MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD CONTRA ACTO DE CARÁCTER PARTICULAR – Eventos / TEORÍA DE LOS MOTIVOS Y FINALIDADES / GRAVE AFECTACIÓN ECONÓMICA / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD CONTRA ACTO DE CARÁCTER PARTICULAR- Inoperancia Excepcionalmente puede pedirse la nulidad de actos administrativos de contenido particular, entre otros, cuando los efectos nocivos del acto administrativo afecten de manera grave el orden público, político, económico, social o ecológico.
Ello acontece cuando de los argumentos expuestos en la demanda y los demás elementos que se aporten al expediente, se identifique que se alega un eventual vicio en un acto administrativo que, por su magnitud y trascendencia, desborde los intereses meramente particulares e irrumpa en una esfera del interés general, que tal como lo prevé el legislador, afecten de manera grave el orden de alguno de los aspectos allí enmarcados.
Si bien el proceso de nulidad que ahora se estudia no se encuentra en su etapa final, en donde debe definirse en detalle todos los aspectos propuestos en la demanda, resulta evidente que lo alegado por el Departamento de Córdoba, preliminarmente, encuadra dentro del postulado previsto en el numeral 3.° del artículo 137 del CPACA, por cuanto se reconoció una suma considerable a varios docentes por concepto de prestaciones, acto administrativo que aparentemente se expidió, entre otras circunstancias, sin competencia para ello.
Estos elementos dan cuenta de que al haberse reconocido la suma de $5.157.278.512, sin tener presuntamente la competencia, es una situación que, como atrás se indicó, desborda los intereses meramente individuales de los docentes que resultaron beneficiarios con el reconocimiento de este derecho y se convierte en un tema que trasciende a un interés general, razón por la cual debe estudiarse un eventual resquebrajamiento del orden jurídico ante el presunto desmejoramiento del patrimonio económico del departamento.
En atención a lo señalado, toda vez que la entidad demandante solicita de manera exclusiva la nulidad del acto que considera está viciado, se habilita el acceso a la administración para que, a través del medio de control de nulidad consagrado en el artículo 137 del CPACA, específicamente, bajo la excepción del numeral 3.° de dicho precepto, pretenda la nulidad de ese acto administrativo de carácter particular y concreto.(…) En ese orden de ideas, debe considerarse que como la pretensión es de nulidad, de acuerdo con lo previsto en el literal a) del numeral 1.° del artículo 164 del CPACA, la demanda puede ser presentada en cualquier tiempo, sin que se vea afectada por el fenómeno jurídico de la caducidad FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011(CPACA)- ARTÍCULO 137 –NUMERAL 3 MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD CONTRA ACTO DE CARÁCTER PARTICULAR / FALTA O INCORRECTA ESTIMACIÓN DE LA CUANTÍA – No necesariamente da lugar a desestimar la demanda / DETERMINACIÓN DE LA CUANTÍA – Necesaria cuando determina la competencia Al tratarse el presente asunto del medio de control de nulidad en los términos del artículo 137 del CPACA, la estimación razonada de la cuantía no es un elemento indispensable que debe estar contenido en la demanda.(…) La falta o incorrecta estimación de la cuantía no da lugar a desestimar la demanda porque la aplicación desmedida de este requisito procedimental no puede convertirse en un obstáculo para el acceso a la administración de justicia. Claramente, lo preliminar resulta suficiente para declarar no probada la excepción de vicios de forma propuesta por el abogado Juan Alberto Rodríguez Faccette, pero es indispensable señalar, además, que este requisito de la demanda es indispensable, tal como lo consagra la norma arriba transcrita [artículo 162 del CPACA], cuando constituye un elemento indispensable para determinar la competencia. Colofón de lo expuesto en precedencia, se concluye que para ejercer el medio de control de nulidad, la estimación razonada de la cuantía no deviene en un requisito inexorable para admitir y dar trámite a la demanda, toda vez que la determinación de la competencia para conocer este tipo de actuaciones judiciales está dada por el funcionario u organismo que expide el acto administrativo del cual se controvierte su nulidad, tal como lo prevén los artículos 149 numeral 1.°, 152 numeral 1.° y 155 numeral 1.° del CPACA.
Para el caso bajo examine, se tiene que el numeral 1.° del artículo 152 del CPACA prescribe que los tribunales administrativos conocerán en primera instancia de los asuntos de nulidad de los actos administrativos proferidos por funcionarios u organismos del orden departamental, o por las personas o entidades de derecho privado cuando cumplan funciones administrativas de los citados órdenes, presupuestos que llevan a determinar de manera adicional, que para esta clase de pretensiones, no es necesario estimar razonadamente la cuantía, con el objeto de fijar la competencia. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011(CPACA)- ARTÍCULO 162 / LEY 1437 DE 2011(CPACA)- ARTÍCULO 149 / LEY 1437 DE 2011(CPACA)- ARTÍCULO 152 / LEY 1437 DE 2011(CPACA) - ARTÍCULO 155 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D.C., diecisiete (17) de junio dos mil veinte (2020).
Radicación número: 23001-23-33-000-2013-00053-02(0724-18) Actor: DEPARTAMENTO DE CÓRDOBA Demandado: Referencia: NULIDAD Temas: Apelación de auto de decisión de excepciones. AUTO SEGUNDA INSTANCIA Ley 1437 de 2011 Interlocutorio O-2020 ASUNTO El Consejo de Estado decide el recurso de apelación interpuesto por las partes vinculadas contra el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Córdoba el 8 de noviembre de 2017, a través del cual declaró no probadas las excepciones propuestas.
