ACTO DE EJECUCIÓN – Noción / CONTROL JUDICIAL DE ACTO DE EJECUCIÓN – Procedencia excepcional Los actos de ejecución son aquellos por los cuales se materializa una decisión de carácter administrativo o judicial, y bajo este entendido, los mismos no crean, modifican o extinguen situación jurídica alguna y, por tanto, no son objeto de control jurisdiccional.
Ahora, por construcción jurisprudencial se ha dicho que es procedente el estudio de los actos de ejecución de sentencias de forma excepcional, cuando: i) la decisión de la administración va más allá de lo ordenado por el juez, y ii) crea, modifica o extingue una determinada relación jurídica entre el Estado y el particular que no fue objeto de debate judicial.NOTA DE RELATORÍA: Sobre la naturaleza de la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda, ver: C. de E., Sección Segunda, Subsección A, providencia de 21 de abril de 2016, radicación: 1416-14.
En cuanto a la procedencia excepcional del control judicial de los actos de ejecución, ver: C. de E., Sección Segunda, Subsección A, providencia de 26 de octubre de 2017, radicación: 3529-05. CONTROL JUDICIAL DE ACTO DE EJECUCIÓN – Improcedencia / INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA – Configuración / EJECUCIÓN DE SENTENCIA – Improcedencia del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho / ACCIÓN EJECUTIVA – Procedencia El acto administrativo demandado no es susceptible de control judicial, toda vez que se trata de un acto de ejecución que no crea una situación jurídica nueva para el señor Jorge Ignacio Tarazona Rodríguez, razón por la cual no se encuentra dentro de las excepciones que jurisprudencialmente se han previsto para que proceda el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, tal como lo resolvió el a quo.
(…). Por las razones que anteceden, se confirmará parcialmente el auto proferido en audiencia inicial por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 25 de enero de 2017, que declaró probada la excepción de inepta demanda que propuso Fonprecon y; dio por terminado el proceso. Lo anterior, por cuanto es oportuno considerar que tal como lo expuso el magistrado del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Samuel José Ramírez Poveda, en auto del 19 de noviembre de 2012 (folio 65), la discusión del demandante versa sobre la forma en que se ejecutó la sentencia proferida el 21 de octubre de 2011, asunto que debe ventilarse por las reglas propias del ejecutivo, teniendo en cuenta que la suma que finalmente se liquidó como pensión es aquella con la que la parte demandante no está de acuerdo, al considerar que existe una diferencia a su favor.
Recuérdese en este punto que la parte demandante persigue, precisamente, el reajuste señalado en la parte resolutiva de la sentencia mencionada, esto es, el porcentaje equivalente al 50% del ingreso mensual promedio que devengaba un congresista para la época y no el 50% del promedio de las pensiones devengadas por los Congresistas en el año 1994, tal y como se encuentra claramente en la parte motiva de la providencia pluricitada.
Así las cosas, al no ser la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho el medio procesal adecuado para debatir las pretensiones del señor Tarazona Rodríguez y con el objeto de garantizar a la parte demandante el acceso efectivo a la administración de justicia, se ordenará al Tribunal que imparta el trámite de un asunto ejecutivo, para lo cual adoptará las medidas que considere necesarias, bajo los postulados que rigen este tipo de actuación judicial.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D.C., veintiséis (26) de marzo de dos mil veinte (2020). Radicación número: 25000-23-42-000-2012-00372-01(0401-17) Actor: JORGE IGNACIO TARAZONA RODRÍGUEZ Demandado: FONDO NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL DEL CONGRESO Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Temas: Excepción «inepta demanda».
Acto de ejecución. AUTO SEGUNDA INSTANCIA Ley 1437 de 2011 Interlocutorio O-267-2020 ASUNTO El Consejo de Estado decide el recurso de apelación formulado por la parte demandante contra el auto proferido el 25 de enero de 2017 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que declaró probada la excepción de inepta demanda y dio por terminado el proceso.
ANTECEDENTES Pretensiones El señor Jorge Ignacio Tarazona Rodríguez (folios 55 a 61) presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República[1], a fin de solicitar. 1. La nulidad de la Resolución 0263 del 28 de marzo de 2012 por la cual se acató una decisión judicial y se reajustó una pensión de jubilación. 2.
