CÁLCULO DE LA LIQUIDACIÓN DE LAS CONTRIBUCIONES PARAFISCALES CON DESTINO AL FINANCIAMIENTO DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL / ASUNTOS PARAFISCALES – Competencia de la Sección Cuarta / SECCIÓN CUARTA – Conoce de los asuntos tributarios y fiscales El debate en el sub lite no atañe a un asunto laboral, ya que no se encuentra en discusión el reconocimiento de un derecho pensional, sino que corresponde a una materia parafiscal, pues se controvierte la metodología establecida por la UGPP para la liquidación de las cotizaciones con destino al sistema general de seguridad social en pensiones en aras de financiar las pensiones cuya reliquidación se ordenó en sede judicial.
(…). La UGPP tiene asignadas atribuciones legales en materia de fiscalización del recaudo de las contribuciones parafiscales destinadas al sistema de seguridad social en salud y pensiones, cuya finalidad es salvaguardar los recursos destinados a pagar las prestaciones sociales consagradas por el legislador con el objetivo de amparar los riesgos de enfermedad, invalidez, vejez y muerte en que pueden llegar a encontrarse los asociados.
En este orden de ideas, el acto acusado atañe a un asunto de naturaleza parafiscal y, por tal motivo, el control de legalidad le corresponde a la Sección Cuarta del Consejo de Estado, de conformidad con el reglamento interno de la corporación. NOTA DE RELATORÍA: En relación con la naturaleza tributaria del cobro de las contribuciones parafiscales, ver: C. de E., Sección Cuarta, sentencia de 18 de mayo de 2017, radicación: 2203-10, C.P.: Stella Carvajal Basto.
FUENTE FORMAL: LEY 1564 DE 2012 – ARTÍCULO 42 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 180 NUMERAL 5 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 207 / LEY 1151 DE 2007 – ARTÍCULO 156 / LEY 1607 DE 2012 – ARTÍCULO 178 / LEY 1819 DE 2016 – ARTÍCULO 313 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., veintiocho (28) de mayo de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-25-000-2018-00458-00(1829-18) Actor: VÍCTOR HUGO ARCILA VALENCIA Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Temas: Remisión por competencia AUTO DE TRÁMITE __________________________________________________________________ Se encuentra a despacho el expediente de la referencia pendiente de resolver la medida cautelar invocada por el accionante y fijar fecha para adelantar audiencia inicial; sin embargo, el consejero conductor del proceso advierte que el asunto debatido es de competencia de la Sección Cuarta de esta corporación, por las razones que se expondrán a continuación. Antecedentes 2 Pretensiones de la demanda El señor Víctor Hugo Arcila Valencia, actuando en nombre propio, interpuso demanda de nulidad con el fin de que se anule parcialmente el Acta 1362 de 20 de enero de 2017, suscrita por el Comité de Conciliación y Defensa Judicial de la ugpp, «en relación con la decisión de aplicar la metodología para el cálculo de las cotizaciones al Sistema General de Pensiones derivados de las reliquidaciones por vía judicial o conciliatoria donde se incluyan factores salariales respecto de los que no se hubieran hecho cotizaciones por parte de las entidades públicas para las cuales laboró el pensionado, o se hubieran realizado en una proporción inferior a los ingresos realmente devengados por el servidor público». 1.
Actuación ante el Consejo de Estado 1. El 29 de mayo de 2019, mediante autos separados, este despacho admitió la demanda de la referencia y descorrió el traslado de la medida cautelar invocada por el demandante.[1] 2. Dentro de la oportunidad procesal legalmente establecida, la ugpp contestó la demanda y la solicitud de suspensión provisional.[2] 1.
Consideraciones Como se expuso al inicio de esta providencia, el despacho observa que el asunto objeto de enjuiciamiento es de competencia de la Sección Cuarta de esta corporación, conclusión que surge del análisis de los siguientes aspectos: i) facultad de saneamiento del proceso; y ii) competencia en materia parafiscal. A continuación, se desarrollarán los aspectos enunciados. 2.1.
Facultad de saneamiento del proceso Conforme a los artículos 11 del Código General del Proceso y 103 de la Ley 1437 de 2011, las actuaciones del juez de lo contencioso administrativo tienen como criterio orientador la efectividad de los derechos reconocidos en la Constitución Política y las leyes, así como la preservación del ordenamiento jurídico.
En armonía con lo anterior, el artículo 42 del Código General del Proceso precisó que, entre otros, el juez tiene como deber velar por la rápida solución de los procesos, «adoptar las medidas conducentes para impedir la paralización y dilación del proceso y procurar la mayor economía procesal». Al respecto, esta corporación ha tenido oportunidad de pronunciarse en los siguientes términos:[3] Así, la facultad de saneamiento le impone al Juez la obligación de revisar la regularidad del proceso, la existencia de irregularidades o vicios y subsanarlos, para que el proceso pueda seguir y culminar normalmente con sentencia de mérito. […] Así, en virtud de la potestad de saneamiento, el Juez no sólo controlará los presupuestos de validez de la demanda, sino también las circunstancias constitutivas de nulidad (artículo 140 del Código de Procedimiento Civil) y aquellos hechos exceptivos previos que puedan afectar la validez y eficacia del proceso, amén de aquellas otras irregularidades que puedan incidir en su desenvolvimiento, que no encajen en una u otra de las categorías mencionadas.
