos Humanitarios desde Colombia (…) En ese sentido, contrario a lo sostenido por la demandante, se encuentra demostrado en el expediente que el Gobierno Nacional, actuando de manera solidaria con los extranjeros que se encontraban accidentalmente en Colombia al momento del cierre condicionado de los vuelos internacionales (…), previó un Protocolo de Salida de Vuelos Humanitarios desde Colombia hacia los países de las personas que quisieran retornar a sus países en coordinación con las Embajadas y Consulados respectivos.

De conformidad con lo dicho anteriormente, advierte la Sala que corresponde a los Jefes de las Misiones Diplomáticas acreditadas en Colombia gestionar la salida de sus connacionales, comunicando a la Dirección General de Protocolo sobre el medio a través del cual se hará el traslado (aeronave de línea colombiana o aeronave destinada por el Estado respectivo para recoger a los connacionales del país extranjero), e indicando con claridad el itinerario propuesto y la lista de pasajeros y tripulantes que lo abordarán. Con base en lo anteriormente expuesto, fuerza concluir que la omisión endilgada por la accionante a las autoridades señaladas en su demanda, no tiene justificación, pues se encuentra demostrado que el Gobierno Nacional ha actuado en garantía de los derechos de las personas residentes en otros países que estén en Colombia, habilitando un protocolo, que, a solicitud de las respectivas Embajadas y Consulados, ha de activarse para lograr retornarlos a sus lugares de residencia. Adicionalmente, destaca la Sala que en virtud del principio de inmunidad de jurisdicción de los Estados, impartir órdenes a las autoridades uruguayas o a cualquier otra autoridad extranjera a través de un proceso judicial, en el sentido de imponer la obligación de adelantar vuelos humanitarios de retorno de sus connacionales, supone una interferencia en decisiones que son del resorte de otros Estados, lo cual se traduciría en una intervención arbitraria a la soberanía de estos.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Bogotá, D.C., veintiséis (26) de junio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 25000-23-36-000-2020-01927-01 (AC) Actor: ANA CRISTINA GONZÁLEZ VÉLEZ Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y OTROS Sentencia de segunda instancia La Sala decide la impugnación presentada por la ciudadana Ana Cristina González Vélez en contra de la sentencia de 4 de junio de 2020, proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se negó el amparo de los derechos fundamentales invocados por la accionante.

I. LA SOLICITUD DE TUTELA La ciudadana Ana Cristina González Vélez presentó acción de tutela en contra de la Presidencia de la República y de la Cancillería, con miras a obtener la protección de sus derechos fundamentales relacionados con la libertad de locomoción y a tener una familia, los cuales estima vulnerados en razón a que con la expedición del Decreto 439 de 2020, se ha configurado la imposibilidad de regresar a Uruguay, su país de residencia, esto debido al cierre de los vuelos internacionales ordenado a través de dicha norma.

II. LOS HECHOS De conformidad con lo planteado por la parte accionante, los hechos que motivan la solicitud de amparo se contraen, en síntesis, a los siguientes: II.1. Señaló que es una nacional colombiana, que ha vivido en Uruguay desde el año 2004 y, en el año 2018 obtuvo residencia legal en dicho país. II.2. Indicó que cuando el Gobierno colombiano cerró las fronteras, se encontraba de manera temporal en la ciudad de Bogotá por motivos de trabajo, y aspiraba a regresar a Uruguay el 10 de mayo de 2020, fecha para la cual estaba programado su vuelo con la aerolínea Avianca.

II.3. Narró que, por lo anterior, se contactó con el Consulado de Uruguay en Colombia y también con la oficina de Asistencia al Compatriota del Ministerio de Relaciones Exteriores de ese país, en tanto habían iniciado la campaña “varados” para el retorno de uruguayos o residentes legales a dicho país. II.4. Sostuvo que, para tal fin, envío mensajes a dichas autoridades los días 3 y 13 de abril de 2020, en los señaló había manifestado lo siguiente: “[…] He visto que ustedes tienen planeado traer un avión para llevar personas a Uruguay y quisiera saber si es posible acceder a ese vuelo.

