MEDIDAS DE PREVENCIÓN Y CONTROL SANITARIO – Para evitar la propagación del CORONAVIRUS COVID 19 / SUPERINTENDENCIA DE TRANSPORTE – Resolución por la cual se modifica el plazo para la adopción del Manual de Imagen Corporativa / IMPROCEDENCIA DE CONTROL AUTOMÁTICO DE LEGALIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO – Porque no fue expedido en desarrollo de alguno de los decretos legislativos expedidos al amparo del Económica, Social y Ecológica / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – No avoca conocimiento [V]isto el contenido y alcance de la mencionada decisión se advierte que, aunque tiene como antecedentes la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, lo cierto es que la mencionada Resolución no corresponde a un acto general dictado, en ejercicio de función administrativa, en desarrollo de alguno de los decretos legislativos expedidos al amparo del referido estado de emergencia. En efecto, a pesar de que en las consideraciones del acto analizado se hace mención al Decreto Legislativo 417 de 17 de marzo de 2020, lo cierto es que la decisión de modificar el plazo para adoptar el Manual de Imagen Corporativa de la Superintendencia de Transporte, tuvo como sustento los Decretos 2409 y 241 del 24 de diciembre de 2018 y las Resoluciones 84 del 10 de enero de 2019, 1511 del 8 de mayo de esa anualidad y 5812 del 9 de agosto de ese mismo año, todas proferidas por la citada entidad.
Además, la decisión tuvo en cuenta las medidas de aislamiento preventivo obligatorio impartidas a través de los Decretos ordinarios 531 de 8 de abril de 2020 y 593 de 24 de abril de 2020. Por lo expuesto, se concluye que la Resolución número 06312 de 2020 no cumple con el presupuesto normativo de ser una medida dictada como desarrollo de los decretos legislativos proferidos durante el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.
En consecuencia, es claro que no procede respecto del citado acto el control inmediato de legalidad, en los términos del artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, razón por la cual esta Sala Unitaria no avocará el conocimiento del presente asunto. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Generalidades En armonía con lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994, “Por la cual se reglamentan los Estados de Excepción en Colombia”, el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011 establece que las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este código.
Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento. […] [E]s claro que el control inmediato de legalidad asignado a esta Jurisdicción y, en particular al Consejo de Estado, a través de su Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, se ejerce respecto de los actos de carácter general dictados en ejercicio de función administrativa que constituyan el desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción. Ahora bien, cuando el artículo 136 del CPACA se refiere a actos generales que desarrollen decretos legislativos, debe entenderse por estos últimos a los decretos con fuerza de ley que expide el Gobierno Nacional al amparo del decreto que declara el estado de excepción, sin que en ellos se encuentre comprendido el mismo “decreto legislativo” que hace dicha declaratoria, pues el desarrollo inmediato de este no se produce a través de actos administrativos generales.
En efecto, de acuerdo con el esquema constitucional atrás referido, los actos que desarrollan la emergencia económica, social, y ecológica, declarada con fundamento en el artículo 215 de la C.P., son los decretos legislativos, cuya finalidad exclusiva es “conjurar la crisis” e “impedir la extensión de sus efectos” y que se deben referir “a materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia”.
Por su parte, los actos que desarrollan las medidas de carácter legislativo excepcional (contenidas en decretos legislativos), dictadas al amparo de la declaratoria del estado de excepción, son actos expedidos en ejercicio de función administrativa. Su propósito es reglamentar estos decretos legislativos, y sobre ellos recae el control inmediato de legalidad, el cual se consideró pertinente en razón a que fueron dictados, no como expresión de una facultad administrativa ordinaria de reglamentación de leyes del Congreso de la República, sino para desarrollar actos dictados al amparo de una facultad legislativa excepcional ejercida por el Presidente de la República.
FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 185 NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 06312 DE 2020 (4 de mayo) SUPERINTENDENCIA DE TRANSPORTE CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA 18 ESPECIAL DE DECISIÓN Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá D.C., catorce (14) de julio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02957-00(CA)A Actor: SUPERINTENDENCIA DE TRANSPORTE - SUPERTRANSPORTE Demandado: RESOLUCIÓN NÚMERO 06312 DEL 4 DE MAYO DE 2020 Asunto: Control inmediato de legalidad de la Resolución número 06312 del 4 de mayo de 2020, “Por la cual se modifica el plazo para la adopción del Manual de Imagen Corporativa de la Superintendencia de Transporte” AUTO INTERLOCUTORIO El Despacho procede a decidir si avoca conocimiento de la Resolución 06312 del 4 de mayo de 2020, “Por la cual se modifica el plazo para la adopción del Manual de Imagen Corporativa de la Superintendencia de Transporte”, expedida por la Superintendencia de Transporte[1], previas las siguientes: I. CONSIDERACIONES: 1.
