11001-03-24-000-2013-00231-00 — Consejo de Estado

11001-03-24-000-2013-00231-00Consejo de Estado · SECCIÓN PRIMERASentencia2020-04-16

Ponente: Oswaldo Giraldo López

Actor: Sebastián Sandoval Pérez·Demandado: Superintendencia De Puertos Y Transporte (Hoy Superintendencia De Transporte Decreto 2409 De 2018 – Supertransporte)

De qué trata

Síntesis: Como en efecto, dichos Centros se encargan fundamentalmente de expedir el certificado de aptitud física mental y de coordinación motriz, las características técnicas que reglamente la SPT en relación con este vigilado deberían estar dirigidas a garantizar su legitimidad y a proteger al usuario de la falsificación. Así pues, resulta indispensable aludir al objeto y ámbito de la Resolución 7034 de 2012, a efectos de verificar si responde a tal atribución: […] Visto lo anterior no encuentra la Sala que el reproche del actor tenga fundamento, en tanto que el objeto que describe formalmente es el mismo dispuesto en la norma legal, y materialmente se desarrolla en lo que la SPT denominó un sistema de control y vigilancia cuya finalidad coincide con la buscada por el Congreso, quedando en esa medida salvaguardada, habida cuenta de que se exigen ciertos protocolos para garantizar que los certificados expedidos por los CRC sean legítimos a través de los sistemas diseñados e implementados en los artículos 3 y siguientes del acto impugnado. Ahora, el hecho de que se haya referido a sólo uno de los vigilados no hace que la disposición censurada devenga en nula, puesto que lo que permite evidenciar es que para cada uno de los sujetos destinatarios de la función de vigilancia y control tendrá que definir los parámetros técnicos de seguridad documental de acuerdo con la necesidad o con su requerimiento.CENTROS DE RECONOCIMIENTO DE CONDUCTORES / CERTIFICADOS DE APTITUD FÍSICA MENTAL Y DE COORDINACIÓN MOTRIZ - Consulta en línea a través del RUNTFinalmente, la Sala se ocupará de establecer si es cierto que la SPT se encuentra en la posibilidad de consultar en línea, a través del RUNT, los certificados médicos de aptitud física, mental y de coordinación motriz conforme a los criterios de auditoría y búsqueda que se requieran, y por ende que sea innecesario el sistema de control y vigilancia implementado a través de la resolución impugnada. Sobre este preciso tema lo que se observa es que el accionante confunde la funcionalidad del RUNT con la del sistema implementado a través del acto que censura, puesto que aquélla plataforma tiene un margen de acción mucho más amplio al estar dirigida a registrar y mantener actualizada, centralizada, autorizada y validada información sobre registro de los automotores, conductores, licencias de tránsito, seguros, remolques y semiremolques, maquinaria agrícola y de construcción autopropulsada y de personas naturales y jurídicas que prestan el servicio en materia de transporte, todo lo cual deja ver que no es cierto que el sistema de seguridad documental de los CRC haya sido una reproducción del RUNT.TRANSPORTE - Regulación / COMPETENCIA DE LA SUPERINTENDENCIA DE PUERTOS Y TRANSPORTE - Para expedir la Resolución 7034 de 2012. Término[E]s claro que cuando el ejercicio de una atribución de reglamentación por parte de una autoridad administrativa ha sido sometido a un límite temporal, el mismo debe ser entendido como una manera de apremiar la actuación que resulte o la manera de impulsar la necesaria regulación de un preciso tópico para lograr la debida ejecución de las funciones que le son propias. En otras palabras, la habilitación de la Superintendencia de Puertos y Transporte para la expedición de una norma que fijara las características técnicas del sistema de seguridad de sus vigilados, entre los cuales se encuentran los CRC, pudo haber sido ejercida en cualquier tiempo en tanto que tal atribución no cuenta con un límite temporal. […] Bajo tales premisas, no hay lugar a declarar próspero el reproche del actor, como quiera que la competencia para la expedición de la Resolución 7034 de 2012 no expiró al cabo de los quince (15) meses de que trataba el parágrafo del artículo 89 de la Ley 1450 de 2011, sino que se extendía hasta la vigencia de la mencionada norma legal.COSA JUZGADA - Contenido y alcance / COSA JUZGADA - Elementos en acción de nulidad / COSA JUZGADA - Carácter absoluto y relativo / SENTENCIA QUE DECLARA NULIDAD - Efectos de cosa juzgada erga omnes / EXCEPCIÓN DE COSA JUZGADA - No probadaVistas así las cosas, y dado que el cargo de desviación de poder que propone el demandante en el proceso de la referencia no coincide con el esgrimido por la parte actora en el proceso número 11001-03-24-000-2013-00374-00, queda reafirmada la necesidad de no decretar en ese respecto la configuración del citado fenómeno, y tampoco en relación con el cargo de exceso en la potestad reglamentaria y falta de competencia toda vez que los razonamientos presentados no coinciden en manera alguna con el que ahora ocupa la atención de la Sala. […]De lo hasta aquí señalado se advierte con claridad por el Despacho que los dos procesos coinciden en el objeto, en tanto que se demanda la totalidad de la Resolución No. 7034 de 2012, expedida por la Superintendencia de Puertos y Transporte. Sin embargo, no acontece lo propio en cuanto a las disposiciones que se estiman vulneradas pues, aunque coinciden parcialmente en el artículo 6º Constitucional y en el 89 de la Ley 1450 de 2011, lo cierto es que los fundamentos de vulneración de esas normativas son diferentes. Lo anterior habida cuenta de que en el primer proceso la vulneración de la norma con rango de ley se hizo consistir en que el Ministerio no ostentaba competencia alguna para emitir una reglamentación pues tal atribución era exclusiva del Presidente de la República, en tanto que en el asunto que resta por resolver el cargo va orientado a exponer una falta de competencia por expiración del tiempo que le fue concedido a la cartera ministerial demandada para cumplir la orden del Congreso de la República, circunstancia que en el modo de ver del accionante también configura falsa motivación. Igual discernimiento fue expuesto para sustentar la vulneración del artículo 6 Superior. En esa medida, y ateniendo a que los cargos en los dos procesos son disímiles no encuentra configurado la Sala el fenómeno de cosa juzgada, y por ello se adelantará el juicio de legalidad conforme a los planteamientos que esgrimió el actor en el libelo introductorio.POTESTAD REGLAMENTARIA - Titulares / POTESTAD REGLAMENTARIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS[L]a potestad reglamentaria ha sido entendida para ser ejercida por el Presidente de la República, dada la lectura literal del artículo 189 numeral 11 Superior. […] [L]a Jurisprudencia constitucional no ha habido un criterio uniforme que permita determinar si la facultad constitucional reconocida a entes administrativos distintos de la Presidencia de la República para dotar de contenido administrativo a normas legales se acompasa con el alcance de la potestad reglamentaria o si es una facultad de regulación distinta a aquélla, circunstancia en la que tampoco la doctrina encuentra un acuerdo hasta hoy. Por su parte, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo ha acogido la primera de las posturas, siendo demostrativo de tal criterio lo dispuesto en el fallo calendado el 24 de agosto de 2000, dentro del proceso con radicación número 6096, cuya ponencia le correspondió al Magistrado Juan Alberto Polo Figueroa de la Sección Primera, en la cual afirmó que la potestad reglamentaria del Presidente de la República, si bien era cardinal y primaria, no era exclusiva, pues existían competencias de regulación para órganos administrativos diferentes tales como los Ministros del Despacho con criterio residual y subordinado. No obstante, el desarrollo normativo y su consiguiente análisis jurisprudencial ha sido demostrativo de que el margen de actuación en ese caso es mucho más amplio, como pasa a estudiarse desde el ángulo de lo discernido por la Corte Constitucional, y por supuesto, por el Consejo de Estado. […] [E]l designio jurisprudencial fue el de admitir la posibilidad de que les fuera reconocida la función de reglamentación a autoridades diferentes al Presidente de la República, bajo unas pautas definidas y precisas. Conforme a la anterior evolución, se advierte que la facultad de reglamentar o de regular viene implícita en la función que principalmente le ha sido asignada a la entidad administrativa de que se trate, pues tiene una relación directa con la especialidad en el desarrollo de los cometidos que institucionalmente les han sido trazados. Se trata entonces de instrumentalizar a través de la reglamentación el ejercicio de una función específica que se deriva de la idoneidad de la entidad, habida cuenta, por ejemplo el conocimiento técnico del asunto. Así pues, resulta ser adecuado a los fines previstos por el Constituyente de 1991 el adoptar un sistema normativo difuso como el propuesto en la Carta Fundamental, lo cual es también suficiente para cumplir con eficiencia y eficacia las funciones que demanda la misma Carta en el artículo 209