En otras palabras, lo que inspira la potestad de saneamiento es la solución de todas aquellas irregularidades o vicios que puedan evidenciarse durante el trámite del proceso a fin de que termine con una sentencia de mérito que ponga fin a la controversia, evitando su terminación por meras irregularidades o por cuestiones formales subsanables, pues ello no consulta el alcance de dicha facultad, ni el papel natural del Juez, ni, mucho menos, es factor de legitimidad de la función jurisdiccional.
Conforme al anterior criterio interpretativo, en consonancia con los artículos 180.5 y 207 del cpaca, se observa que el ordenamiento jurídico ha instituido la prevalencia del derecho sustancial en las actuaciones que se surten ante la administración de justicia y, por tal motivo, los jueces se encuentran facultados para sanear el proceso en cualquiera de sus etapas, lo cual constituye una herramienta idónea y eficaz para lograr el acceso a la administración de justicia, la ritualidad de los procesos bajo las normas aplicables y evitar sentencias inhibitorias. 2.
Competencia en materia parafiscal En el sub lite se encuentra acusada el Acta 1362 de 20 de enero de 2017, suscrita por el Comité de Conciliación y Defensa Judicial de la ugpp, «en relación con la decisión de aplicar la metodología para el cálculo de las cotizaciones al Sistema General de Pensiones derivados de las reliquidaciones por vía judicial o conciliatoria donde se incluyan factores salariales respecto de los que no se hubieran hecho cotizaciones por parte de las entidades públicas para las cuales laboró el pensionado, o se hubieran realizado en una proporción inferior a los ingresos realmente devengados por el servidor público».
Al revisar el acto demandado, se observa que la ugpp estableció la metodología, esto es, la fórmula matemática que debe aplicarse para liquidar los aportes respecto de los cuales no se hicieron las deducciones de ley y que deben hacer parte del ingreso base de liquidación pensional, todo ello derivado de decisiones judiciales que dispusieron reliquidaciones pensionales con inclusión de factores salariales que no fueron objeto de cotización. En otras palabras, en el presente caso se controvierte la ecuación que debe aplicarse para efectos de liquidar las cotizaciones al sistema de seguridad social en pensiones y cuya naturaleza es parafiscal, pues se trata de erogaciones que deben realizar empleadores y trabajadores con el fin de financiar la pensión de jubilación. Al respecto, esta corporación ha sostenido:[4] De hecho, el Sistema de Seguridad Social Integral, consagrado en la Ley 100 de 1993 y en otras disposiciones complementarias, se ocupó de regular todos los elementos que definen una renta parafiscal, señalando quiénes son los destinatarios de los servicios de la seguridad social, cuáles sus beneficiarios, las prestaciones económicas, de salud y de servicios complementarios que se ofrecen, y principalmente, identificando la fuente de los recursos que se destinan para obtener las finalidades propuestas[5].
Así las cosas, el debate en el sub lite no atañe a un asunto laboral, ya que no se encuentra en discusión el reconocimiento de un derecho pensional, sino que corresponde a una materia parafiscal, pues se controvierte la metodología establecida por la ugpp para la liquidación de las cotizaciones con destino al sistema general de seguridad social en pensiones en aras de financiar las pensiones cuya reliquidación se ordenó en sede judicial.
En efecto, sin que ello implique prejuzgamiento en este aspecto, la expedición del acta enjuiciada puede asociarse a la competencia que tiene la ugpp de fiscalizar las contribuciones parafiscales del sistema de seguridad social y, por tal motivo, los actos que expida en cumplimiento de tal facultad tienen la naturaleza de tributarios. Esta conclusión se deriva de la lectura armónica de los artículos 156 de la Ley 1151 de 2007[6] y 178 de la Ley 1607 de 2012[7] y 313 de la Ley 1819 de 2016.[8] En consonancia con lo anterior, esta corporación ha sostenido que «[e]l cobro de las contribuciones parafiscales hace parte de las competencias que le asisten a la ugpp en materia tributaria».[9] En igual sentido, resulta oportuno citar la Sentencia C-465 de 2014, en tanto precisó lo siguiente: En el caso de los artículos 178, 179 y 180 de la Ley 1607 de 2012, la Corte considera que se cumple a cabalidad con el principio de certeza, en tanto no sólo delimita los sujetos activos y pasivos de la contribución, sino que informa quienes serán los encargados de hacer exigibles las obligaciones que se deriven de la contribución. Es decir, las normas objeto de estudio disponen de mecanismos para lograr la eficacia en recaudo y persiguen una finalidad constitucionalmente válida.
