APELACIÓN FALLIDA - Los argumentos no guardan relación con el fondo de la decisión / COMPETENCIA DEL JUEZ EN SEGUNDA INSTANCIA – Lo determinan los argumentos del recurso de apelación / RECURSO DE APELACIÓN CONTRA EL AUTO QUE RESUELVE LAS EXCEPCIONES PREVIAS Cuando los argumentos expuestos en el recurso de apelación no se dirigen contra el fondo de la decisión recurrida, al no existir correspondencia con los presupuestos del asunto que se resuelve, se presenta la apelación fallida.(…) la competencia del superior se supedita o limita al estudio de aquellos argumentos que fueron expuestos por el apelante, de ahí que, si esos planteamientos no hacen referencia al tema de fondo que decidió el a quo, no puede en segunda instancia efectuarse pronunciamiento alguno, lo que trae como consecuencia que la apelación sea fallida.

(…)Como el recurso de apelación presentado por el señor Ferney de Jesús Moncada Cano no se refirió de manera alguna a los motivos en que se fundó el tribunal para declarar no probadas las excepciones denominadas acto de ejecución no sujeto a control judicial e ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales – ausencia de conciliación prejudicial, se impone declarar fallida la apelación y, en consecuencia, se dejará incólume la decisión proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda en la audiencia inicial frente a estos puntos.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 (CPACA) -ARTÍCULO 328 CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / PRESTACIONES PERIÓDICA / PENSIÓN DE VEJEZ Si la demanda se dirige contra actos que reconozcan prestaciones periódicas, puede presentarse la misma en cualquier tiempo, es decir, este tipo de asuntos no está sometido a término alguno de caducidad para su presentación oportuna ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

Aplicado lo precedente, se observa que la UGPP pretende la nulidad de la Resolución 57672 del 17 de diciembre de 2007, a través de la cual, en cumplimiento de un fallo de tutela, reliquidó la pensión de vejez del señor Ferney de Jesús Moncada Cano. (…)es preciso argumentar que no prospera este argumento, pues el asunto que se analiza se rige por los postulados de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que para el caso puntual de la presentación oportuna del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, señala en el literal c) del numeral 1.° del artículo 164, que cuando se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas, la demanda puede ser radicada en cualquier tiempo.

Se infiere entonces, que como el acto administrativo demandado involucra una prestación periódica como lo es la pensión de vejez, encuadra dentro de los presupuestos del literal d) del numeral 1.° del artículo 164 del CPACA, por lo que la demanda en el caso concreto, podía presentarse sin atención a un término de caducidad específico. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 (CPACA) –ARTÍCULO 164 MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO EN LESIVIDAD-No es presupuesto de la acción el consentimiento del titular del derecho La administración podrá, a motu propio, revocar los actos administrativos particulares proferidos por esta en atención al artículo 97 del CPACA, en cuyo caso, cuando el titular del derecho niegue ese consentimiento, tiene la opción de demandar en ejercicio del medio de control correspondiente y con las previsiones y requisitos para cada caso, con el objetivo que en sede judicial se estudie la legalidad de ese acto.

De lo cual no puede concluirse que se exija como un requisito de procedibilidad para acudir al juez administrativo. En conclusión: El trámite de revocación de actos de carácter particular y concreto, previsto en el artículo 97 del CPACA, no se constituye en un requisito de procedibilidad para el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, cuando la administración pretenda el estudio de legalidad de sus propios actos, tal como lo resolvió el a quo.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 (CPACA) –ARTÍCULO 161 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D.C., dos (2) de abril de dos mil veinte (2020). Radicación número: 66001-23-33-000-2014-00429-01(0780-18) Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP Demandado: FERNEY DE JESÚS MONCADA CANO Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Temas: Apelación de auto.

Excepciones previas. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA Ley 1437 de 2011 Interlocutorio O-288-2020 ASUNTO El Consejo de Estado decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra el auto proferido en audiencia inicial el 18 de octubre de 2017 por el Tribunal Administrativo de Risaralda, que declaró no probadas las excepciones propuestas.

ANTECEDENTES Demanda.[1] La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social[2] presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para solicitar la nulidad de la Resolución 57672 del 17 de diciembre de 2007, a través de la cual se dio cumplimiento al fallo de tutela proferido por el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Pereira, que reliquidó la pensión mensual vitalicia de vejez.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó condenar al señor Ferney de Jesús Moncada Cano a devolver, pagar o reintegrar todas las sumas de dinero pagadas por concepto de la reliquidación pensional donde se incluyó el 100% de la bonificación por servicios. Excepciones propuestas[3]: La parte demandada al contestar la demanda propuso las siguientes excepciones: - Acto de ejecución no sujeto a control judicial.