SUPERINTENDENCIA DE PUERTOS Y TRANSPORTE - Potestad reglamentaria / CENTROS DE RECONOCIMIENTO DE CONDUCTORES - Reglamentación de las características técnicas de los sistemas de seguridad documental / CERTIFICADOS DE APTITUD FÍSICA MENTAL Y DE COORDINACIÓN MOTRIZ – Protección al usuario Como en efecto, dichos Centros se encargan fundamentalmente de expedir el certificado de aptitud física mental y de coordinación motriz, las características técnicas que reglamente la SPT en relación con este vigilado deberían estar dirigidas a garantizar su legitimidad y a proteger al usuario de la falsificación. Así pues, resulta indispensable aludir al objeto y ámbito de la Resolución 7034 de 2012, a efectos de verificar si responde a tal atribución: […] Visto lo anterior no encuentra la Sala que el reproche del actor tenga fundamento, en tanto que el objeto que describe formalmente es el mismo dispuesto en la norma legal, y materialmente se desarrolla en lo que la SPT denominó un sistema de control y vigilancia cuya finalidad coincide con la buscada por el Congreso, quedando en esa medida salvaguardada, habida cuenta de que se exigen ciertos protocolos para garantizar que los certificados expedidos por los CRC sean legítimos a través de los sistemas diseñados e implementados en los artículos 3 y siguientes del acto impugnado.

Ahora, el hecho de que se haya referido a sólo uno de los vigilados no hace que la disposición censurada devenga en nula, puesto que lo que permite evidenciar es que para cada uno de los sujetos destinatarios de la función de vigilancia y control tendrá que definir los parámetros técnicos de seguridad documental de acuerdo con la necesidad o con su requerimiento.

CENTROS DE RECONOCIMIENTO DE CONDUCTORES / CERTIFICADOS DE APTITUD FÍSICA MENTAL Y DE COORDINACIÓN MOTRIZ – Consulta en línea a través del RUNT Finalmente, la Sala se ocupará de establecer si es cierto que la SPT se encuentra en la posibilidad de consultar en línea, a través del RUNT, los certificados médicos de aptitud física, mental y de coordinación motriz conforme a los criterios de auditoría y búsqueda que se requieran, y por ende que sea innecesario el sistema de control y vigilancia implementado a través de la resolución impugnada.

Sobre este preciso tema lo que se observa es que el accionante confunde la funcionalidad del RUNT con la del sistema implementado a través del acto que censura, puesto que aquélla plataforma tiene un margen de acción mucho más amplio al estar dirigida a registrar y mantener actualizada, centralizada, autorizada y validada información sobre registro de los automotores, conductores, licencias de tránsito, seguros, remolques y semiremolques, maquinaria agrícola y de construcción autopropulsada y de personas naturales y jurídicas que prestan el servicio en materia de transporte, todo lo cual deja ver que no es cierto que el sistema de seguridad documental de los CRC haya sido una reproducción del RUNT.

TRANSPORTE - Regulación / COMPETENCIA DE LA SUPERINTENDENCIA DE PUERTOS Y TRANSPORTE –Para expedir la Resolución 7034 de 2012. Término [E]s claro que cuando el ejercicio de una atribución de reglamentación por parte de una autoridad administrativa ha sido sometido a un límite temporal, el mismo debe ser entendido como una manera de apremiar la actuación que resulte o la manera de impulsar la necesaria regulación de un preciso tópico para lograr la debida ejecución de las funciones que le son propias.

En otras palabras, la habilitación de la Superintendencia de Puertos y Transporte para la expedición de una norma que fijara las características técnicas del sistema de seguridad de sus vigilados, entre los cuales se encuentran los CRC, pudo haber sido ejercida en cualquier tiempo en tanto que tal atribución no cuenta con un límite temporal. […] Bajo tales premisas, no hay lugar a declarar próspero el reproche del actor, como quiera que la competencia para la expedición de la Resolución 7034 de 2012 no expiró al cabo de los quince (15) meses de que trataba el parágrafo del artículo 89 de la Ley 1450 de 2011, sino que se extendía hasta la vigencia de la mencionada norma legal.

COSA JUZGADA - Contenido y alcance / COSA JUZGADA - Elementos en acción de nulidad / COSA JUZGADA - Carácter absoluto y relativo / SENTENCIA QUE DECLARA NULIDAD - Efectos de cosa juzgada erga omnes / EXCEPCIÓN DE COSA JUZGADA – No probada Vistas así las cosas, y dado que el cargo de desviación de poder que propone el demandante en el proceso de la referencia no coincide con el esgrimido por la parte actora en el proceso número 11001-03-24-000-2013- 00374-00, queda reafirmada la necesidad de no decretar en ese respecto la configuración del citado fenómeno, y tampoco en relación con el cargo de exceso en la potestad reglamentaria y falta de competencia toda vez que los razonamientos presentados no coinciden en manera alguna con el que ahora ocupa la atención de la Sala. […]De lo hasta aquí señalado se advierte con claridad por el Despacho que los dos procesos coinciden en el objeto, en tanto que se demanda la totalidad de la Resolución No. 7034 de 2012, expedida por la Superintendencia de Puertos y Transporte.