A título de restablecimiento del derecho, ordenar que la entidad está obligada a cumplir con el artículo segundo de la sentencia emitida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 21 de octubre de 2011. Igualmente, ordenar expedir o modificar el acto administrativo mediante el cual se reliquide la pensión reconocida conforme a derecho, así como el pago de las mesadas posteriores al mes de abril de 2012.
Excepciones propuestas Fonprecon contestó la demanda y propuso, entre otras, la excepción que denominó inepta demanda, la cual fundamentó en que el acto administrativo demandado, Resolución 0263 del 28 de marzo de 2012, por la cual se acató una decisión judicial del Tribunal Administrativo de Cundinamarca es de ejecución, teniendo en cuenta que se expidió no como consecuencia de un procedimiento administrativo de la entidad o una decisión autónoma de la administración, sino en cumplimiento de una fallo judicial (folios 97 a 105).
Expuso que, si se permitiera demandar los actos dictados en cumplimiento de una sentencia, se haría interminable la resolución del conflicto y se desconocería además la cosa juzgada, toda vez que el fallo judicial define una relación jurídica donde se determinan derechos y obligaciones a cargo de las partes, que no pueden ser discutidos posteriormente en atención a la cosa juzgada.
PROVIDENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con ponencia de la magistrada Beatriz Helena Escobar Rojas, a través de auto del 25 de enero de 2017 (folios 130 a 133 y CD folio 129), proferido en audiencia inicial en la etapa de excepciones previas (art.180-6 CPACA), declaró probada la denominada «inepta demanda» y, en consecuencia, dio por terminado el proceso.
Sustentó que la Resolución 0263 del 28 de marzo de 2012 de la cual se pretende su nulidad, es un acto de ejecución no susceptible de control de legalidad por parte de la jurisdicción, en razón a que se limita a dar cumplimiento a una orden judicial, pero no crea, extingue o modifica situaciones jurídicas diferentes a las definidas en la providencia que se ejecuta.
Señaló que, aunque jurisprudencialmente se ha admitido que de manera excepcional los actos de ejecución son demandables, en el presente asunto no se evidencia esa situación, debido a que la resolución acusada dispuso reajustar la pensión del demandante, tal como se decidió en la sentencia del 21 de octubre de 2011. Hizo algunas precisiones relacionadas con los argumentos de reproche que el demandante presentó en la demanda, para luego concluir que la Resolución 0263 de 2012 se limitó a dar cumplimiento al fallo y no creó una situación jurídica distinta a la ordenada.
RECURSO DE APELACIÓN La parte demandante interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión. Realizó varios pronunciamientos sobre el fondo del asunto, para luego considerar que el acto administrativo no es de ejecución porque la entidad excedió las facultades en el cumplimiento del artículo segundo de la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en perjuicio del derecho que tiene el demandante a una pensión integral (folios 132 vto y CD folio 129).
CONSIDERACIONES Competencia El Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto contra el auto del 25 de enero de 2017 que declaró probada la excepción de «inepta demanda» y dio por terminado el proceso, de conformidad con el artículo 150 en concordancia con el numeral 6.º del artículo 180 del CPACA. Así mismo, este auto se profiere por la subsección en virtud a que constituye uno de los eventos previstos en el numeral 3.° del artículo 243 del CPACA, en concordancia con el artículo 125 del mismo código.
Problema jurídico. El problema jurídico a resolver en esta instancia se resume en la siguiente pregunta: 1. ¿La Resolución 0263 del 28 de marzo de 2012 «Por la cual se acata una decisión judicial y se reajusta una pensión de jubilación» expedida por el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, tiene la connotación de ser un acto de ejecución y en ese sentido es considerado como no susceptible de control judicial por vía del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho? La Subsección sostendrá la siguiente tesis: El acto administrativo demandado no es susceptible de control judicial, pues se trata de un acto de ejecución que no crea una situación jurídica nueva para el demandante, razón por la cual no se encuentra dentro de las excepciones que jurisprudencialmente se han previsto para que proceda el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Lo anterior, con sustento en los siguientes planteamientos: Ineptitud de la demanda – eventos que la constituyen. Antes de abordar el estudio del problema jurídico propuesto, deben realizarse algunas precisiones preliminares respecto a la denominada «ineptitud sustantiva de la demanda». Al respecto, esta Subsección ha señalado que con anterioridad se ha hecho alusión a esta figura como si se tratara de una excepción previa o causal de rechazo de la demanda y en últimas, como sustento de decisiones inhibitorias, lo cual constituye una imprecisión[2].