Mi pareja tiene 65 años y está sola.) Pero en su momento me informaron (7 de abril) que ese vuelo ya había tenido lugar. Posteriormente el día 13 de abril les pedí tuvieran en cuenta mi nombre en caso de que conocieran de algún vuelo (Espero que se encuentren muy bien. En referencia a mi mensaje del 3 de abril y su respuesta del día 7, quisiera pedirles que por favor tengan mi nombre y mis datos en las listas que hagan para cuando se planee un nuevo vuelo de regreso a Uruguay.

Allí está mi casa y también mi pareja y quiero mucho poder volver. De paso, si conocen de otras/os uruguayas/os que quieran volver, me gustaría contactarlos) y en esa misma fecha puse en su conocimiento que tenía un pasaje en vuelo comercial de regreso al Uruguay pero que los aeropuertos seguían cerrados […]”. II.5. Adujo que había obtenido respuestas del Gobierno de Uruguay en las que se le informó que, debido al Decreto 439 de 2020, los aeropuertos en Colombia estaban cerrados.

Sin embargo, adujo que, así mismo, la autoridad al responder le aclaró que toda la información había sido transmitida a las autoridades en Uruguay y que se estaban sistematizando los casos, incluido el suyo y, que en caso de novedad se le comunicaría lo pertinente. II.6. Afirmó que ha conocido “que varios países han venido realizando vuelos de rescate por lo que el aeropuerto ha tenido aperturas temporales y controladas para tal fin”.

II.7. Sostuvo que “[…] la Cancillería esta usando el Registro Consular de colombianos en el exterior como mecanismo para coordinar los vuelos de entrada a Colombia. Sin embargo, no existe una herramienta similar ni ningún tipo de información o de plan para quienes tenemos nuestro núcleo familiar y nuestra residencia en otros países. Este aspecto no depende de los otros países pues los aeropuertos de Colombia están cerrados y de su apertura depende la posibilidad de que otros países puedan organizar vuelos de rescate.

Me comuniqué por correo electrónico con la Cancillería Colombia para exponer mi caso, pero me informaron simplemente que era competencia de migración Colombia y de las autoridades del Uruguay […]”. II.8. Por último, afirmó que se encuentra en casa de una amiga, en la ciudad de Bogotá, y el no poder retornar a Uruguay le genera gran sufrimiento, dificultades materiales y graves ausencias afectivas.

II.9. Con base en los anteriores fundamentos fácticos y jurídicos, el extremo accionante solicitó que se tutelen los derechos constitucionales fundamentales arriba enunciados. III. PRETENSIONES La parte accionante formuló las siguientes pretensiones: “[…] Solicito se ordene a la Cancillería y a la Presidencia de la República, en coordinación con las autoridades que se requiera, definir un plan claro y específico que permita la apertura temporal y controlada del aeropuerto, de modo que se pueda coordinar con las autoridades uruguayas un vuelo humanitario de regreso.

Este plan debe ser comunicado a todos los afectados por la situación para que podamos tener certeza sobre las condiciones de regreso. Adicionalmente solicito se ordene la creación de un mecanismo de coordinación para reunir uruguayos/as en Colombia que tengan como yo, necesidad de volver al Uruguay, colombianos/as que estén en Uruguay y tengan necesidad de regresar a Colombia o ciudadanos de países vecinos como Argentina que estén en Colombia y quieran regresar a su país con el fin de ampliar nuestras posibilidades -mediante por ejemplo vuelos combinados con escalas- de reunirnos con nuestras familias y evitarnos más sufrimiento.

El propósito sería constituir un grupo de al menos 20-30 personas que nos permita indagar sobre la factibilidad de organizar un vuelo que, mediante un intercambio humanitario (experiencia exitosa ya realizada por varios países, incluido Uruguay) nos permita estar en nuestros hogares. De esta manera, será más fácil gestionar los debidos permisos y encontrar apoyo en las autoridades nacionales de los dos países […]”.

