PRESCRIPCIÓN DEL COBRO DE CUOTAS PARTES PENSIONALES – Asunto parafiscal / ASUNTOS PARAFISCALES – Competencia de la Sección Cuarta En este asunto el municipio de El Espinal (Tolima) persigue la declaratoria de nulidad de un acto administrativo expedido por la Empresa de Acueducto, Alcantarillado y Aseo del Espinal E.S.P., por medio del cual esta última entidad negó la declaración de prescripción frente a algunas cuotas partes pensionales.
Ahora bien, aunque la entidad acreedora no ha iniciado formalmente un proceso administrativo de cobro coactivo, periódicamente ha expedido cuentas de cobro con destino al municipio deudor, con la finalidad de recaudar el porcentaje que este último debe asumir para el pago de derechos pensionales. Y es a raíz de estas cuentas de cobro que el municipio de El Espinal (Tolima) solicitó, a través de una petición dirigida a la Empresa de Acueducto, Alcantarillado y Aseo del Espinal E.S.P., la declaratoria de prescripción de ciertas cuotas partes pensionales.
En ese contexto, en el presente caso no se demandó la nulidad del acto administrativo por medio del cual se le asignó al municipio de El Espinal (Tolima) el deber de asumir una cuota parte pensional y la medida en que tenía que hacerlo, como tampoco el acto a través del cual se le releva de tal obligación. En este asunto, vale la pena resaltar, se demandó un acto administrativo expedido en el marco de las actuaciones que se han desarrollado para lograr el recaudo de una cuota parte pensional, tanto así que el mencionado municipio persigue, con la presentación de la demanda, la declaratoria de la prescripción, con el fin de librarse de pagar los montos que se le han venido requiriendo a través de cuentas de cobro, los cuales comportan verdaderas contribuciones parafiscales.
Las razones esbozadas en precedencia permiten concluir que el asunto sub examine posee naturaleza tributaria y su conocimiento le corresponde a la Sección Cuarta del Consejo de Estado, por lo que se declarará la falta de competencia de la Sección Segunda de esta corporación. NOTA DE RELATORÍA: En relación con la naturaleza tributaria del cobro de las contribuciones parafiscales, ver: Corte constitucional, sentencia C-895 de 2009, C. de E., Sección Cuarta, providencia de 13 de diciembre de 2017, radicación: 23165, C.P.: Jorge Octavio Ramírez.
FUENTE FORMAL: LEY 1564 DE 2012 – ARTÍCULO 42 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 180 NUMERAL 5 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 207 / LEY 1151 DE 2007 – ARTÍCULO 156 / LEY 1607 DE 2012 – ARTÍCULO 178 / LEY 1819 DE 2016 – ARTÍCULO 313 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., catorce (14) de mayo de dos mil veinte (2020).
Radicación número: 73001-23-33-000-2017-00175-01(5362-18) Actor: MUNICIPIO DE EL ESPINAL (TOLIMA) Demandado: EMPRESA DE ACUEDUCTO, ALCANTARILLADO Y ASEO DEL ESPINAL E.S.P. Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Temas: Declara la falta de competencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado y remite el asunto a la Sección Cuarta de esta corporación AUTO INTERLOCUTORIO __________________________________________________________________ Se pronuncia el despacho sobre el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la parte demandante, contra el auto proferido el 21 de agosto de 2018 por el Tribunal Administrativo del Tolima, por medio del cual se dispuso la terminación del proceso porque no se agotó la conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad.
Antecedentes 3 Pretensiones de la demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (cpaca), el municipio de El Espinal (Tolima) formuló demanda contra la Empresa de Acueducto, Alcantarillado y Aseo del Espinal e.s.p., a fin de que se declare la nulidad del acto administrativo contenido en el oficio con radicado 20171100000321 del 13 de enero de 2017,[1] expedido por la entidad demandada, por medio del cual se negó la declaratoria de prescripción de algunas cuotas partes pensionales.
Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó i) declarar la prescripción de las cuotas partes pensionales correspondientes al mes de enero de 2014 y las anteriores a dicha fecha; ii) ordenar a la entidad accionada abstenerse de adelantar o continuar procesos respecto de las cuotas partes cuya prescripción se persigue; y iii) dar cumplimiento al fallo en los términos del artículo 192 del cpaca. 1.
El auto apelado El Tribunal Administrativo del Tolima, mediante auto del 21 de agosto de 2018,[2] proferido durante el desarrollo de la audiencia inicial de que trata el artículo 180 del cpaca, estimó que el asunto sub examine no es de naturaleza tributaria, sino meramente económica. En ese escenario, el a quo consideró que la parte actora debía agotar la conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad, de acuerdo con el numeral 1.° del artículo 164 del cpaca.