ANTECEDENTES Pretensiones[1] El Departamento de Córdoba presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad para que se declare la nulidad de la Resolución 00690 del 27 de diciembre de 2007, mediante la cual se reconoció unas prestaciones sociales a 200 docentes que fueron vinculados mediante contratos de prestación de servicios durante el año 2003.
El 20 de mayo de 2013 el Tribunal Administrativo de Córdoba admitió la demanda y ordenó vincular a los docentes beneficiados con el acto administrativo demandado[2]. Excepciones propuestas • El abogado Juan Alberto Rodríguez Faccette[3], en representación de la docente María Yolanda Guerrero González, contestó la demanda y propuso las excepciones que denominó: - Acumulación indebida de pretensiones.
Argumentó que la vinculación de los docentes demandados se hizo por la modalidad de prestación de servicios y no todos reclamaron las mismas prestaciones, razón por la cual debieron impetrarse las demandadas frente a cada uno de los docentes. Aunque se trate del mismo acto administrativo, los efectos fueron individuales para cada uno de los beneficiarios, por lo que no puede decirse que las pretensiones tienen una causa común, como tampoco existe dependencia entre las pretensiones ni las pruebas son comunes, toda vez que en cada caso deben probarse los vicios que se endilgan al acto.
Además, señaló que no se explica cómo se admitió la demanda frente a un acto administrativo que reconoció unos derechos de carácter laboral a un grupo de docentes, lo cual afectaría derechos particulares e individuales e incluso generaría un restablecimiento. - Vicios de forma. Precisó que no se indicó el nombre y las direcciones de los docentes beneficiarios de los derechos reconocidos en el acto acusado, como tampoco se estimó en forma razonada la cuantía. • La abogada Silvia Helena Garcés Carrasco[4], en representación de varios de los docentes, presentó las siguientes excepciones: - Falta del lleno de requisitos de procedibilidad.
Indicó que la regla general es que los actos particulares no pueden ser revocados oficiosamente, para lo cual se prevé un procedimiento contenido en el artículo 97 del CPACA, sin el cual no es posible obtener la voluntad negativa o positiva del beneficiario de la actuación administrativa y, en el caso concreto, jamás se realizó por parte de la demandante, por lo que no se cumple con este requisito esencial para la interposición del medio de control.
Así mismo, existen unos derechos económicos a favor de los docentes y en caso de declararse nula la resolución, esas obligaciones dejarían de cancelarse, lo que claramente es una situación favorable a la entidad territorial. En consecuencia, se configuraría un restablecimiento del derecho. - Caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho (acción procedente).
Explicó que el restablecimiento del derecho impide que pueda ser utilizada la estrategia de demandar en nulidad un acto que solo puede ser enjuiciado dentro de su término de caducidad. Por consiguiente, el medio de control caducó por lo que no puede ampararse la pretensión a través de la simple nulidad para revivir términos. - Falta de prueba para demostrar la afectación grave económica al Departamento de Córdoba.
Sustentó que teniendo en cuenta que el acto administrativo demandado sólo vincula a 200 docentes del Departamento de Córdoba, es viable preguntarse si dicho acto comporta un especial interés para la comunidad que esté aparejado con el afán de legalidad. Admitir la nulidad contra la Resolución 00690 de 2007 no sólo lleva consigo el restablecimiento del orden jurídico, sino también perjudica derechos concretos reconocidos a los docentes, porque como consecuencia de la nulidad, la entidad demandante no tendrá que pagar esos derechos y, como consecuencia, sí se obtendría un restablecimiento automático para la gobernación. - Falta de requisitos de la demanda.
Destacó que no se acompañó a la demanda copia del acto acusado con las constancias de su publicación, comunicación, notificación o ejecución, como lo señala el artículo 166 del CPACA. Indicó que la demostración del eventual perjuicio económico como argumento para que pueda accederse a la excepción del artículo 137 del CPACA, no es oficiosa, corresponde a la parte demandante demostrarlo, asunto que no se advierte en el caso estudiado. - Falta de competencia del Tribunal para resolver la litis.
Manifestó que la Resolución 00690 de 2007 es un acto de carácter subjetivo, que reconoce situaciones particulares y concretas, por lo que es susceptible de ser atacado judicialmente a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que tiene una caducidad de 4 meses. En ese orden, el Tribunal perdió la competencia para resolver la litis planteada.
PROVIDENCIA IMPUGNADA[5] El Tribunal Administrativo de Córdoba, a través de auto del 8 de noviembre de 2017, en la etapa de excepciones previas de la audiencia inicial (art.180-6 CPACA), declaró no probadas las excepciones propuestas. Consideró lo siguiente, frente a cada una de ellas: Acumulación indebida de pretensiones. No tiene vocación de prosperidad por cuanto, al tratarse de una nulidad, la pretensión incoada es una sola, la cual versa sobre la declaratoria de nulidad de la Resolución 00690 de 2007, por lo que no puede hablarse de indebida acumulación. Vicios de forma.
De la interpretación integral de la demanda, puede advertirse claramente el nombre de los docentes, además, la parte demandante solicitó expresamente que se les notificara de conformidad con el artículo 200 del CPACA en armonía con el artículo 318 del CPC (sic), pedimento al que se accedió en el asunto. Por otro lado, frente a la estimación de la cuantía, como se trata del medio de control de nulidad, este no resulta ser un factor determinante para estudiar la competencia, por lo que no es necesario estimarla en la demanda.