Según el artículo 75 y 169 de la Ley 1437 de 2011, el acto administrativo objeto de control judicial, tiene la calidad de ejecución al haber sido proferido en acatamiento de un fallo de tutela, por ello no es pasivo de la acción de lesividad, al no existir norma jurídica que lo permita, por lo que el juez contencioso carece de competencia para ejercer un juicio de legalidad. - Carencia de agotamiento del procedimiento previo, solicitud de autorización del beneficiario para revocar el acto.

Indicó que al tenor de lo dispuesto en el artículo 97 de la Ley 1437 de 2011 en armonía con el 161, era obligatorio que la UGPP antes de acudir a la vía judicial, solicitara al beneficiario del derecho, autorización para revocarlo, tanto si lo consideraba como violatorio de la constitución o la ley, como si lo tildaba de obtenido por medios ilegales o fraudulentos. - Ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales, ausencia de conciliación prejudicial.

Precisó que el acto administrativo proferido en acatamiento de la sentencia de tutela que ordenó el reconocimiento de la bonificación por servicios en un 100%, si es contrario a la Constitución y a la ley, como se alega en la demanda, de acuerdo con las directrices del artículo 161 de la Ley 1437 de 2011 en armonía con el Decreto 1716 de 2009, requiere obligatoriamente la conciliación para acudir a la acción judicial. - Caducidad.

Los actos acusados de carácter particular sólo pueden revocarse dentro de las actuaciones propias de la administración, en respuesta a la interposición de los recursos de la reclamación o cuando, al existir alguna de las causales de la revocatoria directa, el particular acepta expresamente. Luego, la entidad pública lesionada debe acudir a la jurisdicción administrativa para que mediante sentencia decrete su nulidad.

En consecuencia, para el medio de control que las entidades promuevan contra sus propios actos se aplica la regla general de 4 meses prevista en el artículo 164 del CPACA. LA PROVIDENCIA APELADA[4] El Tribunal Administrativo de Risaralda, a través de auto del 18 de octubre de 2017, de la audiencia inicial (art.180-6 CPACA), declaró no probadas las excepciones propuestas por la parte demandada en la etapa de excepciones previas.

Caducidad: Manifestó que de acuerdo con el artículo 164 numeral 1.°, literal c) del CPACA, la demanda podrá ser presentada en cualquier tiempo cuando se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas, y toda vez que en el presente asunto se pretende la declaratoria de nulidad del acto por medio del cual se reliquidó una pensión de vejez, se entiende que podía radicarse en cualquier tiempo.

Acto de ejecución no sujeto a control judicial: Argumentó que si bien, en principio, el acto demandado podría calificarse por su naturaleza como aquellos de ejecución en virtud del cumplimiento de una orden judicial, lo cierto es que la decisión abrió el debate legal sobre el reconocimiento prestacional, litigio que corresponde al juez natural.

Carencia de agotamiento del procedimiento previo, solicitud de autorización del beneficiario para revocar el acto e ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales, ausencia de conciliación prejudicial: Consideró que no es cierto que previo a la formulación de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, deba la administración contar con el consentimiento del particular afectado, y mucho menos que se constituya en un requisito de procedibilidad llevar a cabo la audiencia de conciliación prejudicial. en sede administrativa sí se requiere el consentimiento previo, expreso y escrito del titular del derecho para que el acto sea revocado.

Lo que no impide que la entidad acuda al juez natural para revisar la legalidad de la actuación. RECURSO DE APELACIÓN[5] La parte demandada interpuso recurso de apelación de manera general frente a la decisión adoptada por el Tribunal. Para el efecto, se citará in extenso los argumentos planteados: « […] Ha dispuesto su despacho declarar imprósperas las excepciones previas denominadas carencia del agotamiento del procedimiento previo, solicitud de autorización del beneficiario para revocar el acto, quiero precisar que la cimiente de esta demanda recae sobre una prestación que emerge del sistema general de seguridad social, esa es la razón entonces para precisarle al Consejo de Estado que estos casos gozan de especial protección constitucional y la razón es el artículo 53 de la Constitución Política, es cierto que usted señor magistrado se apoya en argumento fundante legal para despachar negativamente las excepciones propuestas como gestor judicial del demandado.

