47001-23-33-000-2016-00224-01 — Consejo de Estado

INEFICACIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO – Noción / INOPONIBILIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO – Configuración / PRINCIPIO DE PUBLICIDAD DEL ACTO AMDINISTRATIVO / INDEBIDA NOTIFICACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO – Procede la demanda del acto ficto o presunto La ineficacia de un acto administrativo consiste en aquel fenómeno que se presenta cuando no se notifica o se hace de manera irregular ese proceso de publicidad de la decisión adoptada por la administración, lo que se traduce en la imposibilidad de producir los efectos para los cuales se profirió. En consecuencia, la falta de notificación de una resolución u oficio expedido por la autoridad administrativa no lo torna en ilegal, sino que lo hace inoponible e ineficaz frente a quienes lo desconocen.

Claramente, la publicidad de un acto administrativo se constituye en un requisito indispensable para que las decisiones sean obligatorias. Es importante resaltar que, en virtud del principio de publicidad, se hace inoponible cualquier decisión de determinada autoridad administrativa que no es puesta en conocimiento de las partes y de los terceros interesados, bajo los estrictos requisitos previstos por el legislador.

(…). Como la Resolución RDP 032733 del 28 de octubre de 2014 expedida por la UGPP no le fue notificada debidamente a la señora Elvira Viloria Maestre, no podía imponérsele la carga de demandar a través de la presente nulidad y restablecimiento del derecho ese acto administrativo. En consecuencia, la demanda debe continuar con la pretensión de nulidad del acto administrativo ficto o presunto producto del silencio administrativo, razón por la cual no prospera la excepción propuesta por la UGPP, tal como lo resolvió el a quo.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la naturaleza de la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda, ver: C. de E., Sección Segunda, Subsección A, providencia de 21 de abril de 2016, radicación: 1416-14. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 209 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 66 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 67 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 68 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 69 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D.C., dos (2) de abril de dos mil veinte (2020).

Radicación número: 47001-23-33-000-2016-00224-01(0114-17) Actor: ELVIRA VILORIA MAESTRE Demandado: UGPP Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Temas: Excepción de «inepta demanda |AUTO SEGUNDA INSTANCIA | | | |Ley 1437 de 2011. | |Auto interlocutorio O-276-2020 | ASUNTO El Consejo de Estado decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra el auto proferido por el Tribunal Administrativo del Magdalena el 24 de noviembre de 2016, a través del cual declaró no probada la excepción de «ineptitud de la demanda por no demandar el acto administrativo que da respuesta a la petición del demandante».

ANTECEDENTES Pretensiones[1] La señora Elvira Viloria Maestre presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social[2] para obtener la nulidad del acto administrativo ficto configurado el 14 de octubre de 2014, por el silencio administrativo negativo relacionado con la solicitud de reconocimiento y pago de la reliquidación de la mesada pensional ante la no inclusión de todos los factores salariales a que tiene derecho.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó se ordene reliquidar la pensión de jubilación de conformidad con lo previsto en la Ley 33 de 1985, el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978, y se eleve la cuantía con el 75% de lo percibido en el último año de servicio, con la inclusión de los factores salariales. Se ordene el pago de las diferencias con efectividad desde el 2 de febrero de 2010, junto con los ajustes de valor de dichas sumas.

Excepciones propuestas[3] La UGPP al contestar la demanda formuló, entre otras, la excepción que denominó «ineptitud de la demanda por no demandar el acto administrativo que da respuesta a la petición del demandante». Señaló que la parte demandante omitió pretender la nulidad del acto administrativo con el cual se dio respuesta a su petición. Citó varias providencias relacionadas con la inepta demanda para referir, que como se omitió demandar la Resolución RDP «035823 de 28 de febrero de 2014» con la cual se negó la reliquidación de la pensión, es procedente que se declare probada la excepción. PROVIDENCIA IMPUGNADA[4] El Tribunal Administrativo del Magdalena, a través de auto del 24 de noviembre de 2016, en audiencia inicial en la etapa de excepciones previas (art.180-6 CPACA), declaró no probada la denominada «ineptitud de la demanda por no demandar el acto administrativo que da respuesta a la petición del demandante».