Ello, toda vez que sólo es viable proponer y declarar próspera la excepción previa de «ineptitud de la demanda por la falta de cualquiera de los requisitos formales» o «por la indebida acumulación de pretensiones» y en relación con otras situaciones debe acudirse a las demás excepciones previas previstas en el artículo 100 del Código General del Proceso, sin que haya vocación para realizar una denominación en términos diferentes a los señalados por la ley.
Así mismo, se recalcó que al encontrarse otras falencias que otrora han servido como sustento para la declaratoria de una «ineptitud sustantiva de la demanda», en lugar de acudir a esa denominación, deben utilizarse las herramientas que los estatutos procesales prevén para tal efecto, tal como se analizó extensamente en el auto en cita, esto es, aquellos mecanismos de saneamiento, como por ejemplo, ordenar corregir la demanda o dejar sin efecto el auto admisorio para proceder al rechazo de la misma en atención a la causal legalmente prescrita para el efecto.
Los actos de ejecución no susceptibles de control judicial. Es pertinente precisar que en lo que respecta a los actos de ejecución, entendidos como aquellos actos administrativos que se limitan a darle cumplimiento a lo ordenado en una sentencia judicial, se ha señalado que estos, en principio, no son susceptibles de control judicial a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Sin embargo, cuando éstos distan de lo ordenado mediante la providencia respectiva o se les da un alcance diferente, en tal evento, se crea, modifica o extingue una situación jurídica y por tanto se está ante un verdadero acto administrativo que es susceptible de control ante esta jurisdicción por vía del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
En atención a lo anterior, los actos de ejecución son aquellos por los cuales se materializa una decisión de carácter administrativo o judicial, y bajo este entendido, los mismos no crean, modifican o extinguen situación jurídica alguna y, por tanto, no son objeto de control jurisdiccional. Ahora, por construcción jurisprudencial[3] se ha dicho que es procedente el estudio de los actos de ejecución de sentencias de forma excepcional, cuando: i) la decisión de la administración va más allá de lo ordenado por el juez, y ii) crea, modifica o extingue una determinada relación jurídica entre el Estado y el particular que no fue objeto de debate judicial.
En relación con esta última consideración, a través de auto del 26 de octubre de 2017[4], esta Sección indicó: «[…] La jurisprudencia ha señalado reiteradamente que el acto de ejecución carece de control por vía de acción, lo cual se adecúa a la definición ya expuesta, y así mismo a su tratamiento procesal dentro del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, cuyas reglas adjetivas impiden que este tipo de decisiones sean susceptibles de discusión gubernativa[5].
Bajo este entendido, el acto de ejecución no es pasible por regla general de control jurisdiccional. Sin embargo, esta Corporación ha admitido que si el acto de ejecución excede, parcial o totalmente lo dispuesto en la sentencia o en otro acto administrativo que se pretende ejecutar – en otras palabras, si contempla aspectos nuevos de la decisión a ejecutar -, es procedente ejercer el medio de control de nulidad y de restablecimiento, al haberse creado, modificado o extinguido una situación jurídica diferente y, por ende, al haberse generado un verdadero acto administrativo susceptible del control de legalidad[6].
Entonces, si bien los actos administrativos de ejecución no son demandables por regla general, si la administración al proferirlo se aparta del verdadero alcance de la decisión, agregando o suprimiendo algo, resulta incuestionable que el acto no es de simple ejecución como quiera que nace a la vida jurídica una nueva decisión de la administración que sería controvertible ante la jurisdicción […]».