IV. TRÁMITE DE LA TUTELA El magistrado de la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a cargo de la sustanciación del proceso de la referencia, mediante auto de 21 de mayo de 2020, admitió la presente acción de tutela en contra de la Presidencia de la República y del Ministerio de Relaciones Exteriores y, vinculando también al trámite constitucional al Ministerio de Salud y de la Protección Social, a las Unidades Administrativas Especiales Migración Colombia y a la Aeronáutica Civil, para efectos de que ejercieran su derecho de contradicción y de defensa.

Así mismo, se notificó al agente del Ministerio Público, para lo de su competencia. V. INTERVENCIONES Realizadas las comunicaciones a las autoridades accionadas y a las vinculadas, se pronunciaron en los siguientes términos: V.1. El apoderado judicial de la Presidencia de la República rindió informe en lo siguientes términos: Solicitó que se declarara la improcedencia de la acción de tutela o, en su defecto, que se desvinculara al Presidente de la República de los efectos de su decisión, en caso de ser favorable para la accionante.

Argumentó que las funciones de la Presidencia de la República, se encuentran encaminadas a prestar apoyo logístico y administrativo al señor Presidente, para el cumplimiento de sus funciones, que son principalmente las consignadas en el artículo 189 de la Constitución Política. Anotó en ese sentido que ninguna de esas atribuciones le permite al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República realizar las actuaciones específicas y estructurales que pretende la accionante (para el amparo de los derechos fundamentales que considera vulnerados) con ocasión al decreto de Emergencia Social, Económica y Ecológica en todo el país; con la expedición del Decretos legislativos y ordinarios para hacerle frente a la pandemia mundial generada por el COVID-19.

En relación con la tutelante, manifestó que ninguna de las circunstancias señaladas por ella en su escrito de tutela, dan a entender que su situación y carga es distinta a la que la mayoría de los colombianos está asumiendo en mayor o menor medida por razón de las medidas excepcionales que se han visto compelidas a adoptar las autoridades.

Y, al efecto, sostuvo: “[ ] independientemente de que se esté fuera del país, TODOS estamos asumiendo el costo social, familiar, económico y laboral que traen consigo las medidas tomadas para hacerle frente a la COVID-19 en el país luego del primer caso registrado [ ]”. Refirió que en las actuales condiciones, debe existir una necesidad de ponderación de derechos por parte del juez de tutela teniendo en cuenta todas las consideraciones generales y prioritarias de las que debe ocuparse el Estado Colombiano, por lo que las decisiones de amparo en tutelas dentro de los estados de excepción no pueden ser tomadas sin consultar el marco y espíritu de la Constitución que establece facultades del Presidente de la República y su gestión para superar la crisis que dio lugar a la declaratoria de Emergencia y de aislamiento.

Agregó que existe un protocolo para el regreso al país de ciudadanos colombianos y extranjeros residentes permanentes, que se encuentren en condición vulnerable en el extranjero, contenido en la Resolución nro. 1032 del 8 de abril de 2020, que es la forma en que el Estado brinda a sus ciudadanos nacionales o extranjeros residentes en el país la posibilidad de retornar al territorio colombiano. Por último, solicitó lo siguiente: “[ ] SE NIEGUE el amparo solicitado ante la inexistencia de vulneración de los derechos fundamentales invocados y la inexistencia de un perjuicio irremediable.

En su defecto, de insistirse en el amparo, no se dicten órdenes que obliguen a las autoridades colombianas a garantizar resultado (un vuelo) que depende de otras autoridades respecto de las que no se tiene jurisdicción ni poder coercitivo, así como tampoco las obligan a pretermitir, autorizar y avalar vuelos humanitarios sin serlo y sin el cumplimiento estricto de lo dispuesto en la Resolución 1032 del 8 de abril de 2020, como tampoco las que ordenar usar presupuesto destinado para enfrentar la crisis por la que atraviesa el país por la presencia de la enfermedad COVID-19 y el volátil y rápido contagio del virus que le da origen [ ]”.