Preliminarmente precisó que la parte demandada incurrió en un error en la transcripción del acto administrativo, pues corresponde a la Resolución RDP 032733 del 28 de octubre de 2014 y no a la 035823, como se señaló en la contestación. Consideró de acuerdo con lo que obra en el expediente administrativo, que una vez expedida la referida resolución, el director de servicios integrados de atención de la UGPP mediante oficio sin fecha dirigido a la demandante, indicó que podía acercarse a las oficinas en la ciudad de Bogotá a fin de notificarse de la Resolución RDP 032733 del 28 de octubre de 2014.

Sin embargo, se anotó como dirección la calle 4 n.° 19-27 de la ciudad de Santa Marta, la cual el servicio postal ya había advertido que no existe. Luego, entonces, la citación para la notificación nunca llegó a su destino comoquiera que la entidad pretendió notificar a la apoderada de la señora Elvira Viloria en un número inexistente y no en la dirección de notificaciones suministrada en la petición. Argumentó que hubo una indebida notificación del acto administrativo que no le permitió a la demandante conocer el contenido de la decisión, por lo que mal podría exigirse que ese acto fuera demandado en sede judicial, razón por la cual declaró no probado el medio exceptivo.

RECURSO DE APELACIÓN[5] La UGPP interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión y explicó que si bien es cierto no se hizo la notificación, debía destacarse que la dirección a la que se envió la citación fue la que se aportó por la demandante, sin que se especificara que correspondía al corregimiento de Bonda. Tampoco la demandante hizo algún tipo de trámite para verificar con la entidad si efectivamente había sido notificada, teniendo en cuenta que ya había presentado una solicitud, por lo que debió estar atenta a la respuesta de la misma.

En consecuencia, no cumplió con la responsabilidad de verificar qué respuesta había dado la entidad. Destacó que no es un asunto que deba endilgarse a la entidad, pues se adelantó el trámite de la notificación y, bajo ese entendido, se encuentra probada la ineptitud de la demanda. CONSIDERACIONES Competencia El Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto contra el auto del 24 de noviembre de 2016, de conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo De igual modo, conviene precisar que el Ponente adopta la decisión, en virtud de lo previsto en los artículos 125 y 243 del CPACA, dado que el presente asunto no constituye uno de los eventos de los numerales 1.° a 4.° de este último.

Problema Jurídico El problema jurídico que debe resolverse en esta instancia se resume en la siguiente pregunta: ¿La señora Elvira Viloria Maestre debió solicitar la nulidad de la Resolución RDP 032733 del 28 de octubre de 2014 y no la del acto ficto producto del silencio administrativo? El Despacho sostendrá la siguiente tesis: Como la Resolución RDP 032733 del 28 de octubre de 2014 expedida por la UGPP no le fue notificada a la demandante, no podía imponérsele la carga de demandar ese acto administrativo a través de la presente nulidad y restablecimiento del derecho.

Se amplían a continuación los argumentos correspondientes. Ineptitud de la demanda – eventos que la constituyen. Antes de abordar el estudio del problema jurídico propuesto, deben realizarse algunas precisiones preliminares respecto a la denominada «ineptitud sustantiva de la demanda». Al respecto, esta Subsección ha señalado que con anterioridad se ha hecho alusión a esta figura como si se tratara de una excepción previa o causal de rechazo de la demanda y en últimas, como sustento de decisiones inhibitorias, lo cual constituye una imprecisión[6].

Ello, toda vez que sólo es viable proponer y declarar próspera la excepción previa de «ineptitud de la demanda por la falta de cualquiera de los requisitos formales» o «por la indebida acumulación de pretensiones» y en relación con otras situaciones debe acudirse a las demás excepciones previas previstas en el artículo 100 del Código General del Proceso, sin que haya vocación para realizar una denominación en términos diferentes a los señalados por la ley.

Así mismo, se recalcó que al encontrarse otras falencias que otrora han servido como sustento para la declaratoria de una «ineptitud sustantiva de la demanda», en lugar de acudir a esa denominación, deben utilizarse las herramientas que los estatutos procesales prevén para tal efecto, tal como se analizó extensamente en el auto en cita, esto es, aquellos mecanismos de saneamiento, como por ejemplo, ordenar corregir la demanda o dejar sin efecto el auto admisorio para proceder al rechazo de la misma en atención a la causal legalmente prescrita para el efecto.