En ese orden de ideas, este Tribunal Constitucional observa que, si bien la norma establece unas competencias en cabeza de la UGPP, tal accionar tiene como finalidad dotar de eficacia las funciones que le fueron asignadas, esto es, el cobro de recursos de origen parafiscal. […]. Conforme a la anterior directriz jurisprudencial, la ugpp tiene asignadas atribuciones legales en materia de fiscalización del recaudo de las contribuciones parafiscales destinadas al sistema de seguridad social en salud y pensiones, cuya finalidad es salvaguardar los recursos destinados a pagar las prestaciones sociales consagradas por el legislador con el objetivo de amparar los riesgos de enfermedad, invalidez, vejez y muerte en que pueden llegar a encontrarse los asociados[10].
En este orden de ideas, el acto acusado atañe a un asunto de naturaleza parafiscal y, por tal motivo, el control de legalidad le corresponde a la Sección Cuarta del Consejo de Estado, de conformidad con el reglamento interno de la corporación.[11] En mérito de lo expuesto, el despacho Resuelve: Por la Secretaría de la Sección Segunda del Consejo de Estado, remitir de manera inmediata el expediente de la referencia a la Sección Cuarta de esta corporación, una vez se encuentre en firme esta decisión, para lo de su cargo.
Notifíquese y cúmplase RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente cgg constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el consejero conductor del proceso en la plataforma del Consejo de Estado denominada samai. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del cpaca. ----------------------- [1] Folios 129 del cuaderno principal y 29 del cuaderno de medida cautelar. [2] Folios 142 a 185 del cuaderno principal y 76 a 82 del cuaderno de medida cautelar. [3] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, providencia de 26 de septiembre de 2013, consejero ponente: Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, expediente: 08001 23 33 004 2012 00173 01 (20135), actor: Sociedad Dormimundo LTDA, demandado: U.A.E. DIAN. [4] Consejo de Estado, Sección Cuarta, C.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, providencia de 17 de marzo de 2016, radicado: 25000-23-37-000-2012- 00263-01 (20586). [5] Ibídem. [6] Artículo 156.
Gestión de obligaciones pensionales y contribuciones parafiscales de la protección social. Créase la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente.
Esta Unidad Administrativa tendrá a su cargo: […] ii) Las tareas de seguimiento, colaboración y determinación de la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la Protección Social. Para este efecto, la UGPP recibirá los hallazgos que le deberán enviar las entidades que administran sistemas de información de contribuciones parafiscales de la Protección Social y podrá solicitar de los empleadores, afiliados, beneficiarios y demás actores administradores de estos recursos parafiscales, la información que estime conveniente para establecer la ocurrencia de los hechos generadores de las obligaciones definidas por la ley, respecto de tales recursos.
Esta misma función tendrán las administraciones públicas. Igualmente, la UGPP podrá ejercer funciones de cobro coactivo en armonía con las demás entidades administradoras de estos recursos. […] En lo previsto en este artículo, los procedimientos de liquidación oficial se ajustarán a lo establecido en el Estatuto Tributario, Libro V, Títulos I, IV, V y VI.
Igualmente, adelantará el cobro coactivo de acuerdo con lo previsto en la Ley 1066 de 2006. […]. [7] Artículo 178. Competencia para la determinación y el cobro de las contribuciones parafiscales de la protección social. La UGPP será la entidad competente para adelantar las acciones de determinación y cobro de las Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, respecto de los omisos e inexactos, sin que se requieran actuaciones persuasivas previas por parte de las administradoras. […]. [8] Artículo 313.
Competencia de las actuaciones tributarias de la UGPP. Las controversias que se susciten respecto de las actuaciones administrativas expedidas por la UGPP en relación con las tareas de seguimiento, colaboración y determinación de la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la Protección Social, continuarán tramitándose ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa. [9] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, consejera ponente: Dra. Stella Jeannette Carvajal Basto, sentencia de 18 de mayo de 2017, radicado: 11001-03-15-000-2016-03816-00, demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP. [10] En relación con la importancia de la fiscalización que ejerce la ugpp en aras de garantizar el recaudo de los aportes que deben financiar las pensiones, la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-376 de 2008, expresó lo siguiente: Como se acaba de decir, la creación de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social se erige como un instrumento necesario para lograr una reorganización institucional que efectivamente produzca como resultado la eficacia operativa en las funciones de reconocimiento de pensiones y de control de la obligación de trasladar las cotizaciones al Sistema de Seguridad Social en Pensiones […]. [11] En lo pertinente, el Acuerdo 080 de 12 de marzo de 2019, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, dispone lo siguiente: Artículo 13.
Distribución de los procesos entre las secciones. Para efectos de repartimiento, los asuntos de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: […] Sección Cuarta: 1. Los procesos de simple nulidad que versen sobre actos administrativos relacionados con impuestos y contribuciones fiscales y parafiscales, excepto las tasas. […].