CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Competencia / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL QUE DESARROLLA DECRETOS LEGISLATIVOS - Concepto / FUNCIONES DE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA / ACTO EXPEDIDO EN EJERCICIO DE FUNCIÓN ADMINISTRATIVA - Alcance / AUTORIDAD PÚBLICA DEL ORDEN NACIONAL / DECRETO LEGISLATIVO / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO / CONSEJO DE ESTADO - Competencia para ejercer control inmediato de legalidad / JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / COMPETENCIA DE LA SALA PLENA DEL CONSEJO DE ESTADO / SALAS ESPECIALES DE DECISIÓN DEL CONSEJO DE ESTADO Según lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994, (…) el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (…) [y] (…) el numeral 8 del artículo 111 del CPACA dispone que corresponde a la Sala Plena del Consejo de Estado conocer de estos actos administrativos, en ejercicio de la facultad de efectuar “el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción”.

Al respecto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sesión virtual del 1 de abril de 2020, resolvió que los controles inmediatos de legalidad serían decididos por las Salas Especiales de Decisión. FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 20 / C.PA.C.A. - ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Procedencia excepcional / ACTO ADMINISTRATIVO / NATURALEZA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL QUE DESARROLLA DECRETOS LEGISLATIVOS - Concepto / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Características / FUNCIONES DE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA / ACTO EXPEDIDO EN EJERCICIO DE FUNCIÓN ADMINISTRATIVA - Alcance / AUTORIDAD PÚBLICA DEL ORDEN NACIONAL / DECRETO LEGISLATIVO / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN [P]ara determinar si hay lugar o no a adelantar el control inmediato de legalidad respecto de un acto administrativo, resulta necesario establecer: (i) que se trate de una medida adoptada por una autoridad del orden nacional en ejercicio de función administrativa;

(ii) que esa medida tenga carácter general; y (iii) que haya sido expedida en desarrollo de decretos legislativos durante el estado de excepción. Debe resaltarse que, debido a la excepcionalidad de este mecanismo, todas las circunstancias antes anotadas deben concurrir en cada caso para que el Consejo de Estado pueda aprehender el conocimiento de determinado acto.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL CAUCA / MEDIDAS PARA EVITAR UN DAÑO A LA SALUD / MEDIDAS ADMINISTRATIVAS DEL GOBIERNO / HORARIO DE TRABAJO / TELETRABAJO / MEDIOS ELECTRÓNICOS EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO / MEDIOS ELECTRÓNICOS EN EL PROCESO / USO DE NUEVAS TECNOLOGÍAS / ENFERMEDADES DE INTERÉS EN SALUD PÚBLICA / COVID 19 / RESPONSABILIDAD DEL TRABAJADOR / EMERGENCIA SANITARIA / DISTANCIAMIENTO SOCIAL OBLIGATORIO / SUSPENSIÓN DEL TÉRMINO PROCESAL - Levantamiento [A] través de la Resolución 0597 de 20 de junio de 2020, la CRC dispuso: (i) el desarrollo presencial y virtual de las funciones de los servidores y las actividades de los contratistas desde 1 de julio y hasta el 31 de agosto de 2020;

