AUTONOMÍA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES – Fundamento legal / IMPUESTO DE PUBLICIDAD VISUAL EXTERIOR – Autorización legal / IMPUESTO DE PUBLICIDAD VISUAL EXTERIOR – Definición / IMPUESTO DE PUBLICIDAD VISUAL EXTERIOR – Elementos / IMPUESTO DE PUBLICIDAD VISUAL EXTERIOR – Tarifa / DEVOLUCIÓN DEL PAGO DE LO NO DEBIDO - Configuración De acuerdo con los artículos 287, 300-4 y 313-4 de la Constitución Política, las entidades territoriales gozan de autonomía para gestionar sus intereses, dentro de los límites de la Constitución y la ley y, en virtud de esa autonomía, tanto las asambleas departamentales como los concejos municipales pueden decretar tributos y gastos locales.
El artículo 287 de la Constitución Política establece que «las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, dentro de los límites de la Constitución y la ley». De conformidad con esa norma, no hay discusión en cuanto a que la autonomía fiscal no es absoluta, sino que está limitada por la Constitución y la ley.
Conforme con los citados principios, la Constitución también hizo referencia a las competencias de los municipios en materia tributaria, para señalar en el artículo 313-4, que le corresponde a los Concejos «votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales». (…) El Constituyente quiso que las entidades territoriales, en este caso, los municipios, gozaran de autonomía en materia tributaria al interior de su jurisdicción. Para ello, se resalta que el propósito estaba encaminado a otorgarles la facultad para decretar impuestos, claro está, que previamente hayan sido creados o autorizados por el legislador, entiéndase Congreso de la República, en tiempos de paz.
(…) Para el caso de los tributos a la publicidad exterior visual y el de avisos y tableros, el artículo 1 de la Ley 97 de 1913 autorizó al Concejo de Bogotá para crear y organizar el cobro del mismo y, por medio de la Ley 84 de 1915, se hizo extensivo a los demás órganos de representación popular del orden municipal. Con la expedición de la Ley 140 de 1994, se reglamentó la publicidad exterior visual, entendida como «el medio masivo de comunicación destinado a informar o llamar la atención del público a través de elementos visuales como leyendas, inscripciones, dibujos, fotografías, signos o similares, visibles desde las vías de uso o dominio público, bien sean peatonales o vehiculares, terrestres, fluviales, marítimas o aéreas».
(…) Con fundamento en la autorización prevista en la Ley 140 de 1994, el Concejo de Medellín expidió el Acuerdo 064 de 2012. En el artículo 65 de dicho acuerdo se definió el impuesto de publicidad exterior visual y avisos, en los siguientes términos: «DEFINICIÓN. Es el Impuesto mediante el cual se grava la publicidad masiva que se hace a través de elementos visuales como leyendas, inscripciones, dibujos, fotografías, signos o similares, visibles desde las vías de uso o dominio público, bien sean peatonales o vehiculares, terrestres o aéreas y que se encuentren montados o adheridos a cualquier estructura fija o móvil, la cual se integra física, visual, arquitectónica y estructuralmente al elemento que lo soporta, siempre y cuando tenga una dimensión igual o superior a ocho metros cuadrados (8 mts2)» (Destaca la Sala).
(…) Conforme con lo anterior, se observa que el numeral 2 del artículo 69 del Acuerdo 064 de 2012, al fijar la tarifa del tributo, gravó con el impuesto de publicidad exterior visual los avisos no adosados a la pared, con una dimensión inferior a la prevista en el artículo 15 de la Ley 140 de 1994, según el cual, el hecho gravable del aducido impuesto, lo constituye la instalación de vallas con una dimensión igual o superior a 8 metros cuadrados.
Es decir, de la simple comparación normativa, es evidente que el Concejo de Medellín sobrepasó la autonomía tributaria que la Constitución y la ley le concedió para adecuar el impuesto de publicidad exterior visual en su territorio, pues se repite, gravó con dicho impuesto los avisos no adosados a la pared, con una dimensión inferior a la prevista en el mandato de rango superior, en este caso, el artículo 15 de la Ley 140 de 1994, al que como se analizó con anterioridad, estaba sometido el ente territorial por virtud de la jerarquía normativa.
Lo anterior es suficiente para que, en el caso concreto, ante el desconocimiento de los principios de legalidad y jerarquía normativa, se inaplique el numeral 2 del artículo 69 del Acuerdo 064 de 2012, expedido por el Concejo de Medellín. (…) En este orden de ideas, lo procedente es declarar la nulidad de las cuentas de cobro Nos. 225006402932 de 9 de septiembre de 2015 y 235006439751 de 6 de octubre de 2015, expedidas por el municipio de Medellín y, en consecuencia, como restablecimiento del derecho, se ordenará la devolución de la suma total de $124.036.307, pagada por la sociedad actora con fundamento en las mismas.
Lo anterior, teniendo en cuenta que en la demanda se solicitó «la devolución del pago de lo no debido por dicho concepto» y que la Sala ha expuesto que, en casos como el presente, al declararse la nulidad de los actos administrativos que soportan el pago, se configura un pago de lo no debido, que es susceptible de devolución, observando lo previsto en los artículos 187, 192 y 195 del CPACA, por cuanto el monto objeto de devolución se deriva de la ejecución de una sentencia. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA – ARTÍCULO 287 CONDENA EN COSTAS – Improcedencia por falta de pruebas de su causación Finalmente, de conformidad con lo previsto en los artículos 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y 365 del Código General del Proceso, no se condenará en costas en esta instancia (agencias en derecho y gastos del proceso), comoquiera que no se encuentran probadas en el proceso.
FUENTE FORMAL: LEY 1564 DE 2012 (CGP) – ARTÍCULO 365 NUMERAL 8 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 188 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION CUARTA Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá D.C., nueve (9) de julio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 05001-23-33-000-2016-00214-01(23214) Actor: C.A.S. MOBILIARIO S.A. Demandado: MUNICIPIO DE MEDELLÍN FALLO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la sociedad demandante contra la sentencia del 26 de abril de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia Sala Tercera de Oralidad, que en la parte resolutiva dispuso: «PRIMERO: Negar las súplicas de la demanda, conforme a las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: NOTIFICAR esta sentencia (…)».
ANTECEDENTES El 25 de junio de 2007, C.A.S. MOBILIARIO S.A. suscribió el Contrato de Concesión No. 4600000102 con el municipio de Medellín, cuyo objeto era el suministro, instalación y montaje, mantenimiento, reposición y explotación del mobiliario urbano de la ciudad de Medellín, por la suma de $8.400.000.000 y por el término de 12 años.
En la cláusula 7 las partes acordaron: «Régimen Tributario, la ejecución del presente Contrato se realizará de conformidad con lo previsto en las normas tributarias aplicables en la República de Colombia. EL CONCESIONARIO asumirá por su cuenta, todos los impuestos, tasas, derechos, aranceles, contribuciones de orden nacional, departamental y municipal vigentes durante la ejecución y liquidación de este Contrato, así como las sanciones y multas que le sean impuestas por las autoridades tributarias»[1].
La Alcaldía de Medellín, desde julio de 2007, expidió cuentas de cobro a la sociedad C.A.S. MOBILIARIO S.A, por concepto de Publicidad Exterior Visual, las que han sido pagadas por la sociedad[2]. El 14 de agosto de 2015, la demandante solicitó al Secretario de Hacienda Municipal de Medellín «el cese del cobro del impuesto de publicidad exterior visual, por la exhibición de elementos publicitarios en los paneles con dimensión de 2.63 metros que hacen parte del mobiliario urbano y paradero de transporte público en Medellín, ya que no encaja dentro del hecho generador de tal tributo, al tener una dimensión inferior a 8 metros cuadrados.
De la misma manera solicitamos que se haga la devolución de los dineros cobrados por el impuesto aquí referenciados en la suma de $1.295.370.744, toda vez que el mismo se ha cobrado indebidamente a partir del presupuesto de su evidente ilegalidad»[3]. Con esa solicitud, se aportaron 71 cuentas de cobro, siendo la primera la No. 245001095712 del 1 de enero de 2008 y la última la No. 230006336959 del 10 de junio de 2015[4].
