MEDIDAS DE PREVENCIÓN Y CONTROL SANITARIO – Para evitar la propagación del CORONAVIRUS COVID 19 / UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL AERONÁUTICA CIVIL AEROCIVIL – Medidas de contención COVID 19 / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – De la Circular 035 del 20 de marzo de 2020, expedida por autoridad del orden nacional en ejercicio de función administrativa / IMPROCEDENCIA DE CONTROL AUTOMÁTICO DE LEGALIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO – Porque no fue expedido en desarrollo de alguno de los decretos legislativos expedidos al amparo del Económica, Social y Ecológica / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – No avoca conocimiento [S]e advierte que la Circular nro. 035 de 2020 es un acto de carácter general dictado por una autoridad nacional en ejercicio de la función administrativa, mediante la cual la AEROCIVIL adoptó medidas de contención frente al COVID-19, […] No obstante, se trata de una decisión que no fue adoptada como desarrollo del Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020, “Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional”, y menos aún con ocasión de un decreto legislativo que se haya emitido para conjurar la crisis así declarada, como quiera que no contiene ni invoca fundamentos jurídicos que soporten su expedición. Visto lo anterior, y toda vez que no se cumple con uno de los requisitos dispuestos para que proceda el control inmediato de legalidad que ocupa al Despacho, no se avocará conocimiento.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Generalidades En armonía con lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994, “Por la cual se reglamentan los Estados de Excepción en Colombia”, el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011 establece que las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este código.

Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento. […] [E]s claro que el control inmediato de legalidad asignado a esta Jurisdicción y, en particular al Consejo de Estado, a través de su Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, se ejerce respecto de los actos de carácter general dictados en ejercicio de función administrativa que constituyan el desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción. Ahora bien, cuando el artículo 136 del CPACA se refiere a actos generales que desarrollen decretos legislativos, debe entenderse por estos últimos a los decretos con fuerza de ley que expide el Gobierno Nacional al amparo del decreto que declara el estado de excepción, sin que en ellos se encuentre comprendido el mismo “decreto legislativo” que hace dicha declaratoria, pues el desarrollo inmediato de este no se produce a través de actos administrativos generales.

En efecto, de acuerdo con el esquema constitucional atrás referido, los actos que desarrollan la emergencia económica, social, y ecológica, declarada con fundamento en el artículo 215 de la C.P., son los decretos legislativos, cuya finalidad exclusiva es “conjurar la crisis” e “impedir la extensión de sus efectos” y que se deben referir “a materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia”.

Por su parte, los actos que desarrollan las medidas de carácter legislativo excepcional (contenidas en decretos legislativos), dictadas al amparo de la declaratoria del estado de excepción, son actos expedidos en ejercicio de función administrativa. Su propósito es reglamentar estos decretos legislativos, y sobre ellos recae el control inmediato de legalidad, el cual se consideró pertinente en razón a que fueron dictados, no como expresión de una facultad administrativa ordinaria de reglamentación de leyes del Congreso de la República, sino para desarrollar actos dictados al amparo de una facultad legislativa excepcional ejercida por el Presidente de la República.

FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 185 NORMA DEMANDADA: CIRCULAR 035 DE 2020 (20 de marzo) UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL AERONÁUTICA CIVIL AEROCIVIL CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA 18 ESPECIAL DE DECISIÓN Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá D.C., catorce (14) de julio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03085-00(CA)A Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL AERONÁUTICA CIVIL - AEROCIVIL Demandado: CIRCULAR NÚMERO 035 DEL 20 DE MARZO DE 2020 Asunto: Control inmediato de legalidad de la Circular número 035 del 20 de marzo de 2020, cuyo asunto es “MEDIDAS DE CONTENCIÓN COVID 19”, proferida por el director general de la Unidad Administrativa Especial Aeronáutica Civil (en adelante AEROCIVIL) y dirigida a los gerentes y administradores de aeropuertos.

AUTO INTERLOCUTORIO El Despacho procede a decidir si avoca el conocimiento de la Circular número 035 del 20 de marzo de 2020, cuyo asunto es “MEDIDAS DE CONTENCIÓN COVID 19”, proferida por el director general de la AEROCIVIL y dirigida a los gerentes y administradores de aeropuertos, para efectos de su control inmediato de legalidad, previas las siguientes: I. CONSIDERACIONES: 1.