Así pues, como no se dio cumplimiento a dicha exigencia, devenía necesario declarar la terminación del proceso, acorde con el numeral 6.° del artículo 180 ibidem. 1. Consideraciones En esta etapa del proceso se advierte que la Sección Segunda del Consejo de Estado no posee competencia para decidir el recurso de apelación que interpuso la parte demandante, contra el auto proferido el 21 de agosto de 2018 por el Tribunal Administrativo del Tolima.
Al respecto, el despacho considera que es la Sección Cuarta de esta corporación la que debe decidir la cuestión que aquí se debate, por las razones que se exponen a continuación: i) En primer lugar, la Corte Constitucional, en sentencia C-895 de 2009,[3] resolvió una acción pública de inconstitucionalidad interpuesta contra el siguiente aparte del artículo 4.° de la Ley 1066 de 2006: «El derecho al recobro de las cuotas partes pensionales prescribirá a los tres (3) años siguientes al pago de la mesada pensional respectiva».
En la mencionada providencia, el alto tribunal constitucional distinguió los conceptos de «cuota parte pensional» y «derecho al recobro», así: En segundo lugar, es necesario diferenciar las cuotas partes pensionales y el derecho al recobro de las mesadas. Las cuotas partes constituyen el soporte financiero para la seguridad social en pensiones, sustentado en el concepto de concurrencia, mientras que el recobro es un derecho crediticio a favor de la entidad que ha reconocido y pagado una mesada pensional, quien puede repetir contra las demás entidades obligadas al pago a prorrata del tiempo laborado o de los aportes efectuados. [Negritas por fuera del original] Bajo ese entendido, las cuotas partes pensionales corresponden al porcentaje en que diferentes entidades deben concurrir o participar para el pago de un derecho pensional; de ahí que estas se erigen como soporte financiero para la seguridad social en pensiones, tal como lo sostuvo la Corte Constitucional. ii) En segundo lugar, los asuntos como el que ahora se analiza pueden tener connotación laboral o tributaria, situación que, verificada en cada caso concreto, define cuál es el juez competente para adoptar la decisión que corresponda.
En relación con este tema, la jurisprudencia de esta corporación ha decantado los siguientes parámetros:[4] Sobre la naturaleza de estos asuntos, esta Sala ha indicado que los actos que versan sobre el recobro de cuotas partes pensionales son de carácter tributario por tratarse de una contribución parafiscal. Esta afirmación ha sido sustentada en que “(…) constituyen un aporte obligatorio del empleador, destinado al pago de las mesadas pensionales dentro del esquema de financiación del Sistema General de Seguridad Social en Pensiones” [7].
Así mismo lo ha considerado la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado al señalar que los recursos correspondientes al recobro de las cuotas partes pensionales tienen destinación específica y un manejo autónomo por no ser ingresos corrientes de la Nación, lo que necesariamente implica que tienen la naturaleza de contribuciones parafiscales[8].
Además, en un caso idéntico al de la referencia, esa misma subsección indicó que esta clase de asuntos no son de carácter laboral por no estar en discusión el reconocimiento del derecho pensional[9]. [Negritas por fuera del original] Así pues, el criterio para determinar si esta clase de asuntos tienen naturaleza tributaria o laboral consiste en verificar si el objeto del litigio recae en la constitución o extinción de las cuotas partes pensionales o si se trata de una manifestación o ejercicio del derecho al recobro.[5] En el primer supuesto, el asunto posee connotación laboral; en el segundo, tributaria.
Lo anterior encuentra fundamento en que los actos que se ocupan de la constitución o extinción de las cuotas pensionales están ligados al propio derecho pensional, en tanto definen qué entidad queda librada o debe concurrir al pago de este, y en qué medida tiene que hacerlo; por consiguiente, en esos casos la discusión es de índole laboral.
Sin embargo, cuando la cuestión litigiosa se centra en el recobro de las cuotas partes pensionales, esto es, el «derecho crediticio a favor de la entidad que ha reconocido y pagado una mesada pensional, quien puede repetir contra las demás entidades obligadas al pago a prorrata del tiempo laborado o de los aportes efectuados», el asunto posee naturaleza tributaria, en la medida en que los montos cuyo recaudo se persigue tienen la condición de contribución parafiscal, de acuerdo con la jurisprudencia de las Secciones Segunda y Cuarta de esta corporación. Adicionalmente, el despacho estima que la actividad de recobro puede darse en el marco de un proceso administrativo de cobro coactivo o mediante actuaciones previas de persuasión que adelante la entidad acreedora frente a la deudora, cuya finalidad sea el recaudo de los montos que, a prorrata del tiempo de servicio o de los aportes efectuados, deba asumir esta última. iii) En tercer lugar, de conformidad con el artículo 13 del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019,[6] expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado, a la Sección Cuarta de esta corporación le corresponde conocer, entre otras, las siguientes materias: 1.