El 2 de septiembre de 2015, el Subsecretario de Ingresos de la Alcaldía de Medellín, por medio del Oficio No. SIH 13935, negó la anterior petición, porque el Acuerdo Municipal 064 de 2012 goza de legalidad[5]. DEMANDA C.A.S. MOBILIARIO S.A, en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), formuló las siguientes pretensiones «1- INAPLÍQUESE LA SIGUIENTE DISPOSICIÓN: NUMERAL 2º DEL ARTÍCULO 69 DEL ACUERDO MUNICIPAL 64 DE 2012, PUBLICADO POR EL CONCEJO DE MEDELLÍN, que dispone lo siguiente: “Establécese la siguiente tarifa para el cobro del impuesto de Publicidad Exterior Visual por concepto e instalación o fijación de avisos, carteles o afiches y la distribución de volantes así: (…)
2. AVISOS NO ADOSADOS A LA PARED INFERIOR A 8 METROS CUADRADOS: Se cobrará 10,5 UVT por año instalado o fracción de año.” 2- DECLÁRENSE NULOS LOS SIGUIENTES ACTOS ADMINISTRATIVOS: A) Oficio SIH 13935 del dos (02) de septiembre de dos mil quince (2015), notificado el día cuatro (04) de Septiembre de dos mil quince (2015), proferido por Jaime Antonio Gil Marín, Líder de Programa de Unidad Impuestos Varios de la Subsecretaria de Ingresos de la Alcaldía de Medellín. B) Cuentas de Cobro emitidas por la Secretaría de Hacienda de la Alcaldía de Medellín, discriminadas así: |CUENTA DE |NO. DE CUENTA DE |FECHA |VALOR | |COBRO |COBRO | | | | |230000840487 |12/07/2007 |$29.587.388 | | |240000841436 |13/08/2007 |$14.714.821 | | |245000898204 |07/09/2007 |$14.714.821 | | |230000938643 |18/09/2007 |$5.927.233 | | |245000949014 |16/10/2007 |$14.714.821 | | |225000934724 |16/10/2007 |$5.927.233 | | |245000971848 |15/11/2007 |$5.927.233 | | |220000953546 |15/11/2007 |$14.714.821 | | |225000987816 |04/12/2007 |$14.714.821 | | |245001095712 |01/02/2008 |$14.768.000 | | |240001215394 |13/05/2008 |$45.046.952 | | |235001274044 |13/06/2008 |$14.768.000 | | |245003852302 |11/07/2008 |$14.768.000 | | |225004354736 |15/08/2008 |$14.768.000 | | |240004544230 |12/09/2008 |$14.768.000 | | |240004563382 |15/10/2008 |$14.768.000 | | |245004580944 |19/11/2008 |$14.768.000 | | |235004567950 |21/01/2009 |$14.768.000 | | |220006440322 |05/02/2009 |$16.830.719 | | |245002601326 |13/03/2009 |$16.830.719 | | |220007801731 |27/04/2009 |$16.830.719 | | |230004610992 |18/05/2009 |$16.830.719 | | |225004582827 |16/06/2009 |$16.830.719 | | |220008834598 |15/07/2009 |$16.830.719 | | |225004589113 |14/08/2009 |$16.830.719 | | |220009548121 |14/09/2009 |$16.830.719 | | |225004600550 |19/10/2009 |$16.830.719 | | |240004628504 |13/11/2009 |$16.830.719 | | |235004625424 |09/12/2009 |$16.830.719 | | |225004615652 |16/02/2010 |$17.579.182 | | |240004652311 |12/03/2010 |$17.579.182 | | |245004661694 |13/04/2010 |$17.579.182 | | |225004626387 |12/05/2010 |$17.579.182 | | |240004680130 |16/06/2010 |$17.579.182 | | |245004685710 |15/07/2010 |$17.579.182 | | |225004648191 |12/08/2010 |$17.579.182 | | |235004681842 |15/09/2010 |$17.579.182 | | |235004686315 |11/10/2010 |$17.579.182 | | |230004704397 |12/11/2010 |$17.579.182 | | |235004712664 |14/12/2010 |$17.579.182 | | |240004775605 |16/02/2011 |$17.968.238 | | |235004778681 |18/03/2011 |$17.968.238 | | |230004792066 |12/04/2011 |$17.968.238 | | |225004785725 |13/05/2011 |$17.968.238 | | |220019969525 |15/06/2011 |$17.968.238 | | |1007040 |13/07/2011 |$17.968.238 | | |1007040 |17/08/2011 |$17.968.238 | | |1007040 |13/09/2011 |$17.968.238 | | |10070401 |14/10/2011 |$17.968.238 | | |230004918528 |18/11/2011 |$17.968.238 | | |10070403 |13/12/2011 |$17.968.238 | | |220024427757 |15/02/2012 |$15.814.140 | | |245005023134 |12/03/2012 |$15.814.140 | | |230005045847 |11/05/2012 |$32.022.627 | | |1007040612 |12/06/2012 |$15.814.140 | | |225005076986 |12/07/2012 |$15.814.140 | | |10070400812 |13/08/2012 |$15.814.140 | | |10070400912 |13/09/2012 |$15.814.140 | | |10070401012 |12/10/2012 |$15.814.140 | | |235005175433 |13/11/2012 |$15.814.140 | | |10070401212 |10/12/2012 |$15.814.140 | | |10070400113 |13/02/2013 |$19.215.750 | | |220033685251 |10/04/2013 |$38.878.842 | | |240005433992 |10/05/2013 |$19.215.750 | | |245005469338 |12/06/2013 |$19.215.750 | | |225005462110 |15/07/2013 |$19.215.750 | | |225005488573 |14/08/2013 |$19.215.750 | | |220037619770 |13/09/2013 |$19.215.750 | | |220038395965 |11/10/2013 |$19.215.750 | | |230005626855 |12/11/2013 |$19.215.750 | | |225005628355 |16/12/2013 |$19.215.750 | | |225005701821 |12/02/2014 |$19.636.364 | | |220042471297 |10/03/2014 |$19.636.364 | | |240005823265 |10/04/2014 |$19.636.364 | | |225005826283 |14/05/2014 |$19.636.364 | | |235005884425 |11/06/2014 |$19.636.364 | | |235005920209 |10/07/2014 |$19.636.364 | | |220046872235 |13/08/2014 |$19.636.364 | | |245006018013 |15/09/2014 |$19.636.364 | | |245006044590 |08/10/2014 |$19.636.364 | | |220049463568 |06/11/2014 |$19.636.364 | | |220051251935 |30/01/2015 |$20.118.151 | | |235006129367 |02/02/2015 |$20.454.545 | | |240006233322 |12/03/2015 |$20.454.545 | | |225006215793 |14/04/2015 |$20.454.545 | | |220055096702 |08/05/2015 |$20.454.548 | | |230006336959 |10/06/2015 |$20.454.549 | | |225006402932 |09/09/2015 |$62.672.645 | | |235006439751 |06/10/2015 |$61.363.662 | | | |TOTAL |1.689.254.982 | 3- RESTABLÉZCASE EN EL DERECHO A MI CLIENTE, así: DECLÁRASE que la empresa C.A.S. MOBILIARIO S.A. no es sujeto pasivo del Impuesto de Publicidad Exterior Visual, creado por Ley 140 de 1.994.
ORDENÁSE A LA SUBSECRETARÍA DE INGRESOS DE LA ALCALDÍA DE MEDELLÍN la devolución del pago de lo no debido por dicho concepto, que a la fecha asciende a la suma de MIL SEICIENTOS OCHENTA Y NUEVE MILLONES DOCIENTOS CINCUENTA Y CUATRO MIL NOVECIENTOS OHENTA Y DOS PESOS MONEDA CORRIENTE ($1.689.254.982). 4- CONDÉNESE A LA SUBSECRETARÍA DE INGRESOS DE LA ALCALDÍA DE MEDELLÍN a pagar las costas del proceso. 5- ORDÉNESE A LA SUBSECRETARÍA DE INGRESOS DE LA ALCALDÍA DE MEDELLÍN cumplir con la sentencia en la forma indicada por los artículos ciento ochenta y nueve (189), y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - Ley 1437 de 2011».
