COMPETENCIA EN ASUNTOS DE SEGURIDAD SOCIAL DE EMPLEADOS PÚBLICOS ADMINISTRADA POR PERSONA DEL DERECHO PÚBLICO Y DERECHO PRIVADO / FUERO DE ATRACCIÓN / COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA La referida norma [artículo 104 del cpaca] es clara en indicar que esta jurisdicción solo posee competencia para resolver los asuntos atinentes a la seguridad social de los servidores públicos vinculados a través de una relación legal y reglamentaria, siempre que el régimen esté administrado por una persona de derecho público, no se ocupó de indicar qué ocurre en los casos en que la parte demandada está integrada por una persona de derecho público y otra persona de derecho privado, caso en el cual el asunto parecería corresponder a jurisdicciones diferentes.
Sobre el particular, la jurisprudencia nacional ha dado solución a esta situación mediante el factor de conexión o fuero de atracción, en virtud del cual un juez está facultado para decidir distintas pretensiones acumuladas que podrían corresponder a jueces distintos.(…) aunque en un proceso se vincule a una persona de derecho público y a otra de derecho privado, la competencia para conocer del asunto sigue siendo de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en tanto «tiene jurisdicción para dilucidar sobre la responsabilidad de todas las entidades demandadas».
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., veintiséis (26) de marzo de dos mil veinte (2020). Radicación número: 25000-23-42-000-2013-06889-01(3964-18) Actor: GLORIA CÁRDENAS, EN CONDICIÓN DE GUARDADORA DEL SEÑOR JOSÉ EPIMENIO QUIROZ Demandado: BOGOTÁ D. C., SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DISTRITAL Y OTROS Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Temas: Apelación de excepciones previas AUTO INTERLOCUTORIO __________________________________________________________________ Decide el Despacho el recurso de apelación interpuesto por la apoderada judicial de Colmena Seguros S.A., contra el auto proferido el 13 de junio de 2018 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, por medio del cual se declaró no probada la excepción de falta de jurisdicción. Antecedentes 3 Pretensiones de la demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (cpaca), la señora Gloria Cárdenas, en condición de guardadora del señor José Epimenio Quiroz, formuló demanda contra la Bogotá D. C., Secretaría de Educación Distrital, a fin de que se declare la nulidad del acto ficto producido porque dicha entidad omitió dar respuesta a la petición presentada el 31 de julio de 2012,[1] por medio de la cual se solicitó la reliquidación de una pensión de invalidez.
Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó i) cancelar las diferencias que surgieron a raíz del pago de mesadas pensionales calculadas con base en un ibl incorrecto, de manera indexada, y ii) condenar en costas a la parte demandada. 1. La excepción de falta de jurisdicción En audiencia inicial celebrada el 30 de mayo de 2017,[2] el a quo ordenó vincular a la Colmena Seguros S.A., pues es la Administradora de Riesgos Laborales (arl) encargada del pago del derecho pensional reconocido a favor del señor José Epimenio Quiroz.[3] En ese contexto, el 29 de agosto de 2017[4] la mencionada arl contestó la demanda y propuso, entre otras, la excepción de falta de jurisdicción, y la sustentó así: i) Colmena Seguros S.A., es una persona jurídica de derecho privado. ii) De acuerdo con el artículo 104 del cpaca, la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce de los procesos «[…] relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público». iii) Antes de la modificación introducida por el artículo 622 del Código General del Proceso (cgp),[5] el artículo 2 de la Ley 712 de 2001 establecía que la jurisdicción ordinaria laboral conocía de «[l]as controversias referentes al sistema de seguridad social integral que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, cualquiera que sea la naturaleza de la relación jurídica y de los actos jurídicos que se controviertan». iv) En consecuencia, dado que en este caso el régimen de seguridad social no está administrado por una persona de derecho público, sino por Colmena Seguros S.A., persona de derecho privado, la competencia para conocer del asunto es de la jurisdicción ordinaria laboral y no de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 2.