Falta del lleno de requisitos de procedibilidad. El artículo 161 del CPACA regula los requisitos previos para demandar, sin que en el mismo se incluya el agotamiento del procedimiento previsto en el artículo 97 ibídem como presupuesto para interponer el medio de control de nulidad simple y, menos aún, está contemplado como un anexo de la demanda conforme al artículo 166 del CPACA.
Caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. En el asunto sí es procedente el medio de control de nulidad contra la Resolución 00690 del 2007, pues, pese a que claramente se trata de un acto administrativo de contenido particular, la demanda se interpuso fundamentada en que dicho acto fue expedido sin competencia, lo que contraría la constitución y la ley, al reconocer a un grupo de docentes contratistas prestaciones sociales y otros conceptos improcedentes, sin que mediara decisión previa que lo autorizara, lo que a juicio de la parte demandante conlleva un grave detrimento patrimonial y la consecuente afectación del orden económico para la gobernación, por lo que la demanda se encuentra amparada en la excepción del numeral 3.º del artículo 137 del CPACA, que permite la nulidad de actos de contenido particular.
Falta de prueba para demostrar la afectación grave económica al Departamento de Córdoba. En la norma no está contemplado que deba estar demostrada la afectación grave, por lo que no le asiste razón a los vinculados en este punto. Adicionalmente, precisó que no se ha cambiado la naturaleza de los derechos, sino que se advierte la excepción que contempla el artículo 137 del CPACA para la interposición del medio de control de nulidad contra actos particulares, la cual es invocada por la parte demandante ante los efectos nocivos del acto.
Falta de requisitos de la demanda. Este es un requisito formal que puede subsanarse, comoquiera que no es de tal entidad que conlleve a la terminación del proceso. Además, cobraría relevancia si la demanda fuera de nulidad y restablecimiento del derecho porque resultaría imprescindible para determinar la caducidad. Falta de competencia del Tribunal para resolver la Litis.
Indicó que teniendo en cuenta las consideraciones expuestas para resolver las demás excepciones, en las que se dejó sentada la procedencia del medio de control de nulidad simple, el cual no atiende a términos de caducidad, debe declararse no probada esa excepción. RECURSOS DE APELACIÓN[6] Las partes interpusieron recurso de apelación de la siguiente manera: La abogada Silvia Helena Garcés Carrasco presentó recurso contra la decisión adoptada por el Tribunal, para el efecto señaló: «[…] difiero de la decisión tomada por el despacho en cuanto a las excepciones propuestas para demandar un acto de carácter particular en acción de simple nulidad.
La Ley 1437 nos trae modificaciones a la forma como se deben presentar estas demandas contra sus propios actos por parte del Estado y es así que el artículo 137 del CPACA nos trae taxativamente unas excepciones cuando un acto administrativo de carácter particular y concreto se puede demandar por el medio de control de simple nulidad […]. Todas estas excepciones deben ser invocadas al momento de demandar un acto administrativo de carácter particular y concreto por medio del control de simple nulidad, las cuales deben ser probadas.
Tenemos que esta acción de simple nulidad va a generar un restablecimiento automático del derecho a favor del Departamento porque el acto del cual se pretende su nulidad en esta oportunidad es el reconocimiento de unas prestaciones sociales de 200 docentes que prestaron sus servicios al Departamento. En virtud de la Ley 715 estos docentes debían ser vinculados provisionalmente y el Ministerio de Educación en su oportunidad giró todos los dineros al Departamento para que les reconocieran sus prestaciones sociales, ¿qué hizo el Departamento? No lo hizo así, hizo la vinculación de manera ilegal por medio de contratos de prestación de servicios, al ver ellos que habían cometido este error, en virtud de la Ley 715 que lo que mandaba no era que los vinculara por contrato sino provisionalmente es que ellos hacen el reconocimiento, pero ellos sí contaban con su disponibilidad presupuestal para emitir esos actos de reconocimiento que no los aportaron junto con el acto administrativo.
Eso ha sido debatido por la Corte Constitucional que dice que los actos administrativos de reconocimiento de prestaciones sociales no están sujetos su reconocimiento a disponibilidad presupuestal. Todas estas decisiones de reconocer este acto administrativo donde le reconocen todas las prestaciones sociales a estos docentes es un acto de carácter particular y concreto que al momento de decretar la nulidad estarían en un restablecimiento automático del derecho para la gobernación quienes son los únicos que se van a beneficiar con esto, el Departamento que no va a cancelar los derechos prestacionales a estos docentes.
Si se llegare a decretar la nulidad invocada automáticamente se produciría un restablecimiento del derecho a favor de la parte demandante, consistente en dejar sin efectos el reconocimiento de los derechos económicos que se hicieron a los 200 docentes beneficiarios de la Resolución 690 de 2007, situación fáctica esta que se puede observar en la presente demanda.
Efectivamente se trata de un acto de carácter particular y concreto, reconoce derechos económicos laborales a unos docentes y administrativos del sector educación y su nulidad traería como consecuencia un restablecimiento del derecho a la entidad territorial demandante y además, algo que no controvierte en manera alguna la parte actora, dicho acto no fue obtenido por parte del beneficiario por medios ilegales, ilícitos o fraudulentos, la parte actora sólo se limita a señalar que el gobernador carecía de competencia al momento de reconocer tales derechos.
En el caso particular, muy a pesar de que el Departamento de Córdoba denomina la acción como de simple nulidad, del contenido integral de la demanda y del contenido del acto mismo que se pretende anular por ilegal, se deduce que no es cierto que la entidad demandante solo quiera discutir la simple legalidad del acto, pues el examen de legalidad necesariamente tendría incidencia en los derechos subjetivos de los docentes y administrativos del sector educación beneficiarios de la Resolución 690 del 2007.