Generalidades 1. De conformidad con lo previsto en el artículo 215 de la Constitución Política, cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 de esta Norma Superior que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, declarar el Estado de Emergencia por períodos hasta de treinta (30) días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa (90) días en el año calendario.

Mediante tal declaración, que deberá ser motivada, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Estos decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes.

En estos últimos casos, las medidas dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente. Se precisa en el parágrafo único de esta disposición que el Gobierno deberá enviar a la Corte Constitucional, al día siguiente de su expedición, los decretos legislativos que dicte en uso de las facultades a que se refiere este artículo, para que aquella decida sobre su constitucionalidad.

Si el Gobierno no cumpliere con el deber de enviarlos, la Corte Constitucional aprehenderá de oficio y en forma inmediata su conocimiento. La Corte Constitucional ha precisado que son decretos legislativos los que expide el Presidente de la República, tanto para declarar los estados de excepción, previstos en los artículos 212 a 215 de la Constitución Política, como aquellos mediante los cuales hace uso de las atribuciones legislativas de que queda revestido por la declaratoria de dichos estados.

A este respecto, en sentencia C-802 de 2002, refiriéndose al estado de conmoción interior, precisó lo siguiente: “c) No cabe duda, además, que el decreto declaratorio del estado de conmoción interior tiene la fuerza y el valor material de la ley, pues es un acto que produce innegables efectos jurídicos, toda vez que habilita al Presidente de la República para ejercer facultades legislativas excepcionales, para tomar medidas como legislador extraordinario bajo un régimen jurídico de anormalidad.

Es claro que en virtud del decreto declaratorio de la conmoción existe una competencia legislativa que se radica en el ejecutivo. El rango legislativo de este decreto no se deriva del hecho de que no suspenda ninguna ley, pues se pueden dictar decretos legislativos que no requieren suspender una ley, tal como ocurre con aquellos que, verbi gratia, decretan un impuesto.

En suma, debe concluir la Corte que la Constitución ha establecido dos tipos de decretos legislativos: Los declarativos del estado de conmoción, con fuerza de ley porque constituyen una auto habilitación para legislar y los decretos de desarrollo de esas facultades excepcionales.” (Subrayas del Despacho). En ese sentido, dicha Corporación señaló que: “e) La Corte es el juez constitucional de los estados de excepción. La Carta Política confía a la Corte Constitucional la competencia para decidir definitivamente sobre la constitucionalidad tanto de la declaratoria de la conmoción interior como de las medidas que el Gobierno expida a su amparo”, advirtiendo, en todo caso, que “Otra es la situación referente a las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, cuyo control se confía a la Jurisdicción contencioso administrativa (arts. 237 de la C.P. y 20 de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción)”. 2.

En armonía con lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994[1], “Por la cual se reglamentan los Estados de Excepción en Colombia”, el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011 establece, precisamente, que las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código.

Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 5 de marzo de 2012, destacó que “El control inmediato de legalidad es el medio jurídico previsto en la Constitución Política para examinar los actos administrativos de carácter general que se expiden al amparo de los estados de excepción, esto es, actos administrativos que desarrollan o reglamentan un decreto legislativo.

El examen de legalidad se realiza mediante la confrontación del acto administrativo con las normas constitucionales que permiten la declaratoria de los estados de excepción (artículos 212 a 215 de la Constitución Política), la ley estatutaria de los estados de excepción (Ley 137 de 1994) y los decretos expedidos por el Gobierno Nacional con ocasión de la declaratoria del estado de excepción”[2].

(Subrayas del Despacho). 3. De acuerdo con lo anterior, es claro que el control inmediato de legalidad asignado a esta Jurisdicción, y en particular al Consejo de Estado, a través de su Sala Plena de lo Contencioso Administrativo[3], se ejerce respecto de los actos de carácter general dictados en ejercicio de función administrativa que constituyan el desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción. Ahora bien, cuando el artículo 136 del CPACA se refiere a actos generales que desarrollen decretos legislativos, debe entenderse por estos últimos a los decretos con fuerza de ley que expide el Gobierno Nacional al amparo del decreto que declara el estado de excepción, sin que en ellos se encuentre comprendido el mismo “decreto legislativo” que hace dicha declaratoria, pues el desarrollo inmediato de éste no se produce a través de actos administrativos generales.