El auto apelado Por auto del 13 de junio de 2018,[6] el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, denegó la excepción de falta de jurisdicción propuesta por la Administradora de Riesgos Laborales, puesto que el demandante pretende que la Secretaría de Educación Distrital de Bogotá reliquide su pensión de invalidez, ya que omitió reportar a Colmena Seguros S.A., la modificación de su salario por el período comprendido entre el 15 de febrero de 1993 y el 20 de agosto de 1998.
Así las cosas, no obstante la mencionada arl corresponde a una persona jurídica de derecho privado, la demanda se dirigió contra una entidad de derecho público, por lo que el conocimiento del asunto corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en aplicación del denominado fuero de atracción. 3. El recurso de apelación Inconforme con la anterior decisión, la apoderada judicial de Colmena Seguros S.A., presentó recurso de apelación, argumentando que dicha arl es una persona jurídica de derecho privado; en consecuencia, el asunto debe ventilarse ante la jurisdicción ordinaria laboral, de acuerdo con los artículos 2 de la ley 712 de 2001 y 104 del cpaca. 1.
Consideraciones 1. Problema jurídico Se circunscribe a determinar si el conocimiento del presente asunto le corresponde o no a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, teniendo en cuenta que la Administradora de Riesgos Laborales Colmena Seguros S.A., es una persona de derecho privado. Por tanto se debe establecer si se debe revocar o confirmar el auto del 13 de junio de 2018, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, mediante el cual se denegó la excepción de falta de jurisdicción. Para efectos metodológicos, el estudio del asunto se desarrollará en el siguiente orden: i) importancia del concepto de jurisdicción, y ii) solución del caso concreto. 2.
Importancia del concepto de jurisdicción El Estado tiene atribuida la función pública de administrar justicia y promover los mecanismos que viabilicen la resolución de los conflictos y la aplicación del derecho. A su turno, los conceptos de jurisdicción y competencia se asocian a la garantía establecida por el artículo 29 de la Constitución Política de ser juzgado ante juez o tribunal competente, como una manera de materializar el derecho fundamental al debido proceso.
A su vez, el constituyente identificó las siguientes jurisdicciones: ordinaria,[7] contencioso administrativa,[8] constitucional[9] y especial; esta última, conformada por la jurisdicción indígena[10] y por los jueces de paz;[11] cada una de las cuales tiene atribuido un marco específico de competencias de cara a la naturaleza de las controversias o, inclusive, a la calidad de los sujetos procesales que deban concurrir a las diferentes causas.
Por su parte, la doctrina se ha referido a los conceptos de jurisdicción y competencia en los siguientes términos: En consecuencia, ante la imposibilidad de que las autoridades judiciales puedan conocer indistintamente de toda clase de conflictos, dada su múltiple variedad, el ejercicio de la potestad jurisdiccional del Estado ha tenido que ser sistematizado por la ley, atribuyéndole a los diferentes jueces y tribunales el conocimiento de determinados asuntos, toda vez que aún cuando dicha potestad, en sí misma y en abstracto, es única e idéntica, lo cierto es que no todo órgano investido de ella puede hacerla actuar indiferentemente respecto de cualquier acto o litigio, ni donde quiera que fuere.
La alta función de administrar justicia que la República ejerce por intermedio del poder judicial, debe distribuirse, pues, por las leyes de procedimiento que, con tal propósito, fijan las reglas de competencia atendiendo a razones de interés público o privado, a motivos de economía funcional, a presunciones de mayor o menor capacidad técnica o aptitud personal para afrontar el proceso, a necesidades de orden o comodidad de prueba o a criterios de garantía que faciliten la defensa en juicio, por lo que bien puede decirse que la competencia, apreciada desde su perspectiva objetiva, es el ámbito legislativamente limitado dentro del cual un juez que tiene jurisdicción, ordinaria o especial, puede ejercitarla de modo legítimo, mientras que enfocado al mismo concepto desde un punto de vista subjetivo, de la competencia cabe afirmar que es el poder- deber del juez de hacer uso, frente a un asunto determinado, de la jurisdicción que le es propia.[12] En este orden de ideas, no es caprichosa la distribución de los negocios en las diferentes jurisdicciones, especialidades y órganos, sino que obedece a razones de eficiencia, en aras de salvaguardar la garantía constitucional del juez natural.