Generalidades 1. De conformidad con lo previsto en el artículo 215 de la Constitución Política, cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 de esta Norma Superior que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, declarar el Estado de Emergencia por períodos hasta de treinta (30) días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa (90) días en el año calendario.
Mediante tal declaración, que deberá ser motivada, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Estos decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes.
En estos últimos casos, las medidas dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente. Se precisa en el parágrafo único de esta disposición que el Gobierno deberá enviar a la Corte Constitucional, al día siguiente de su expedición, los decretos legislativos que dicte en uso de las facultades a que se refiere este artículo, para que aquella decida sobre su constitucionalidad.
Si el Gobierno no cumpliere con el deber de enviarlos, la Corte Constitucional aprehenderá de oficio y en forma inmediata su conocimiento. La Corte Constitucional ha precisado que son decretos legislativos los que expide el Presidente de la República, tanto para declarar los estados de excepción, previstos en los artículos 212 a 215 de la Constitución Política, como aquellos mediante los cuales hace uso de las atribuciones legislativas de que queda revestido por la declaratoria de dichos estados.
A este respecto, en sentencia C-802 de 2002, refiriéndose al estado de conmoción interior, precisó lo siguiente: “c) No cabe duda, además, que el decreto declaratorio del estado de conmoción interior tiene la fuerza y el valor material de la ley, pues es un acto que produce innegables efectos jurídicos, toda vez que habilita al Presidente de la República para ejercer facultades legislativas excepcionales, para tomar medidas como legislador extraordinario bajo un régimen jurídico de anormalidad.
Es claro que en virtud del decreto declaratorio de la conmoción existe una competencia legislativa que se radica en el ejecutivo. El rango legislativo de este decreto no se deriva del hecho de que no suspenda ninguna ley, pues se pueden dictar decretos legislativos que no requieren suspender una ley, tal como ocurre con aquellos que, verbi gratia, decretan un impuesto.
En suma, debe concluir la Corte que la Constitución ha establecido dos tipos de decretos legislativos: Los declarativos del estado de conmoción, con fuerza de ley porque constituyen una auto habilitación para legislar y los decretos de desarrollo de esas facultades excepcionales.” (Subrayas del Despacho). En ese sentido, dicha Corporación señaló que: “e) La Corte es el juez constitucional de los estados de excepción. La Carta Política confía a la Corte Constitucional la competencia para decidir definitivamente sobre la constitucionalidad tanto de la declaratoria de la conmoción interior como de las medidas que el Gobierno expida a su amparo”, advirtiendo, en todo caso, que “Otra es la situación referente a las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, cuyo control se confía a la Jurisdicción contencioso administrativa (arts. 237 de la C.P. y 20 de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción)”. 2.
En armonía con lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994[2], “Por la cual se reglamentan los Estados de Excepción en Colombia”, el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011 establece que las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado[3] si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código[4].
Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 5 de marzo de 2012, destacó que “El control inmediato de legalidad es el medio jurídico previsto en la Constitución Política para examinar los actos administrativos de carácter general que se expiden al amparo de los estados de excepción, esto es, actos administrativos que desarrollan o reglamentan un decreto legislativo.
El examen de legalidad se realiza mediante la confrontación del acto administrativo con las normas constitucionales que permiten la declaratoria de los estados de excepción (artículos 212 a 215 de la Constitución Política), la ley estatutaria de los estados de excepción (Ley 137 de 1994) y los decretos expedidos por el Gobierno Nacional con ocasión de la declaratoria del estado de excepción”[5].
(Subrayas del Despacho). 3. De acuerdo con lo anterior, es claro que el control inmediato de legalidad asignado a esta Jurisdicción, y en particular al Consejo de Estado, a través de su Sala Plena de lo Contencioso Administrativo[6], se ejerce respecto de los actos de carácter general dictados en ejercicio de función administrativa que constituyan el desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción. Ahora bien, cuando el artículo 136 del CPACA se refiere a actos generales que desarrollen decretos legislativos, debe entenderse por estos últimos a los decretos con fuerza de ley que expide el Gobierno Nacional al amparo del decreto que declara el estado de excepción, sin que en ellos se encuentre comprendido el mismo “decreto legislativo” que hace dicha declaratoria, pues el desarrollo inmediato de éste no se produce a través de actos administrativos generales.