Sin embargo, no acontece lo propio en cuanto a las disposiciones que se estiman vulneradas pues, aunque coinciden parcialmente en el artículo 6º Constitucional y en el 89 de la Ley 1450 de 2011, lo cierto es que los fundamentos de vulneración de esas normativas son diferentes. Lo anterior habida cuenta de que en el primer proceso la vulneración de la norma con rango de ley se hizo consistir en que el Ministerio no ostentaba competencia alguna para emitir una reglamentación pues tal atribución era exclusiva del Presidente de la República, en tanto que en el asunto que resta por resolver el cargo va orientado a exponer una falta de competencia por expiración del tiempo que le fue concedido a la cartera ministerial demandada para cumplir la orden del Congreso de la República, circunstancia que en el modo de ver del accionante también configura falsa motivación. Igual discernimiento fue expuesto para sustentar la vulneración del artículo 6 Superior.

En esa medida, y ateniendo a que los cargos en los dos procesos son disímiles no encuentra configurado la Sala el fenómeno de cosa juzgada, y por ello se adelantará el juicio de legalidad conforme a los planteamientos que esgrimió el actor en el libelo introductorio. POTESTAD REGLAMENTARIA – Titulares / POTESTAD REGLAMENTARIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS [L]a potestad reglamentaria ha sido entendida para ser ejercida por el Presidente de la República, dada la lectura literal del artículo 189 numeral 11 Superior. […] [L]a Jurisprudencia constitucional no ha habido un criterio uniforme que permita determinar si la facultad constitucional reconocida a entes administrativos distintos de la Presidencia de la República para dotar de contenido administrativo a normas legales se acompasa con el alcance de la potestad reglamentaria o si es una facultad de regulación distinta a aquélla, circunstancia en la que tampoco la doctrina encuentra un acuerdo hasta hoy.

Por su parte, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo ha acogido la primera de las posturas, siendo demostrativo de tal criterio lo dispuesto en el fallo calendado el 24 de agosto de 2000, dentro del proceso con radicación número 6096, cuya ponencia le correspondió al Magistrado Juan Alberto Polo Figueroa de la Sección Primera, en la cual afirmó que la potestad reglamentaria del Presidente de la República, si bien era cardinal y primaria, no era exclusiva, pues existían competencias de regulación para órganos administrativos diferentes tales como los Ministros del Despacho con criterio residual y subordinado.

Conforme a la anterior evolución, se advierte que la facultad de reglamentar o de regular viene implícita en la función que principalmente le ha sido asignada a la entidad administrativa de que se trate, pues tiene una relación directa con la especialidad en el desarrollo de los cometidos que institucionalmente les han sido trazados. Se trata entonces de instrumentalizar a través de la reglamentación el ejercicio de una función específica que se deriva de la idoneidad de la entidad, habida cuenta, por ejemplo el conocimiento técnico del asunto.

Así pues, resulta ser adecuado a los fines previstos por el Constituyente de 1991 el adoptar un sistema normativo difuso como el propuesto en la Carta Fundamental, lo cual es también suficiente para cumplir con eficiencia y eficacia las funciones que demanda la misma Carta en el artículo 209 FUENTE FORMAL: CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 303 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 189 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 303 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 306 / LEY 1450 DE 2011 NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 7034 DE 2012 (17 de octubre) SUPERINTENDENCIA DE PUERTOS Y TRANSPORTE (No anulada) CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá D.C, dieciséis (16) de abril de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-24-000-2013-00231-00 Actor: SEBASTIÁN SANDOVAL PÉREZ Demandado: SUPERINTENDENCIA DE PUERTOS Y TRANSPORTE (HOY SUPERINTENDENCIA DE TRANSPORTE DECRETO 2409 DE 2018 – SUPERTRANSPORTE) Referencia: NULIDAD – ÚNICA INSTANCIA Tesis: Es procedente que la Superintendencia de Puertos y Transporte haya ejercido la potestad reglamentaria en la definición de las características técnicas del sistema de seguridad documental que deben aplicar los CRC.

No es nula por falta de competencia la reglamentación expedida por la Superintendencia de Puertos y Transporte, si fue proferida con posterioridad al plazo otorgado por el Legislador para tal fin. No es cierto que el acto censurado se refirió al sistema de control y vigilancia excediendo el mandato del Congreso de la República en cuanto que sólo otorgó facultad para definir las características técnicas de seguridad documental.

No es cierto que de manera previa a la expedición del acto censurado existían disposiciones que reglamentaban las características del sistema de seguridad de los CRC que garantizaban la legitimidad de los certificados que allí se expiden y la protección de los usuarios. No es cierto que la facultad otorgada por el Congreso a la SPT no incluía la obligación de dar cumplimiento a los protocolos de seguridad.

No es cierto que la SPT se encuentre en la posibilidad de consultar en línea, a través del RUNT, los certificados médicos de aptitud física, mental y de coordinación motriz conforme a los criterios de auditoría y búsqueda que se requieran, y por ende que sea innecesario el sistema de control y vigilancia implementado a través de la resolución impugnada.

No incurre en desviación de poder la SPT al expedir el acto acusado si la argumentación que presenta el demandante en el plenario va orientada más hacia la demostración de que un acto posterior, no sometido a control en el proceso de la referencia, emitido por esa misma autoridad, fue producto de un proceso amañado que buscaba beneficiar a dichas empresas.

La Sala procede a decidir el medio de control de nulidad de la referencia promovido por Sebastián Sandoval Pérez contra la Resolución nro. 7034 del 14 de octubre de 2012 expedida por la Superintendencia de Puertos y Transporte, “por medio de la cual se reglamentan las características técnicas de los sistemas de seguridad de los Centros de Reconocimiento de Conductores, garantizando la legitimidad de los certificados y la protección al usuario de la falsificación”.

I. LA DEMANDA 1. Pretensiones El ciudadano Sebastián Sandoval Pérez presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad consagrado en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), en la cual solicitó lo siguiente[1]: “La nulidad de la Resolución 0007034 del 17 de octubre de 2012, expedida por la Superintendencia de Puertos y Transporte.

Por medio de la cual se reglamentan las características técnicas de los sistemas de seguridad de los Centros de Reconocimiento de Conductores, garantizando la legitimidad de los certificados y la protección al usuario de la falsificación”. 2. El acto cuestionado La Resolución número 7034 del 17 de octubre de 2012, “Por la cual se reglamentan las características técnicas de los sistemas de seguridad de los Centros de Reconocimiento de Conductores, garantizando la legitimidad de los certificados y la protección al usuario de la falsificación”, es del siguiente tenor: “RESOLUCIÓN 7034 (17 DE OCTUBRE DE 2012) EL SUPERINTENDENTE DE PUERTOS Y TRANSPORTE, en ejercicio de las facultades legales y en especial las que le confiere el parágrafo del artículo 89 de la Ley 1450 de 2011 por medio de la cual se expidió el Plan Nacional de Desarrollo 2010 - 2014 y, CONSIDERANDO: De conformidad con el artículo 41 del Decreto 101 de 2000, modificado por el Decreto 2741 de 2001 se delega en la Superintendencia de Puertos y Transporte “Supertransporte”, la función de inspeccionar, vigilar y controlar la aplicación y el cumplimiento de las normas que rigen el sistema de tránsito y transporte.