Invocó como disposiciones violadas, las siguientes: • Artículos 2, 6, 29, 83, 338 y 363 de la Constitución Política • Artículos 14 y 15 de la Ley 140 de 1994 • Artículos 1, 2, 3 y 4 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo Como concepto de la violación expuso, en síntesis, lo siguiente: Afirmó que el impuesto de publicidad exterior visual que tributa periódicamente la sociedad, sobre los paneles publicitarios que tienen una dimensión de 2.63 metros unidad, está fundado en el artículo 69 del Acuerdo Municipal 064 de 2012, disposición que vulnera el artículo 14 de la Ley 140 de 1994.
Señaló que los entes territoriales pueden realizar la adecuación de los tributos de su orden y establecer algunos elementos del mismo, teniendo en cuenta siempre los parámetros y limitaciones dadas por la ley que los crea. En este caso, el Concejo Municipal de Medellín está sujeto a la descripción de la publicidad exterior visual definida en el artículo 15 de la Ley 140 de 1994, que establece que «La Publicidad Exterior Visual de que trata la presente Ley son aquellas que tienen una dimensión igual o superior a 8 metros cuadrados».
Advirtió que el Concejo de Medellín, al expedir el numeral 2 del artículo 69 del Acuerdo 064 de 2012 y, por ende, gravar con el citado tributo los avisos no adosados a la pared inferior a 8 metros cuadrados, excedió la facultad prevista en la ley, lo que evidencia la ilegalidad de dicha norma[6]. Por lo expuesto, concluyó que los actos administrativos demandados están falsamente motivados y violan los artículos 2, 6, 29 y 338 de la Constitución Política, así como los principios de equidad, eficiencia y progresividad.
OPOSICIÓN El municipio de Medellín se opuso a las pretensiones de la demanda, por las siguientes razones: Afirmó que «la sociedad CAS MOBILIARIO S.A. es sujeto pasivo del impuesto de publicidad exterior visual conforme a lo dispuesto en la norma que regula los avisos publicitarios con dimensión inferior a 8 metros, que corresponde a los avisos de propiedad de la empresa CAS MOVILIARIO S.A. regulado por el artículo 69 numeral 2 del Acuerdo 64 de 2012 y el artículo 6 del Decreto 1683 de 2003, lo anterior con el fin de dar cumplimiento a los objetivos establecidos en la Ley 140 de 1994»[7].
Señaló que, de acuerdo con la autonomía fiscal de las entidades territoriales, que abarca tanto la facultad de regulación del impuesto como de los procedimientos, estas tienen el derecho a imponer sus propias normas jurídicas. Agregó que el Acuerdo 064 de 2012, goza de presunción de legalidad, legitimidad, validez y ejecutividad; por lo tanto, es obligatorio.
Finalmente, manifestó que el procedimiento de devolución contenido en los artículos 850 y s.s. del ET, se debe aplicar en los eventos de pagos en exceso o pago de lo no debido, situación que no es la del presente caso, toda vez que la sociedad debía tributar por el impuesto de avisos publicitarios. AUDIENCIA INICIAL El 7 de febrero de 2017, se llevó a cabo la audiencia inicial de que trata el artículo 180 de la Ley 1437 de 2011[8].
En dicha diligencia se precisó que no se presentaron irregularidades procesales, nulidades y no se propusieron excepciones previas ni se solicitaron medidas cautelares, por lo que se decretaron las pruebas pertinentes y se dio traslado a las partes para alegar de conclusión. El litigio se concretó en: «(i) Se inaplique el numeral 2 del artículo 69 del Acuerdo Municipal 64 de 2012, publicado por el Concejo de Medellín, que dispone lo siguiente: “Establecerse la siguiente tarifa para el cobro del impuesto de publicidad exterior visual por concepto de instalación o fijación de avisos, carteles o afiches y la distribución de volantes así: (…)
2. AVISOS NO ADOSADOS A LA PARED INFERIOR A 8 METROS CUADRADOS. Se cobrará el 10.5 UVT por año instalado o fracción de año”. (ii) Que la empresa no es sujeto pasivo del impuesto de publicidad exterior visual, creado por la Ley 140 de 1994. (iii) Ordenar a la Subsecretaria de ingresos de la Alcaldía de Medellín la devolución del pago de lo no debido por dicho concepto, que a la fecha asciende a la suma de ($124.036.307), en tanto las cuentas de cobro descritas en el numeral 1 al 87 del libelo demandatorio, operó el fenómeno de la caducidad (Fl. 468-476, providencia del 31 de marzo del año 2016), la cual no fue objeto de recurso alguno» (Destaca la Sala).
SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Tercera de Oralidad, negó las pretensiones de la demanda y se abstuvo de condenar en costas, con fundamento en las siguientes consideraciones: Expuso que el Concejo Municipal de Medellín no desbordó el marco de sus atribuciones legales al pretender gravar con el impuesto de publicidad exterior visual aquellos avisos no adheridos a la pared inferiores a 8 metros, porque su actuación se soporta en la autonomía territorial que la Constitución Política le otorga.
Agregó que la publicidad exterior visual hace parte de la noción de patrimonio ecológico local, por lo cual, se está frente a unas competencias propias de los concejos municipales y distritales. Por lo anterior, concluyó que la demandante, al realizar el hecho generador del impuesto de publicidad exterior visual, debía tributar sobre este.
Finalmente, no se condenó en costas a la parte vencida, porque no se probaron y en consideración a que el debate fue de puro derecho. RECURSO DE APELACIÓN La sociedad demandante interpuso recurso de apelación, con fundamento en los siguientes argumentos: Precisó que el impuesto de publicidad exterior visual se definió en los artículos 14 y 15 de la Ley 140 de 1994 y, el legislador contempló los elementos del tributo, tales como, hecho generador, sujeto activo y sujeto pasivo.
El Concejo de Medellín, con la expedición del artículo 69 del Acuerdo 064 de 2012, excedió su facultad derivada de la citada ley y, con ello creó un impuesto adicional. Advirtió que el ente territorial excedió la facultad otorgada para la adecuación del tributo, porque gravó de forma arbitraria elementos publicitarios que se encuentran por fuera de los parámetros legales establecidos, esto es, con una dimensión inferior a 8 metros cuadrados.
Finalmente, expuso que es equivocada la interpretación hecha por la Alcaldía de Medellín y el a quo, conforme con la cual, en virtud del principio de rigor subsidiario, se modifican los elementos del impuesto de publicidad exterior visual fijados por el legislador, con el fin de proteger el medio ambiente, los recursos naturales y el patrimonio ecológico local, porque con ello, se vulnera el principio de legalidad tributaria y se contraviene la jurisprudencia. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La sociedad demandante reafirmó todos los planteamientos esbozados en el recurso de apelación e insistió en que el hecho generador del impuesto de publicidad visual exterior es la instalación de vallas de tamaño igual o superior a 8 metros cuadrados; por lo tanto, desconocer esos parámetros contraría la ley y la jurisprudencia. Agregó que la autonomía fiscal en materia tributaria es derivada y se encuentra subordinada al principio de legalidad.
El municipio de Medellín guardó silencio en esta etapa procesal. El Ministerio Público solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia, porque se debe inaplicar el artículo 69 del Acuerdo 064 de 2012 y, en consecuencia, declarar la nulidad parcial del acto demandado. A su vez, pidió que se mantenga la no condena en costas. Para el efecto, sostuvo que el artículo 15 de la Ley 140 de 1994 estableció límites a las medidas (8 mts2), a partir de las cuales los entes territoriales pueden gravar el impuesto de publicidad exterior visual, las vallas o avisos fijados en cada municipio, dejando sin regulación, en relación con dicho tributo, las que tienen medidas por debajo de esos parámetros.
Advirtió que permitir a los entes territoriales que cambien las condiciones que ha establecido la ley, es autorizar a cada municipio que regule la facultad impositiva a su arbitrio y conveniencia, lo que desconoce el artículo 338 de la Constitución Política y la jurisprudencia. CONSIDERACIONES DE LA SALA Corresponde a la Sala decidir sobre la legalidad de: (i) las cuentas de cobro Nos. 225006402932 de 9 de septiembre de 2015 y 235006439751 de 6 de octubre de 2015, por la suma total de $124.036.307, expedidas por la Alcaldía de Medellín y (ii) del Oficio No. SIH 13935 del 2 de septiembre de 2015, proferido por la Subsecretaría de Ingresos de la Alcaldía de Medellín, por medio del cual negó la solicitud de devolución presentada el 14 de agosto de 2015[9].