Sobre la ineficacia de los actos administrativos. La ineficacia de un acto administrativo consiste en aquel fenómeno que se presenta cuando no se notifica o se hace de manera irregular ese proceso de publicidad de la decisión adoptada por la administración, lo que se traduce en la imposibilidad de producir los efectos para los cuales se profirió. En consecuencia, la falta de notificación de una resolución u oficio expedido por la autoridad administrativa no lo torna en ilegal, sino que lo hace inoponible e ineficaz frente a quienes lo desconocen.

Ahora bien, precisamente para desarrollar ese principio, que tiene su génesis en el artículo 209 de la Constitución Política, en donde se consagra que la función administrativa está al servicio de los intereses generales y se fundamenta en postulados como la publicidad, el legislador previó, específicamente en los artículos 66 y siguientes del CPACA, el deber de notificación de las actuaciones administrativas.

Veamos: «Artículo 66. Deber de notificación de los actos administrativos de carácter particular y concreto. Los actos administrativos de carácter particular deberán ser notificados en los términos establecidos en las disposiciones siguientes. Artículo 67. Notificación personal. Las decisiones que pongan término a una actuación administrativa se notificarán personalmente al interesado, a su representante o apoderado, o a la persona debidamente autorizada por el interesado para notificarse.

En la diligencia de notificación se entregará al interesado copia íntegra, auténtica y gratuita del acto administrativo, con anotación de la fecha y la hora, los recursos que legalmente proceden, las autoridades ante quienes deben interponerse y los plazos para hacerlo. El incumplimiento de cualquiera de estos requisitos invalidará la notificación. La notificación personal para dar cumplimiento a todas las diligencias previstas en el inciso anterior también podrá efectuarse mediante una cualquiera de las siguientes modalidades: 1.

Por medio electrónico. Procederá siempre y cuando el interesado acepte ser notificado de esta manera. La administración podrá establecer este tipo de notificación para determinados actos administrativos de carácter masivo que tengan origen en convocatorias públicas. En la reglamentación de la convocatoria impartirá a los interesados las instrucciones pertinentes, y establecerá modalidades alternativas de notificación personal para quienes no cuenten con acceso al medio electrónico. 2.

En estrados. Toda decisión que se adopte en audiencia pública será notificada verbalmente en estrados, debiéndose dejar precisa constancia de las decisiones adoptadas y de la circunstancia de que dichas decisiones quedaron notificadas. A partir del día siguiente a la notificación se contarán los términos para la interposición de recursos.

Artículo 68. Citaciones para notificación personal. Si no hay otro medio más eficaz de informar al interesado, se le enviará una citación a la dirección, al número de fax o al correo electrónico que figuren en el expediente o puedan obtenerse del registro mercantil, para que comparezca a la diligencia de notificación personal. El envío de la citación se hará dentro de los cinco (5) días siguientes a la expedición del acto, y de dicha diligencia se dejará constancia en el expediente.

Cuando se desconozca la información sobre el destinatario señalada en el inciso anterior, la citación se publicará en la página electrónica o en un lugar de acceso al público de la respectiva entidad por el término de cinco (5) días. Artículo 69. Notificación por aviso. Si no pudiere hacerse la notificación personal al cabo de los cinco (5) días del envío de la citación, esta se hará por medio de aviso que se remitirá a la dirección, al número de fax o al correo electrónico que figuren en el expediente o puedan obtenerse del registro mercantil, acompañado de copia íntegra del acto administrativo.

El aviso deberá indicar la fecha y la del acto que se notifica, la autoridad que lo expidió, los recursos que legalmente proceden, las autoridades ante quienes deben interponerse, los plazos respectivos y la advertencia de que la notificación se considerará surtida al finalizar el día siguiente al de la entrega del aviso en el lugar de destino. Cuando se desconozca la información sobre el destinatario, el aviso, con copia íntegra del acto administrativo, se publicará en la página electrónica y en todo caso en un lugar de acceso al público de la respectiva entidad por el término de cinco (5) días, con la advertencia de que la notificación se considerará surtida al finalizar el día siguiente al retiro del aviso.