(ii) el horario laboral presencial y virtual; (iii) la continuidad en la aplicación de las medidas de distanciamiento laboral y demás disposiciones adoptadas sobre el particular en la Resolución 00320 de 24 de marzo de 2020; (iv) la forma de la acceder a los diferentes trámites, servicios, así como también la de presentar peticiones, quejas, consultas y demás; y (v) el levantamiento de la suspensión de términos prevista en la Resolución 00313 de 20 de marzo de 2020.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Incumplimiento de uno de los presupuestos para su procedencia / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL CAUCA / NATURALEZA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / AUTORIDAD ADMINISTRATIVA / FUNCIONES DE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA / AUTORIDAD ADMINISTRATIVA / AUTORIDAD PÚBLICA DEL ORDEN NACIONAL / IMPROCEDENCIA DE CONTROL AUTOMÁTICO DE LEGALIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO - No fue expedido en desarrollo de un decreto legislativo proferido al amparo de la declaratoria de estado de emergencia / DECLARACIÓN DEL ESTADO DE EMERGENCIA / EMERGENCIA ECONÓMICA Y SOCIAL / DECRETO LEGISLATIVO / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN / EMERGENCIA SANITARIA - Prórroga / MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL / FUNCIONARIOS DE LA RAMA JUDICIAL / TELETRABAJO / MEDIDAS PARA EVITAR UN DAÑO A LA SALUD / MEDIDAS ADMINISTRATIVAS DEL GOBIERNO Pese a que se trata de un acto administrativo proferido por una autoridad del orden nacional en ejercicio de función administrativa y de carácter general, esta Resolución no es susceptible del control inmediato de legalidad toda vez que no se cumple con el tercero de los presupuestos requeridos para el efecto, esto es, que se haya expedido en desarrollo de decretos legislativos dictados durante el estado de excepción. En efecto, examinado el contenido de la Resolución ibídem, proferida por la CRC, se advierte que su fundamento legal se encuentra en la Resolución 844 de 2020, por medio de la cual el Ministerio de Salud y Protección Social prorrogó la emergencia sanitaria generada por el coronavirus COVID-19 y adoptó medidas para mitigar sus efectos, así como también en la Directiva Presidencial 03 de 12 de 22 de mayo de 2020, dirigida a los organismos y entidades de la Rama Ejecutiva del orden nacional y territorial, en donde se establecieron medidas para atender la contingencia generada por el coronavirus COVID-19, entre ellas, el tele trabajo.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la naturaleza de las corporaciones autónomas regionales, ver sentencia de la Corte Constitucional C 275 de 1998. En relación con los actos administrativos de carácter general, ver sentencia de 5 de julio de 2018, Exp. 11001-03-25-000-2010-00064-00(0685-10), C.P. Gabriel Valbuena Hernández. IMPROCEDENCIA DE CONTROL AUTOMÁTICO DE LEGALIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO - No fue expedido en desarrollo de un decreto legislativo proferido al amparo de la declaratoria de estado de emergencia / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA - Proferida en uso de potestades legales y ordinarias / LEY ORDINARIA / AISLAMIENTO PREVENTIVO OBLIGATORIO / MEDIDAS PARA EVITAR UN DAÑO A LA SALUD / MEDIDAS ADMINISTRATIVAS DEL GOBIERNO / IMPROCEDENCIA DEL CONTROL DE LEGALIDAD - No desarrolla decretos legislativos expedidos en el marco del estado de excepción / EMERGENCIA SANITARIA [L]as disposiciones adoptadas se fundan, de acuerdo con el propio texto de la Resolución objeto de examen, en la necesidad de dar cumplimiento a las medidas de aislamiento preventivo obligatorio previstas en los Decretos 457, 531, 593, 636, 689 y 749 de 2020, normas que no corresponde a decretos legislativos -como que en su expedición no fueron invocadas las facultades constitucionales del Estado de Excepción y tampoco fueron expedidas con la participación del pleno del Gobierno Nacional-, sino que se dictaron al amparo de las facultades ordinarias del Presidente de la República y con el fin de atender el estado de emergencia sanitaria decretado por el Ministerio de Salud.

(…) Bajo ese entendido, la Resolución 0597 de 20 de junio de 2020 constituye desarrollo de resoluciones, directivas y decretos ordinarios que se dictaron con el fin de declarar la emergencia sanitaria por cuenta del coronavirus COVID-19, de adoptar protocolos para mitigarlo y de atender dicha emergencia. Esta conclusión no se ve afectada por el hecho de que en el acto analizado se cite el Decreto Legislativo 417 de 17 de marzo de 2020, puesto que, al margen de dicha referencia formal, realmente en ella no se desarrolla en medida alguna su contenido normativo.