Llama la atención de manera particular que si nos atenemos a la revisión del expediente objeto de la acción promovida por la UGPP, encontramos que han sido múltiples las peticiones formuladas por el actor desde el año 2004 y 2005 cuando trató de obtener el reconocimiento de la prestación prístina del sistema de seguridad social integral, ella es la pensión de jubilación o pensión de vejez, en este caso especial, hay que hacer notar que el artículo 53 de la Constitución Política da la prevalencia a los derechos de carácter superior, y en este caso al que tiene que ver con la prestación reina que es la pensión. De tal manera que respeto el direccionamiento que la jurisdicción contenciosa le da al asunto para dar el viso de legalidad a los actos encaminados por la UGPP, pero quiero hacer notar, que si bien es cierto existió una decisión en el seno de la jurisdicción constitucional, por medio de la cual se le ordenaba en su momento, otrora la Caja Nacional de Previsión Social, para que el reconocimiento que se diera de la bonificación por compensación prevista en el Decreto 247 de 1997, relativa a que se pagara esa bonificación con el carácter de prestación en un 100% y no en una doceava, ese elemento nació de la interpretación jurisdiccional, en su momento el Consejo de Estado encontró procedente el reconocimiento de esta prestación en un 100%, el concepto varió en el seno del Consejo de Estado, al decir que esa bonificación por compensación era en una doceava y no un 100%.

Sin embargo, la norma como tal en su texto legal no reflejaba de manera, bajo la interpretación sistemática o exegética del texto, referir que ella era en una doceava o en un 100%, no obstante esa apreciación dada en esa superioridad, el contenido y criterio sostenido por este mismo tribunal en pretérita actuación, se mantuvo vigente durante varios años, y valga recordarlo y ser portador de esa noticia, este tribunal cambió el precedente precisamente en un caso que yo promoví de un fiscal seccional que reclamaba el mismo reconocimiento y con esa decisión se cambió el precedente que campeó en este tribunal durante varios años.

Sin embargo en el momento del proferimiento de la resolución que correspondía emitir a la Caja de Previsión Social para el reconocimiento de ese derecho, lo que hizo Cajanal fue limitar la pensión a 25 smlmv, de tal suerte que la pregonada bonificación en el 100% no terminó por cumplir el fin último previsto en la decisión de tutela, puesto que al determinar la limitante de los 25 salarios terminó inane el reconocimiento dado por el juez constitucional de los 25 salarios no permitió que efectivamente el actor recibiera esa bonificación en un 100%, esa razón señor magistrado y aunque es ajena a este estadio procesal, la pregono en el recurso de apelación presentado el día de ayer en su decisión interlocutoria por medio de la cual resuelve la medida cautelar de ordenar la suspensión del pago al actor de esa bonificación, y con el debido respeto, se debe discernir que las decisiones jurisdiccionales deben tener la claridad en el sentido que hay que fijar las limitantes o barreras para saber a ciencia y paciencia, de las decisiones que se han de tomar por esta colegiatura y por el cumplimiento de la misma por la entidad pensionante (sic), en qué valor finalmente le corresponderá la limitante de la medida, pues si como se sabe desde el alto primigenio de reconocimiento de la pensión y con posterioridad al cumplimiento de la sentencia de tutela, no terminó por darse efectiva materialidad a esa decisión, en tanto que la limitante de los 25 salarios no permitió que se desbordara el 100% de la bonificación por servicios.

Arguye la colegiatura que no están dados los presupuestos dentro del entendimiento sistemático del artículo 97 del CPACA, dado que no le es imponible a la administración en este caso, en cabeza de la UGPP, acudir al requisito previo de la conciliación en tanto está demandando su propio acto, pero existe un enfrentamiento dialéctico conceptual, porque estamos en presencia de una prestación prístina de la seguridad social, se busca su reivindicación desde el momento mismo desde que el artículo 53 superior le da respeto y prevalencia a la prestación, es que un trabajador durante toda su vida laboral buscó el reconocimiento de la gracia pensional y lamentablemente, no es un problema de la jurisdicción ni mucho menos, se ve abocado a la defensa de los valores que entiende él, deben ser los reconocidos por la labor que cumplió, máxime estamos hablando de un servidor público de notables calidades, puesto que fue magistrado del Tribunal Superior del Distrito Judicial de la ciudad de Pereira, y quien por muchos años percibió una suma de dinero que a la postre esperaba, una vez cumplir con el agotamiento de los requisitos propios de la pensión, recibir una suma proporcionada a la que esperaba que le garantizara su mínimo vital y móvil, porque para nadie es un secreto que quien hoy recibe como emolumento un salario mínimo, y otra persona recibe como emolumento 10, 15, 20 o más salarios mínimos, le constituyen su mínimo vital, entonces una personas en esas especiales condiciones abriga la esperanza de que el Estado le garantice una vez cumple y materializa sus derechos, que su pensión goza de un carácter de estabilidad jurídica, sin embargo vemos como en este trasegar esa estabilidad jurídica de la pensión, está venida a menos, por lo que se busca justicia material desde la aplicación directa de la Constitución Política.