Como podemos observar, en el acto demandando la gobernación de Córdoba reconoció las prestaciones sociales a estos docentes que laboraron en el año 2003, teniendo en cuenta para ello precedentes judiciales del Consejo de Estado, lo que denota que definieron una situación particular y concreta, la situación jurídica particular se traduce en la obligación que tiene el Departamento de Córdoba de pagar las prestaciones sociales a estos docentes.
Este acto administrativo de carácter particular no tiene o no se deriva un especial interés para la comunidad, de este acto se desprende un interés exclusivo para el Departamento de Córdoba al no querer cancelar estos derechos laborales y legales de los docentes y administrativos del sector educación no para la comunidad en general. […] Así las cosas nosotros podemos observar que el Departamento de Córdoba al demandar su propio acto excepcionalmente en acción de simple nulidad, es decir, si la declaratoria de nulidad de este acto administrativo no va a tener un restablecimiento automático, si el acto demandado generaría un impacto al orden social y económico y estas excepciones establecidas en la ley no están presentes en la demanda incoada por el Departamento de Córdoba.
Además, en el artículo 161 dice que cuando la administración demande un acto administrativo que ocurrió por medios ilegales o fraudulentos no será necesario el procedimiento previo de conciliación, en este caso también observamos que el Departamento en ningún momento ha dicho que el acto administrativo fue obtenido por medios ilegales o fraudulentos para poder obviar este requisito establecido en el artículo 161 del CPACA.
Así las cosas, todas las excepciones propuestas se devienen especialmente del acto particular y concreto que es la Resolución 690 donde le reconocen esos derechos prestacionales a los docentes que en debida forma fueron reconocidos en su oportunidad debido a unos antecedentes que se dieron para que pudiera el Departamento emitir ese acto administrativo. […]» La abogada Eva María Gómez Garcés, quien presentó poder en la audiencia inicial para actuar en nombre y representación de los señores Alejandro Segundo Colón González, Astrid Rocío Cogollo Polo, Diomyra Luz López Correa, Evis Omaida Calderín Cuitiva, Gilma Moreno Díaz, Graciela María Martínez, Jorge Luis Motén Noriega, José Antonio Rosso López, Lázaro Villalba Jaramillo, Natalia López Rivera y Alba Esthela González Banda, interpuso recurso y manifestó: «[…] estamos totalmente de acuerdo doctora que el acto es de carácter particular porque eso no está en duda, que es un acto de carácter particular y concreto que estamos viendo aquí porque reconocen prestaciones sociales individuales a unos docentes se puede demandar por acción de nulidad simple, eso no es la discusión, estamos totalmente de acuerdo que ese acto sí se puede demandar mediante nulidad simple y usted lo acaba de citar en las sentencias del doctor Jaime Orlando Santofimio, cuál es la discusión aquí si se le está dando trámite a la demanda que es, y es por tanto que usted misma señala que en las sentencias que leyó dice en la parte considerativa «[…] no se está buscando el restablecimiento sino un restablecimiento objetivo […]» un reconocimiento en abstracto en ese orden de ideas si bien no lo dice la demanda interpuesta por la gobernación, aquí no hay más que lo que se busca es un restablecimiento del derecho y eso es automático, hay dos sentencias del Consejo de Estado del 10 de septiembre de 2015 radicado interno 210125, sentencia del Consejo de Estado 27 de junio de 2017, radicado interno 53039 en que se planteó lo mismo, y se adujo la misma causal que estamos diciendo ahora, que fue el detrimento patrimonial, económico, social, etcétera, y dice el Consejo de Estado, perfecto es que usted lo puede hacer, pero qué hace el Consejo de Estado, aplica el parágrafo del artículo 137 […] artículo 138 nulidad y restablecimiento del derecho y qué reglas son esas pues que tienen unos términos de caducidad diferentes a la nulidad simple.
Entonces quiero que quede claro honorable magistrada que no se está diciendo que el acto de carácter particular no se pueda demandar mediante la acción de nulidad simple, claro que sí se puede demandar mediante la nulidad simple, pero aquí se esta buscando un restablecimiento automático del derecho y por eso debe ser bajo las reglas de la nulidad y restablecimiento del derecho.
Si el honorable magistrado (sic) no está de acuerdo con eso yo si quisiera que cuando se respondiera el recurso de reposición, dejáramos en claro dos cosas, primero, para mis poderdantes el restablecimiento es abstracto, tal como lo quiso decir la Corte Constitucional cuando estudió la teoría de los móviles y las finalidades del artículo 84 del antiguo código administrativo, ¿será que el restablecimiento es abstracto y sólo se va a estudiar la legalidad y quedan vigentes los derechos de mis poderdantes? O será que como establece el Consejo de Estado aquí hay decaimiento inmediatamente del acto administrativo y por ende sí existe un restablecimiento automático de los derechos de mis poderdantes, entonces yo quiero que dejemos claro en este punto que es donde estamos tratando de sanear el proceso y que el proceso siga.
Primero, si no se busca un restablecimiento del derecho, si no hay un restablecimiento automático si sólo se busca la legalidad del acto y si fuese así, invito a la gobernación de Córdoba a que por favor demande las otras 15 resoluciones que ya están canceladas, éstas no. Entonces verifiquemos si hay o no un restablecimiento automático, si hay un restablecimiento automático y se sigue por la nulidad simple ¿dónde quedan los derechos de mis poderdantes? Legítimos que fueron reconocidos en un acto de carácter particular y concreto.