Acorde con lo preceptuado en el parágrafo 3o del artículo 3o de la Ley 769 de 2002 la Superintendencia de Puertos y Transporte tiene la función de vigilar y controlar a “Las autoridades, los organismos de tránsito, las entidades públicas o privadas que constituyan organismos de apoyo”. La Ley 769 de 2002 establece como principios rectores del Tránsito Terrestre a nivel nacional “la seguridad de los usuarios, la calidad, la oportunidad, el cubrimiento, la libertad de acceso, la plena identificación, la libre circulación, la educación y la descentralización”, preceptos conforme a los cuales se identifican las actividades que deben desarrollarse en los Centros de Reconocimiento de Conductores.

De acuerdo a los requisitos establecidos en el artículo 19 de la Ley 769 de 2002 (modificado por el artículo 5o de la Ley 1383 de 2010, modificado por el artículo 3o de la Ley 1397 de 2010 y por el artículo 196 del Decreto-ley 019 de 2012) para la obtención de la licencia de conducción para vehículos automotores se requiere: “e) Presentar certificado de aptitud física, mental y de coordinación motriz para conducir expedido por una Institución Prestadora de Salud o por un Centro de Reconocimiento de Conductores, de conformidad con la reglamentación que expida el Ministerio.”.

Que en concordancia con el parágrafo de la norma en cita, se establece como uno de los requisitos para obtener la licencia de conducción por primera vez, la recategorización, o la renovación de la misma, el demostrar ante las autoridades de tránsito la aptitud física, mental y de coordinación motriz, valiéndose para su valoración de los medios tecnológicos sistematizados y digitalizados requeridos, que permitan medir y evaluar dentro de los rangos establecidos por el Ministerio de Transporte según los parámetros y límites internacionales, entre otros: la capacidad de visión y orientación auditiva, la agudeza visual y campimetría, los tiempos de reacción y recuperación al encandilamiento, la capacidad de coordinación entre la aceleración y el frenado, la coordinación integral motriz de la persona, la discriminación de colores y la phoria horizontal y vertical.”.

De acuerdo a las facultades conferidas en el parágrafo del artículo 89 de la Ley 1450 de 2011 mediante la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2010 - 2014, la Superintendencia de Puertos y Transporte está en la obligación de reglamentar las características técnicas de los sistemas de seguridad que deberán implementar cada uno de los vigilados, para que se garantice la legitimidad de esos certificados y se proteja al usuario de la falsificación. Por lo enunciado se hace necesario expedir dicha reglamentación determinando qué condiciones técnicas mínimas deben implementar aquellos vigilados que emiten certificados, para que de esta manera se garantice la legitimidad y la autenticidad de los mismos.

Que con el fin de garantizar una mayor calidad y transparencia en el proceso de expedición de los certificados por parte de los Centros de Reconocimiento de Conductores, es necesario, que los mismos adopten las disposiciones técnicas mínimas requeridas por esta Superintendencia. Que de acuerdo a lo allí preceptuado y en aplicación a los principios contenidos en el artículo 209 de la Constitución Política, el artículo 3o de la Ley 1437 de 2011 (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo) y los contenidos en el artículo 3o de la Ley 489 de 1998, especialmente los de coordinación, celeridad, economía, eficacia y eficiencia, la reglamentación técnica que deben adoptar los vigilados que emitan certificados conforme se solicita en el parágrafo del artículo 89 de la Ley 1450 de 2011, debe tener en cuenta lineamientos que les faciliten adaptarse a sus nuevas obligaciones legales, las cuales se orientan a dar efectividad y seguridad al proceso del registro y expedición del Certificado de Aptitud física, mental y de coordinación motriz.

De igual forma, es necesario indicar que para garantizar dicha seguridad se requiere de la adecuación, implementación y uso de elementos técnicos que generen un esquema de seguridad, mediante el desarrollo de procedimientos que permitan dar credibilidad y certeza que los certificados expedidos fueron emitidos conforme lo ha establecido en la normatividad colombiana, protegiendo a los usuarios y tutelando los principios cardinales en materia de tránsito y transporte terrestre, particularmente los de seguridad y calidad en la prestación del servicio.

En mérito de lo anteriormente expuesto el Superintendente de Puertos y Transporte.

RESUELVE

Capítulo I. Objeto y ámbito de aplicación. Artículo 1º. objeto y ámbito de aplicación. La presente resolución tiene por objeto determinar en todo el territorio nacional la reglamentación de las características técnicas del sistema de seguridad que debe aplicar a los Centros de Reconocimiento de Conductores. Capítulo II. Implementación del sistema de control y vigilancia. Artículo 2º.

Sistema de control y vigilancia. El Sistema de Control y Vigilancia es una infraestructura tecnológica operada por cualquier ente público o privado previamente homologado por la Superintendencia de Puertos y Transporte o por quien esta delegue, para asegurar el cumplimiento de los parámetros técnicos mínimos y de otra índole dictados en la presente resolución y de los que se fijen posteriormente, que le permita prestar con calidad el servicio para garantizar la expedición segura del certificado de aptitud física mental y de coordinación motriz; la presencia del candidato en el centro de reconocimiento de conductores; la realización de las pruebas y evaluaciones por los médicos o especialistas; que el certificado se expida desde la ubicación geográfica del centro de reconocimiento de conductores; que las pruebas se hagan desde los computadores de los centros de reconocimiento de conductores con el fin de evitar un posible fraude en la expedición del mencionado certificado; el registro de pago; la correlación o trazabilidad para el cruce de información y que estén conectados con el centro de monitoreo de la Superintendencia de Puertos y Transporte, el actor del Sistema Financiero y el RUNT.

Artículo 3º. Requisitos del sistema de control y vigilancia. Para la realización de los exámenes de aptitud física, mental y de coordinación motriz, todos los Centros de Reconocimiento de Conductores en virtud del parágrafo del artículo 89 de la Ley 1450 del 2011, deberán dar cumplimiento a los siguientes protocolos de seguridad: 1.

Los centros de reconocimiento de conductores garantizarán el registro del pago mediante un actor del sector financiero debidamente vigilado por la Superintendencia Financiera de Colombia, con cobertura nacional quien llevará una base de datos de todos los pagos y su utilización por el servicio de los certificados médicos expedidos por los Centros de Reconocimiento, la cual debe tener correlación o trazabilidad para el cruce de información con el centro de monitoreo de la Superintendencia de Puertos y Transporte.