De tal manera que yo quiero insistir en el argumento de que la carencia del agotamiento del procedimiento previo, no hace otra cosa que blindar la condición superior que ostenta la pensión, porque en ese enfrentamiento dialéctico, de la ley con la constitución y en la ponderación de los derechos, respetuosamente considero que debe prevalecer el segundo, de esta garantía de la pensión y el fin último sistemático de la interpretación del artículo 29, pretende precisamente blindar ese carácter de posibilitar a ese demandado, que ostenta la garantía de pensionado, tener una condición que la ley le brinde seguridad jurídica y la pregono desde la perspectiva final ulterior del artículo 97.

En ese sentido me permito insistir para que se revise el texto del artículo 97 confrontado con el artículo 53 de la Constitución Política. Seguidamente señor magistrado despacha usted negativamente la excepción de la caducidad bajo el amparo del artículo 164 del CPACA por mencionar que se trata de una prestación periódica, y al decir o pregonar que el precedente vertical citado como sustento de la excepción no es suficiente para sostener el medio exceptivo señalando que el mismo no encaja dentro del caso, nuevamente respeto su consideración, pero el recurso que le presento al Consejo de Estado va direccionado frente al postulado que fija la sentencia C-836 del 2001 en la que se estudia la valoración del precedente, en esta sentencia la Corte Constitucional fijó su concepto de que las decisiones de órganos de cierre no son meros criterios auxiliares sino que se constituyen en dogma o paradigma judicial para que el juez inferior, tome ese precedente o se aparte de él de manera razonada, justificada y proporcionada con base en la sentencia C-836 de 2001, le quiero insistir al Consejo de Estado que si bien es cierto el argumento jurídico legal sostenedor de la desestimación de la excepción, esto es, que se trata de una prestación periódica y que por lo tanto no existe caducidad de la acción, quiero apoyarme en lo ya expuesto en el artículo 53 de la Constitución Política, que el enfrentamiento que se está dando en el seno de este proceso frente a la estabilidad jurídica al reconocimiento de la prestación reina de los trabajadores y cómo entonces abrir el espacio y posibilitar que la administración en cualquier tiempo demande sus propios actos frente a la hipótesis de la ilegalidad o falta de presunción legal de que los actos reconocidos con anterioridad tienen ese vicio y pueden ser demandados en cualquier tiempo.

De tal manera que esta decisión citada con la ponencia del doctor Jaime Orlando Santofimio Gamboa frente al tema de la caducidad, que desestima en este momento la colegiatura, se diga entonces por parte del Consejo de Estado que el apartamiento de ese precedente vertical no encaja en el asunto objeto del reproche, puesto que con base en argumentos razonados, proporcionados y justificados no hay lugar a la aplicación de dicho precedente vertical, pero quiero insistir que ese precedente debe analizarse entonces también frente a la aplicación directa del artículo 53 de la Constitución Política, dado el carácter de superior que ostenta la pensión reconocida al actor y que como se sabe deviene de una decisión de un juez constitucional que ordenó el reconocimiento de una bonificación por compensación en el 100% apartándose de un criterio jurisprudencial del Consejo de Estado en la adaptación del precedente legal, mismo que se mantuvo durante varios años en sede de este mismo tribunal de lo contencioso administrativo de Risaralda. […]» CONSIDERACIONES Competencia El Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto contra el auto proferido en audiencia inicial el 18 de octubre de 2017 que declaró no probadas las excepciones propuestas por la parte demandada, de conformidad con el artículo 150 en concordancia con el 180 numeral 6.° del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

De igual modo, conviene precisar que el ponente adopta la decisión, en virtud de lo previsto en los artículos 125 y 243 del CPACA, dado que el presente asunto no constituye uno de los eventos de los numerales 1.° a 4.° del este último. Problema Jurídico El problema jurídico a resolver en esta instancia se resume en las siguientes preguntas: 1.

¿La parte demandada, al sustentar el recurso de apelación propuesto, presentó argumentos concretos de reproche frente a la decisión que adoptó el Tribunal Administrativo de Risaralda de declarar no probadas las excepciones denominadas acto de ejecución no sujeto a control judicial e ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales – ausencia de conciliación extrajudicial? 2.

¿Debe observarse el término de caducidad previsto en el literal d) del numeral 2.° del artículo 164 del CPACA, cuando lo pretendido es la nulidad de un acto que reliquidó una prestación periódica? 3. ¿Para la presentación del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho se exige como requisito previo, el consentimiento del titular del derecho para revocar el acto administrativo? Primer problema jurídico ¿La parte demandada, al sustentar el recurso de apelación propuesto, presentó argumentos concretos de reproche frente a la decisión que adoptó el Tribunal Administrativo de Risaralda de declarar no probadas las excepciones denominadas acto de ejecución no sujeto a control judicial e ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales – ausencia de conciliación extrajudicial? El Despacho sostendrá la siguiente tesis: La parte demandada, señor Ferney de Jesús Moncada Cano, no presentó argumentos de reparo concretos frente a la decisión que el Tribunal adoptó de declarar no probadas las excepciones señaladas, razón por la cual frente a estos medios de defensa deberá declararse la apelación fallida, se amplían a continuación los argumentos correspondientes.