En efecto, de acuerdo con el esquema constitucional atrás referido, los actos que desarrollan la emergencia económica, social y ecológica, declarada con fundamento en el artículo 215 de la C.P., son los decretos legislativos, cuya finalidad exclusiva es “conjurar la crisis” e “impedir la extensión de sus efectos” y que se deben referir “a materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia”.
Por su parte, los actos que desarrollan las medidas de carácter legislativo excepcional (contenidas en decretos legislativos), dictadas al amparo de la declaratoria del estado de excepción, son actos expedidos en ejercicio de función administrativa. Su propósito es reglamentar estos decretos legislativos, y sobre ellos recae el control inmediato de legalidad, el cual se consideró pertinente en razón a que fueron dictados, no como expresión de una facultad administrativa ordinaria de reglamentación de leyes del Congreso de la República, sino para desarrollar actos dictados al amparo de una facultad legislativa excepcional ejercida por el Presidente de la República. 1.
Caso concreto La Superintendencia de Transporte remitió, para los fines antes anotados, la Resolución número 06312 del 4 de mayo de 2020, “Por la cual se modifica el plazo para la adopción del Manual de Imagen Corporativa de la Superintendencia de Transporte”, que tuvo a bien adoptar las siguientes consideraciones: “CONSIDERANDO: 1. En la Resolución 572 del 12 de febrero de 2013, se reglamentaron las características técnicas de los adhesivos que deben portar los vehículos de servicio público de transporte terrestre automotor. 2.
En la Circular Externa 8 del 13 de marzo de 2013, se ordenó la difusión del programa nacional para la seguridad vial “Cómo conduzco” en los terminales de transporte terrestre automotor del país. 3. En la Resolución 84 del 10 de enero de 2019, se modificó el logo institucional de la Superintendencia de Transporte en razón a la renovación institucional dictada por los decretos 2409 y 2410 del 24 de diciembre de 2018. 4.
En la Resolución 1511 del 8 de mayo de 2019, se adoptó el Manual de Imagen Corporativa de la Superintendencia de Transporte y se dictaron otras disposiciones. En la resolución se previó un periodo de transición, de conformidad con el cual los sujetos vigilados de la entidad tendrían hasta el 30 de septiembre de 2019 para realizar el cambio de adhesivos, emblemas y logos de la entidad en los vehículos, vallas y papelería en general. 5.
En la Resolución 5812 del 9 de agosto de 2019, se amplió el plazo para la adopción del Manual de Imagen Corporativa de la Superintendencia de Transporte, determinando que hasta el 8 de mayo los sujetos supervisados debían realizar los cambios que este contiene. 6. En la Resolución 385 del 12 marzo de 2020, el Ministro de Salud y Protección Social, de acuerdo con lo establecido en artículo 69 la Ley 1753 de 2015, declaró el estado de emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19 en todo territorio nacional, hasta el 30 de mayo de 2020, adoptando una serie de medidas con el objeto prevenir, controlar y mitigar sus efectos. 7.
En el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, el Presidente de la República declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, con el fin de conjurar la grave calamidad pública que afecta al país por causa del virus Coronavirus-Covid- 19. 8. En el Decreto 531 de 8 de abril de 2020 “Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19, y el mantenimiento del orden público”, se derogó el Decreto 457 de 2020 y ordenó el aislamiento preventivo obligatorio a todas las personas habitantes de la República de Colombia a partir las cero horas (00:00 horas) del 13 de abril de 2020 hasta las cero horas (00:00 horas) del día 27 de abril 2020, en el marco de emergencia sanitaria; a su turno, a través del Decreto 593 de 24 de abril de 2020, la medida de aislamiento fue extendida hasta el 11 de mayo del 2020. 9.
La emergencia ocasionada por la pandemia del virus Coronavirus- COVID-19 ha tenido un efecto económico negativo en las empresas que prestan el servicio de transporte en sus diferentes modos, ante la disminución de las operaciones y la falta de demanda del servicio. 10. En atención a los efectos negativos de la pandemia ocasionada por el Coronavirus-COVID-19 en el sector transporte, la Superintendencia de Transporte considera conveniente modificar la fecha definitiva de adopción del Manual de Imagen Corporativa de la Superintendencia de Transporte, concediendo un mayor plazo para que los sujetos que no lo hayan implementado puedan hacerlo. 11.