V.2. El apoderado judicial del Ministerio de Salud y de la Protección Social, rindió informe en el que alegó carecer de legitimación en la causa por pasiva en tanto la tutela está dirigida contra el Ministerio de Relaciones Exteriores y, por su parte, esa cartera, no puede ejercer como su superior jerárquico sino como su homólogo. En su escrito, adjuntó imágenes y textos de las diferentes normativas expedidas por el Gobierno Nacional, mediante las cuales se declaró el Estado de Emergencia Nacional y sus complementarios, en aras de prevenir la pandemia generada por el COVID-19 en el territorio nacional.

Por último, esgrimió que: “[…] esta Cartera ha implementado los lineamientos preventivos y sanitarios para evitar el contagio y la propagación del virus, asignando a cada uno de los actores del Sistema las responsabilidades de que deberán desarrollar con fundamento y observancia en las normas vigentes; adicionalmente, es importante resaltar que también para la población en general se han impartió recomendaciones básicas de higiene y prevención a través de los medios de comunicación audiovisuales, virtuales y por la página web del Ministerio de Salud y Protección Social y junto con los Ministerios de Educación Nacional, del Trabajo, Puertos y Transporte y de Comercio […]”.

V.3. La Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, por intermedio de su apoderado judicial, manifestó al tenor de la normativa que rige sus competencias y obligaciones lo siguiente: Alegó que el Gobierno Nacional a través del Decreto 439 de 2020 suspendió por el término de 30 días calendario el desembarque con fines de ingreso o conexión al territorio colombiano de pasajeros procedentes del exterior, por vía aérea, a partir de las cero horas del lunes 23 de marzo.

Con esto, lejos de causar una lesión o desconocer un derecho fundamental, y contrario a lo manifestado por la actora, como autoridad aeronáutica y en coordinación con el Gobierno Nacional y las demás autoridades encargadas de controlar la expansión de la pandemia, ha diseñado e implementado múltiples estrategias para, además de reducir la propagación del Covid-19, mantener la prestación del servicio de transporte aéreo con todos los controles de rigor, tanto a bordo de las aeronaves como en aeropuertos.

Señaló que conforme a lo dispuesto en la Resolución S-GPI-20008329 de 26 de marzo de 2020 expedida por el Ministerio de Relaciones Exteriores, se definió que la competencia para la autorización de vuelos humanitarios recaería en dicho ministerio, quien coordinadamente comunicaría a la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil y a la Unidad Administrativa Especial de Migración Colombia concepto favorable o no de la solicitud de vuelos humanitarios.

Precisó que la Circular nro. S-GPI-20008329 de 26 de marzo de 2020, contiene el procedimiento a seguir entre las misiones consulares para el proceso de repatriación. En ese sentido, afirmó que cuando una empresa aérea solicita un vuelo humanitario ante la Aeronáutica Civil, es porque previamente el Gobierno interesado ha contactado al Gobierno de Colombia, solicitando autorización para el vuelo humanitario.

En caso contrario, indicó que se enviaba a la aerolínea el protocolo para que se proceda conforme a lo establecido, citó lo siguiente: “[…] Al respecto, el Ministerio de Relaciones Exteriores - Dirección General del Protocolo - se permite indicar a continuación los requisitos que deben cumplir, los canales de comunicación y la información que deben suministrar las Honorables Embajadas y Consulados para llevar a cabo este proceso: 1.

El Jefe de Misión correspondiente debe comunicar mediante Nota a la Dirección General del Protocolo sobre su interés de gestionar la salida de sus connacionales ya sea (i.) por medio de una aeronave de línea colombiana que los traslade a su país o (ii.) trayendo a un avión vacío que recoja a esos nacionales y los traslade al país respectivo.

La comunicación puede ser remitida digitalmente a protocolo@cancilleria.gov.co o a Privilegios@cancilleria.gov.co desde donde se gestionará ante al Director de la Unidad Administrativa Migración Colombia con copia al Director de la Unidad Administrativa de la Aeronáutica Civil -AEROCIVIL. 2. En la mencionada comunicación debe indicarse con claridad (i.) la aerolínea y número de matrícula de la aeronave;

(ii.) el itinerario propuesto y (iii.) la lista de los pasajeros y tripulantes que abordarán la aeronave, con sus respectivos documentos de identificación […]”. Adujo que la Autoridad Aeronáutica colombiana se encarga de verificar la documentación que los operadores aéreos presentan para la autorización de un vuelo conforme lo establecido en los Reglamentos Aeronáuticos de Colombia, y dicha autorización es concedida una vez se cuenta con el concepto favorable del Ministerio de Relaciones Exteriores.