En el expediente se dejará constancia de la remisión o publicación del aviso y de la fecha en que por este medio quedará surtida la notificación personal.» Como se lee, para que se concluya que un acto administrativo cuenta con el presupuesto de eficacia, es decir, para que se advierta que se cumple con el requisito indispensable para que ese acto existente y válido produzca finalmente los efectos que está llamado a producir, deben agotarse estos medios, en su orden, para que se informe al administrado sobre determinada decisión. Así las cosas, la eficacia de una decisión administrativa tiene que ver directamente con la obligatoriedad para los particulares, situación que se materializa cuando es oponible a estos, cuestión que, para el caso de un acto administrativo de carácter particular y concreto, se predica desde que se produce en legal forma su notificación. De acuerdo con lo precedente y al examinar los presupuestos del caso concreto, se evidencia lo siguiente: ✓ La señora Elvira Viloria Maestre, a través de su apoderada, radicó ante la UGPP derecho de petición tendiente a la reliquidación de la pensión el 14 de julio de 2014, solicitud que fue radicada bajo el número 2014-514-199051-2 (folios 8 a 10). ✓ Luego de revisado el CD contentivo del expediente administrativo visible en el folio 89, se advierte que obra oficio UGPP 20145103868141 con fecha 16 de julio de 2014 dirigido a la abogada Cecilia Margarita Durán Ujueta, apoderada de la demandante en donde se indicó: «[…] Le informamos que hemos recibido su petición, en la que obrando en calidad de apoderada de la causante citada en la referencia, solicita la reliquidación de la pensión vejez, prestación que será atendida bajo el número de solicitud de obligación pensional SOP201400035018.

De acuerdo con lo establecido en el artículo 14 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), el término general de quince (15) días para dar respuesta a las solicitudes no es aplicable al presente caso por existir regulación especial, materializada en los artículos 4 y 9 de las leyes 700 de 2001 y 797 de 2003 respectivamente, así pues, la UGPP cuenta con un término de cuatro (4) meses para resolverla, si la documentación se encuentra completa; en caso contrario se le requerirá oportunamente con el fin de que aporte la documentación faltante. […]» En la parte final de este oficio está la tirilla de la empresa de correo donde se verifica que se remitió a la siguiente dirección «[…]CLL 4 No 19-27 SANTA MARTA-MAGDALENA […]», con la constancia de devolución al no existir el número. ✓ Luego de esa fecha y según obra en la actuación administrativa, se expidió la Resolución RDP 032733 del 28 de octubre de 2014, por la cual se negó la reliquidación de una pensión de vejez[7]. ✓ Con el objetivo de realizar el proceso de notificación personal de este acto administrativo, aparece una comunicación a la señora Elvira Viloria Maestre, en donde se indicó: «[…] Por medio de la presente, nos permitimos comunicarle que puede acercarse a nuestras oficinas ubicadas en la Calle 19 No. 68 A 18 de la Ciudad de Bogotá, con el fin de que se notifique personalmente de la RESOLUCIÓN de la referencia, si no puede acercarse a nuestras instalaciones lo invitamos a notificarse por correo electrónico, siguiendo las instrucciones de nuestra página web www.ugpp.gov.co en el enlace Trámites y servicios – Formularios Descargables - Formulario de solicitud de notificación electrónica - Instructivo, o sino comuníquese con nuestro Call Center a la línea Gratuita Nacional 01- 8000-423-423 o Línea fija en Bogotá (1) 4926090 para brindarle asesoría. […]»[8] De esta comunicación no obra constancia de envío, únicamente se advierte como dirección, la de la residencia de la aquí demandante, que en la ocasión anterior fue devuelta por la empresa de correo al no existir el número. ✓ Asimismo, reposa notificación por aviso, en cuya parte superior se observa la misma dirección de residencia de la señora Elvira Viloria que indicó el servicio postal que no existía el número, pero tampoco se refleja certificación de envío[9]. ✓ En el archivo identificado como 2902 notificación del acto administrativo edicto – aviso – 18-2019-10-04_102213.PDF*, logra apreciarse una constancia de notificación por aviso de la Resolución RDP 032733 del 28 de octubre de 2014, en virtud del artículo 69 del CPACA, que según se refiere, fue publicada en la página web de la entidad y en un lugar visible del área de notificaciones de la UGPP, por el término de 5 días, desde el 18 de diciembre de 2014.

Lo anterior permite evidenciar que, si bien la UGPP expidió la Resolución RDP 032733 del 28 de octubre de 2014, de la misma no obra constancia de notificación personal a la señora Elvira Viloria, toda vez que reposa en el expediente administrativo una citación y una notificación por aviso sin constancia de envío, en las cuales, por demás, se consignó una dirección que en ocasión anterior fue devuelta por la empresa de correo al no existir el número.