En ese orden de ideas coadyuvo todos los argumentos de la doctora Silvia en donde señaló falta de requisito de procedibilidad, no acogió esa excepción previa diciendo porque se estaba aduciendo que fue por medidos fraudulentos y en la demanda en ningún momento se está diciendo que fue por medios fraudulentos simplemente que no tiene competencia quien expidió dicho acto administrativo. […]» El abogado Juan Alberto Rodríguez Faccette interpuso recurso en los siguientes términos: «[…] yo estoy de acuerdo con el planteamiento de la doctora Silvia y de la doctora Eva, especialmente, en lo referente al restablecimiento del derecho porque no niego ni discuto de que no se pudiera accionar la nulidad simple, pero es que el restablecimiento del derecho donde queda, cómo quedan los poderdantes si se declara nula la acción de acuerdo al eventual fallo, ¿dónde quedan los derechos que tenían? Que ya habían sido reconocidos mediante actos administrativos que no han sido anulados, yo le pregunto al Departamento ¿Por qué con tanto funcionario que tiene, no demandó a cada uno mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho? Además, si hay vicios también porque aquí no se razonó la cuantía porque se les caía la tesis, la forma como venían manejando el proceso […] De todas maneras lo que yo pretendo decir es que también ha debido rechazarse la demanda por los vicios de procedimiento que tenía, es decir, la demanda no la razonaron porque no les convenía razonarla porque al decir que era restablecimiento del derecho tenían que entrar a razonarle a cada uno de los demandados y ahí si era lo que no les convenía. […]» El curador ad litem coadyuvó los recursos interpuestos.
CONSIDERACIONES Competencia El Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto contra el auto del 8 de noviembre de 2017, de conformidad con los artículos 150 en concordancia con el 180-6 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. De igual modo, conviene precisar que el Ponente adopta la decisión, en virtud de lo previsto en los artículos 125 y 243 del CPACA, dado que el presente asunto no constituye uno de los eventos de los numerales 1.° a 4.° de este último.
Cuestión previa Antes de abordar el estudio de fondo, resulta indispensable para un mejor entendimiento del caso y con el objetivo de hacer un planteamiento ordenado de los temas a analizar, dilucidar cuáles son las decisiones frente a las cuales se interpusieron recursos de apelación. Ello, en atención a los argumentos expuestos, tanto por el a quo como por los recurrentes.
Un asunto incuestionable, es que todos los apelantes expusieron sus reparos frente a la decisión del Tribunal de declarar no probadas las excepciones denominadas caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y falta de competencia del Tribunal para resolver la litis, que propuso la abogada Silvia Helena Garcés Carrasco, referidas esencialmente al medio de control interpuesto por el Departamento de Córdoba.
Ahora, no se deduce de las manifestaciones en la audiencia inicial, que se hayan debatido las excepciones denominadas acumulación indebida de pretensiones presentada por el abogado Juan Alberto Rodríguez Faccette, y las de falta del lleno de requisitos de procedibilidad y falta de requisitos de la demanda que formuló la abogada Silvia Helena Garcés Carrasco.
En atención a lo expuesto, esta instancia únicamente hará pronunciamiento expreso frente a los argumentos de reparo planteados por los recurrentes y que hacen referencia específica a los medios exceptivos titulados caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, falta de competencia del Tribunal para resolver la litis, falta de prueba para demostrar la afectación grave económica al Departamento de Córdoba y vicios de forma.
Problema Jurídico El problema jurídico que debe resolverse en esta instancia se resume en las siguientes preguntas: 1. ¿El asunto propuesto por el Departamento de Córdoba se encuentra enmarcado dentro de la excepción descrita en el numeral 3.° del artículo 137 del CPACA y, bajo ese entendido, el medio de control de nulidad resulta ser el adecuado para debatir su pretensión? 2.
¿La estimación razonada de la cuantía es un elemento indispensable que debe contener la demanda en el caso concreto? Primer problema jurídico ¿El asunto propuesto por el Departamento de Córdoba se encuentra enmarcado dentro de la excepción descrita en el numeral 3.° del artículo 137 del CPACA y, bajo ese entendido, el medio de control de nulidad resulta ser el adecuado para debatir su pretensión? El Despacho sostendrá la siguiente tesis: El medio de control de nulidad que propuso el Departamento de Córdoba es el adecuado para debatir la pretensión planteada, porque no obstante atacar la Resolución 00690 del 27 de diciembre de 2007, acto administrativo de contenido particular, su nulidad se pretende con fundamento en la excepción consagrada en el numeral 3.° del artículo 137 del CPACA, razón por la cual no debe observarse el término de caducidad previsto en el literal d) del numeral 2.°del artículo 164 del CPACA.
Lo anterior, en atención a los siguientes argumentos: Sobre las excepciones para pretender la nulidad de un acto administrativo de carácter particular a través del medio de control previsto en el artículo 137 del CPACA. El artículo 137 del CPACA regula expresamente el medio de control de nulidad, en los siguientes términos: «Artículo 137.
Nulidad. Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general. Procederá cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió. También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro.
Excepcionalmente podrá pedirse la nulidad de actos administrativos de contenido particular en los siguientes casos: 1. Cuando con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero. 2. Cuando se trate de recuperar bienes de uso público. 3.
Cuando los efectos nocivos del acto administrativo afecten en materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico. 4. Cuando la ley lo consagre expresamente.
PARÁGRAFO. Si de la demanda se desprendiere que se persigue el restablecimiento automático de un derecho, se tramitará conforme a las reglas del artículo siguiente. […]» De la normativa transcrita se desprende que, como regla común, este medio de control procede contra los actos administrativos de carácter general en atención a las causales de nulidad allí expuestas.