Por lo anterior alegó carecer de legitimación en la causa por pasiva. Por último, solicitó que la tutela se declare improcedente, pues refirió que para controvertir la legalidad de los Decretos proferidos en la emergencia nacional se debe acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Adicionalmente, a su juicio, tampoco procedía el amparo como mecanismo transitorio al no probarse los elementos del perjuicio irremediable.

V.4. La Directora de Asuntos Migratorios, Consulares y Servicio al Ciudadano del Ministerio de Relaciones Exteriores rindió informe en los siguientes términos: Inició por señalar que la solicitud de amparo presentada por la accionante escapa a las competencias del Ministerio, ya que dicha obligación se encontraba en cabeza del gobierno uruguayo, el cual debía desplegar las acciones pertinentes con el fin de repatriar a las personas a quienes les urge regresar al citado país, ya que lo contrario conllevaría a un rompimiento del principio de soberanía del Estado uruguayo, el cual tiene políticas tanto de ingreso a su territorio nacional, como para enfrentar la pandemia generada por el Covid-19.

Adicionalmente, señaló que conforme a lo indicado en la Carta de las Naciones Unidas firmada el 26 de junio de 1945, que establece que para desarrollar los propósitos de las naciones, procederán de acuerdo, al principio de soberanía de los Estados, en ese sentido, sostuvo que no era ajustado a las normas de derecho internacional intervenir en la toma de una decisión administrativa, que está revestida de soberanía, autonomía y discrecionalidad propia de cualquier Estado.

Finalizó su intervención, anotando que: “[…] No existe legitimación en la causa por pasiva, toda vez que las pretensiones de la accionante no pueden ser atendidas por esta cartera ministerial, ya que lo pretendido excede las competencias que le fueron asignadas por ley, teniendo en cuenta que: A) El Ministerio de Transporte, mediante el Decreto 439 de 2020, ha prohibido el desembarque con fines de ingreso o conexión en territorio colombiano de pasajeros procedentes del exterior por vía aérea, como medida fundamental para enfrentar la pandemia ocasionada por el Covid-19;

B) esta medida ha sido acatada por todas las aerolíneas, las cuales han tomado la decisión de cancelar vuelos y reducir sus operaciones; y, C) tal y como expuso, el Consulado le ha ofrecido a la accionante, en el marco de sus competencias legales, la asistencia que ha requerido […]”. V.5. La Unidad Administrativa Especial de Migración Colombia guardó silencio.

VI. EL FALLO IMPUGNADO Mediante sentencia de 4 de junio de 2020, la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, negó el amparo de los derechos fundamentales a la libertad de locomoción y a la familia, con base en la siguiente tesis: “[…] No existe vulneración o el riesgo inminente a los derechos fundamentales de la tutelante que avale la intervención del juez constitucional para ordenar la activación de actuaciones administrativas encaminadas a la programación de un vuelo humanitario para el regreso de la connacional colombiana desde Bogotá a Montevideo, lugar donde reside de forma permanente.

El respeto por la soberanía de los Estados hace que el protocolo de repatriación de la tutelante – como residente uruguaya, recaiga en el Estado y las autoridades de la República Oriental de Uruguay. Además, las restricciones impuestas en su calidad de nacional colombiana, en este caso, se observan como proporcionadas y razonables para hacer frente a la emergencia sanitaria ocasionada por una pandemia que supone un riesgo directo, actual y cierto para todos los seres humanos a nivel global, y ello incluye tanto a la República de Colombia como a diversos países en el mundo, e impone unas cargas o restricciones a los derechos que todas las personas están llamadas a soportar.

Además como connacional goza de la plenitud de sus derechos en territorio colombiano, y ninguno de ellos se denuncia como vulnerado […]”. En cuanto a la excepción formulada por las entidades accionadas, concerniente a la falta de legitimación en la causa por pasiva señaló que la misma no estaba llamada a prosperar, puesto se encontraba corroborado que era del resorte del Gobierno Nacional adelantar mancomunadamente las posibles órdenes en caso de que se concediera el amparo reclamado.