En este punto es importante advertir, tal como lo hizo el a quo, que la nomenclatura a la que pretendió enviarse la correspondencia, a la aquí demandante, coincide con la que se consignó en la presente demanda, pero en el corregimiento de Bonda, situación por la que eventualmente fue devuelta en la primera oportunidad la comunicación enviada a la apoderada.

Ahora, resulta incuestionable que si bien a la abogada Cecilia Margarita Durán Ujueta no se le reconoció personería en la Resolución RDP 032733 del 28 de octubre de 2014, dicha circunstancia no era óbice para que las citaciones o comunicaciones no fueran enviadas a la dirección que efectivamente se indicó en el derecho de petición como de notificaciones, es decir, calle 23 # 6-18 oficina 44 Centro Comercial Plazuela 23 de Santa Marta, y tampoco justifica que en aplicación del presupuesto previsto en el inciso segundo del artículo 69 del CPACA, se partiera del desconocimiento de la información de la destinataria para proceder a fijar un aviso en la página web y en un lugar visible de acceso al público, ya que no sólo se contaba con la dirección ya mencionada, sino, además, con los números telefónicos de contacto que se encontraban en el membrete de la solicitud, elementos que debieron utilizarse para garantizar la notificación personal del acto administrativo particular y concreto expedido.

Recordemos entonces que la falta de notificación del acto administrativo conduce a su ineficacia, lo que finalmente se traduce en la imposibilidad de producir efectos, en la medida en que la publicidad de las actuaciones de la administración se constituye en un requisito indispensable para su obligatoriedad. Bajo este entendido, como la Resolución RDP 032733 del 28 de octubre de 2014 no fue debidamente notificada, genera la inoponibilidad a la señora Elvira Viloria Mestre y, en consecuencia, estos presupuestos llevan indefectiblemente a que sea imposible imponer la carga a la demandante de pretender la nulidad de ese acto administrativo a través del presente medio de control.

Por lo anterior, no puede avalarse el argumento expuesto por la entidad demandada en su apelación, relacionado con que la demandante tenía la responsabilidad de verificar si se había dado respuesta a su petición, toda vez que no puede trasladarse esa carga a los usuarios, sino que es un deber de la administración propender por la publicidad de sus actos en atención a las reglas y con la utilización de las herramientas que para el efecto previó el legislador.

En conclusión: Como la Resolución RDP 032733 del 28 de octubre de 2014 expedida por la UGPP no le fue notificada debidamente a la señora Elvira Viloria Maestre, no podía imponérsele la carga de demandar a través de la presente nulidad y restablecimiento del derecho ese acto administrativo. En consecuencia, la demanda debe continuar con la pretensión de nulidad del acto administrativo ficto o presunto producto del silencio administrativo, razón por la cual no prospera la excepción propuesta por la UGPP, tal como lo resolvió el a quo.

Decisión de segunda instancia En atención a las consideraciones precedentes, se confirmará el auto proferido en audiencia inicial por el Tribunal Administrativo del Magdalena el 24 de noviembre de 2016, que declaró no probada la excepción de «ineptitud de la demanda por no demandar el acto administrativo que da respuesta a la petición del demandante».

Por lo expuesto, se RESUELVE Primero: Confirmar el auto proferido por el Tribunal Administrativo del Magdalena el 24 de noviembre de 2016, que declaró no probada la excepción de «ineptitud de la demanda por no demandar el acto administrativo que da respuesta a la petición del demandante» propuesta por la UGPP en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que presentó la señora Elvira Viloria Maestre.

Segundo: Realizar las anotaciones correspondientes en el programa “Justicia Siglo XXI” y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ FIRMA ELECTRÓNICA CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el ponente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con en el artículo 186 del CPACA. ----------------------- [1] Folios 1 a 6. [2] En adelante UGPP. [3] Folios 54 a 88. [4] Folios 134 a 136 y CD folio 137. [5] Folio 136 y CD folio 137. [6] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, providencia de 21 de abril de 2016, Rad. 47-001-23- 33-000-2013-00171-01 (1416-2014). [7] Archivo identificado como 2701 Resoluciones que resuelve de fondo la petición -11-2019-10-04_102213.PDF* [8] Archivo identificado como 2901 Notificación del acto administrativo personal o conducta concluyente - 12-2019-10-04_102213.PDF* [9] Archivo identificado como 2901 Notificación del acto administrativo personal o conducta concluyente -15-2019-10-04_102213.PDF*