En los términos del recurso de apelación, la Sala debe establecer: i) si procede la inaplicación del numeral 2 del artículo 69 del Acuerdo 064 de 2012, por el que se fijó la tarifa de 10,5 UVT por año instalado o fracción de año a los avisos no adosados a la pared inferior a 8 metros cuadrados y (ii) si hay lugar a la devolución solicitada.
IMPUESTO DE PUBLICIDAD VISUAL EXTERIOR. EXCEPCIÓN DE ILEGALIDAD De acuerdo con los artículos 287, 300-4 y 313-4 de la Constitución Política, las entidades territoriales gozan de autonomía para gestionar sus intereses, dentro de los límites de la Constitución y la ley y, en virtud de esa autonomía, tanto las asambleas departamentales como los concejos municipales pueden decretar tributos y gastos locales.
El artículo 287 de la Constitución Política establece que «las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, dentro de los límites de la Constitución y la ley». De conformidad con esa norma, no hay discusión en cuanto a que la autonomía fiscal no es absoluta, sino que está limitada por la Constitución y la ley.
Conforme con los citados principios, la Constitución también hizo referencia a las competencias de los municipios en materia tributaria, para señalar en el artículo 313-4, que le corresponde a los Concejos «votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales». El artículo 338 de la Constitución Política dispone: «ARTÍCULO 338.
En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos, las bases gravables, y las tarifas de los impuestos. (…)» (Subraya la Sala).
El Constituyente quiso que las entidades territoriales, en este caso, los municipios, gozaran de autonomía en materia tributaria al interior de su jurisdicción. Para ello, se resalta que el propósito estaba encaminado a otorgarles la facultad para decretar impuestos, claro está, que previamente hayan sido creados o autorizados por el legislador, entiéndase Congreso de la República, en tiempos de paz.
Respecto al contenido y alcance del artículo 338 Constitucional, la Corte Constitucional ha sostenido que[10]: «Esta norma establece dos mandatos centrales. De un lado, ella consagra lo que la doctrina ha denominado el principio de representación popular en materia tributaria, según el cual no puede haber impuesto sin representación. Por ello la Constitución autoriza únicamente a las corporaciones de representación pluralista -como el Congreso, las asambleas y los concejos- a imponer las contribuciones fiscales y parafiscales.
De otro lado, este artículo consagra el principio de la predeterminación de los tributos, ya que fija los elementos mínimos que debe contener el acto jurídico que impone la contribución para poder ser válido, puesto que ordena que tal acto debe señalar los sujetos activo y pasivo de la obligación tributaria, así como los hechos, las bases gravables y las tarifas.
La predeterminación de los tributos y el principio de representación popular en esta materia tienen un objetivo democrático esencial, ya que fortalecen la seguridad jurídica y evitan los abusos impositivos de los gobernantes, puesto que el acto jurídico que impone la contribución debe establecer previamente, y con base en una discusión democrática, sus elementos esenciales para ser válido.
Ahora bien, esta norma constitucional debe ser interpretada en consonancia con los artículos 287, 300 ord 4º y 313 ord 4º, que autorizan a las entidades territoriales a establecer tributos y contribuciones, de conformidad con la Constitución y la ley. Esto muestra entonces que la Constitución autoriza a las entidades territoriales, dentro de su autonomía, a establecer contribuciones, pero siempre y cuando respeten los marcos establecidos por la ley, puesto que Colombia es un país unitario.
Esto no significa, sin embargo, que el legislador tenga una absoluta discrecionalidad en la materia ya que, como ya lo ha establecido esta Corte, la autonomía territorial posee un contenido esencial que en todo caso debe ser respetado». La Constitución consagra la autonomía fiscal de las entidades territoriales, pero en criterio de la Sala esa autonomía no es ilimitada, pues deriva de la Constitución y la ley.
Ello implica que, si el Congreso ha fijado los elementos del tributo, las asambleas y concejos no pueden apartarse de lo dispuesto por la ley[11]. En ese sentido, reconociendo expresamente el marco de autonomía tributaria que la Constitución les concede a los concejos municipales y distritales y a las asambleas departamentales, sus atribuciones deben ejercerse de acuerdo con la Carta Política y la ley, por lo que sus disposiciones -acuerdos y ordenanzas- no pueden desconocer o incumplir dichas normas, por ser jerárquicamente superiores[12].
Para el caso de los tributos a la publicidad exterior visual y el de avisos y tableros, el artículo 1 de la Ley 97 de 1913[13] autorizó al Concejo de Bogotá para crear y organizar el cobro del mismo y, por medio de la Ley 84 de 1915, se hizo extensivo a los demás órganos de representación popular del orden municipal. Con la expedición de la Ley 140 de 1994, se reglamentó la publicidad exterior visual, entendida como «el medio masivo de comunicación destinado a informar o llamar la atención del público a través de elementos visuales como leyendas, inscripciones, dibujos, fotografías, signos o similares, visibles desde las vías de uso o dominio público, bien sean peatonales o vehiculares, terrestres, fluviales, marítimas o aéreas»[14].
El artículo 15 de la citada ley, señala que: «Toda valla instalada en el territorio nacional cuya publicidad que por mandato de la ley requiera un mensaje específico referente a salud, medio ambiente, cultura y cívico, no podrá ser superior a 10% del área total de la valla. La Publicidad Exterior Visual de que trata la presente Ley son aquellas que tienen una dimensión igual o superior a 8 metros cuadrados. […]» (Negrilla fuera de texto).
Con fundamento en la autorización prevista en la Ley 140 de 1994, el Concejo de Medellín expidió el Acuerdo 064 de 2012[15]. En el artículo 65 de dicho acuerdo se definió el impuesto de publicidad exterior visual y avisos, en los siguientes términos: «DEFINICIÓN. Es el Impuesto mediante el cual se grava la publicidad masiva que se hace a través de elementos visuales como leyendas, inscripciones, dibujos, fotografías, signos o similares, visibles desde las vías de uso o dominio público, bien sean peatonales o vehiculares, terrestres o aéreas y que se encuentren montados o adheridos a cualquier estructura fija o móvil, la cual se integra física, visual, arquitectónica y estructuralmente al elemento que lo soporta, siempre y cuando tenga una dimensión igual o superior a ocho metros cuadrados (8 mts2)» (Destaca la Sala).
A su vez, en el artículo 68 ibídem, se fijaron los elementos del tributo, tales como sujeto activo, sujeto pasivo, hecho generador y la base gravable. En relación con esos dos últimos elementos, el citado acuerdo dispone: «HECHO GENERADOR: El hecho generador del impuesto de Publicidad Exterior Visual será la exhibición efectiva de la Publicidad Exterior Visual». «BASE GRAVABLE: La base gravable será el área de la Publicidad Exterior Visual, entendiéndose como tal, todos los elementos utilizados de publicidad exterior visual, para informar o llamar la atención del público».
Respecto a la tarifa sobre la cual se liquida el impuesto de publicidad exterior y visual, el artículo 69 del Acuerdo 064 de 2012, prevé: «ARTÍCULO 69.- TARIFAS. Establece la siguiente tarifa para el cobro del impuesto de Publicidad Exterior Visual por concepto de instalación y fijación de avisos, carteles o afiches y la distribución de volantes así: 1. […]
2. AVISOS NO ADOSADOS A LA PARED INFERIOR A 8 METROS CUADRADOS: Se cobrará 10.5 UVT por año instalado o fracción de año. […].» (Se subraya). Conforme con lo anterior, se observa que el numeral 2 del artículo 69 del Acuerdo 064 de 2012, al fijar la tarifa del tributo, gravó con el impuesto de publicidad exterior visual los avisos no adosados a la pared, con una dimensión inferior a la prevista en el artículo 15 de la Ley 140 de 1994, según el cual, el hecho gravable del aducido impuesto, lo constituye la instalación de vallas con una dimensión igual o superior a 8 metros cuadrados.
Es decir, de la simple comparación normativa, es evidente que el Concejo de Medellín sobrepasó la autonomía tributaria que la Constitución y la ley le concedió para adecuar el impuesto de publicidad exterior visual en su territorio, pues se repite, gravó con dicho impuesto los avisos no adosados a la pared, con una dimensión inferior a la prevista en el mandato de rango superior, en este caso, el artículo 15 de la Ley 140 de 1994, al que como se analizó con anterioridad, estaba sometido el ente territorial por virtud de la jerarquía normativa.