FUENTE FORMAL: DECRETO 457 DE 2020 / DECRETO 531 DE 2020 / DECRETO 593 DE 2020 / DECRETO 636 DE 2020 / DECRETO 689 DE 2020 / DECRETO 749 DE 2020 / DECRETO 417 DE 2020 NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 0597 DE 2020 (20 de junio) CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL CAUCA CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN DIECISÉIS Consejero ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., treinta y uno (31) de julio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02868-00 Actor: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL CAUCA - CRC Demandado: RESOLUCIÓN 0597 DE 20 DE JUNIO DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD El Despacho decide si avoca conocimiento del control inmediato de legalidad de la Resolución 0597 de 20 de junio de 2020, proferida por la Corporación Autónoma Regional del Cauca -en adelante CRC- “Por la cual se dictan disposiciones en relación a la prórroga de la aplicabilidad de las medidas administrativas de distanciamiento laboral en la Corporación Autónoma Regional del Cauca CRC, adoptadas temporalmente mediante Resoluciones 00313 del 20 de marzo y 00320 del 24 de marzo de 2020”, con fundamento en lo previsto en los artículos 111, numeral 8, 136 y 185 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA).

I.

ANTECEDENTES 1. Por medio del Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días calendario “para hacer frente a las circunstancias imprevistas y detonantes de la crisis económica y social generada por la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19”[1]. 2.

A través de la Resolución 00313 de 20 de marzo de 2020[2], la CRC dispuso suspender la atención presencial al público desde el 20 de marzo de 2020 hasta el 12 de abril del mismo año, así como los términos de los procesos administrativos sancionatorios, de jurisdicción coactiva, disciplinarios y demás actuaciones administrativas que requirieran el computo de términos, y adoptar otras medidas de carácter administrativo. 3.

El 22 de marzo de 2020, mediante el Decreto 457[3], el Gobierno Nacional ordenó el aislamiento preventivo obligatorio en todo el territorio nacional, a partir de las cero horas del 25 de marzo de 2020 y hasta las cero horas del 13 de abril de 2020. Esta medida fue prorrogada mediante los Decretos 531[4], 593[5], 636[6], 689[7] y 749[8], todos ellos de la presente anualidad. 4.

Por medio de la Resolución 00320 de 24 de marzo de 2020[9], la CRC adoptó otras medidas administrativas de distanciamiento laboral hasta el 12 de abril de 2020. Dichas medidas, al igual que las previstas en la Resolución 00313 de 20 de marzo de 2020, fueron prorrogadas mediante la Resolución 517 de 30 de mayo de 2020[10], que a su turno fue modificada por la Resolución 550 de 5 de junio de la misma anualidad[11]. 5.

Posteriormente, la CRC expidió la Resolución 0597 de 20 de junio de 2020 “Por la cual se dictan disposiciones en relación a la prórroga de la aplicabilidad de las medidas administrativas de distanciamiento laboral en la Corporación Autónoma Regional del Cauca CRC, adoptadas temporalmente mediante Resoluciones 00313 del 20 de marzo y 00320 del 24 de marzo de 2020”. 6.

El 29 de junio de 2020, la Secretaría General del Consejo de Estado recibió la Resolución referida en el numeral anterior, para efectos de que, de ser el caso, se adelante el control inmediato de legalidad. De conformidad con las reglas de reparto previstas en el Reglamento del Consejo de Estado, el 30 de junio de 2020 el presente asunto ingresó a este Despacho para adelantar el trámite de rigor.

II. CONSIDERACIONES 1. Según lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994, “las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales”[12].

De manera armónica, el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que “Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código”.

Por su parte, el numeral 8 del artículo 111 del CPACA dispone que corresponde a la Sala Plena del Consejo de Estado conocer de estos actos administrativos, en ejercicio de la facultad de efectuar “el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción”.

Al respecto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sesión virtual del 1 de abril de 2020, resolvió que los controles inmediatos de legalidad serían decididos por las Salas Especiales de Decisión[13]. 2. Bajo el anterior contexto, para determinar si hay lugar o no a adelantar el control inmediato de legalidad respecto de un acto administrativo, resulta necesario establecer: (i) que se trate de una medida adoptada por una autoridad del orden nacional en ejercicio de función administrativa;

(ii) que esa medida tenga carácter general; y (iii) que haya sido expedida en desarrollo de decretos legislativos durante el estado de excepción. Debe resaltarse que, debido a la excepcionalidad de este mecanismo, todas las circunstancias antes anotadas deben concurrir en cada caso para que el Consejo de Estado pueda aprehender el conocimiento de determinado acto. 3.