Así mismo, la entidad financiera y el Centro de Reconocimiento deberán permitir a la Superintendencia de Puertos y Transporte la consulta en línea de los registros de pagos realizados a través del respectivo actor del sector financiero. 2. La cédula de ciudadanía del usuario aspirante será tomada su información al inicio de las pruebas con lectores de código de barras. 3.

La firma se registrará mediante dispositivos digitalizadores de firmas. 4. Registrar, autenticar y validar la identificación del usuario aspirante y del profesional de la salud al inicio y al final de cada una de las evaluaciones o pruebas médicas, mediante la identificación con lectores biométricos, los cuales tendrán que validarse con la base de datos de la Registraduría Nacional, de no encontrarse disponible dicho servicio, la Superintendencia de Puertos y Transporte establecerá un procedimiento alterno temporal. 5.

Al momento de expedir el examen médico, el usuario aspirante y el profesional de la salud harán lectura biométrica de la huella. Los lectores biométricos de huellas deben tener la funcionalidad de dedo vivo. 6. La foto del usuario será capturada a través de una cámara con sensor digital de alta definición, que produzca imágenes nítidas con un alto grado de detalle, con el fin de identificar a la persona aspirante.

Dicha cámara debe cumplir con estándar ISO/IEC19794-5 (Information Tecnology – Biometric Data Interchange Formats – Face Image Data). 7. Registrar y enviar los resultados de los exámenes al terminar cada prueba, directamente al Sistema de Control y Vigilancia. El Sistema de Control y Vigilancia validará todas y cada una de las pruebas realizadas con los criterios de evaluación establecidos en la Resolución número 1555 de 2005 expedida por el Ministerio de Transporte o aquellas que la modifiquen, deroguen o adicionen.

Este sistema controlará los tiempos mínimos en que se debe realizar cada prueba (psicomotriz, optometría, auditiva y médica). 8. El Sistema de Control y Vigilancia se conectará por medio de una Red Privada Virtual (VPN – Virtual Private Network) la cual tendrá dispositivos de seguridad y comunicaciones que permitan controlar y validar geográficamente la ubicación de los sistemas antes mencionados los cuales estarán instalados en cada Centro de Reconocimiento de Conductores.

La finalidad de lo anterior es poder tener certeza de que los certificados que se expidan realmente sean resultado de la realización de los exámenes de aptitud física, mental y de coordinación motriz desde la sede acreditada y en la dirección que se reporta, pudiendo controlar y autorizar los equipos en mención de cada Centro de Reconocimiento de Conductores. 9.

Habrá una conexión por parte de los Centros de Reconocimiento de Conductores al Sistema de Control y Vigilancia por medio de canales de Internet óptimos para la operación, con una dirección IP Pública Fija. Deberá existir un canal dedicado suficiente entre el Sistema de Control y Vigilancia y los Centros y entre este y el centro de monitoreo de la Superintendencia de Puertos y Transporte, de tal forma que permita la conexión óptima para que esta ejerza sus actividades de inspección, vigilancia y control.

Parágrafo 1º. Los Centros de reconocimiento de Conductores se conectarán al RUNT únicamente a través del Sistema de Control y Vigilancia después de haber terminado todas las pruebas para la expedición del certificado médico. Parágrafo 2º. El RUNT debe entregar la información o permitir el acceso a todos los registros de los certificados médicos de aptitud física, mental y psicomotriz a los registros de las licencias de conducción y a las FUPAS en tiempo real a la Superintendencia de Puertos y Transporte, con el fin de confrontar y comparar con la información que se encuentra almacenada en el Sistema de Control y Vigilancia y el actor financiero a los registros de los pagos realizados por concepto de servicios de Certificado Médico.

El Sistema de Control y Vigilancia deberá entregar al Centro de Monitoreo de la Superintendencia de Puertos y Transporte un informe de conciliación diario de toda la información suministrada legítimamente por cada uno de los actores. La Superintendencia de Puertos y Transporte tendrá acceso en tiempo real a las fuentes de información para hacer sus propios procedimientos de inspección vigilancia y control.

Parágrafo 3º. Además de dar cumplimiento a lo requerido en la Resolución 1555 de 2005 expedida por el Ministerio de Transporte o por las normas que la modifiquen, sustituyan, deroguen o adicionen. El Sistema de Control y Vigilancia descrito en este capítulo deberá ser homologado por la Superintendencia de Puertos y Transporte o por quien esta delegue, tomando en cuenta las especificaciones técnicas mínimas que se expidan.

Artículo 4º. Conectividad y acceso del sistema de control y vigilancia. El Sistema de Control y Vigilancia deberá permitir a la Superintendencia de Puertos y Transporte para el ejercicio de sus funciones de inspección, vigilancia y control, realizar consulta en línea de los certificados médicos de aptitud física, mental y de coordinación motriz y bases de datos conforme a los criterios de auditoría y de búsqueda que esta requiera; así mismo, estarán obligados a conectarse al Centro de Monitoreo de la Superintendencia de Puertos y Transporte y al RUNT y entregarán alarmas automatizadas al Centro de Monitoreo, bajo los criterios, estructura y periodicidad definidos por la Superintendencia de Puertos y Transporte, la cual podrá solicitar la generación de nuevos tipos de alarmas cuando así lo requiera.

Artículo 5º. Garantía de no afectación del servicio. Los Sistemas de Control y Vigilancia deberán disponer de toda la Infraestructura Tecnológica necesaria para su operación permanente y deberá garantizar su correcta operación según lo establecido en la presente resolución a todos los centros de reconocimiento de conductores al RUNT, al actor del Sistema Financiero y a la Superintendencia de Puertos y Transporte.

Capítulo III. Implementación de un sistema de captura de video. Artículo 6º. Requisitos del sistema de captura de video. Los Centros de Reconocimiento de Conductores deberán instalar un Sistema de Captura de Video Homologado compatible con el Centro de Monitoreo de la Superintendencia de Puertos y Transporte, garantizando su conexión segura al mismo que cumpla con las siguientes características: 1.

El Sistema de Captura de Video deberá ser homologado por la Superintendencia de Puertos y Transporte o por quien esta designe, cumpliendo con las especificaciones técnicas mínimas del anexo técnico de esta resolución. 2. Los Centros de Reconocimiento de Conductores responderán por la integridad, correcta instalación y permanente operación del Sistema de Captura de Video. 3.

Dicho Sistema de Captura de Video deberá tener conectadas al menos dos (2) cámaras de video, las cuales tendrán que estar ubicadas de forma estratégica, para así permitir una visualización óptima de rostros, compensando efectos tales como contraluz en las áreas de recepción y sala de espera de los Centros de Reconocimiento de Conductores. 4.

El Sistema de Captura de Video deberá grabar la señal de las cámaras durante las veinticuatro (24) horas del día y los siete (7) días de la semana por detección de movimiento, permitiendo a la Superintendencia de Puertos y Transporte tener acceso a este registro cuando así lo requiera, bien sea física o remotamente en tiempo real. El almacenamiento de video de dicho sistema deberá ser de al menos un (1) año. 5.