De igual manera y por excepción, el artículo citado advierte que puede plantearse esta pretensión de nulidad contra actos administrativos de carácter particular, sólo bajo los postulados previstos en los numerales 1.° a 4.° del mismo precepto. En efecto, el legislador en los casos que se plantean como excepción, recogió los criterios jurisprudenciales que desde hace ya varios años desarrolla tanto el Consejo de Estado como la Corte Constitucional sobre cuándo es posible demandar un acto particular por la pretensión de nulidad.
Claramente, con el objetivo de articular la interpretación sistemática de los anteriores artículos 84 y 85 del Código Contencioso Administrativo, jurisprudencialmente se desarrollaron unos criterios según los cuales hay una regla que se utiliza de manera preponderante para controvertir actos de carácter general y, excepcionalmente, actos de contenido particular y concreto.
Teorías como la de los motivos y finalidades, de la regulación legal y la teoría de los efectos nocivos de un acto administrativo en el orden público político, económico, cultural y social, fueron recogidas en nuestro ordenamiento legal luego de ser criterios netamente jurisprudenciales. Ello sin desconocer o desnaturalizar la pretensión conocida como de simple nulidad, que tiene la característica específica de buscar el mantenimiento del orden jurídico general y abstracto.
De este modo, lo que el legislador previó, básicamente, fue la prohibición de restringir el acceso a la administración de justicia y permitir que, a través del medio de control de nulidad, puedan atacarse actos administrativos de carácter particular, claro está, bajo las excepciones previstas en el mismo artículo 137 del CPACA. Es así, como en desarrollo de la libertad legislativa se determinó positivizar, entre otros, la teoría de los móviles y las finalidades consolidada por el Consejo de Estado con los ajustes propuestos por la Corte Constitucional para garantizar, como atrás se mencionó, el acceso a la administración de justicia. La Corte Constitucional en la sentencia C-259 de 2015, al estudiar la constitucionalidad de varios apartes del artículo 137 del CPACA, citó algunas de las conclusiones plasmadas con anterioridad en la sentencia C- 426 de 2002, donde declaró la exequibilidad condicionada del artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, subrogado por el artículo 14 del Decreto 2304 de 1989, planteamientos que resultan relevantes para el estudio del caso concreto: «[…] 39.
Ahora bien, atendiendo a lo previamente dispuesto, la sentencia decidió establecer también reglas jurídicas para los operadores, derivadas de la nueva realidad procesal generada a partir de la providencia, tratando de prever efectos futuros complejos. En términos de la sentencia, las reglas son: (1) cuando una persona con interés directo pretenda demandar un acto de contenido particular y concreto, podrá acudir alternativamente al contencioso de anulación por dos vías distintas: (a) la acción de nulidad y restablecimiento del derecho (C.C.A. art. 85), mediante la cual, la persona motivada por el interés particular, podrá obtener el restablecimiento del derecho o la reparación del daño. Si esta acción no se intenta o no se ejerce dentro de los cuatro meses siguientes a la expedición del acto (C.C.A. art. 136-2), quien se considere directamente afectado o un tercero, podrá (b) promover la acción de simple nulidad en cualquier tiempo (C.C.A. arts. 84 y 136-1), pero única y exclusivamente para solicitar de la autoridad judicial la nulidad del acto violador, dejando a un lado la situación jurídica particular que en éste se regula.
Lo anterior, con el objetivo de contribuir a la integridad del orden jurídico y garantizar el principio de legalidad. La sentencia que acoge la pretensión de nulidad del acto (c) no abre la posibilidad de que el sujeto afectado pueda solicitar la reparación del daño antijurídico derivado de dicho acto. En realidad, el hecho de que no se haya reclamado en tiempo el reconocimiento de una situación jurídica individual afectada por un acto administrativo, impide de plano que pueda utilizarse el contencioso de simple anulación como medio para revivir nuevamente la posibilidad de reclamar, por vía judicial, el restablecimiento del derecho presuntamente afectado.
En estos casos, (2) la competencia del juez contencioso administrativo se encuentra limitada por la pretensión de nulidad del actor, de manera que, en aplicación del principio dispositivo, (a) aquél no podrá adoptar ninguna medida orientada a la restitución de la situación jurídica particular vulnerada por el acto. Si el acto declarado nulo creaba o reconocía un derecho subjetivo, (b) el juez de la causa, está obligado a mantener intangible el derecho en cuestión ya que, el pronunciamiento judicial en estos casos es única y exclusivamente de legalidad en abstracto.
Ello, porque vencido el término de caducidad previsto en la ley para el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento, sin que ésta se haya impetrado, hace que el derecho subjetivo reconocido en el respectivo acto administrativo adquiera firmeza jurídica. Ahora bien, si la demanda no se interpone por el titular del derecho afectado sino por un tercero, (c) es imprescindible que el juez contencioso vincule al proceso al directamente interesado, con el fin de que éste intervenga y pueda hacer efectivas las garantías propias del derecho al debido proceso. […]» Es indispensable señalar que a través del condicionamiento legislativo que se plasmó en los numerales 1.° a 4.° del artículo 137 del CPACA, se amplió la instauración de la pretensión de nulidad a través de unas premisas que materializan el acceso a la administración de justicia. Aplicado lo precedente y en atención a los presupuestos fácticos del caso concreto, se tiene que el Departamento de Córdoba, a través del medio de control de nulidad, pretende lo siguiente: «[…] Se declare la nulidad de la Resolución No. 00690 de fecha 27 de diciembre de 2007, proferida por la Gobernación de Córdoba, mediante la cual se reconocen prestaciones sociales a doscientos (200) docentes que fueron vinculados mediante contratos de prestación de servicios, en diferentes períodos, durante el año 2003. […]» Lo alegado, principalmente, a través de las excepciones denominadas caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y falta de competencia del Tribunal para resolver la litis, es que, al evidenciarse un restablecimiento del derecho para la entidad demandante, no puede avalarse la interposición de una demanda a través del medio de control de nulidad porque el acto atacado debió ser enjuiciado dentro del término de caducidad.