Descendiendo al sub examine, el Despacho advierte que a través de la Resolución 0597 de 20 de junio de 2020, la CRC dispuso: (i) el desarrollo presencial y virtual de las funciones de los servidores y las actividades de los contratistas desde 1º de julio y hasta el 31 de agosto de 2020; (ii) el horario laboral presencial y virtual; (iii) la continuidad en la aplicación de las medidas de distanciamiento laboral y demás disposiciones adoptadas sobre el particular en la Resolución 00320 de 24 de marzo de 2020;

(iv) la forma de la acceder a los diferentes trámites, servicios, así como también la de presentar peticiones, quejas, consultas y demás; y (v) el levantamiento de la suspensión de términos prevista en la Resolución 00313 de 20 de marzo de 2020. Pese a que se trata de un acto administrativo proferido por una autoridad del orden nacional[14] en ejercicio de función administrativa y de carácter general[15], esta Resolución no es susceptible del control inmediato de legalidad toda vez que no se cumple con el tercero de los presupuestos requeridos para el efecto, esto es, que se haya expedido en desarrollo de decretos legislativos dictados durante el estado de excepción. En efecto, examinado el contenido de la Resolución ibídem, proferida por la CRC, se advierte que su fundamento legal se encuentra en la Resolución 844 de 2020, por medio de la cual el Ministerio de Salud y Protección Social prorrogó la emergencia sanitaria generada por el coronavirus COVID-19 y adoptó medidas para mitigar sus efectos, así como también en la Directiva Presidencial 03 de 12 de 22 de mayo de 2020, dirigida a los organismos y entidades de la Rama Ejecutiva del orden nacional y territorial, en donde se establecieron medidas para atender la contingencia generada por el coronavirus COVID-19, entre ellas, el tele trabajo.

Además, las disposiciones adoptadas se fundan, de acuerdo con el propio texto de la Resolución objeto de examen, en la necesidad de dar cumplimiento a las medidas de aislamiento preventivo obligatorio previstas en los Decretos 457, 531, 593, 636, 689 y 749 de 2020, normas que no corresponde a decretos legislativos -como que en su expedición no fueron invocadas las facultades constitucionales del Estado de Excepción y tampoco fueron expedidas con la participación del pleno del Gobierno Nacional-, sino que se dictaron al amparo de las facultades ordinarias del Presidente de la República y con el fin de atender el estado de emergencia sanitaria decretado por el Ministerio de Salud.

De esta manera, al margen de los debates que puedan llegar a presentarse sobre la naturaleza de los decretos antes señalados, lo cierto es que atendiendo al carácter restrictivo del control inmediato de legalidad y como una consecuencia directa de los fundamentos normativos en los que ellos se sustentan, el Despacho concluye, para los precisos y estrictos efectos de decidir sobre la admisión del presente asunto, que estos no reúnen la condición de ser decretos legislativos.

Bajo ese entendido, la Resolución 0597 de 20 de junio de 2020 constituye desarrollo de resoluciones, directivas y decretos ordinarios que se dictaron con el fin de declarar la emergencia sanitaria por cuenta del coronavirus COVID-19, de adoptar protocolos para mitigarlo y de atender dicha emergencia. Esta conclusión no se ve afectada por el hecho de que en el acto analizado se cite el Decreto Legislativo 417 de 17 de marzo de 2020, puesto que, al margen de dicha referencia formal, realmente en ella no se desarrolla en medida alguna su contenido normativo.

En este orden de ideas, como quiera que no se cumplen los requisitos previstos tanto en la Ley 137 de 2004 como en la Ley 1437 de 2011, debe concluirse que la Resolución 0597 de 20 de junio de 2020 no está sujeta a control inmediato de legalidad. No obstante, es menester advertir que respecto de ella se podrá promover, a petición de parte y a través de los otros medios de control pertinentes, el juicio de legalidad que en derecho corresponda.

En consecuencia, el Despacho, RESUELVE:

PRIMERO. NO AVOCAR CONOCIMIENTO de la Resolución 0597 de 20 de junio de 2020, proferida por la Corporación Autónoma Regional del Cauca, con fines de control inmediato de legalidad.

SEGUNDO. NOTIFICAR a la Corporación Autónoma Regional del Cauca de la presente providencia.