Por los anteriores razonamientos, la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, resolvió lo siguiente: “[…]

SEGUNDO: DECLARAR no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, de las autoridades demandadas y vinculadas en el trámite de tutela.

TERCERO: NEGAR el amparo de tutela invocado por la señora Ana Cristina González Vélez, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia […]”. VII. LA IMPUGNACIÓN La señora Ana Cristina González Vélez manifestó a través de escrito de 8 de junio que impugnaba la sentencia dictada por la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

VIII. CONSIDERACIONES DE LA SALA VIII.1. Competencia de la Sala Esta Sala de Decisión es competente para conocer de la impugnación presentada por la ciudadana Ana Cristina González Vélez, en contra de la sentencia de 4 de junio de 2020, proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en virtud de lo previsto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 1991, en armonía con el artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019, que asigna a esta Sección el conocimiento de las acciones de tutela.

VIII.2. Problema Jurídico De acuerdo a la situación fáctica planteada y teniendo en cuenta que corresponde al juez de tutela, en segunda instancia, verificar si el fallo impugnado carece de fundamento1, la Sala debe establecer: a) Si en el presente asunto se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela. b) Si la Presidencia de la República, el Ministerio de Relaciones Exteriores, el Ministerio de Salud y de la Protección Social, las Unidades Administrativas Especiales de la Aeronáutica Civil y de Migración Colombia vulneraron los derechos fundamentales invocados por la accionante, al no haber adoptado un plan claro y específico que permita concretar un vuelo que le permita su regreso a Uruguay.

VIII.3. Cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela La Sala encuentra que, en efecto, se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela, en razón a que: i) La acción de tutela fue presentada por la persona que señala como vulnerados o amenazados sus derechos fundamentales, esto es, la señora Ana Cristina González Vélez (legitimación en la causa por activa). ii) La acción se dirige contra la Presidencia de la República, el Ministerio de Relaciones Exteriores, el Ministerio de Salud y de la Protección Social, las Unidades Administrativas Especiales de la Aeronáutica Civil y de Migración Colombia, autoridades que, a juicio, de la accionante no han adoptado medidas tendientes a garantizar sus derechos fundamentales (legitimación en la causa por pasiva). iii) Los hechos narrados por la señora González Vélez tornan evidente que la vulneración alegada es actual y gira alrededor de sus derechos fundamentales (inmediatez y relevancia constitucional). iv) La acción constitucional fue presentada porque no existen otros medios de defensa a los que se pueda acudir para la consecución de las pretensiones presentadas (subsidiariedad).

Encontrándose cumplidos los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela, procede la Sala a estudiar el fondo del asunto. VIII.4. El caso concreto En el caso sub lite la ciudadana Ana Cristina González Vélez solicitó el amparo de sus derechos fundamentales a la libertad de locomoción y a la familia, los cuales estima vulnerados en razón a que no ha podido regresar a su país de residencia y debido a que las autoridades accionadas no han permitido “la apertura temporal y controlada del aeropuerto” ni han adoptado un plan de retorno que permita su vuelo de repatriación a Uruguay.

La Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia de 4 de junio de 2020, negó el amparo de los derechos fundamentales invocados por la accionante, al considerar, en síntesis, que no existía vulneración y que la expedición del protocolo de repatriación señalado por la tutelante recaía en las autoridades de la República Oriental de Uruguay.

Al descender al caso objeto de estudio, encuentra la Sala que los reproches presentados por la accionante, tendientes a la adopción de medidas mancomunadas para la apertura temporal y controlada del aeropuerto El Dorado, no están llamadas a prosperar, primero, porque obran en el expediente pruebas que demuestran que el Gobierno Nacional ha adelantado las actuaciones necesarias para garantizar vuelos humanitarios de salida desde Colombia y, segundo, porque intervenir adoptando decisiones que impongan obligaciones directas o indirectas a autoridades extranjeras se traduciría en el desconocimiento de la soberanía e independencia del Estado de Uruguay, específicamente, en lo referente a su política de repatriación de nacionales y residentes legales de dicho país. En desarrollo de lo anterior considera la Sala oportuno poner de presente que el Gobierno Nacional, a través del Decreto 439 de 20202, invocando razones de interés público y en el marco de la emergencia sanitaria actual, condicionó la navegación aérea, en los siguientes términos: “… Artículo 1.