En ese sentido, la Corte Constitucional ha precisado que «el Estado le otorga a una autoridad judicial la facultad de resolver un determinado conflicto, de allí que cualquier pronunciamiento emitido por una autoridad a quien no se le ha otorgado por el Estado dicha facultad, constituye una afrenta al derecho fundamental al debido proceso».[13] 3.
Solución del caso concreto. Análisis del despacho Luego de analizar los supuestos fácticos y jurídicos del caso sub examine, el despacho encuentra mérito suficiente para confirmar la decisión recurrida, por las siguientes razones: i) La demanda fue dirigida contra Bogotá D. C., Secretaría de Educación Distrital, a fin de que esta entidad reliquide la pensión de invalidez reconocida al señor José Epimenio Quiroz. ii) El a quo vinculó al proceso a la Administradora de Riesgos Laborales Colmena Seguros S.A., persona de derecho privado, por tener interés directo en el proceso, comoquiera que es la arl encargada del pago de las mesadas pensionales. iii) El artículo 104 del cpaca estableció los procesos de conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, entre ellos «[l]os relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público».
No obstante, si bien la referida norma es clara en indicar que esta jurisdicción solo posee competencia para resolver los asuntos atinentes a la seguridad social de los servidores públicos vinculados a través de una relación legal y reglamentaria, siempre que el régimen esté administrado por una persona de derecho público, no se ocupó de indicar qué ocurre en los casos en que la parte demandada está integrada por una persona de derecho público y otra persona de derecho privado, caso en el cual el asunto parecería corresponder a jurisdicciones diferentes.
Sobre el particular, la jurisprudencia nacional ha dado solución a esta situación mediante el factor de conexión o fuero de atracción, en virtud del cual un juez está facultado para decidir distintas pretensiones acumuladas que podrían corresponder a jueces distintos. Al respecto, la Corte Constitucional ha indicado:[14] 11. Por otra parte, en el marco de aplicación del factor subjetivo de competencia también tiene incidencia el denominado principio de conexidad o fuero de atracción. En relación con este fenómeno, la doctrina ha sostenido que: “El factor de conexión se funda en que varias pretensiones, que tienen elementos comunes y corresponden a diversos funcionarios, puedan acumularse y ventilarse en un mismo proceso, cuya competencia reside en el juez que está facultado para conocer de la mayor categoría o valor.
Se denomina de conexión porque este es el aspecto que permite vincular varias pretensiones en un mismo proceso y que se funda en la comunidad de algunos elementos que las integran. Esa comunidad se refiere a los sujetos que como partes deben controvertir las pretensiones, a la clase de procesos mediante los cuales deben ventilarse, a los hechos que las estructuran, etc.”[15] Sobre el particular, la Corte Suprema de Justicia también ha señalado que a través del fuero de atracción se “(…) identifica el funcionario que ha de asumir una determinada actuación. Su razón de ser se sustenta en el principio de economía procesal y sus más connotadas manifestaciones las constituyen las acumulaciones de pretensiones, de demandas y de procesos, así como algunos trámites en particular”[16].
Es decir, aunque el legislador estableció reglas para distribuir la competencia entre las distintas jurisdicciones, existen casos en que se acumulan pretensiones cuyo conocimiento corresponde a jueces diferentes, eventos en los cuales se debe observar el factor de conexidad, a fin de determinar quién debe resolver la cuestión litigiosa.
Por otra parte, esta corporación se ha ocupado de definir qué jurisdicción debe conocer de los asuntos en que interviene una persona de derecho público y otra de derecho privado, así: El artículo 168 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo dispone que en caso de falta de jurisdicción o de competencia, «mediante decisión motivada el Juez ordenará remitir el expediente al competente, en caso de que existiere, a la mayor brevedad posible».
Es decir, la norma autoriza al juez para decidir sobre su competencia respecto del asunto, de manera que al advertirla, declare la falta de jurisdicción frente al conocimiento de la demanda y ordene la remisión del expediente al juez que sí es competente. Bajo tales presupuestos, el órgano contencioso de conocimiento está facultado para examinar, con base en el contenido de la demanda y las pruebas allegadas con la misma, cada uno de los factores que conforman el núcleo competencial de su jurisdicción, de suerte que en aquellos eventos en los que se solicite enjuiciar varias entidades entre las cuales al menos una sea pública, deberá arrogarse el conocimiento de la demanda.