Lo anterior es suficiente para que, en el caso concreto, ante el desconocimiento de los principios de legalidad y jerarquía normativa, se inaplique el numeral 2 del artículo 69 del Acuerdo 064 de 2012, expedido por el Concejo de Medellín. CUENTAS DE COBRO NÚMEROS 225006402932 DE 9 DE SEPTIEMBRE DE 2015 Y 235006439751 DE 6 DE OCTUBRE DE 2015 Es oportuno reiterar que el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante el auto de 31 de marzo de 2016, rechazó la demanda frente a las cuentas de cobro discriminadas en los numerales del 1 al 87 del cuadro que se observa en el acápite de pretensiones de la demanda[16] y admitió en relación con las señaladas en los numerales 88 y 89 del mismo cuadro.
Decisión que quedó en firme porque no fue objeto del recurso de apelación. Por lo anterior, en este caso, el estudio de legalidad se concreta en las cuentas de cobro Nos. 225006402932 de 9 de septiembre de 2015 y 235006439751 de 6 de octubre de 2015, actos administrativos[17] frente a los que no se informó la procedencia de recursos a efecto de debatir el cobro realizado, razón por la cual, son susceptibles de control de legalidad[18], cuestión que no es objeto de controversia en este proceso.
En el expediente obran las siguientes pruebas: • Cuentas de cobro Nos. 225006402932 de 9 de septiembre de 2015 y 235006439751 de 6 de octubre de 2015, expedidas por el municipio de Medellín a C.A.S. MOBILIARIO S.A., por concepto de impuesto de publicidad exterior visual paneles publicitarios paraderos de buses, por las sumas de $62.672.645 y $61.363.662, respectivamente[19]. • Recibos de pago expedidos por la Subsecretaría de Tesorería de la Secretaría de Hacienda del municipio de Medellín, en los que constan el pago de las anteriores cifras[20].
La Sala advierte que la parte demandada no contradice la afirmación de la actora, conforme con la cual, la dimensión de los paneles publicitarios que interesan en este proceso, es inferior a 8m2; por lo tanto, no es necesario analizar este aspecto, pues no es objeto de controversia. Partiendo de ese hecho no cuestionado y, teniendo en cuenta que se evidenció la ilegalidad del numeral 2 del artículo 69 del Acuerdo 064 de 2012, expedido por el Concejo de Medellín y, por ende, su inaplicación en el presente asunto, se concluye que la carga impositiva establecida en las citadas cuentas de cobro carece de sustento legal y, por ende, la sociedad actora no estaba obligada a pagar las sumas fijadas en las mismas.
En este orden de ideas, lo procedente es declarar la nulidad de las cuentas de cobro Nos. 225006402932 de 9 de septiembre de 2015 y 235006439751 de 6 de octubre de 2015[21], expedidas por el municipio de Medellín y, en consecuencia, como restablecimiento del derecho, se ordenará la devolución de la suma total de $124.036.307, pagada por la sociedad actora con fundamento en las mismas.
Lo anterior, teniendo en cuenta que en la demanda se solicitó «la devolución del pago de lo no debido por dicho concepto» y que la Sala ha expuesto que, en casos como el presente, al declararse la nulidad de los actos administrativos que soportan el pago, se configura un pago de lo no debido, que es susceptible de devolución, observando lo previsto en los artículos 187, 192 y 195 del CPACA, por cuanto el monto objeto de devolución se deriva de la ejecución de una sentencia[22].
Así las cosas, la devolución ordenada procede en los siguientes términos: a. La suma objeto de devolución, esto es, $124.036.307, debe ajustarse de conformidad con el índice de precios al consumidor en concordancia con el inciso final del artículo 187 del CPACA. De manera que el ajuste se hará aplicando la siguiente fórmula: | | |Índice | | | |final | |R = |Rh |-----------| | | |------ | | | |Índice | | | |inicial | En la que el valor ajustado (R) se determina multiplicando el valor histórico (Rh), que es el mayor valor pagado por el contribuyente, por el número que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE, vigente en la fecha de ejecutoria de esta providencia, por el índice inicial, esto es, el vigente al momento de cada pago. b. En virtud de los artículos 192 inciso 3 y 195 numeral 4 del CPACA, sobre el monto a devolver, es decir $124.036.307, debidamente actualizado, se causarán intereses de mora a una tasa equivalente al DTF, a partir de la ejecutoria de esta sentencia hasta la fecha del pago de la misma, que deberá realizarse en un plazo máximo de 10 meses.
Vencido este término o el de los 5 días siguientes a la recepción de los recursos, que tiene la entidad demandada para pagar la condena, lo que ocurra primero, sin que la entidad obligada hubiese realizado el pago, la suma adeudada causará intereses de mora a la tasa comercial[23]. OFICIO No. SIH 13935 DEL 2 DE SEPTIEMBRE DE 2015 La Sala advierte que el 14 de agosto de 2015, C.A.S. MOBILIARIO S.A, presentó la solicitud de cese de cobro y de devolución de dineros de impuesto de publicidad exterior visual.
Para el efecto, expuso que conforme con el artículo 15 de la Ley 140 de 1994, «es inequívoca la intención del legislador al definir la Publicidad Exterior Visual exclusivamente como aquellos elementos cuya dimensión sea igual o superior a 8 metros cuadrados, sujetando a los entes territoriales destinatarios de la norma a dicha definición, es por lo anterior que se puede evidenciar la ilegalidad en la que incurre el Concejo de Medellín con la promulgación del Acuerdo Municipal 064 de 2012 y las anteriores normativas referentes a dicho tema al salirse del contexto de la definición que realiza el legislador sobre Publicidad Exterior Visual, como se puede ver en el artículo 69 del acuerdo en mención»[24].
Con fundamento en lo anterior, solicitó: «1. Que usted en su calidad de Secretario de Hacienda Municipal de Medellín, realice las acciones pertinentes para que a partir de la fecha cese el cobro del Impuesto de Publicidad Exterior Visual, a la empresa CAS MOBILIARIO S.A., por la exhibición de elementos publicitarios en los paneles con dimensión de 2.63 metros, que hacen parte del mobiliario urbano y paradero de transporte público de Medellín, ya que no encaja dentro del hecho generador de tal tributo, al tener una dimensión inferior a 8 metros cuadrados.
De la misma manera solicitamos que se haga la devolución de los dineros cobrados por el impuesto aquí referenciado en la suma de MIL DOSCIENTOS NOVENTA Y CINCO MILLONES TRESCIENTOS SETENTA MIL SETECIENTOS CUARENTA Y CUATRO PESOS ($1.295.370.744), toda vez que el mismo se ha cobrado indebidamente a partir del presupuesto de su evidente ilegalidad.