Ahora, al haberse declarado la no prosperidad de los medios exceptivos, los recurrentes alegan esencialmente que, al estar involucrados derechos particulares y desprenderse de la pretensión un restablecimiento automático en favor del Departamento, no es procedente el medio de control de nulidad. De acuerdo con la pretensión arriba transcrita, la nulidad solicitada por el Departamento de Córdoba la fundamenta en la excepción consagrada en el numeral 3.° del artículo 137 del CPACA.
Para lo cual argumentó en la demanda «[…] Por tal razón, dados los vicios de legalidad que padece el acto demandado, y al evidenciarse el grave detrimento patrimonial y la consecuente afectación al orden económico que se generaría para la Gobernación de Córdoba con el pago de las sumas irregularmente reconocidas en la Resolución No. 00690 de 2007, es procedente el ejercicio de la presente acción como el único mecanismo judicial idóneo a fin de que anule este acto lesivo del ordenamiento jurídico. […]» (folio 3 cuaderno 1).
Luego de analizado el acto administrativo atacado (folios 17 y 18), se advierte que en su parte resolutiva se consignó lo siguiente: «[…] Reconocer a los docentes representados por la Dra. SILVIA ELENA GARCÉS CARRASCO y que figuren en la nómina elaborada por la Secretaría de Educación Departamental, la cual hace parte integral de este documento por la suma de cinco mil ciento cincuenta y siete millones doscientos setenta y ocho mil quinientos doce pesos ($5.157.278.512) el derecho a percibir el pago por concepto de prima vacacional, prima de navidad, prima de alimentos y auxilio de transporta (sic), dotaciones cesantías, intereses de cesantías, indexación y agencias en derecho, de acuerdo al valor establecido en dicha nómina para un total de (5.157.278.512) previa expedición de la disponibilidad presupuestal. […]».
De lo expuesto y luego de escuchados los argumentos manifestados por los recurrentes en la audiencia inicial, puede concluirse que se trata de un acto administrativo de carácter particular. Situación frente a la cual no hay discusión alguna. Lo que debe dilucidarse, tal como se expresó en el problema jurídico, es si el asunto propuesto por el Departamento de Córdoba se encuentra enmarcado dentro de la excepción descrita en el numeral 3.° del artículo 137 del CPACA.
En efecto, tal como se explicó en precedencia, excepcionalmente puede pedirse la nulidad de actos administrativos de contenido particular, entre otros, cuando los efectos nocivos del acto administrativo afecten de manera grave el orden público, político, económico, social o ecológico. Ello acontece cuando de los argumentos expuestos en la demanda y los demás elementos que se aporten al expediente, se identifique que se alega un eventual vicio en un acto administrativo que, por su magnitud y trascendencia, desborde los intereses meramente particulares e irrumpa en una esfera del interés general, que tal como lo prevé el legislador, afecten de manera grave el orden de alguno de los aspectos allí enmarcados.
Si bien el proceso de nulidad que ahora se estudia no se encuentra en su etapa final, en donde debe definirse en detalle todos los aspectos propuestos en la demanda, resulta evidente que lo alegado por el Departamento de Córdoba, preliminarmente, encuadra dentro del postulado previsto en el numeral 3.° del artículo 137 del CPACA, por cuanto se reconoció una suma considerable a varios docentes por concepto de prestaciones, acto administrativo que aparentemente se expidió, entre otras circunstancias, sin competencia para ello.
Estos elementos dan cuenta de que al haberse reconocido la suma de $5.157.278.512, sin tener presuntamente la competencia, es una situación que, como atrás se indicó, desborda los intereses meramente individuales de los docentes que resultaron beneficiarios con el reconocimiento de este derecho y se convierte en un tema que trasciende a un interés general, razón por la cual debe estudiarse un eventual resquebrajamiento del orden jurídico ante el presunto desmejoramiento del patrimonio económico del departamento.
En atención a lo señalado, toda vez que la entidad demandante solicita de manera exclusiva la nulidad del acto que considera está viciado, se habilita el acceso a la administración para que, a través del medio de control de nulidad consagrado en el artículo 137 del CPACA, específicamente, bajo la excepción del numeral 3.° de dicho precepto, pretenda la nulidad de ese acto administrativo de carácter particular y concreto.
Se insiste, en este punto, que el objetivo primordial de este tipo de asuntos es contribuir a la integridad del orden jurídico y garantizar eficazmente el principio de legalidad, elementos que involucran de manera directa los intereses de la sociedad en general y que avalan la protección del orden jurídico en abstracto. En ese orden de ideas, debe considerarse que como la pretensión es de nulidad, de acuerdo con lo previsto en el literal a) del numeral 1.° del artículo 164 del CPACA, la demanda puede ser presentada en cualquier tiempo, sin que se vea afectada por el fenómeno jurídico de la caducidad.
Finalmente, debe precisarse que la excepción denominada falta de prueba para demostrar la afectación grave económica al Departamento de Córdoba, tampoco está llamada a prosperar, porque de las alegaciones de la demanda y de los elementos probatorios que hasta el momento han sido arrimados al expediente, se advierte que la suma reconocida por prestaciones sociales de los docentes, presuntamente sin tener competencia para ello, comporta una eventual afectación grave en materia económica para el Departamento.
