IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO GENERAL DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA / IMPROCEDENCIA EN EL ESTUDIO DE LAS IMPUGNACIONES DE LOS COADYUVANTES / PROCESO EJECUTIVO / ORDEN DE EMBARGO DE ENTIDAD DE LA SALUD - E.S.E. Hospital Rosario Pumarejo de López / SOLICITUD DE PROTECCIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES DE USUARIOS POR LA CRISIS SANITARIA CAUSADA POR EL COVID 19 - No configuración El quo constitucional determinó la falta de legitimación activa en la causa por parte del accionante.
La Sala comparte tal decisión en la medida que no demostró ser la persona a quien le está siendo presuntamente vulnerados los derechos fundamentales en la medida que no demostró su calidad de usuario de la ESE, así como tampoco, se acreditó que, dentro de las funciones a él conferidas, cómo representante de la comunidad de “alianzas o asociaciones de usuarios de la E.S.E Hospital Rosario Pumarejo López”, se encontrara la de promover la acción de tutela.
En conclusión, para la Sala el accionante no tiene legitimación. (…) [De otra parte, la Sala deberá determinar] ¿si el accionante no tiene legitimación, es posible entrar a resolver de fondo las impugnaciones de los terceros coadyuvantes? (…) [Para la Sala,] es válido concluir en este caso que, si el accionante no tiene legitimación, no es posible entrar a resolver de fondo su petición de amparo constitucional porque no logró demostrar que fuese el titular del derecho fundamental presuntamente vulnerado.
Es ese orden, tampoco procederá el análisis sustancial de las coadyuvancias, tanto de la parte actora como de la autoridad accionada, en la medida que ellas, únicamente pueden estar orientadas a la protección del derecho fundamental del accionante o a la defensa de la autoridad accionada, respectivamente. Pronunciarse sobre sus propias reclamaciones equivaldría a entrar en el escenario de una nueva tutela.
En virtud de lo expuesto, la Sala no se pronunciará sobre las impugnaciones interpuestas por: (…) el accionante por carecer de legitimación y (…) del coadyuvante del accionante, esto es, la E.S.E Hospital Rosario Pumarejo de López y del coadyuvante del Tribunal, señor [E.O.G.], por considerar que, si no resulta procedente estudiar de fondo la tutela del accionante por considerar que no está legitimado, no es posible pronunciarse sobre las coadyuvancias cuyo contenido, de acuerdo con la norma, debe orientarse exclusivamente a apoyar a una de las partes.
Por lo expuesto, la Sala resolverá declarar la improcedencia de la tutela. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: ALBERTO MONTAÑA PLATA Bogotá, D.C., veintiséis (26) de mayo de dos mil veinte (2020) Radicación número: 20001-23-33-000-2020-00126-01(AC) Actor: HUGUES FRANCISCO FONSECA FRAGOZO Demandado: JUZGADOS 2 Y 5 ADMINISTRATIVOS DEL CIRCUITO JUDICIAL DE VALLEDUPAR Procede la Sala a resolver la impugnación presentada por la parte demandante, contra el fallo de tutela de 13 de abril de 2020, proferido por el Tribunal Administrativo de Cesar, dentro de la acción de tutela de la referencia. Contenido: 1.
Antecedentes. 2. consideraciones. 3. Decisión 1.
ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Solicitud de amparo. 1.2. Hechos. 1.3. Fundamentos de la vulneración. 1.4. Actuaciones procesales relevantes 1. Solicitud de amparo 1. El señor Hugues Francisco Fonseca Fragozo, en su calidad de representante de la comunidad por las alianzas o asociaciones de usuarios ante la Junta Directiva de la E.S.E Hospital Rosario Pumarejo de López, presentó acción de tutela con medida provisional[1], contra los Juzgados 2 y 5 Administrativos del Circuito Judicial de Valledupar, con el fin de solicitar la protección de los derechos fundamentales a la salud, la vida y la dignidad humana de los usuarios de la E.S.E, vulnerados y amenazados, en su concepto, por las órdenes judiciales que dichas autoridades judiciales profirieron en el marco de procesos ejecutivos. 2.