(…)»[25] (Destaca la Sala). Con dicha petición, se anexó copia del contrato de concesión No. 4500000102 del 23 de junio de 2006, documento de dimensiones del panel publicitario y las correspondientes cuentas de cobro, algunas ilegibles en su número, pero que, contrastadas con la relación inserta en la demandada[26] y con las demás pruebas que obran en el expediente[27], evidencian lo siguiente: |Nro. |NO. DE CUENTA |FECHA |VALOR |FECHA DE |FL. | | |DE COBRO |EXPEDICIÓN | |PAGO |(C.P.) | | |245001095712 |01/02/2008 |$14.768.000 |29/02/2008 |380 | | |240001215394 |13/05/2008 |$45.046.952 |30/05/2008 |381 | | |235001274044 |13/06/2008 |$14.768.000 |01/07/2008 |382 | | |245003852302 |11/07/2008 |$14.768.000 |30/07/2008 |383 | | |225004354736 |15/08/2008 |$14.768.000 |29/08/2008 |384 | | |240004544230 |12/09/2008 |$14.768.000 |26/09/2008 |385 | | |240004563382 |15/10/2008 |$14.768.000 |30/10/2008 |386 | | |245004580944 |19/11/2008 |$14.768.000 |28/11/2008 |387 | | |220007801731 |27/04/2009 |$16.830.719 |29/04/2009 |388 | | |220008834598 |15/07/2009 |$16.830.719 |30/07/2009 |389 | | |220009548121 |14/09/2009 |$16.830.719 |30/09/2009 |390 | | |225004600550 |19/10/2009 |$16.830.719 |30/10/2009 |391 | | |240004628504 |13/11/2009 |$16.830.719 |27/11/2009 |392 | | |225004615652 |16/02/2010 |$17.579.182 |01/03/2010 |393 | | |240004652311 |12/03/2010 |$17.579.182 |29/03/2010 |394 | | |245004661694 |13/04/2010 |$17.579.182 |29/04/2010 |395 | | |225004626387 |12/05/2010 |$17.579.182 |28/05/2010 |396 | | |240004680130 |16/06/2010 |$17.579.182 |28/06/2010 |397 | | |245004685710 |15/07/2010 |$17.579.182 |29/07/2010 |398 | | |225004648191 |12/08/2010 |$17.579.182 |01/09/2010 |399 | | |235004681842 |15/09/2010 |$17.579.182 |30/09/2010 |400 | | |235004686315 |11/10/2010 |$17.579.182 |29/10/2010 |401 | | |230004704397 |12/11/2010 |$17.579.182 |30/11/2010 |402 | | |235004712664 |14/12/2010 |$17.579.182 |28/12/2010 |403 | | |240004775605 |16/02/2011 |$17.968.238 |25/02/2011 |404 | | |235004778681 |18/03/2011 |$17.968.238 |31/03/2011 |405 | | |230004792066 |12/04/2011 |$17.968.238 |28/04/2011 |406 | | |225004785725 |13/05/2011 |$17.968.238 |30/05/2011 |407 | | |220019969525 |15/06/2011 |$17.968.238 |30/06/2011 |408 | | |1007040 |13/07/2011 |$17.968.238 |29/07/2011 |409 | | |1007040 |17/08/2011 |$17.968.238 |31/08/2011 |410 | | |1007040 |13/09/2011 |$17.968.238 |29/09/2011 |411 | | |10070401 |14/10/2011 |$17.968.238 |28/10/2011 |412 | | |230004918528 |18/11/2011 |$17.968.238 |28/11/2011 |413 | | |10070403 |13/12/2011 |$17.968.238 |29/12/2011 |414 | | |220024427757 |15/02/2012 |$15.814.140 |28/02/2012 |415 | | |245005023134 |12/03/2012 |$15.814.140 |30/03/2012 |416 | | |230005045847 |11/05/2012 |$32.022.627 |31/05/2012 |417 | | |1007040612 |12/06/2012 |$15.814.140 |28/06/2012 |418 | | |225005076986 |12/07/2012 |$15.814.140 |27/07/2012 |419 | | |10070400812 |13/08/2012 |$15.814.140 |30/08/2012 |420 | | |10070400912 |13/09/2012 |$15.814.140 |26/09/2012 |421 | | |10070401012 |12/10/2012 |$15.814.140 |29/10/2012 |422 | | |235005175433 |13/11/2012 |$15.814.140 |29/11/2012 |423 | | |10070401212 |10/12/2012 |$15.814.140 |26/12/2012 |424 | | |10070400113 |13/02/2013 |$19.215.750 |28/02/2013 |425 | | |220033685251 |10/04/2013 |$38.878.842 |29/04/2013 |426 | | |240005433992 |10/05/2013 |$19.215.750 |31/05/2013 |427 | | |225005462110 |15/07/2013 |$19.215.750 |29/07/2013 |428 | | |225005488573 |14/08/2013 |$19.215.750 |30/08/2013 |429 | | |220037619770 |13/09/2013 |$19.215.750 |27/09/2013 |430 | | |220038395965 |11/10/2013 |$19.215.750 |30/10/2013 |431 | | |230005626855 |12/11/2013 |$19.215.750 |27/11/2013 |432 | | |225005628355 |16/12/2013 |$19.215.750 |19/12/2013 |433 | | |225005701821 |12/02/2014 |$19.636.364 |28/02/2014 |434 | | |220042471297 |10/03/2014 |$19.636.364 |27/03/2014 |435 | | |240005823265 |10/04/2014 |$19.636.364 |29/04/2014 |436 | | |225005826283 |14/05/2014 |$19.636.364 |28/05/2014 |437 | | |235005884425 |11/06/2014 |$19.636.364 |26/06/2014 |438 | | |235005920209 |10/07/2014 |$19.636.364 |31/07/2014 |439 | | |220046872235 |13/08/2014 |$19.636.364 |25/08/2014 |440 | | |245006018013 |15/09/2014 |$19.636.364 |25/09/2014 |441 | | |245006044590 |08/10/2014 |$19.636.364 |29/10/2014 |442 | | |220049463568 |06/11/2014 |$19.636.364 |28/11/2014 |443 | | |240006099367 |12/12/2014 |$19.636.364 |No obra |444 | | | | | |constancia | | | | | | |de pago | | | |220051251935 |30/01/2015 |$20.118.151 |02/02/2015 |445 | | |235006129367 |02/02/2015 |$20.454.545 |26/02/2015 |446 | | |240006233322 |12/03/2015 |$20.454.545 |27/03/2015 |447 | | |225006215793 |14/04/2015 |$20.454.545 |28/04/2015 |448 | | |220055096702 |08/05/2015 |$20.454.548 |27/05/2015 |449 | | |230006336959 |10/06/2015 |$20.454.549 |30/06/2015 |450 | Mediante el Oficio No. SIH 13935 de 2 de septiembre de 2015, la Subsecretaría de Ingresos del municipio de Medellín, se refirió al Acuerdo 064 de 2002 y afirmó que «fue revisado en su legalidad y constitucionalidad por el Gobernador esto frente a la atribución contenida por la Constitución Política (…)».
Es por ello que «superado inicialmente el control de revisión del acuerdo municipal su legalidad no ha sido discutida en sede judicial»[28] y, por tanto, goza de legalidad, razón por la cual, se negó la solicitud de devolución. En relación con la devolución de tributos en el municipio de Medellín, el artículo 270 del Decreto Municipal 1018 de 2013[29], prevé lo siguiente: «ARTÍCULO 270.
DEVOLUCIÓN DE TRIBUTOS. Los contribuyentes, responsables, agentes retenedores o declarantes podrán solicitar la devolución y/o compensación de los saldos a favor generados por el proceso de la liquidación privada. La Subsecretaría de Ingresos de la Secretaría de Hacienda Municipal deberá devolver oportunamente a los contribuyentes, responsables, agentes retenedores o declarantes, los pagos en exceso o de lo no debido, que éstos hayan efectuado por concepto de obligaciones tributarias, cualquiera que fuere el concepto del pago, siguiendo el mismo procedimiento que se aplica para las devoluciones de los saldos a favor.
En todos los casos, la devolución de saldos a favor se efectuará una vez compensadas las deudas y obligaciones de plazo vencido del contribuyente. En el mismo acto que ordene la devolución, se compensarán las deudas y obligaciones a cargo del contribuyente.
PARÁGRAFO 1. Los contribuyentes sujetos a retención del impuesto de industria y comercio, que obtengan un saldo a favor en su declaración del impuesto de industria y comercio, podrán solicitar la devolución del respectivo saldo, o imputarlo en la declaración correspondiente al período fiscal siguiente.
PARÁGRAFO 2. La Subsecretaría de ingresos podrá establecer sistemas de devolución de saldos a favor de los contribuyentes, responsables, agentes retenedores o declarantes que opere de oficio, con posterioridad a la presentación de las respectivas declaraciones tributarias» (Destaca la Sala). A su vez, el artículo 275 del citado acuerdo dispone: «ARTÍCULO 275.
TÉRMINO PARA SOLICITAR LA DEVOLUCIÓN DE PAGOS EN EXCESO O DE LO NO DEBIDO. Las solicitudes de devolución y/o compensación por pagos en exceso o de lo no debido por tributos, deberá presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes al momento del pago en exceso o de lo no debido»[30]. Conforme con lo anterior, el contribuyente tiene el derecho a solicitar la devolución de lo que pagó indebidamente, siempre que no haya prescrito el derecho, de acuerdo con lo previsto en el artículo 2536 del Código Civil, modificado por el artículo 8 de la Ley 791 de 2002[31].