El Sistema de Captura de Video realizará análisis del video y correrá procesos de extracción de rostros, generando imágenes de los mismos que se almacenarán en su base de datos para posterior análisis desde el Centro de Monitoreo. Capítulo IV. Disposiciones finales Artículo 7º. Investigación administrativa: El centro de reconocimiento de conductores deberá cumplir con las condiciones de seguridad señaladas en esta Resolución y las demás normas que la modifiquen, sustituyan o adicionen para la expedición y reporte de los certificados de aptitud física mental y de coordinación motriz como documento válido para obtener la licencia de conducción, so pena de iniciar por parte de esta Superintendencia las investigaciones administrativas a que haya lugar.

Artículo 8º. Término para la exigibilidad de las disposiciones contenidas en la presente resolución. Se dispondrá de un periodo de dos (2) meses para la implementación y aplicación de los Sistemas de Control y Vigilancia por parte de todos los Centros de Reconocimiento de Conductores contados a partir de la fecha en que se fijen los requisitos técnicos de Homologación por parte de la Superintendencia de Puertos y Transporte y, un periodo de cuatro (4) meses para la implementación y aplicación del Sistema de Captura de Video, según las disposiciones técnicas contenidas en esta resolución. Los anteriores términos contarán a partir de la fecha de publicación de la presente Resolución. PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE 17 de octubre de 2012 JUAN MIGUEL DURÁN PRIETO Superintendente de Puertos y Transporte”. 3.

Normas violadas y concepto de la violación La parte actora sostuvo que el acto acusado es violatorio de los artículos 6, 83, 84 y 123 de la Constitución Política y del artículo 89 de la Ley 1450 de 2011. A continuación se realiza una síntesis del concepto de violación esgrimido: 1. En relación con el cargo de falta de competencia. 1.3.1.1.

El demandante hizo referencia a la falta de competencia temporal y material de la entidad accionada para expedir el acto acusado. En cuanto al primero de ellos, señaló que la Resolución enjuiciada se profirió con posterioridad a los quince (15) meses fijados en el artículo 89 de la Ley 1450 de 2011 para que la Superintendencia demandada reglamentara las características técnicas de los sistemas de seguridad que debían implementar sus vigilados.

Así, refirió que la citada Ley fue publicada en el Diario Oficial No. 48.102 del 16 de junio de 2011, mientras que la Resolución acusada fue expedida del 17 de octubre de 2012, esto es dieciséis (16) meses después de que fuera promulgada la primera disposición en cita. En ese orden, arguyó que el acto acusado adolecía de falta de competencia temporal, circunstancia que se acreditaba teniendo en cuenta lo dispuesto en la Ley 4 de 1913 y el Código Civil en lo relativo a los plazos. 1.3.1.2.

En cuanto al segundo punto, argumentó que no se atendió el objeto de la competencia atribuida por la Ley 1450 de 2011, pues esa norma facultó a la entidad demandada para reglamentar todos los sistemas de seguridad documental que deberían implementar cada uno de los vigilados, y no únicamente los Centros de Reconocimiento de Conductores (en adelante CRC); y que en vez de adoptar un sistema que versara sobre las características técnicas de la seguridad documental, para lo que fue autorizada, creó un “sistema de control y vigilancia” que hace referencia a las obligaciones propias de la Superintendencia, deberes estos que no son pasibles de delegación, mucho menos en particulares.

A ello adicionó que con el sistema de captura de video del artículo 6º del acto enjuiciado también se excedieron los parámetros de reglamentación que le fueron otorgados. 1.3.2. En relación con el cargo de falsa motivación. 1.3.2.1. Adujo que el acto acusado adolecía de falsa motivación dado que había caducado el margen temporal de quince (15) meses para hacer uso de la potestad reglamentaria. 1.3.2.2.

Sostuvo que la facultad otorgada a la Superintendencia hacía referencia a reglamentar las características técnicas de los sistemas de seguridad documental y no simplemente sistemas de seguridad, como se expresó en la parte motiva de la decisión censurada, lo que a su juicio “parecería una minucia pero no lo es si tenemos en cuenta que en el primer caso estamos frente a un objeto mucho más amplio del que otorgo (Sic) el legislador”[2].

También indicó que facultar no era equivalente a obligar, ya que aquella actividad es definida por la Real Academia de la Lengua Española como “Conceder facultades a alguien para hacer lo que sin tal requisito no podría”. 1.3.2.3. Adicionalmente, manifestó que en el ordenamiento jurídico ya existían disposiciones jurídicas que reglamentaban la materia.

Por ejemplo, de acuerdo con lo dispuesto en la Resolución 12336 de 2012 y los artículos 7º y 11 de la Resolución 1555 de 2005 proferidas por el Ministerio de Transporte, los usuarios que deseen obtener el mencionado certificado deben haber registrado su información biométrica de huellas dactilares y fotografía en el RUNT, así como haber sido evaluados y revisados medicamente por profesionales en optometría u oftalmología, fonoaudiología, sicología y medicina general.

De ahí, arguyó que la motivación según la cual “para garantizar dicha seguridad se requiere la adecuación, implementación y uso de elementos técnicos que generen un esquema de seguridad” es falsa, pues los CRC ya cuentan con los implementos exigidos por las reglamentaciones previas y vigentes que funcionan a través del RUNT para garantizar la legitimidad de los certificados y proteger a los usuarios.

En esa línea, señaló que el sistema de control y vigilancia que se establece en el artículo 2º del acto demandado no obedece a la competencia otorgada por el legislador ni a la realidad pues, reiteró, ya se cuenta con los instrumentos necesarios. 1.3.2.4. Luego, planteó que la expresión contenida en el artículo 3º del acto acusado, que reza “en virtud del parágrafo del artículo 89 de la Ley 1450 de 2011, deberán dar cumplimiento a los siguientes protocolos de seguridad” falta a la verdad, como quiera que el Legislador únicamente facultó a la entidad demandada a reglamentar las características de los sistemas de seguridad que debían implementar sus vigilados, pero nunca manifestó el contenido de esos protocolos. 1.3.2.6.

Expresó no entender la razón de ser de la disposición contenida en el numeral 1º del artículo 3º del acto censurado, que traslada una carga a los usuarios obligándolos a acudir a un actor del sector financiero a efectos de que paguen los certificados, cuando los CRC están en condiciones de realizar el recaudo por sí mismos, garantizando su trazabilidad con las certificaciones tributarias a las que son obligadas por el Estatuto Tributario. 1.3.2.7.

Afirmó que lo contemplado en numerales 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8 y 9 del artículo 3º en comento ya estaban previstos en la normativa vigente sobre la materia, razón por la cual no se justifica la adopción de un sistema de seguridad adicional. Sostuvo que el único efecto de esas disposiciones era aumentar el costo y la dificultad de los trámites previos a la expedición de la licencia de conducción. Asimismo, puso de presente que la Superintendencia se encuentra en la posibilidad de consultar en línea a través del RUNT, los certificados médicos de aptitud física, mental y de coordinación motriz conforme a los criterios de auditoría y de búsqueda que se requieran.