Suspensión de ingreso al territorio colombiano. Suspender, por el término de treinta (30) días calendario a partir de las 00:00 horas del lunes 23 de marzo de 2020, el desembarque con fines de ingreso o conexión en territorio colombiano, de pasajeros procedentes del exterior, por vía aérea. Solo se permitirá́ el desembarque con fines de ingreso de pasajeros o conexión en territorio colombiano, en caso de emergencia humanitaria, caso fortuito o fuerza mayor, previa autorización de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil y la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia, en el marco de sus competencias. …”.

(Negrillas de la Sala). La anterior medida fue extendida por el término que dure la emergencia sanitaria declarada con ocasión del Covid-19, a través del artículo 5º del Decreto 569 de 15 de abril de 20203, norma que es del siguiente tenor: “… Artículo 5. Suspensión de ingreso al territorio colombiano. Durante término que dure la emergencia sanitaria declarada por el Ministro de Salud y Protección Social, con ocasión de la pandemia derivada Coronavirus COVID-19, o durante el término cualquier emergencia sanitaria por el Ministerio de Salud y Protección Social con ocasión de pandemia derivada Coronavirus COVID-19, suspender el desembarque con de ingreso o conexión en colombiano, de pasajeros procedentes del exterior, por vía aérea.

Sólo se permitirá el con fines de pasajeros o conexión en territorio colombiano, en caso de emergencia humanitaria, caso fortuito o mayor, previa autorización de Unidad Administrativa Especial Aeronáutica Civil y la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia, en el marco sus competencias. Parágrafo 1. Se de lo anterior a los tripulantes, personal y directivo, y acompañantes a la carga de carga aérea, quienes deberán cumplir con establecido por Ministerio Salud y Protección Social y la Unidad Administrativa Aeronáutica Civil.

Parágrafo 2 Los pasajeros excepcionalmente admitidos cumplir con las medidas sanitarias de prevención contagio que adopte el Ministerio de Salud y Protección y demás autoridades competentes sobre asunto en particular. Parágrafo 3. En cualquier caso, la Unidad Administrativa de Migración Colombia, en marco de sus competencias, podrá ingreso cualquier extranjero al territorio colombiano, en ejercicio del principio soberanía del Estado.

Parágrafo 4. La suspensión podrá levantarse por Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, previo concepto del Ministerio Salud y Protección Social, antes del término contemplado en artículo si causas le dieron origen, o prorrogarse si las mismas persisten …”. (Negrillas de la Sala). Ante la aplicación de la medida de suspensión de ingreso al territorio colombiano de personas procedentes del exterior, el Director General de la Unidad Administrativa Migración Colombia, considerando que un alto número de connacionales y extranjeros residentes permanentes se encuentran en el exterior y no han logrado regresar al país, resolvió expedir la Resolución 1032 de 20204 con el fin de adoptar el protocolo para el retorno e ingreso de los ciudadanos que se encontraran en el exterior y desearan regresar al país. A su vez, el Ministerio de Relaciones Exteriores, a través de Circular S-GPI-20008329 de 26 de marzo de 20205, hizo lo propio e informó a las Embajadas y Consulados acreditados por el Gobierno de Colombia que existía un Protocolo de Salida de Vuelos Humanitarios desde Colombia6 y, que para hacer uso de este debían cumplirse los requisitos que a continuación se enlistan: “[…] 1.

El Jefe de Misión correspondiente debe comunicar mediante Nota a la Dirección General del Protocolo sobre su interés de gestionar la salida de sus connacionales ya sea (i.) por medio de una aeronave de línea colombiana que los traslade a su país o (ii.) trayendo a un avión vacío que recoja a esos nacionales y los traslade al país respectivo.