Es el denominado fuero de atracción, en virtud del cual, al presentarse una demanda de forma concurrente contra una entidad estatal, cuyo conocimiento corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, y contra otra entidad privada, cuya jurisdicción es ordinaria, el proceso debe adelantarse ante la primera, la cual tiene jurisdicción para dilucidar sobre la responsabilidad de todas las entidades demandadas.[17] [Negritas por fuera del original].
Es decir, aunque en un proceso se vincule a una persona de derecho público y a otra de derecho privado, la competencia para conocer del asunto sigue siendo de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en tanto «tiene jurisdicción para dilucidar sobre la responsabilidad de todas las entidades demandadas». iv) Con base en lo anterior, el despacho encuentra que la parte demandante pretende que la Secretaría de Educación Distrital de Bogotá reliquide una pensión de invalidez, teniendo en cuenta la modificación salarial que no fue reportada a Colmena Seguros S.A., Administradora de Riesgos Profesionales encargada del pago de las mesadas pensionales.
En consecuencia, contrario a lo que alega la recurrente, como la controversia surge de la relación legal y reglamentaria de un servidor público con el Estado, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para resolver el asunto sub examine, aunque la parte demandada esté integrada por una persona de derecho privado, en atención al factor de conexidad o fuero de atracción. En mérito de lo expuesto, el despacho Resuelve Primero. Confirmar el auto proferido el 13 de junio de 2018 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, por medio del cual se denegó la excepción de falta de jurisdicción que alegó la apoderada judicial de Colmena Seguros S.A. Segundo. Por Secretaría, una vez en firme esta providencia, devolver el expediente al tribunal de origen para que continúe con el trámite del proceso.
Notifíquese y cúmplase RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente JMMC CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el consejero conductor del proceso en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. ----------------------- [1] Folios 10 a 13. [2] Folios 335 a 337. [3] Folio 363. [4] Folios 363 a 387. [5] El acta de reparto de la demanda data del 24 de julio de 2013, es decir, antes de la entrada en vigencia del Código General del Proceso (folio 53). [6] Folios 435 a 441. [7] Artículos 234 y 235 de la Constitución Política. [8] Artículos 236, 237 y 238 de la Constitución Política. [9] Artículos 239 a 245 de la Constitución Política. [10] Artículo 246 de la Constitución Política. [11] Artículo 247 de la Constitución Política. [12] Derecho Procesal Civil, Parte General, Alfonso Rivera Martínez, Editorial Leyer, Décima Tercera Edición, página 118. [13] Corte Constitucional, Sentencia T-685 del26 de septiembre de 2013, M.P. Dr. Luis Guillermo Guerrero Pérez. [14] Corte Constitucional, auto N.º 361 de 10 de julio de 2019, M.P. Dr. José Fernando Reyes Cuartas.
Igualmente, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, ha ordenado la nulidad de la afiliación al régimen de ahorro individual con solidaridad, el traslado de los aportes a Colpensiones y el reconocimiento de la pensión de vejez a cargo de esta última entidad, todo ello en relación con servidores públicos. En tal sentido puede consultarse la sentencia SL2817-2019 de 26 de junio de 2019, radicado: 64876, M.P. Dr. Carlos Arturo Guarín Jurado. [15] Camacho Azula, Jaime, Curso de Teoría General del Proceso, Jurídicas Wilches, Bogotá, 1986, p. 227.
En ese mismo sentido, Hernando Devis Echandía señaló que ese fenómeno “(…) se refiere a la modificación de competencia cuando existe acumulación de pretensiones en un mismo proceso o de varios procesos; entonces, aunque el juez no sea competente para conocer de todas aquéllas o de todos estos, por conexión basta que lo sea para una o uno” (Devis Echandía, Hernando, Teoría General del Proceso, Editorial Universidad, Buenos Aires, 1997, p. 143.). [16] Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia del 14 de marzo de 2017, AC1575-2017. [17] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 21 de abril de 2016, expediente 50001- 23-33-000-2016-00061-01(AC), M.P. Dr. Luis Rafael Vergara Quintero.