A título de amparo constitucional, la parte actora solicitó (se trascribe): “Primero. Tutelar el derecho fundamental a la salud de los usuarios de la E.S.E HOSPITAL ROSARIO PUMAREJO DE LÓPEZ, actualmente vulnerado o amenazado por las órdenes judiciales proferidas por los juzgados accionados. Segundo. En consecuencia, durante el tiempo estrictamente requerido para que el departamento enfrente de manera suficiente la pandemia denominada Covid-19, ordenar la suspensión temporal de las órdenes de embargo, impartidas al interior de los procesos ejecutivos adelantados por despachos accionados contra la E.S.E. Hospital Rosario Pumarejo de López, para lograr durante este tiempo de pandemia, una adecuada prestación del servicio de salud de los usuarios de la E.S.E. HOSPITAL ROSARIO PUMAREJO DE LÓPEZ”. 2.
Hechos 3. Como hecho relevante para sustentar la acción de tutela de la referencia, se tiene el siguiente: 4. El demandante adujo que, dentro de procesos ejecutivos adelantados en contra de la E.S.E Hospital Rosario Pumarejo de López, los Juzgados 2 y 5 Administrativos del Circuito Judicial de Valledupar decretaron las siguientes medidas cautelares de embargo[2]: 3.
Fundamentos de la vulneración y causales específicas invocadas 5. El demandante manifestó que la E.S.E Hospital Rosario Pumarejo de López es la principal institución de asistencia de salud pública del departamento del Cesar; no obstante, aquella atraviesa una crisis financiera que, con las medidas cautelares de embargo y la pandemia del COVID-19, se agudiza. 6.
Al respecto, indicó que las órdenes de embargo impedían que la E.S.E recibiera recursos por parte de los entes territoriales – municipio de Valledupar y departamento del Cesar- y otras entidades, y con ello, se afectaban los rubros destinados para la prestación del servicio de salud, la compra de insumos y el pago de las obligaciones laborales adquiridas con el personal de la E.S.E. 7.
Hizo alusión al principio de inembargabilidad, en relación con los recursos que financian la salud; sin embargo, sostuvo que el objeto de la presente acción constitucional no era la revisión de fondo de las órdenes de embargo proferidas, pues, en su concepto, aquellas se encontraban dentro de las excepciones previstas por la jurisprudencia- Sentencia STC2450 de 2019-, sino que se suspendieran temporalmente las mismas. 8.
Como fundamento de la anterior petición, reiteró que, de mantenerse los mandatos judiciales sobre las órdenes de embargo, en el contexto coyuntural causado por la actual pandemia, se lesionarían los derechos fundamentales de los usuarios de la E.S.E invocados, poniendo de presente que, ante la colisión de derechos, el juez constitucional debía realizar un juicio de ponderación, en atención a los postulados de la Corte Constitucional y a la situación actual que enfrenta el país por el COVID-19. 4.
Actuaciones procesales relevantes 9. En la Sentencia de primera instancia de 13 de abril de 2020, el Tribunal Administrativo de Cesar, de un lado, rechazó por improcedente la acción de tutela, al determinar que: 10. (1) Entre las funciones conferidas al demandante como representante de la comunidad por las alianzas o asociaciones de usuarios ante la Junta Directiva del Hospital Rosario Pumarejo de López, no se encontraba ninguna que lo facultara para promover actuaciones judiciales, como en este caso, la acción de tutela.
Además, agregó que, él pudo haber presentado la tutela como agente oficioso; no obstante, no cumplió ni acreditó los supuestos para tal fin. 11. (2) La tutela no fue interpuesta en nombre de los usuarios, sino de la E.S.E, dado que, aquella, por intermedio del Jefe de la Oficina Jurídica y de Control Interno Disciplinario, la coadyuvó y, anteriormente, ya había interpuesto una tutela (2020-00030-00[3]), en la que se pretendió que los recursos embargados fueran excluidos de tal medida. 12.