En efecto, de acuerdo con el esquema constitucional atrás referido, los actos que desarrollan la emergencia económica, social y ecológica, declarada con fundamento en el artículo 215 de la C.P., son los decretos legislativos, cuya finalidad exclusiva es “conjurar la crisis” e “impedir la extensión de sus efectos” y que se deben referir “a materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia”.

Por su parte, los actos que desarrollan las medidas de carácter legislativo excepcional (contenidas en decretos legislativos), dictadas al amparo de la declaratoria del estado de excepción, son actos expedidos en ejercicio de función administrativa. Su propósito es reglamentar estos decretos legislativos, y sobre ellos recae el control inmediato de legalidad, el cual se consideró pertinente en razón a que fueron dictados, no como expresión de una facultad administrativa ordinaria de reglamentación de leyes del Congreso de la República, sino para desarrollar actos dictados al amparo de una facultad legislativa excepcional ejercida por el Presidente de la República. 2.

Caso concreto A la luz de lo anterior, se advierte que la Circular nro. 035 de 2020 es un acto de carácter general dictado por una autoridad nacional en ejercicio de la función administrativa, mediante la cual la AEROCIVIL adoptó medidas de contención frente al COVID-19, de la siguiente manera: “5300-082-2020010472 Bogotá, D.C., 20 de marzo de 2020 CIRCULAR Nro. 035 – 2020 PARA: GERENTES Y ADMINISTRADORES DE AEROPUERTOS ASUNTO: MEDIDAS DE CONTENCION COVID-19.

Ante el brote del virus COVID 19, que ha sido clasificado por la Organización Mundial de la Salud como pandemia mundial, es necesario tomar medidas para contener la propagación del mismo, y la afectación a seres humanos, a través de los aeropuertos. Por lo anterior, a partir del 21 de marzo de 2020 y hasta cuando el Gobierno Nacional anuncie el estado de normalidad respecto del brote del virus COVID 19 en el país, prohíbase el ingreso a los terminales de pasajeros de los aeropuertos administrados por la Aeronáutica Civil de Colombia, a personas diferentes de los viajeros o, de quienes, con ocasión de su actividad laboral deban permanecer en esas instalaciones.

Recomiéndese a los aeropuertos concesionados, municipales y departamentales que adopten medidas similares a la brevedad posible. Los viajeros que padezcan alguna condición médica especial, discapacidad con alta dependencia funcional y menores de edad podrán ingresar con un acompañante. Atentamente, JUAN CARLOS SALAZAR GÓMEZ Director General” No obstante, se trata de una decisión que no fue adoptada como desarrollo del Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020, “Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional”, y menos aún con ocasión de un decreto legislativo que se haya emitido para conjurar la crisis así declarada, como quiera que no contiene ni invoca fundamentos jurídicos que soporten su expedición. Visto lo anterior, y toda vez que no se cumple con uno de los requisitos dispuestos para que proceda el control inmediato de legalidad que ocupa al Despacho, no se avocará conocimiento.

En mérito de lo expuesto, el Despacho II.

RESUELVE

PRIMERO. - NO AVOCAR EL CONOCIMIENTO del control inmediato de legalidad de la Circular número 035 del 20 de marzo de 2020, cuyo asunto es “MEDIDAS DE CONTENCIÓN COVID 19”, proferida por el director general de la Unidad Administrativa Especial Aeronáutica Civil y dirigida a los gerentes y administradores de aeropuertos, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO. - NOTIFICAR este auto, en los términos de ley, al Director de AEROCIVIL. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Sala 18 Especial de Decisión ----------------------- [1] “Artículo 20. Control de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales. || Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición.” [2] Proferido en el expediente con rb?Ÿ¾fgÅ Æ ö N]ÀÑ/1CD·¸¹Æö $&©×÷å÷å÷ÞÓÞ÷Þ÷Þ÷ÞIJ¤²’€p`²O€O²’ hDLh85?B*[pic]mH$phsH$hßaÛh8\?mH$nHsH$tHhßaÛhä`?\?mH$nHsH$tH#hDLh85?B*[pic]\ ?mH$phsH$"hßaÛhä`?5?\?mH$nHsH$tHhßaÛadicación número: 11001-03-15-000-2010- 00369-00 (CA) [3] Ley 1437 de 2011, artículo 111, numeral 8.