Situación que, como ya se manifestó, habilita el estudio del acto administrativo de carácter particular, para garantizar el respeto del ordenamiento jurídico y el aseguramiento del principio de legalidad, el cual es sustancial en un Estado Social de Derecho. En conclusión: Bajo el anterior entendido, el medio de control que instauró en el caso bajo análisis el Departamento de Córdoba deviene procedente, al encajar dentro de los presupuestos del numeral 3.° del artículo 137 del CPACA para pretender atacar la legalidad de un acto administrativo de carácter particular y concreto, razón por la cual no debe estudiarse el presupuesto de oportunidad de presentación de la demanda, porque puede presentarse en cualquier tiempo, de acuerdo con lo regulado en el literal a) del numeral 1.° del artículo 164 del CPACA.
Argumentos suficientes para declarar la no prosperidad de los medios exceptivos, tal como lo resolvió el Tribunal. Segundo problema jurídico ¿La estimación razonada de la cuantía es un elemento indispensable que debe tener la demanda en el caso concreto? El Despacho sostendrá la siguiente tesis: De acuerdo con el desarrollo del problema jurídico anterior, al tratarse el presente asunto del medio de control de nulidad en los términos del artículo 137 del CPACA, la estimación razonada de la cuantía no es un elemento indispensable que debe estar contenido en la demanda, en atención a los argumentos que se expondrán seguidamente.
El artículo 162 del CPACA regula de manera expresa los requisitos que deben contener las demandas que se interpongan ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo: «Artículo 162. Contenido de la demanda. Toda demanda deberá dirigirse a quien sea competente y contendrá: 1. La designación de las partes y de sus representantes. 2.
Lo que se pretenda, expresado con precisión y claridad. Las varias pretensiones se formularán por separado, con observancia de lo dispuesto en este mismo Código para la acumulación de pretensiones. 3. Los hechos y omisiones que sirvan de fundamento a las pretensiones, debidamente determinados, clasificados y numerados. 4. Los fundamentos de derecho de las pretensiones.
Cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación. 5. La petición de las pruebas que el demandante pretende hacer valer. En todo caso, este deberá aportar todas las documentales que se encuentren en su poder. 6. La estimación razonada de la cuantía, cuando sea necesaria para determinar la competencia. 7.
El lugar y dirección donde las partes y el apoderado de quien demanda recibirán las notificaciones personales. Para tal efecto, podrán indicar también su dirección electrónica.» (Subraya fuera de texto) Un aspecto que debe decirse es que la falta o incorrecta estimación de la cuantía no da lugar a desestimar la demanda porque la aplicación desmedida de este requisito procedimental no puede convertirse en un obstáculo para el acceso a la administración de justicia. Claramente, lo preliminar resulta suficiente para declarar no probada la excepción de vicios de forma propuesta por el abogado Juan Alberto Rodríguez Faccette, pero es indispensable señalar, además, que este requisito de la demanda es indispensable, tal como lo consagra la norma arriba transcrita, cuando constituye un elemento indispensable para determinar la competencia. Colofón de lo expuesto en precedencia, se concluye que para ejercer el medio de control de nulidad, la estimación razonada de la cuantía no deviene en un requisito inexorable para admitir y dar trámite a la demanda, toda vez que la determinación de la competencia para conocer este tipo de actuaciones judiciales está dada por el funcionario u organismo que expide el acto administrativo del cual se controvierte su nulidad, tal como lo prevén los artículos 149 numeral 1.°, 152 numeral 1.° y 155 numeral 1.° del CPACA.
Para el caso bajo examine, se tiene que el numeral 1.° del artículo 152 del CPACA prescribe que los tribunales administrativos conocerán en primera instancia de los asuntos de nulidad de los actos administrativos proferidos por funcionarios u organismos del orden departamental, o por las personas o entidades de derecho privado cuando cumplan funciones administrativas de los citados órdenes, presupuestos que llevan a determinar de manera adicional, que para esta clase de pretensiones, no es necesario estimar razonadamente la cuantía, con el objeto de fijar la competencia. En conclusión: Como el sub lite se trata del medio de control de nulidad, la estimación razonada de la cuantía no es un elemento indispensable que debe estar contenido en la demanda, como tampoco se constituye en un requisito necesario para determinar la competencia. Decisión de segunda instancia En atención a las consideraciones precedentes, se confirmará el auto proferido en audiencia inicial por el Tribunal Administrativo de Córdoba el 8 de noviembre de 2017 que declaró no probadas las excepciones de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, falta de competencia del Tribunal para resolver la litis, falta de prueba para demostrar la afectación grave económica al Departamento de Córdoba y vicios de forma.
Por lo expuesto, se RESUELVE Primero: Confirmar el auto proferido por el Tribunal Administrativo Córdoba el 8 de noviembre de 2017 que declaró no probadas las excepciones de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, falta de competencia del Tribunal para resolver la litis, falta de prueba para demostrar la afectación grave económica al Departamento de Córdoba y vicios de forma, en el medio de control de nulidad que presentó el Departamento de Córdoba.
Segundo: Realizar las anotaciones correspondientes y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el ponente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con en el artículo 186 del CPACA. ----------------------- [1] Folios 1 a 11 cuaderno 1. [2] Folios 226 a 228 cuaderno 1. [3] Folios 546 a 549 cuaderno 2. [4] Folios 1 a 21 cuaderno 3. [5] Folios 366 a 371 y CD folio 1 cuaderno 3. [6] Folio 370 vto y CD folio 1 cuaderno 3.