En aplicación de las consideraciones precedentes, y a la luz del presente asunto, se observan los siguientes aspectos: 1. La parte demandante pretende la nulidad de la Resolución 0263 del 28 de marzo de 2012 (folios 8 a 11) «Por la cual se acata una decisión judicial y se reajusta una pensión de jubilación», del señor Jorge Ignacio Tarazona Rodríguez. 2.
De lo anterior se colige que el origen del acto administrativo fue un fallo judicial proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 21 de octubre de 2011 (folios 30 a 50) dentro del proceso 2008-00893 iniciado por Fonprecon, a través del cual se ordenó: i) declarar la nulidad de la Resolución 1193 del 23 de noviembre de 1994 (folios 23 a 29)[7] y, ii) se declaró que Fonprecon debía reconocer a favor del señor Jorge Ignacio Tarazona el reajuste especial consagrado en el artículo 17 del Decreto 1359 de 1993, modificado por el artículo 7.º del Decreto 1293 de 1994, sólo en un porcentaje equivalente al 50% del ingreso mensual promedio que devengaba un congresista para la época.
En la mencionada providencia se consignó, además, en las consideraciones: «[…] Retomamos el problema jurídico arriba planteado para determinar si el demandado, señor JORGE IGNACIO TARAZONA RODRÍGUEZ, tiene derecho solo al reconocimiento del porcentaje del 50% del promedio de las pensiones devengadas por los Congresistas y no el 75% como inicialmente lo reconoció la entidad demandante. […] En consecuencia, le asiste razón a la entidad demandante cuando depreca la nulidad del acto administrativo acusado, pues reconoció el reajuste especial en porcentaje superior al 50% del promedio de las pensiones devengadas por los Congresistas en el año 1994. […] En consecuencia, se declarará la nulidad de la resolución por medio de las cuales (sic) se reconoció el reajuste especial en porcentaje superior al 50% del promedio de las pensiones devengadas por los Congresistas en el año 1994; y a título de restablecimiento del derecho se ordenará se ajuste sólo a partir de la ejecutoria de esta providencia. […]» 3.
Bajo este contexto, es de aclarar que en la sentencia del 21 de octubre de 2011 se presentó una imprecisión entre la parte motiva y resolutiva, al señalarse en las consideraciones que el reajuste especial correspondía al 50% del promedio de las pensiones devengadas por los Congresistas en el año 1994, mientras que en las órdenes de restablecimiento del derecho se indicó que el reajuste correspondía al porcentaje equivalente al 50% del ingreso mensual promedio que devengaba un congresista para la época. 4.
Por medio de la Resolución 0263 del 28 de marzo de 2012 Fonprecon acató la decisión judicial atrás indicada y en su parte resolutiva señaló: «[…]
ARTÍCULO SEGUNDO: Como consecuencia de lo establecido en el artículo primero de la presente Resolución reliquidar de manera definitiva la pensión del señor JORGE IGNACIO TARAZONA RODRÍGUEZ […] teniendo en cuenta para el cálculo de la misma lo previsto en el artículo 17 del Decreto 1359 de 1993, es decir, con base en el 50% del promedio de las pensiones a que tendrían derecho los congresistas en el año 1994. […]» 5.
Así las cosas, es importante precisar, que lo que depreca la parte demandante es reabrir el debate que ya fue estudiado por el Tribunal en el proceso de lesividad referido al reajuste especial previsto en el Decreto 1359 de 1993[8], lo que no se traduce, en el presente asunto, que Fonprecon con el acto administrativo demandado se haya apartado del verdadero alcance de la decisión judicial, situación que eventualmente sí daría lugar a estudiar por excepción la legalidad de la resolución enjuiciada. 6.
En consecuencia, la resolución demandada constituye un acto de ejecución que no contiene una nueva situación jurídica que permita ser analizada por vía del medio de control de nulidad y el restablecimiento del derecho, porque no nació a la vida jurídica una decisión de la administración susceptible de controvertirse ante la jurisdicción. Bajo este entendido, la Resolución 0263 del 28 de marzo de 2012, al ser de ejecución que se expidió en cumplimiento de una providencia judicial, no es pasible de control jurisdiccional, como tampoco hace parte de las excepciones que jurisprudencialmente se han aceptado para que proceda el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
En conclusión: El acto administrativo demandado no es susceptible de control judicial, toda vez que se trata de un acto de ejecución que no crea una situación jurídica nueva para el señor Jorge Ignacio Tarazona Rodríguez, razón por la cual no se encuentra dentro de las excepciones que jurisprudencialmente se han previsto para que proceda el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, tal como lo resolvió el a quo.