Sobre la apelación fallida. Si bien esta figura no se encuentra regulada en ninguna norma procesal, sí se ha utilizado jurisprudencialmente cuando los argumentos de reproche que presenta el apelante con respecto a la decisión recurrida, no guardan congruencia con lo esbozado por el juez, es decir, las razones que se exponen como reparo frente a la providencia proferida no tienen relación con el tema debatido.

Frente al punto, por parte de esta Sección[6] se ha explicado lo siguiente: «[…] Se debe precisar, a la altura de lo enunciado, que al no respetar el principio de congruencia el recurso de apelación presentado por el apoderado del Ministerio de Educación frente a la sentencia de primera instancia, la apelación es fallida y por consiguiente se tiene por no presentado.

Lo anterior por cuanto el recurso de apelación demarca la competencia del juez de segunda instancia y, por lo mismo, cuando los fundamentos de la apelación son extraños al debate del sub judice por no corresponder a los mismos hechos analizados por el a quo, se entiende como una apelación fallida, según lo ha sostenido el Consejo de Estado[7], así: “(…) En conclusión, se observa que los argumentos esgrimidos por el recurrente como sustentación del recurso, en verdad, no están dirigidos contra el fondo de la sentencia apelada, por no corresponder al caso que se juzga, lo cual impide en el fondo desatar la apelación, es decir, ésta resulta fallida porque es imposible confrontar la sentencia con una apelación de la misma que no lo es.

Así, realmente no existe apelación de la sentencia. Y esta situación impide conocer de fondo el caso por la vía de la apelación. […]”. […]» (Negrilla del texto original). Tal como se expuso en la providencia citada, cuando los argumentos expuestos en el recurso de apelación no se dirigen contra el fondo de la decisión recurrida, al no existir correspondencia con los presupuestos del asunto que se resuelve, se presenta la apelación fallida, lo que trae como consecuencia que permanezca incólume lo resuelto en primera instancia. Lo anterior materializa el debido proceso, teniendo en cuenta que la decisión que debe adoptar el ad quem necesariamente debe guardar congruencia con lo resuelto por el juez de primera instancia, razón, por la cual, los argumentos de reproche que se presenten en el recurso de apelación, son los que eventualmente darán lugar a que la providencia sea confirmada, revocada o modificada, según el caso.

También resulta importante hacer referencia a lo dispuesto por el artículo 328 del CGP, en donde se prevé la competencia del superior en los siguientes términos: «[…] Artículo 328. Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.

Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones. En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella.

En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia. […]» Subraya fuera de texto Visto lo anterior, puede concluirse que la competencia del superior se supedita o limita al estudio de aquellos argumentos que fueron expuestos por el apelante, de ahí que, si esos planteamientos no hacen referencia al tema de fondo que decidió el a quo, no puede en segunda instancia efectuarse pronunciamiento alguno, lo que trae como consecuencia que la apelación sea fallida.

Para el caso concreto debe advertirse en primer lugar, que el señor Ferney de Jesús Moncada Cano presentó con la demanda los medios de defensa que denominó acto de ejecución no sujeto a control judicial e ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales – ausencia de conciliación prejudicial[8]. El Tribunal Administrativo de Risaralda declaró infundados los medios exceptivos, para lo cual realizó una exposición clara frente a cada uno de ellos, y además, plantó unos argumentos legales en armonía con los presupuestos fácticos del caso concreto.

Tal como se expuso en los antecedentes, el apoderado de la parte demandada al presentar la apelación, desplegó una serie de planteamientos, que valga la pena resaltar varios de ellos forman parte de la discusión de fondo del asunto, sin hacer referencia específica al debate de las excepciones denominadas acto de ejecución no sujeto a control judicial e ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales – ausencia de conciliación prejudicial, que fueron propuestas al contestar la demanda y resueltas en la audiencia inicial por el Tribunal.

Así es claro, de la transcripción del recurso que atrás se hizo, que el apelante se valió de argumentos propios de la etapa de alegatos, los cuales deben abordarse al momento de definir el litigio, pero no presentó las razones por las cuales consideraba debían declararse probadas las excepciones, ni menos aún se refirió frente a los argumentos y conclusión a la que llegó el tribunal con los medios de defensa estudiados.