En cumplimiento de lo establecido en el numeral 8º del artículo 8° del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (L. 1437/2011), el proyecto del presente acto administrativo fue socializado mediante publicación en la página web de la Superintendencia de Transporte, recibiendo los respectivos comentarios y sugerencias, los cuales fueron tenidos en cuenta previa evaluación de su pertinencia en beneficio del interés general.” (Subrayas del Despacho).
En las consideraciones de la mencionada Resolución se destacó, en primer lugar, que, mediante el Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, el Presidente de la República declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, de modo que se cumplieran varios cometidos dada la situación en la que se encontraba el país; entre otros, se flexibilizara los criterios de calidad, continuidad y eficiencia de los servicios.
Igualmente, se señaló que el Gobierno Nacional ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todos los habitantes de la Nación e impartió instrucciones para su cumplimiento. En este punto, mencionó los Decretos 531 de 8 de abril de 2020 y 593 de 24 de abril de 2020. Así, teniendo en cuenta la emergencia ocasionada por el COVID -19, y los efectos económicos que la misma ha irrogado a las empresas que prestan el servicio de transporte en sus diferentes modos, la Superintendencia de Transporte resolvió modificar la fecha definitiva para que los operadores adopten el Manual de Imagen Corporativa de la Superintendencia de Transporte a través de la Resolución número 06312 del 4 de mayo de 2020.
Pues bien, visto el contenido y alcance de la mencionada decisión se advierte que, aunque tiene como antecedentes la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, lo cierto es que la mencionada Resolución no corresponde a un acto general dictado, en ejercicio de función administrativa, en desarrollo de alguno de los decretos legislativos expedidos al amparo del referido estado de emergencia. En efecto, a pesar de que en las consideraciones del acto analizado se hace mención al Decreto Legislativo 417 de 17 de marzo de 2020, lo cierto es que la decisión de modificar el plazo para adoptar el Manual de Imagen Corporativa de la Superintendencia de Transporte, tuvo como sustento los Decretos 2409 y 241 del 24 de diciembre de 2018 y las Resoluciones 84 del 10 de enero de 2019, 1511 del 8 de mayo de esa anualidad y 5812 del 9 de agosto de ese mismo año, todas proferidas por la citada entidad.
Además, la decisión tuvo en cuenta las medidas de aislamiento preventivo obligatorio impartidas a través de los Decretos ordinarios 531 de 8 de abril de 2020 y 593 de 24 de abril de 2020. Por lo expuesto, se concluye que la Resolución número 06312 de 2020 no cumple con el presupuesto normativo de ser una medida dictada como desarrollo de los decretos legislativos proferidos durante el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.
En consecuencia, es claro que no procede respecto del citado acto el control inmediato de legalidad, en los términos del artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, razón por la cual esta Sala Unitaria no avocará el conocimiento del presente asunto. En mérito de lo expuesto, el Despacho RESUELVE:
PRIMERO: NO AVOCAR EL CONOCIMIENTO del control inmediato de legalidad de la Resolución número 06312 de 2020, “Por la cual se modifica el plazo para la adopción del Manual de Imagen Corporativa de la Superintendencia de Transporte”, expedida por la Superintendencia de Transporte.
SEGUNDO: NOTIFICAR esta providencia al Superintendente de Transporte, o a quienes éste haya delegado la facultad de notificarse de las decisiones judiciales, bien sea de manera personal o a través de los diferentes medios virtuales que en estos momentos estén a disposición de la Secretaria General del Consejo de Estado. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado ----------------------- [1] Asunto repartido a este Despacho por la Secretaría General de la Corporación el 6 de julio de 2020 [2] “Artículo 20.
Control de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales. || Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición.” [3] A través de su Sala Plena de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011, artículo 111 numeral 8). [4] La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 5 de marzo de 2012, destacó que “El control inmediato de legalidad es el medio jurídico previsto en la Constitución Política para examinar los actos administrativos de carácter general que se expiden al amparo de los estados de excepción, esto es, actos administrativos que desarrollan o reglamentan un decreto legislativo.
El examen de legalidad se realiza mediante la confrontación del acto administrativo con las normas constitucionales que permiten la declaratoria de los estados de excepción (artículos 212 a 215 de la Constitución Política), lb?àáé p úa ley estatutaria de los estados de excepción (Ley 137 de 1994) y los decretos expedidos por el Gobierno Nacional con ocasión de la declaratoria del estado de excepción”. [Expediente núm. 11001-03-15-000-2010-00369-00 (CA)]. [5] Proferido en el expediente con radicación número: 11001-03-15-000-2010- 00369-00 (CA) [6] Ley 1437 de 2011, artículo 111, numeral 8.