La comunicación puede ser remitida digitalmente a Protocolo@cancilleria.gov.co o a Privilegios@cancilleria.gov.co desde donde se gestionará ante al Director de la Unidad Administrativa Migración Colombia con copia al Director de la Unidad Administrativa de la Aeronáutica Civil -AEROCIVIL. 2. En la mencionada comunicación debe indicarse con claridad (i.) la aerolínea y número de matrícula de la aeronave;

(ii.) el itinerario propuesto y (iii.) la lista de los pasajeros y tripulantes que abordarán la aeronave, con sus respectivos documentos de identificación. 3. En caso de ser necesario que los nacionales del país correspondiente deban trasladarse hacia Bogotá desde diferentes lugares de Colombia para tomar la aeronave gestionada por la Misión Diplomática correspondiente, el Jefe de Misión también debe proveer mediante Nota información precisa sobre el medio de transporte que será utilizado, con la misma información de placas o matrícula, fecha y hora del desplazamiento e identificación de los pasajeros. […]”.

(Negrillas de la Sala). Adicionalmente, en dicho acto se dejó establecido que la citada cartera ministerial reiteraba su disposición, compromiso y cooperación con las Misiones Diplomáticas dirigidas a facilitar los trámites que conduzcan a un retorno coordinado y ordenado de aquellos extranjeros que lo requieran entre las autoridades colombianas y las de sus países de origen en estos momentos de crisis global.

En ese sentido, contrario a lo sostenido por la demandante, se encuentra demostrado en el expediente que el Gobierno Nacional, actuando de manera solidaria con los extranjeros que se encontraban accidentalmente en Colombia al momento del cierre condicionado de los vuelos internacionales ordenado en el Decreto 439 de 2020, previó un Protocolo de Salida de Vuelos Humanitarios desde Colombia hacia los países de las personas que quisieran retornar a sus países en coordinación con las Embajadas y Consulados respectivos.

De conformidad con lo dicho anteriormente, advierte la Sala que corresponde a los Jefes de las Misiones Diplomáticas acreditadas en Colombia gestionar la salida de sus connacionales, comunicando a la Dirección General de Protocolo sobre el medio a través del cual se hará el traslado (aeronave de línea colombiana o aeronave destinada por el Estado respectivo para recoger a los connacionales del país extranjero), e indicando con claridad el itinerario propuesto y la lista de pasajeros y tripulantes que lo abordarán. Con base en lo anteriormente expuesto, fuerza concluir que la omisión endilgada por la accionante a las autoridades señaladas en su demanda, no tiene justificación, pues se encuentra demostrado que el Gobierno Nacional ha actuado en garantía de los derechos de las personas residentes en otros países que estén en Colombia, habilitando un protocolo, que, a solicitud de las respectivas Embajadas y Consulados, ha de activarse para lograr retornarlos a sus lugares de residencia. Adicionalmente, destaca la Sala que en virtud del principio de inmunidad de jurisdicción de los Estados, impartir órdenes a las autoridades uruguayas o a cualquier otra autoridad extranjera a través de un proceso judicial, en el sentido de imponer la obligación de adelantar vuelos humanitarios de retorno de sus connacionales, supone una interferencia en decisiones que son del resorte de otros Estados, lo cual se traduciría en una intervención arbitraria a la soberanía de estos.

En consecuencia, dichas actuaciones deben adelantarse por parte de los Estados interesados a través de sus agencias diplomáticas acreditadas, para el caso concreto, a través de la Embajada de Uruguay en Bogotá, en coordinación con las autoridades colombianas, como se explicó líneas atrás. Por los razonamientos expuestos, la Sala confirmará la sentencia de de 4 de junio de 2020, proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó el amparo tutelar pretendido por la señora Ana Cristina González Vélez, tal y como se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de tutela de primera instancia de 4 de junio de 2020, proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por los motivos expuestos en la parte motiva de la presente decisión.

SEGUNDO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 del 19 de noviembre de 1991.

TERCERO: REMITIR el expediente a la H. Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, de conformidad con el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado Presidenta OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado (P:20-19)