Por ende, consideró innecesaria la implementación del sistema de conectividad y acceso al sistema de control y vigilancia que fue concebido en el artículo 4º del acto enjuiciado. 1.3.2.8. De otro lado, (No veo por un lado) indicó que fueron ampliados los sujetos objeto del cobro de la tasa creada en el numeral 2º del artículo 27 de la Ley 1ª de 1991, a la totalidad de personas sometidas a inspección, vigilancia y control por parte de la Superintendencia, por lo que “resulta descarado pretender que además de que los vigilados tengan que pagar una tasa de vigilancia proporcional a sus ingresos, tengan que pagar a una tasa de vigilancia proporcional a sus ingresos, tengan que pagar a una empresa particular para que haga lo que por mandato legal le corresponde a la Superintendencia de Puertos y Transporte”[3]. 1.3.3.

En relación con el cargo de desviación de poder. 1.3.3.1. Alegó que el acto demandado también adolecía de desviación de poder por parte de la Superintendencia de Puertos y Transporte debido a que el Legislador atribuyó competencias a esa entidad para que expidiera un sistema de seguridad y no para establecer un sistema de control y vigilancia, razón por la cual, la entidad demandada actuó con una intencionalidad distinta a la perseguida por la norma. 1.3.3.2.

Arguyó que la verdadera intención de esa entidad al proferir la Resolución 7034 de 2012 consisitió en beneficiar a las empresas SOFTMANAGEMENT S.A. y OLIMPIA MANAGEMENT S.A., creando así una práctica monopólica, pues luego de la expedición de ese acto, emitió la Circular 00000014 del 3 de abril de 2013 en la cual dichas personas de derecho privado fueron presentadas como las únicas habilitadas para implementar el sistema de control y vigilancia, obligando a los CRC a suscribir contratos de adición con aquellas, en los que no fue posible negociar las desventajosas condiciones que se les impusieron. 1.3.4.

En relación con el cargo de infracción de normas superiores. Adujo como normas desconocidas por la resolución demandada los artículos 6, 83, 84 y 123 de la Constitución, así como el artículo 89 de la Ley 1450 de 2011. 1.3.4.1. Frente a la primera disposición normativa, reiteró que la entidad demandada desbordó su competencia al expedir el acto enjuiciado con posterioridad al plazo otorgado por el legislador para tal fin y al modificar el objeto para el cual se le concedió potestad reglamentaria. 1.3.4.2.

En cuanto al artículo 83 constitucional, manifestó que, al imponer el nuevo sistema de control y vigilancia, la Superintendencia presumió la mala fe de los ciudadanos, las instituciones que adelantan los controles tecnológicos a través del RUNT y los CRC, omitiendo así su deber de adelantar investigaciones en los casos en que sospeche de la ilegalidad de alguna actuación. 1.3.4.3.

Sobre el artículo 84 de la Carta Política, indicó que a pesar de que los CRC ya se encontraban reglamentados por las Resoluciones 1555 de 2005 y 12336 de 2012 del Ministerio de Transporte, la demandada profirió una nueva normativa en la que se impusieron requisitos adicionales para el funcionamiento de los mismos. 1.3.4.4. Respecto del artículo 123 ibídem indicó que la Superintendencia estaba ejerciendo sus funciones en contravía de lo allí establecido. 1.3.4.5.

Finalmente, en relación con la violación del artículo 89 de la Ley 1450 de 2011, planteó que la ampliación de los sujetos que deben pagar la tasa a la Superintendencia de Puertos y Transporte carece de fundamento, pues la erogación por la puesta en funcionamiento del sistema de control y vigilancia no debe ser trasladada a los ciudadanos sino que debe ser asumida por esa entidad si considera necesaria su implementación. II.

CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA 1. El apoderado judicial de la Superintendencia de Puertos y Transporte, contestó la demanda y se opuso a las pretensiones al considerar que el acto acusado se ajusta a derecho y fue expedido de conformidad con las facultades legales otorgadas a esa entidad[4]. 1. Afirmó que no se evidencia violación alguna al ordenamiento jurídico, pues la existencia de discrepancias en el sistema de seguridad por la palabra “documental” presente en “la reglamentación de las características técnicas de los sistemas de seguridad documental que deberán implementar cada uno de los vigilados”, no demuestra vicio o irregularidad alguna en la expedición de la normativa atacada, pues no existe duda de que la resolución acusada se ajustó al querer del legislador y, por lo tanto, debe aplicarse el principio de primacía de lo sustancial sobre lo formal.

En esa medida, aseguró que el acto impugnado fue proferido con una motivación verídica y acertada, por lo que, en consecuencia, no son procedentes los cargos de falsa motivación, de desviación de poder y de violación de normas superiores. 2. En cuanto al cargo de falta de competencia, indicó que la potestad reglamentaria de la administración no admite limitaciones temporales, manifestación que sustentó citando apartes de las sentencias C-066 de 2009 y C-765 de 2012.

En consecuencia, alegó, no puede entenderse que el término prudencial de quince (15) meses que le fue otorgado por el Legislador para expedir la reglamentación atacada sea preclusivo, por lo que, sostuvo, en caso de que se le conceda tal naturaleza, dicho plazo debe inaplicarse por inconstitucional. Adicionalmente, señaló que la Resolución demandada fue proferida en ejercicio de la competencia de inspección, vigilancia y control que esa entidad debe ejercer respecto de sus vigilados, según lo dispuesto en el artículo 66 de la Ley 489 de 1998; como fundamentación de ese acerto, explicó que por medio de la Ley 1ª de 1991 se creó la Superintendencia General de Puertos que posteriormente fue denominada como en la actualidad, al ser reestructurada por los Decretos 101 de 2000 y 2741 de 2001, mediante los que se le confirió la función de inspección, vigilancia y control de los actores en el sector transporte.

Sostuvo que esa entidad ejerce dos clases de control sobre sus vigilados, a saber: el subjetivo, respecto de la administración y funcionamiento de las entidades que presten servicios o desarrollen su actividad en ese sector; y el objetivo u operativo, relacionado con la función del servicio público y la infraestructura de transporte, en el cual va implícita la aludida función de inspección, vigilancia y control, dentro de la cual, de conformidad con lo señalado en los artículos 9º de la Ley 105 de 1993, 3º de la Ley 769 de 2012 y 30 de la Resolución 12336 de 2012, expedida por el Ministerio de Transporte, se encuentran los CRC como sujetos vigilados, lo que explica que el ejercicio de su potestad reglamentaria en la materia objeto de debate fue legítimo. 3.

Frente al cargo de falsa motivación, insistió en que la potestad reglamentaria de la administración no admite límite temporal, por lo que en los casos en que el Legislador establece un plazo, tal debe entenderse como una “forma de propiciar la más pronta expedición de las normas necesarias para la mejor aplicación de una determinada preceptiva”, de conformidad con lo señalado en la sentencia C-765 de 2012.