Los procesos de simple nulidad que versen sobre actos administrativos relacionados con impuestos y contribuciones fiscales y parafiscales, excepto las tasas. 2. Los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho que versen sobre las materias enunciadas en el numeral precedente. […]. [Negritas por fuera del original] iv) En cuarto lugar, en este asunto el municipio de El Espinal (Tolima) persigue la declaratoria de nulidad de un acto administrativo expedido por la Empresa de Acueducto, Alcantarillado y Aseo del Espinal e.s.p., por medio del cual esta última entidad negó la declaración de prescripción frente a algunas cuotas partes pensionales.
Ahora bien, aunque la entidad acreedora no ha iniciado formalmente un proceso administrativo de cobro coactivo, periódicamente ha expedido cuentas de cobro con destino al municipio deudor, con la finalidad de recaudar el porcentaje que este último debe asumir para el pago de derechos pensionales. Y es a raíz de estas cuentas de cobro que el municipio de El Espinal (Tolima) solicitó, a través de una petición dirigida a la Empresa de Acueducto, Alcantarillado y Aseo del Espinal e.s.p., la declaratoria de prescripción de ciertas cuotas partes pensionales.
En ese contexto, en el presente caso no se demandó la nulidad del acto administrativo por medio del cual se le asignó al municipio de El Espinal (Tolima) el deber de asumir una cuota parte pensional y la medida en que tenía que hacerlo, como tampoco el acto a través del cual se le releva de tal obligación. En este asunto, vale la pena resaltar, se demandó un acto administrativo expedido en el marco de las actuaciones que se han desarrollado para lograr el recaudo de una cuota parte pensional, tanto así que el mencionado municipio persigue, con la presentación de la demanda, la declaratoria de la prescripción, con el fin de librarse de pagar los montos que se le han venido requiriendo a través de cuentas de cobro, los cuales comportan verdaderas contribuciones parafiscales.
Las razones esbozadas en precedencia permiten concluir que el asunto sub examine posee naturaleza tributaria y su conocimiento le corresponde a la Sección Cuarta del Consejo de Estado, por lo que se declarará la falta de competencia de la Sección Segunda de esta corporación. En mérito de lo expuesto, el despacho Resuelve Primero. Declarar la falta de competencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado para resolver el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la parte demandante, contra el auto proferido el 21 de agosto de 2018 por el Tribunal Administrativo del Tolima, por medio del cual se dispuso la terminación del proceso porque no se agotó la conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad.
Segundo. Remitir el presente proceso a la Sección Cuarta del Consejo de Estado, por ser de su competencia. Notifíquese y cúmplase RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente JMMC CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el consejero conductor del proceso en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. ----------------------- [1] Folios 11 y 12. [2] Folios 126 a 131. [3] Corte Constitucional, sentencia C-895 del 2 de diciembre de 2009, M.P. Dr. Jorge Iván Palacio Palacio. [4] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, providencia del 13 de diciembre de 2017, expediente 05001-23-33-000- 2015-00734-01 (23165), M.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 7 Cita tomada del texto original «Auto del 30 de octubre de 2014 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado.
Radicado: 25000-23-27-000-2012- 00250-01 (19567). Actor: Banco Popular SA. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez». 8 Cita tomada del texto original «Sentencia del 22 de agosto de 2013 proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado. Radicado: 73001-23-31-000-2010-00632-01 (0349-12). Actor: Municipio de Venadillo.
Consejero Ponente: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren». 9 Cita tomada del texto original «Auto del 17 de marzo de 2016 proferido por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado. Radicado: 05001-23-33-000-2014-00969-01 (4244-2014). Actor: Departamento de Antioquia. Consejero Ponente: William Hernández Gómez». [5] Criterio desarrollado por la presidencia del Consejo de Estado en providencia del 17 de abril de 2015, por medio de la cual se resolvió un conflicto de competencias entre las Secciones Segunda y Quinta de esta corporación. En dicha oportunidad, el conocimiento del asunto se le asignó a la Sección Cuarta (expediente 17001-23-31-000-2010-00247-01 (4404-2013), Dr. Luis Rafael Vergara Quintero). [6] Reglamento Interno del Consejo de Estado.