Decisión de segunda instancia Por las razones que anteceden, se confirmará parcialmente el auto proferido en audiencia inicial por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 25 de enero de 2017, que declaró probada la excepción de inepta demanda que propuso Fonprecon y; dio por terminado el proceso. Lo anterior, por cuanto es oportuno considerar que tal como lo expuso el magistrado del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Samuel José Ramírez Poveda, en auto del 19 de noviembre de 2012 (folio 65), la discusión del demandante versa sobre la forma en que se ejecutó la sentencia proferida el 21 de octubre de 2011, asunto que debe ventilarse por las reglas propias del ejecutivo, teniendo en cuenta que la suma que finalmente se liquidó como pensión es aquella con la que la parte demandante no está de acuerdo, al considerar que existe una diferencia a su favor.
Recuérdese en este punto que la parte demandante persigue, precisamente, el reajuste señalado en la parte resolutiva de la sentencia mencionada, esto es, el porcentaje equivalente al 50% del ingreso mensual promedio que devengaba un congresista para la época y no el 50% del promedio de las pensiones devengadas por los Congresistas en el año 1994, tal y como se encuentra claramente en la parte motiva de la providencia pluricitada.
Así las cosas, al no ser la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho el medio procesal adecuado para debatir las pretensiones del señor Tarazona Rodríguez y con el objeto de garantizar a la parte demandante el acceso efectivo a la administración de justicia, se ordenará al Tribunal que imparta el trámite de un asunto ejecutivo, para lo cual adoptará las medidas que considere necesarias, bajo los postulados que rigen este tipo de actuación judicial.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, RESUELVE Primero: Confirmar parcialmente la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 25 de enero de 2017, que declaró probada la excepción de «inepta demanda» que propuso Fonprecon y dio por terminado el proceso que en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentó Jorge Ignacio Tarazona Rodríguez.
Segundo: Adicionarla en el sentido de que, con el objeto de garantizar a la parte demandante el acceso efectivo a la administración de justicia, el Tribunal impartirá el trámite de un asunto ejecutivo, para lo cual adoptará las medidas que considere necesarias, bajo los postulados que rigen este tipo de actuación judicial. Tercero: Realizar las anotaciones correspondientes en el programa “Justicia Siglo XXI” y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.
La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. ----------------------- [1] En adelante Fonprecon. [2] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, providencia de 21 de abril de 2016, Rad. 47-001-23- 33-000-2013-00171-01 (1416-2014). [3] Corte Constitucional.
Sentencia T- 923 del 7 de diciembre de 2011, Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda – Subsección A. Bogotá D.C., marzo seis (06) del año dos mil catorce (2014), Radicación: 410012333000201200103-01 (3986-2013). Actor: Universidad Surcolombiana. [4] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, radicado 05001-23-33-000-2014-00651-01(3529-15). [5] Artículo 75 de la Ley 1437 de 2011. [6] Al respecto ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, providencia del 30 de marzo de 2006, radicación número: 25000-23-27-000-2005-01131-01(15784); providencia de fecha 6 de agosto de 2015, radicación número: 41001-23-33-000-2012-00137- 01(4594-13), actor: Universidad Surcolombiana.
Auto de 11 de mayo de 2017, radicación número 05001-23-33-000-2016-00043-01(4495-16), demandante: Arturo Tabares Mora. [7] «Por medio de la cual se revoca la Resolución 1401 de 29 de diciembre de 1992 y se decreta el derecho a acceder a una pensión mensual vitalicia de jubilación de conformidad con la Ley 4 de 1992» [8] Por el cual se establece un régimen especial de pensiones, así como de reajustes y sustituciones de las mismas, aplicable a los senadores y representantes a la cámara.