De otro lado, conminó a las entidades financieras responsables de acatar las medidas de embargo, decretadas por los Juzgados demandados, para que se abstuvieran de hacerlas efectivas, respecto de recursos con destinación específica para atender la situación de emergencia generada por el COVID-19. En esa medida, determinó que, la destinación debía ser certificada por la autoridad competente. 13.
Mediante Auto de 17 de abril de 2020, notificado el mismo día, el Tribunal Administrativo de Cesar negó la solicitud de adición del numeral 2 de la Sentencia aludida anteriormente, elevada por el Jefe de la Oficina Jurídica de la E.S.E, quien pretendía que la medida de conminación se comunicara a otras entidades. 14. Posteriormente, el demandante, el Jefe de la Oficina Jurídica de la E.S.E y un tercero vinculado, el señor Eunaldo Ortega Gámez, presentaron, de manera oportuna, impugnaciones al fallo de primera instancia. 15.
Hugues Enrique Fonseca Fragozo reiteró lo pretendido en su escrito de tutela, a saber, la aplicación del juicio de ponderación para suspender, de manera temporal, las medidas cautelares de embargo decretadas por las autoridades judiciales demandadas. En ese orden, solicitó que se estudiara de fondo el asunto y se concediera el amparo. 16.
Además, en relación a la legitimación activa en la causa, indicó que, de conformidad con la jurisprudencia constitucional, la acción de tutela puede ser promovida, no solo por quien considera vulnerado o amenazado su derecho, sino también, por quien demuestre tener un interés legítimo para actuar en su nombre. Así, indicó que, dicho interés le asistía como representante de los usuarios de la E.S.E Hospital Rosario Pumarejo de López, quienes, ante la pandemia COVID-19, podrían ver afectada su atención en salud, porque, en su sentir, las órdenes de embargo contra la entidad impedían el giro de recursos necesarios para tal fin. 17.
La E.S.E Hospital Rosario Pumarejo de López, como coadyuvante de la acción[4] y por intermedio del jefe de su oficina jurídica y control interno disciplinario, solicitó, en los mismo términos del demandante, que se estudiara de fondo el asunto, y a su vez, se concediera el amparo solicitado, bajo el argumento que “de no suspenderse las medidas cautelares vigentes, se agravará la crisis financiera del hospital y durante la pandemia del Covid 19 no se podrá brindar servicios de salud”. 18.
Eunaldo Ortega Gámez, como tercero vinculado[5] y por conducto de apoderado judicial, solicitó que se revocara el fallo de tutela de primera instancia y, en su lugar, se rechazara por improcedente, sin ningún tipo de conminación, por las siguientes razones: 19. a) La Sentencia vulneró su derecho al debido proceso, toda vez que la tutela se interpuso en beneficio de la E.S.E y, al estar en curso el proceso ejecutivo, no cumplió con el requisito de subsidiariedad.
En esa medida, señaló que, la coyuntura ocasionada por el COVID-19 no podía ser el pretexto o la justificación para desatender órdenes de embargo emitidas con anterioridad y ejecutoriadas porque no se interpusieron los respectivos recursos. 20. b) El aquo constitucional excedió los límites de su competencia funcional, pues, al haber rechazado por improcedente la tutela, no podía emitir pronunciamiento alguno sobre las pretensiones; sin embargo, lo hizo, al ordenar una conminación, a su juicio, incongruente, sin fundamento legal, jurisprudencial ni temporal y lesiva de sus derechos y del fundamento y fin constitucional de las medidas cautelares en el proceso ejecutivo. 21. c) El aquo constitucional dejó sin efectos las órdenes de embargo, sin advertir o tener certeza sobre las cuentas en que se consignarían los dineros para mitigar la pandemia y sobre las cuales hubiera recaído la conminación. En su parecer, tal situación va a ocasionar que la E.S.E se abstenga de ejecutar cualquier orden de embargo por desconocer la destinación de los recursos.
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA Contenido: 2.1. Competencia. 2.2. Sobre la coadyuvancia y la legitimidad en la causa para impugnar 2.1. Competencia 22. De acuerdo con el artículo 86 de la Constitución Política, los Decretos 2591 de 1991, 1382 de 2000, 1069 de 2015 y 1983 de 2017 y el Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación, la Sala es competente para resolver el presente asunto. 2.2 Sobre la coadyuvancia y la legitimidad en la causa para impugnar 23.