Bajo estos presupuestos, al ver la incongruencia de las razones expuestas por la parte recurrente, debe señalarse que en el presente asunto la apelación y frente a los aspectos atrás señalados, es fallida, lo que impone declarar incólume el auto proferido por el Tribunal que declaró no probadas las excepciones denominadas acto de ejecución no sujeto a control judicial e ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales – ausencia de conciliación prejudicial.

Lo anterior, porque el marco de la resolución judicial en segunda instancia lo prevé la decisión del a quo y el recurso de apelación, por lo que el examen sólo puede versar sobre los motivos de inconformidad que formula el apelante contra la providencia. En consecuencia, dichas objeciones son las que realmente deben ser analizadas y resueltas en la decisión de segunda instancia. Adicionalmente, en atención a lo previsto en el artículo 328 del CGP, únicamente se concede al juez la facultad de resolver sin limitaciones, en aquellos eventos en que ambas partes apelan toda la decisión, o la que no apeló hubiere adherido al recurso, situación que no se advierte en el presente caso, porque se trata de apelante único.

En conclusión: Como el recurso de apelación presentado por el señor Ferney de Jesús Moncada Cano no se refirió de manera alguna a los motivos en que se fundó el tribunal para declarar no probadas las excepciones denominadas acto de ejecución no sujeto a control judicial e ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales – ausencia de conciliación prejudicial, se impone declarar fallida la apelación y, en consecuencia, se dejará incólume la decisión proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda en la audiencia inicial frente a estos puntos.

Segundo problema jurídico ¿Debe observarse el término de caducidad previsto en el literal d) del numeral 2.° del artículo 164 del CPACA, cuando lo pretendido es la nulidad de un acto que reliquidó una prestación periódica? El Despacho sostendrá la siguiente tesis: Como la UGPP pretende la nulidad de la Resolución 57672 del 17 de diciembre de 2007, a través de la cual se dio cumplimiento al fallo de tutela proferido por el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Pereira, que reliquidó la pensión mensual vitalicia de vejez del señor Ferney de Jesús Moncada Cano, claramente se trata de un acto que involucra una prestación periódica.

En consecuencia, la demanda podía radicarse en cualquier tiempo sin que deba observarse algún término de caducidad. Las razones se explicarán seguidamente. Caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Esta Sección[9], referente al fenómeno jurídico de la caducidad, precisó lo siguiente: «[…] La caducidad genera la extinción del derecho de acción por el transcurrir del tiempo; de manera tal que la demanda debe ser presentada dentro del término de ley, en aras a salvaguardar el interés general y la seguridad jurídica.

Sin embargo, dicho lapso concluye ante la inactividad de quien encontrándose legitimado en la causa, no acciona en tiempo; por lo que la caducidad se presenta como un límite al ejercicio del derecho de acción del ciudadano. […]» En efecto, la caducidad se refiere al término de orden público que posee el interesado para interponer las acciones que tenga a su alcance con el fin de buscar la protección de sus derechos, es decir, se predica del ejercicio del derecho de acción; su finalidad, es precisamente, racionalizar ese ejercicio, lo que impone al interesado la obligación de emplearlo oportunamente, so pena de que las situaciones adquieran firmeza y que se extinga la jurisdicción del juez de lo contencioso administrativo para estudiarlas[10].

Lo anterior, se justifica en la necesidad de obtener seguridad jurídica[11]. Tratándose del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el artículo 164 del CPACA regula el término para presentar la demanda, so pena de que opere la caducidad, en diferentes escenarios, según el caso. «Artículo 164. Oportunidad para presentar la demanda.

La demanda deberá ser presentada: [ ] 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: [ ] d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales. […]» De la norma en cita puede concluirse que la presentación de la demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento, debe efectuarse dentro del término de caducidad de cuatro (4) meses siguientes a la comunicación, notificación, ejecución o publicación, según el caso[12].

Esta misma normativa en el literal c) del ordinal 1.° consagra como excepciones al término de caducidad de medio de control, entre otras: i) cuando se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas y ii) contra actos productos del silencio administrativo. De las prestaciones periódicas. Respecto al carácter de periodicidad de una prestación, se ha señalado por la Sección[13] que las mismas se refieren a aquellas prestaciones que son de término indefinido, como el caso de las pensiones, es decir, de aquellos derechos que subsisten durante la vida de su titular o sus sucesores, pues sólo en esa interpretación era razonable la decisión del legislador de permitir que en cualquier tiempo se cuestionen tales prestaciones, distinguiéndolas de otros derechos laborales que no tienen el carácter de vitalicios y en ese sentido, la controversia sobre ellos está sujeta a los términos de caducidad.