TERCERO. ORDENAR QUE SE COMUNIQUE al público esta decisión, a través de su publicación en la página web del Consejo de Estado y de la Rama Judicial.

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE y CÚMPLASE, NICOLÁS YEPES CORRALES Consejero (original firmado) ----------------------- [1] Publicado en el Diario Oficial No. 51259 del 17 de marzo de 2020. [2] Mediante providencia del 4 de mayo de 2020, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, C.P. María Adriana Marín, Rad.: 11001 0315 000 2020 01349 00, resolvió no avocar conocimiento del control inmediato de legalidad de la Resolución No. 00313 de 20 de marzo de 2020. [3] Publicado en el Diario Oficial No. 51264 del 22 de marzo de 2020. [4] Publicado en el Diario Oficial No. 51282 del 11 de abril de 2020. [5] Publicado en el Diario Oficial No. 51295 del 24 de abril de 2020. [6] Publicado en el Diario Oficial No. 51306 del 6 de mayo de 2020. [7] Publicado en el Diario Oficial No. 51322 del 22 de mayo de 2020. [8] Publicado en el Diario Oficial No. 51328 del 20 de mayo de 2020. [9] Mediante providencia del 7 de mayo de 2020, la Sala 14 Especial de Decisión de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, C.P. Alberto Montaña Plata, Rad.:11001 0315 000 2020 01348 00, resolvió no admitir el Control Inmediato de Legalidad de la Resolución No. 00320 de 24 de marzo de 2020, porque “si bien de manera formal, la decisión invocó el Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, lo cierto es que, en un sentido material, no lo desarrolla […] pese a que la Resolución objeto de estudio, invocó el Decreto 440 de 20 de marzo de 2020 […] el despacho considera que tampoco lo desarrolla”. [10] Mediante providencia del 9 de junio de 2020, la Sala 8 Especial de Decisiñon de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, C.P. Nubia Peña Garzón, Rad.: 11001 03 15 000 2020 02510 00, resolvió no avocar el conocimiento del control inmediato de legalidad de la Resolución No. 517 de 30 de mayo de 2020, puesto que dicho acto “[…]se adoptó con ocasión y para hacer viable lo dispuesto en el Decreto núm. 749 de 28 de mayo de 2020, el cual no tiene el carácter de decreto legislativo[…]”. [11] Mediante providencia del 17 de junio de 2020, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, C.P. Gabriel Valbuena Hernández, Rad.: 11001 0315 000 2020 02573 00, resolvió no avocar el conocimiento del control inmediato de legalidad de la Resolución No. 550 de 5 de junio de 2020, puesto que “en derecho lo accesorio sigue la suerte de lo principal; si los actos que adoptaron (Resoluciones 313 y 320 de 2020), prorrogaron (Resoluciones 332, 441 y 486 de 2020) y modificaron (Resolución 517 de 2020) las medidas administrativas acogidas por la Corporación Autónoma Regional del Cauca para evitar la propagación del Covid-19, no fueron avocados por la Corporación, la decisión que pende de las anteriores manifestaciones de la administración (Resolución 550 de 2020), tampoco puede ser conocida para estudio de fondo, en la medida en que existe una unidad de materia que no se puede dividir o fragmentar”. [12] Artículos 111.8 y 136 del CPACA y 20 de la ley 137 de 1994. [13] Conforme al artículo 29 del Acuerdo 080 de 2019, las Salas Especiales de Decisión deciden los asuntos de competencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en “3.

Los demás procesos que les sean asignados por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo”. [14] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-275 de 1998 “Las Corporaciones son personas jurídicas públicas del orden nacional, que cumplen cometidos públicos de interés del Estado y que con la promulgación de Constitución de 1991, gozan de un régimen de autonomía”. [15] Cfr. Consejo de Estado, Sección Segunda.

Sentencia del 5 de julio de 2018. Rad.: 0685-2010. “[…] los actos administrativos generales son aquellos que crean, modifican o extinguen una situación jurídica abstracta o impersonal, que no puede vincularse en forma directa e inmediata con una persona determinada o determinable. Uno de los factores que suele asociarse erradamente a la determinación de actos de esta naturaleza es la cantidad de personas que se ven afectadas por la manifestación de voluntad de la administración […]”.