La Sala precisa que, en virtud del artículo 2513 del Código Civil «el que quiera aprovecharse de la prescripción debe alegarla; el juez no puede declararla de oficio», es decir, la prescripción debe ser solicitada por el interesado a fin de que sea decretada por la autoridad judicial correspondiente. No obstante, en los términos del numeral 6 del artículo 180 del CPACA[32], en la Jurisdicción Contencioso Administrativa, el Juez o Magistrado tiene la facultad de resolver la excepción de prescripción extintiva de las obligaciones reclamadas por la parte o incluso cuando no ha sido solicitada proceder de oficio.
En consecuencia, la Sala estudiará si se presenta la figura de la prescripción extintiva en relación con la devolución del pago realizado por parte de la demandante, pues, como se expuso con anterioridad, en este caso, ante la inaplicación del numeral 2 del artículo 69 del Acuerdo 064 de 2012, expedido por el Concejo de Medellín, procede la devolución de las sumas pagadas por concepto de publicidad visual exterior respecto de los paneles publicitarios inferiores a 8m2, motivo por el cual, adicionalmente, se tendrán en cuenta las cuentas de cobro expedidas y pagadas desde la entrada en vigencia de dicha norma, esto es, el 17 de diciembre de 2012[33].
Comoquiera que la solicitud de devolución del pago de lo no debido se presentó el 14 de agosto de 2015, se observa que operó la prescripción del derecho a solicitar la devolución por el impuesto de publicidad visual exterior (paneles menores 8m2) pagado antes del 14 de agosto de 2010, en la medida que excede el término de los cinco (5) años para reclamar el derecho.
Esta decisión cobija las cuentas de cobro relacionadas del numeral 1 al 19 del cuadro que antecede. Ahora bien, teniendo en cuenta que en sede administrativa como judicial las partes sustentaron sus posiciones en torno a la legalidad del numeral 2 del artículo 69 del Acuerdo 064 de 2012, norma que se inaplica para este caso, la Sala concluye que no procede la solicitud de devolución en relación con las cuentas de cobro expedidas con anterioridad a la entrada en vigencia de dicho acuerdo, esto es, el 17 de diciembre de 2012, toda vez que, no es procedente extender la aplicación de la excepción de ilegalidad a otras disposiciones que no son objeto de cuestionamiento y, por ende, de análisis, en este proceso.
Esta decisión comprende las cuentas de cobro señaladas en los numerales 20 al 45 del cuadro que antecede, porque la cuenta de cobro No. 10070401212 se expidió el 10 de diciembre de 2012, en vigencia del anterior acuerdo. Así las cosas, procede la devolución de las siguientes sumas: |NO. CUENTA DE |FECHA |VALOR |FECHA DE | |COBRO |EXPEDICIÓN | |PAGO | |10070400113 |13/02/2013 |$19.215.750 |28/02/2013 | |220033685251 |10/04/2013 |$38.878.842 |29/04/2013 | |240005433992 |10/05/2013 |$19.215.750 |31/05/2013 | |225005462110 |15/07/2013 |$19.215.750 |29/07/2013 | |225005488573 |14/08/2013 |$19.215.750 |30/08/2013 | |220037619770 |13/09/2013 |$19.215.750 |27/09/2013 | |220038395965 |11/10/2013 |$19.215.750 |30/10/2013 | |230005626855 |12/11/2013 |$19.215.750 |27/11/2013 | |225005628355 |16/12/2013 |$19.215.750 |19/12/2013 | |225005701821 |12/02/2014 |$19.636.364 |28/02/2014 | |220042471297 |10/03/2014 |$19.636.364 |27/03/2014 | |240005823265 |10/04/2014 |$19.636.364 |29/04/2014 | |225005826283 |14/05/2014 |$19.636.364 |28/05/2014 | |235005884425 |11/06/2014 |$19.636.364 |26/06/2014 | |235005920209 |10/07/2014 |$19.636.364 |31/07/2014 | |220046872235 |13/08/2014 |$19.636.364 |25/08/2014 | |245006018013 |15/09/2014 |$19.636.364 |25/09/2014 | |245006044590 |08/10/2014 |$19.636.364 |29/10/2014 | |220049463568 |06/11/2014 |$19.636.364 |28/11/2014 | |220051251935 |30/01/2015 |$20.118.151 |02/02/2015 | |235006129367 |02/02/2015 |$20.454.545 |26/02/2015 | |240006233322 |12/03/2015 |$20.454.545 |27/03/2015 | |225006215793 |14/04/2015 |$20.454.545 |28/04/2015 | |220055096702 |08/05/2015 |$20.454.548 |27/05/2015 | |230006336959 |10/06/2015 |$20.454.549 |30/06/2015 | |Total |$511.359.365 | | En relación con la cuenta de cobro No. 240006099367 del 12 de diciembre de 2014, se negará la solicitud de devolución, porque no obra en el expediente constancia del pago.
Acorde con lo anterior, se anulará parcialmente el oficio No. SIH 13935 del 2 de septiembre de 2015, expedido por la Subsecretaría de Ingresos de la Alcaldía de Medellín, por el que se negó la solicitud de devolución y, como consecuencia de lo anterior, se ordenará la devolución de la suma de $511.359.365, junto con los intereses corrientes y moratorios, que se deberán reconocer en los términos de los artículos 863 y 864 del ET[34], aplicables a este asunto por remisión del artículo 59 de la Ley 788 de 2002[35].
En este caso, se causan intereses corrientes desde la notificación del acto administrativo que niega la devolución hasta la ejecutoria de la presente sentencia, e intereses moratorios desde el día siguiente a la ejecutoria del fallo, hasta que se reintegren efectivamente las sumas objeto de la solicitud de devolución. Por lo expuesto, se revocará la sentencia de primera instancia y, en su lugar: (i) se inaplica, por ilegalidad, el numeral 2 del artículo 69 del Acuerdo 064 de 2012, expedido por el Concejo de Medellín, (ii) se anulan las cuentas de cobro números 225006402932 de 9 de septiembre de 2015 y 235006439751 de 6 de octubre de 2015, proferidas por el municipio de Medellín y, a título de restablecimiento del derecho se le ordena al municipio demandado la devolución de la suma de $124.036.307, indexada a la fecha de ejecutoria de la presente providencia, de conformidad con lo previsto con el inciso final del artículo 187 del CPACA.
Asimismo, respecto de la suma actualizada proceden intereses moratorios, en los términos de los artículos 192 y 195 ibídem, y (iii) se anula parcialmente el Oficio No. SIH 13935 del 2 de septiembre de 2015, expedido por la Subsecretaría de Ingresos de la Alcaldía de Medellín y, en consecuencia, se ordena la devolución de la suma de $511.359.365, junto con los intereses corrientes y moratorios, que se deberán reconocer en los términos de los artículos 863 y 864 del ET, como se indicó con anterioridad.
Finalmente, de conformidad con lo previsto en los artículos 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y 365 del Código General del Proceso[36], no se condenará en costas en esta instancia (agencias en derecho y gastos del proceso), comoquiera que no se encuentran probadas en el proceso. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.
REVOCAR la sentencia proferida el 26 de abril de 2017, por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Oralidad. En su lugar se dispone:
PRIMERO: INAPLICAR, por razones de ilegalidad, el numeral 2 del artículo 69 del Acuerdo 064 de 2012, expedido por el Concejo de Medellín.
SEGUNDO: ANULAR las cuentas de cobro números 225006402932 de 9 de septiembre de 2015 y 235006439751 de 6 de octubre de 2015, proferidas por el municipio de Medellín. A título de restablecimiento del derecho ORDENAR al municipio de Medellín la devolución de la suma de $124.036.307, ajustada conforme con lo dispuesto en la parte motiva de esta providencia. Dicha suma devengará intereses de mora en los términos dispuestos en esta sentencia.
TERCERO: ANULAR PARCIALMENTE el Oficio No. SIH 13935 del 2 de septiembre de 2015, proferido por la Subsecretaría de Ingresos de la Alcaldía de Medellín. A título de restablecimiento del derecho ORDENAR al municipio de Medellín la devolución de la suma de $511.359.365, junto con los intereses corrientes y moratorios, que se deberán reconocer en los términos de los artículos 863 y 864 del ET y conforme con lo dispuesto en la parte motiva de esta providencia. 2.