Como líneas atrás se indicó, el artículo 164 del CPACA regula la oportunidad para presentar la demanda, así: «[ ] Artículo 164. Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: 1. En cualquier tiempo, cuando: [ ] d) Se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas.

Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe. […]» Claramente la norma prevé que si la demanda se dirige contra actos que reconozcan prestaciones periódicas, puede presentarse la misma en cualquier tiempo, es decir, este tipo de asuntos no está sometido a término alguno de caducidad para su presentación oportuna ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

Aplicado lo precedente, se observa que la UGPP pretende la nulidad de la Resolución 57672 del 17 de diciembre de 2007[14], a través de la cual, en cumplimiento de un fallo de tutela, reliquidó la pensión de vejez del señor Ferney de Jesús Moncada Cano. Según los argumentos del recurso de apelación, el demandado considera que debe declararse probado el medio exceptivo de caducidad, teniendo en cuenta que el tribunal desconoció la sentencia de la sección tercera del Consejo de Estado que incluyó en la sustentación del medio de defensa con la contestación de la demanda.

Revisada la providencia que advierte el demandado[15], es evidente que en la misma se analizó el tema de la caducidad en vigencia del Decreto 01 de 1984, es decir, el Código Contencioso Administrativo, que contemplaba un término específico cuando la administración pretendía la nulidad de sus propios actos. Bajo este entendido no puede sostenerse, como lo advierte el recurrente, que el tribunal hubiera desconocido ese precedente, sino que se trata de una providencia que notoriamente envuelve unos presupuestos diferentes al caso ahora estudiado.

Frente a lo anterior, es preciso argumentar que no prospera este argumento, pues el asunto que se analiza se rige por los postulados de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que para el caso puntual de la presentación oportuna del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, señala en el literal c) del numeral 1.° del artículo 164, que cuando se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas, la demanda puede ser radicada en cualquier tiempo.

Se infiere entonces, que como el acto administrativo demandado involucra una prestación periódica como lo es la pensión de vejez, encuadra dentro de los presupuestos del literal d) del numeral 1.° del artículo 164 del CPACA, por lo que la demanda en el caso concreto, podía presentarse sin atención a un término de caducidad específico. En conclusión: La UGPP presentó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de manera oportuna, razón por la cual, no operó el fenómeno de la caducidad del medio de control y, en consecuencia, debe declarase no probada la excepción propuesta por el demandado, tal como lo resolvió el a quo.

Tercer problema jurídico ¿Para la presentación del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho se exige como requisito previo, el consentimiento del titular del derecho para revocar el acto administrativo? El Despacho sostendrá la siguiente tesis: No se exige como requisito previo para la presentación del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el consentimiento del titular del derecho para revocar el acto, tal como se explica a continuación. Ineptitud de la demanda – eventos que la constituyen.

Antes de abordar el estudio del problema jurídico propuesto, deben realizarse algunas precisiones preliminares respecto a la denominada «ineptitud sustantiva de la demanda». Al respecto esta Subsección ha señalado que con anterioridad se ha hecho alusión a esta figura como si se tratara de una excepción previa o causal de rechazo de la demanda y en últimas, como sustento de decisiones inhibitorias, lo cual constituye una imprecisión[16].

Ello, toda vez que sólo es viable proponer y declarar próspera la excepción previa de «ineptitud de la demanda por la falta de cualquiera de los requisitos formales» o «por la indebida acumulación de pretensiones» y en relación con otras situaciones debe acudirse a las demás excepciones previas previstas en el artículo 100 del Código General del Proceso, sin que haya vocación para realizar una denominación en términos diferentes a los señalados por la ley.

Así mismo, se recalcó que al encontrarse otras falencias que otrora han servido como sustento para la declaratoria de una «ineptitud sustantiva de la demanda», en lugar de acudir a esa denominación deben utilizarse las herramientas que los estatutos procesales prevén para tal efecto, tal como se analizó extensamente en el auto en cita, esto es, aquellos mecanismos de saneamiento, como por ejemplo, ordenar corregir la demanda o dejar sin efecto el auto admisorio para proceder al rechazo de la misma en atención a la causal legalmente prescrita para el efecto.

De los requisitos de procedibilidad para demandar. El artículo 161 del CPACA consagra expresamente los requisitos previos para demandar ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, los cuales son: i) la conciliación extrajudicial cuando los asuntos sean conciliables y se formulen pretensiones relativas a la nulidad con restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales, además cuando la administración sea quien demande su propio acto, no será necesario este procedimiento previo; ii) la presentación de los recursos que de acuerdo con la ley sean obligatorios, cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo particular; iii) constitución en renuencia, para los casos de la acción de cumplimiento; iv) reclamación consagrada en el artículo 144 del CPACA, para la presentación del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos; v) el pago cuando el Estado pretenda recuperar lo pagado en una condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto.