De entrada, lo primero que debe indicarse es que la presente acción de tutela fue interpuesta por Hugues Francisco Fonseca Fragozo. Por su parte, el a quo, mediante auto de 1 de abril de 2020, resolvió vincular, entre otros, al Gerente del Hospital Rosario Pumarejo de López y a las partes intervinientes dentro de los procesos ejecutivos, dentro de ellos, al señor Eunaldo Ortega Gámez, quien funge como demandante dentro de uno de los citados procesos. 24.
El quo constitucional determinó la falta de legitimación activa en la causa por parte del accionante. La Sala comparte tal decisión en la medida que no demostró ser la persona a quien le está siendo presuntamente vulnerados los derechos fundamentales en la medida que no demostró su calidad de usuario de la ESE, así como tampoco, se acreditó que, dentro de las funciones a él conferidas, cómo representante de la comunidad de “alianzas o asociaciones de usuarios de la E.S.E Hospital Rosario Pumarejo López”, se encontrara la de promover la acción de tutela.
En conclusión, para la Sala el accionante no tiene legitimación. 25. Proferido el fallo, el mismo fue impugnado por el accionante, por la E.S.E Hospital Rosario Pumarejo López y por Eunaldo Ortega Gámez. En ese orden, la Sala se pregunta, ¿si el accionante no tiene legitimación, es posible entrar a resolver de fondo las impugnaciones de los terceros coadyuvantes? 26.
Para resolver, lo primero que debe indicarse es que el inciso 2 del artículo 13 del Decreto 2591 de 1991, el señaló: “Quien tuviere un interés legítimo en el resultado del proceso podrá intervenir en él como [1] coadyuvante del actor o de la persona o [2] autoridad pública contra quien se hubiere hecho la solicitud”. Sobre este punto, la Corte Constitucional[6], ha sostenido que “se ha entendido la mencionada figura como la participación de un tercero con interés en el resultado del proceso, quién manifiesta compartir las reclamaciones y argumentos alegados por el accionante.
Empero, ese tercero con interés legítimo no puede realizar planteamientos distintos o reclamaciones propias que difieran de las hechas por el accionante, por cuanto se estaría ante una nueva acción, lo cual desvirtuaría la naturaleza de tal instituto” 27. En ese orden, el coadyuvante de la parte actora se caracteriza por apoyar el amparo que pretende el accionante y no agenciar sus propios derechos dado que, en ese evento, se estaría ante una nueva acción de tutela.
Similar reflexión merece la del coadyuvante de la autoridad accionada. 28. Expuesto lo anterior, es válido concluir en este caso que, si el accionante no tiene legitimación, no es posible entrar a resolver de fondo su petición de amparo constitucional porque no logró demostrar que fuese el titular del derecho fundamental presuntamente vulnerado.
Es ese orden, tampoco procederá el análisis sustancial de las coadyuvancias, tanto de la parte actora como de la autoridad accionada, en la medida que ellas, únicamente pueden estar orientadas a la protección del derecho fundamental del accionante o a la defensa de la autoridad accionada, respectivamente. Pronunciarse sobre sus propias reclamaciones equivaldría a entrar en el escenario de una nueva tutela. 29.
En virtud de lo expuesto, la Sala no se pronunciará sobre las impugnaciones interpuestas por: 1) el accionante por carecer de legitimación y 2) del coadyuvante del accionante, esto es, la E.S.E Hospital Rosario Pumarejo de López y del coadyuvante del Tribunal, señor Eunaldo Ortega Gámez, por considerar que, si no resulta procedente estudiar de fondo la tutela del accionante por considerar que no está legitimado, no es posible pronunciarse sobre las coadyuvancias cuyo contenido, de acuerdo con la norma, debe orientarse exclusivamente a apoyar a una de las partes. 30.