Sin condena en costas en esta instancia. Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen y cúmplase. La presente providencia se aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta de la Sección (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Aclara voto ----------------------- [1] Fls. 347 a 367 c.p. [2] Fls 259 a 327 c.p. [3] Fls. 339 a 346 c.p. [4] Fls. 380 a 450 c.p. [5] Fls. 451 a 452 c.p. [6] Como sustento de sus argumentos, trascribió apartes de las sentencias del Consejo de Estado, proferidas el 12 de junio de 2002, Exp. 12646, C.P. Juan Ángel Palacio Hincapié, del 3 de abril de 2014, Exp. 19137, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, entre otras. [7] Fl. 485 vlto. c.p. [8] Fls. 504 a 509 c.p. [9] En el auto del 31 de marzo de 2016, el Tribunal Administrativo de Antioquia decidió «rechazar la demanda frente a la pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho de las cuentas de cobro (…)» señaladas en los numerales 1 al 87 (cuadro antecedentes), porque consideró que respecto de las mismas ha «operado el fenómeno de la caducidad; pues su fecha de expedición se produjo entre el mes de julio del año 2007 al mes de junio del año 2015 y la demanda fue presentada ante la Secretaría del Tribunal Administrativo de Antioquia el día 18 de diciembre de 2015, lo que hace determinar que en relación con estas cuentas de cobro operó el fenómeno de la caducidad, de conformidad con lo preceptuado en el artículo 164 numeral 2 literal d), y así habrá de declararse, de acuerdo a lo señalado en el artículo 169 numeral 1 del CPACA».
Decisión que quedó en firme porque no fue objeto del recurso de apelación. Finalmente, el Tribunal, admitió la demanda en relación con: (i) el Oficio No. SIH 13935 del 2 de septiembre de 2015 y las cuentas de cobro relacionadas en los números 88 y 89 del cuadro expuesto en los antecedentes de esta providencia, esto es, las identificados con los números 225006402932 y 235006439751, del 09/09/2015 y del 06/10/2015, por las sumas de $62.672.645 y $61.363.662, respectivamente. [10] Sentencia C-220 de 1996, reiterada en las sentencias C- 540 de 2001, C- 873 y C-538 de 2002, C-690 y C-776 de 2003. [11] Sentencia del 21 de febrero de 2019, Exp. 22628, C.P. Milton Chaves García. [12] Corte Constitucional, Sentencia C-037 del 26 de enero de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. [13] Artículo 1º.
El Concejo Municipal de la ciudad de Bogotá puede crear libremente los siguientes impuestos y contribuciones, además de los existentes hoy legalmente; organizar su cobro y darles el destino que juzgue más conveniente para atender a los servicios municipales, sin necesidad de previa autorización de la Asamblea Departamental: (…) k) Impuesto por colocación de avisos en la vía pública, interior y exterior de coches, de tranvía, estaciones de ferrocarriles, cafés y cualquier establecimiento público (…)”. [14] Artículos 1 y 15 de la Ley 140 de 1994. [15] Por medio del cual se expide la normativa sustantiva aplicable a los ingresos tributarios en el Municipio de Medellín. Artículo 64. «AUTORIZACIÓN LEGAL.
El Impuesto de Publicidad Exterior Visual y Avisos, se encuentra autorizado por la Ley 140 de 1994». [16] Consideró que respecto de las mismas ha «operado el fenómeno de la caducidad; pues su fecha de expedición se produjo entre el mes de julio del año 2007 al mes de junio del año 2015 y la demanda fue presentada ante la Secretaría del Tribunal Administrativo de Antioquia el día 18 de diciembre de 2015, lo que hace determinar que en relación con estas cuentas de cobro operó el fenómeno de la caducidad, de conformidad con lo preceptuado en el artículo 164 numeral 2 literal d), y así habrá de declararse, de acuerdo a lo señalado en el artículo 169 numeral 1 del CPACA». [17] En la sentencia del 29 de noviembre de 2012, Exp. 17748, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia, la Sala reiteró que «las cuentas de cobro son actos administrativos, ya que contienen una manifestación de la voluntad de la Administración capaz de producir efectos jurídicos.
En ellas, la entidad territorial estableció la obligación a cargo de la actora de pagar los derechos por “rotura de vías” y liquidó la suma correspondiente». En este caso, el artículo 70 del Acuerdo 64 de 2012, dispone: «FORMA DE PAGO. Una vez liquidado el impuesto y expedido el documento de cobro respectivo, este deberá cancelarse dentro de las fechas que fije la Administración. En aquellos casos en los que se presenten pagos extemporáneos, parciales o incumplimiento, se aplicarán los intereses de mora, según lo establece el Estatuto Tributario Nacional». [18] El numeral 2 del artículo 161 del CPACA prevé que cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo particular deberán haberse ejercido y decidido los recursos que de acuerdo con la ley fueren obligatorios.
Salvo las autoridades administrativas no hubieran dado oportunidad de interponer los recursos procedentes. [19] Fl. 153 c.p. [20] Fls. 242 y 243 c.p. [21] Cfr. sentencia del 29 de noviembre de 2012, Exp. 17748, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia. [22] Sentencias del 13 de diciembre de 2017, Exp. 20527 y del 18 de octubre de 2018, Exp. 22892, C.P. Milton Chaves García. [23] De conformidad con el artículo 192 inciso 5 del C.P.A.C.A se dejan de causar intereses de mora si pasados tres meses desde la ejecutoria de la providencia que imponga o liquide una condena los beneficiarios no han acudido ante la entidad responsable para hacerla efectiva.
La causación de intereses cesa desde que vence el plazo en mención hasta cuando se presente la solicitud. [24] Fl. 342 c.p. [25] Fls. 339 a 346 c.p. [26] En la demanda se incluyeron cuentas adicionales a las incluidas en la solicitud de devolución, que fueron objeto de rechazo por el tribunal. [27] Visibles en los folios 164 y s.s. del c.p. [28] Fls. 451 a 452 c.p. [29] Por medio del cual se modifica, actualiza y compila el régimen procedimental en materia tributaria para el Municipio de Medellín. [30] En las sentencias del 10 de agosto de 2017, Exp. 21530 y del 4 de julio de 2019, Exp. 22788, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, entre otras, la Sala ha expuesto que, el término para que los contribuyentes soliciten la devolución de los pagos en exceso o de lo no debido ante los entes territoriales, corresponde al previsto para la prescripción de la acción ejecutiva de que tratan los artículos 2535 y 2536 del Código Civil. [31] Sentencia del 13 de junio de 2013, Exp. 17973, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. [32] «Artículo 180.
Audiencia inicial. Vencido el término de traslado de la demanda o de la de reconvención según el caso, el Juez o Magistrado Ponente, convocará a una audiencia que se sujetará a las siguientes reglas: (…). 6. Decisión de excepciones previas. El Juez o Magistrado Ponente, de oficio o a petición de parte, resolverá sobre las excepciones previas y las de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva.
Si excepcionalmente se requiere la práctica de pruebas, se suspenderá la audiencia, hasta por el término de diez (10) días, con el fin de recaudarlas. Al reanudar la audiencia se decidirá sobre tales excepciones. Si alguna de ellas prospera, el Juez o Magistrado Ponente dará por terminado el proceso, cuando a ello haya lugar. Igualmente, lo dará por terminado cuando en la misma audiencia advierta el incumplimiento de requisitos de procedibilidad.
El auto que decida sobre las excepciones será susceptible del recurso de apelación o del de súplica, según el caso. (…)» (Negrillas fuera del texto original). [33] Publicada en la Gaceta Oficial. Año XIX. N. 4122. [34] En este sentido, cfr. las sentencias del 2 de octubre de 2019, Exp. 22427 y del 14 de noviembre de 2019, Exp. 22015, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, del 28 de noviembre de 2019, Exp. 21148, C.P. Milton Chaves García y del 5 de marzo de 2020, Exp. 22634, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez. [35] El artículo 285 del Decreto Municipal 1018 de 2013, prevé que se causan intereses corrientes y moratorios cuando hubiere un pago en exceso o en las declaraciones tributarias resulte un saldo a favor del contribuyente.
No se refiere al pago de lo no debido. [36]CGP <<Art. 365. Condena en costas. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia en la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.
Además, en los casos especiales previstos en este código. 5). En caso de que prospere parcialmente la demanda, el juez podrá abstenerse de condenar en costas (…) 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación>>.