De lo expuesto puede concluirse, sin mayores argumentos, que para radicar una demanda donde se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, no es requisito previo que la parte demandante, tratándose de la administración, demuestre haber agotado el trámite para la revocación de actos de carácter particular y concreto, previsto en el artículo 97 del CPACA, tal como lo expone el recurrente.

Evidentemente esta es una facultad con la que cuentan las entidades y que se adelanta como una actuación administrativa y no puede considerarse como un requisito previo para acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo para demandar sus propios actos, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, sino que es una potestad que tiene la administración para que, previo el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular, pueda revocar los actos administrativos de carácter particular y concreto.

Con fundamento en lo anterior, la administración podrá, a motu propio, revocar los actos administrativos particulares proferidos por esta en atención al artículo 97 del CPACA, en cuyo caso, cuando el titular del derecho niegue ese consentimiento, tiene la opción de demandar en ejercicio del medio de control correspondiente y con las previsiones y requisitos para cada caso, con el objetivo que en sede judicial se estudie la legalidad de ese acto.

De lo cual no puede concluirse que se exija como un requisito de procedibilidad para acudir al juez administrativo. En conclusión: El trámite de revocación de actos de carácter particular y concreto, previsto en el artículo 97 del CPACA, no se constituye en un requisito de procedibilidad para el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, cuando la administración pretenda el estudio de legalidad de sus propios actos, tal como lo resolvió el a quo.

Decisión en segunda instancia En atención a las consideraciones expuestas, se declarará fallida la apelación frente a la decisión sobre las excepciones denominadas acto de ejecución no sujeto a control judicial e ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales – ausencia de conciliación prejudicial, propuestas por el señor Ferney de Jesús Moncada Cano. En consecuencia, se dejará incólume la decisión proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda en la audiencia inicial frente a estos puntos.

En igual sentido, se confirmará la providencia del 18 de octubre de 2017 proferida en audiencia inicial por el Tribunal, que declaró no probadas la excepciones de caducidad y la relacionada con la solicitud de autorización para revocar el acto como requisito previo para demandar. Por lo expuesto se, RESUELVE Primero: Declarar fallida la apelación frente a la decisión de las excepciones denominadas acto de ejecución no sujeto a control judicial e ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales – ausencia de conciliación prejudicial.

En consecuencia, se deja incólume la decisión proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda en la audiencia inicial frente a estos puntos. Segundo: Confirmar la providencia proferida en audiencia inicial por el Tribunal Administrativo de Risaralda el 18 de octubre de 2017, que declaró no probadas las excepciones de caducidad y la relacionada con la solicitud de autorización para revocar el acto como requisito previo para demandar, propuestas por el señor Ferney de Jesús Moncada Cano en el proceso que en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentó la UGPP.

Tercero: Realizar las anotaciones correspondientes en el programa “Justicia Siglo XXI” y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ FIRMA ELECTRÓNICA CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el ponente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con en el artículo 186 del CPACA. ----------------------- [1] Folios 189 a 207 del cuaderno 1. [2] En adelante UGPP. [3] Folios 249 a 256 del cuaderno 2. [4] Folios 269 a 273 y CD folio 274 del cuaderno 2. [5] Folio 272 y CD folio 274 del cuaderno 2 [6] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 17/10/2017, Rad.: 19001-23-33-000-2013-00214-01 (1392-2016). [7] Consejo de Estado, sentencia del 25/05/2006, Rad.: 15001-23-31-000-2000- 02086-01 (2273-2005). [8] Folios 249 a 263. [9] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia del 2 de marzo de 2017 Radicado: 13001-23-33-000-2013- 00224-01. [10] Ver sentencia Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, 7 de octubre de 2010.

Radicación: 25000-23-25-000-2004-05678-02 (2137-09). [11] Ver, entre otras, las sentencias de la Sección Segunda, Subsección B, de: 6 de octubre de 2011 (Expedientes 1130-2011 y 1135-2011) y del 26 de marzo de 2009. Expediente 1134-07. [12] La expresión según el caso hace referencia a la manera como el administrado conoció el acto administrativo demandado, el cual pudo haber sido a través de la notificación, comunicación o ejecución del mismo. [13] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda - Subsección A, sentencia del 15 de septiembre de 2011, Radicado: 230012331000201100026 01. [14] Folios 138 a 141 cuaderno 1. [15] Citada en los folios 260 y 261. [16] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, providencia de 21 de abril de 2016, Rad. 47-001-23- 33-000-2013-00171-01 (1416-2014).