Por lo expuesto, la Sala resolverá declarar la improcedencia de la tutela. En ese orden, sería del caso confirmar la decisión de primera instancia si no fuera porque en la misma, se dio una orden[7] que desborda la decisión de la declaratoria de falta de legitmación por parte del accionante. Así, la Sala estima que no puede declararse la falta de legitimación para actuar dentro de la acción de tutela y renglón seguido adoptar decisiones materiales para una eventual protección de derechos fundamentales de quien no tiene legitimaciónón o de quienes no están representados en la acción. 31.
En conclusión, se modificará este punto de la tutela y se confirmará únicamente la improcedencia de la acción por falta de legitimación. 3. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO. MODIFICAR la Sentencia de 13 de abril de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Cesar en el proceso de tutela de la referencia, que declaró la falta de legitimación y conminó a entidades financieras para, en su lugar:
SEGUNDO. DECLARAR IMPROCEDENTE el amparo de tutela solicitado por el señor Hugues Francisco Fonseca Fragozo, por las razones expuestas en esta providencia.
TERCERO. NOTIFICAR por el medio más expedito y eficaz a las partes (Artículo 16 Decreto 2591 de 1991), entregándoles copia íntegra del fallo.
CUARTO. Por Secretaría, REMITIR a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cuando la tutela sea devuelta, la Secretaría procederá a su archivo.
QUINTO. COMUNICAR el contenido de esta providencia al despacho de la Consejera Marta Nubia Velásquez Rico, donde se tramita el proceso de tutela No. 2020-00030-01.
SEXTO. Por Secretaría General de esta Corporación, PUBLICAR la presente providencia en la página web del Consejo de Estado.
NOTIFÍQUESE, CÓPIESE Y CÚMPLASE RAMIRO PAZOS GUERRERO MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ SALVO PARCIAL EL VOTO ALBERTO MONTAÑA PLATA ----------------------- [1] La cual fue negada por el Tribunal Administrativo de Cesar, mediante Auto de 1 de abril de 2020. [2] Cuadro tomado del escrito de tutela. [3] Revisado el escrito de tutela correspondiente a este proceso, la Sala advierte lo siguiente: a) fue presentado por Armando de Jesús Almeira de Quiroz, en su condición de Gerente de la E.S.E Hospital Rosario Pumarejo de López, contra los Juzgado 2 y 5 Administrativos del Circuito Judicial de Valledupar, b) se cuestionaron los oficios contentivos de los Autos de 11 de mayo de 2017 (exp. 2010-00632-00); 1 de agosto de 2017 (exp. 2011-00388- 00), 10 de octubre de 201713 (exp. 2011-00003-00), y 9 de octubre y 27 de noviembre de 2019 (exp. 2019-00093-00), y c) se solicitó la protección del derecho fundamental al debido proceso de la E.S.E, por la presunta configuración de los defectos de desconocimiento del precedente y falta de motivación. A la fecha, está pendiente de resolución en esta Corporación, concretamente, el despacho de la Consejera Marta Nubia Velásquez Rico, en donde, según anotación de 20 de mayo de 2020, el fallo se discutirá en la próxima Sala de Subsección. [4] Así lo manifestó en la contestación de la presente acción constitucional. [5] Al ser ejecutante en el proceso ejecutivo radicado bajo el núm. 2011- 00388-00, que se tramita en el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, en contra de la ESE – Hospital Rosario Pumarejo de López, [6] Corte Constitucional.
Fallos T-304 de 1996, T-1062 de 2010 y T-269 de 2012. Postura reiterada en el Auto 386 de 2016 y Auto 523 de 2016. [7]
SEGUNDO: Por conducto de la Secretar a de la Corporación, remítase comunicación a las entidades financieras que operan en esta ciudad con el objeto de conminarlas para que se abstengan de hacer efectivas medidas de embargo decretadas por los JUZGADOS SEGUNDO Y QUINTO ADMINISTRATIVOS DEL CIRCUITO JUDICIAL DE VALLEDUPAR en contra del HOSPITAL ROSARIO PUMAREJO DE LÓPEZ, respecto de los recursos que le sean girados para prevenir, controlar y contener la pandemia generada por el coronavirus COVID 19, cuya destinación deberá encontrarse debidamente certificada por quien realice el giro correspondiente.