Adujo que fue el artículo 89 de la Ley 1450 de 2011, el que la facultó para expedir la “reglamentación de las características técnicas de los sistemas de seguridad documental” de los CRC, que fue lo que efectivamente desarrolló en la Resolución 7034 de 2012, por lo que no puede existir falsa motivación en un acto que se fundamentó y ajustó a lo ordenado en la norma que le dio origen.

Por otro lado, (No veo por un lado) manifestó que el accionante no explicó en que consistió la falsa motivación que endilgó al acto acusado y se limitó a expresar que no consideraba necesarias las medidas adoptadas para garantizar la seguridad documental, afirmando sólo su desacuerdo con las medidas adoptadas sin que ello sea suficiente para endilgar una motivación falsa al acto que se censura. 4.

Respecto del cargo de desviación de poder, sostuvo que la parte actora no esgrimió causa alguna que evidencie que al emitir el acto demandado se haya actuado bajo fines personales o adversos al cumplimiento efectivo de deberes públicos, circunstancia que no podía ser de otro modo, puesto que al Superintendente de Puertos y Transporte no le asistió otro interés distinto que el de garantizar el cumplimiento de lo previsto en la Ley 1450 de 2011.

Adicionalmente, manifestó que es falso que se haya implementado un sistema diferente al habilitado por el artículo 89 ibídem dado que las medidas adoptadas por la Resolución enjuiciada están dirigidas a reglamentar la seguridad documental, y “no para el aseguramiento de las personas e instalaciones como lo manifiesta el demandante”[5] Expresó que la afirmación sobre el favorecimiento de intereses particulares derivado de la Circular 00000014 de 2013 es grosera, temeraria e injuriosa.

Indicó que la homologación de esas empresas no obedeció a un capricho, sino al resultado de un proceso adelantado por la Universidad Pedagógica y, agregó, que aquel acto no es objeto de demanda en el proceso de la referencia. Expuso también que, como la ley no estableció un procedimiento específico por el cual tuviera que reglamentar las características técnicas de los sistemas de seguridad documental de los CRC, esa entidad tuvo libertad para decidir la forma de garantizar que la expedición de los certificados emitidos por dichos centros se hiciera de manera correcta con el fin de evitar su falsificación, razón por la cual el sistema de captura de video, así como el sistema de vigilancia y control reglamentado en el acto demandado es compatible con la finalidad de la legislador. 2.3.5.

En cuanto a la infracción de las normas en que debía fundarse, trajo a colación el recuento normativo realizado líneas atrás sobre su competencia para desvirtuar la infracción del artículo 6º constitucional. En lo que tiene que ver con el 83 de la Carta Política, adujo que fue el Congreso de la República quien facultó a esa entidad para la expedición de la Resolución enjuiciada mediante la Ley 1450 de 2011, por lo que acto censurado, en nada desconoce la buena fe de los particulares.

Al referirse al artículo 84 ibídem, señaló que con el acto atacado fueron reguladas de manera general las características del citado sistema de seguridad más no el funcionamiento de los CRC, en razón a que este último evento se encuentra en la Resolución 1555 de 2005, dado que ambos supuestos tienen un objeto distinto, son diferentes e independientes.

Sobre el artículo 123 ejusdem indicó que, pese a que el accionante no fundamentó el cargo de violación del referido artículo, lo cierto era que el acto enjuiciado no estaba en contravía de aquel, toda vez que su finalidad era la prevalencia del interés general y el bien común. Finalmente, en cuanto al desconocimiento del artículo 89 de la Ley 1450 de 2011, manifestó que la parte actora confundió la ampliación de sujetos obligados a sufragar la tasa de que trata el numeral 2 del artículo 27 de la Ley 1ª de 1991 con la facultad reglamentaria de las características técnicas de los sistemas de seguridad documental.

1. AUDIENCIA INICIAL Los días 12 de diciembre de 2014 y 21 de agosto de 2015 se llevó a cabo audiencia inicial, en la que se fijó el litigio de la siguiente manera[6]: “2.- FIJACIÓN DEL LITIGIO El pasado 12 de diciembre de 2014 la audiencia inicial fue suspendida antes de la fijación del litigio por lo cual debemos proceder a delimitar el objeto de la presente controversia, no sin antes destacar que ella es de puro derecho.

En ese orden de ideas el Despacho debe poner de presente que según el informe secretarial visible a folios 153 y 154 del expediente, el pasado 23 de abril de 2015 mediante sentencia proferida en el proceso radicado bajo el numero 2013-00211, promovido por el ciudadano ADÁN GIL PÉREZ en ejercicio del medio de control de simple nulidad contra la Resolución 7034 de 17 de octubre de 2012 expedida por la Superintendencia de Puertos y Transporte - que es la misma que se demanda en este proceso -, la Sección Primera del Consejo de Estado, con ponencia de quien les habla, denegó las pretensiones de la demanda por considerar que el acto adinistrativo cuestionado no es violatorio de los dispuesto en los artículo 6 de la Constitución y 89 de la Ley 1450 de 2011, entre otras normas.

En dicho proceso se cuestionaba, en términos generales la falta de competencia del Superintendente de Puertos y Transporte para reglamentar las características Técnicas de los Centros de Reconocimiento de Conductores, por estimar que la potestad reglamentaria es propia del Presidente de la República y se discutía, por otra parte, el ejercicio desbordado de la facultad reglamentaria, al desconocer los lineamientos establecidos en la ley para el manejo de datos sensibles, violando con ello el derecho fundamental a la intimidad.

En este proceso también se está cuestionando la legalidad de la misma Resolución por ser contraria a los artículos 6 de la Constitución y 89 de la Ley 1450 de 2011, más no propiamente por el hecho de haber usurpado la potestad reglamentaria del Presidente de la República, sino por el uso extemporáneo de la potestad reglamentaria por fuera del plazo de quince (15) meses consagrado en el parágrafo del artículo 89 de la Ley 1450 de 2011 y además de ello, por haber incurrido en una falsa motivación y en un desviación de poder al invocar justificaciones inexistentes e infundadas que se apartan de los motivos señalados en la Ley 1450 de 2011, para reglamentar en forma innecesaria aspectos que ya habían sido reglamentados.

Por los motivos expuetos, el Despacho considera que no hay lugar a declarar que en este caso haya operado el fenómeno de la cosa juzgada, pues si bien la Sentencia dictada el pasado 23 de abril de 2015 confrontó el acto demandado frente a las mismas disposiciones, los cargos formulados no eran los mismos. Por las razones anotadas, el objeto del presente litigio consiste en establecer si la Resolución 7034 del 17 de octubre de 2012 dictada por la Superintendencia de Puertos y Tansporte, es o no violatoria de lo dispuesto en los artículos 6 de la Constitución, en el parágrafo del artículo 89 de la Ley 1450 de 2011 y 83, 84 y 123 de la Constitución, de conformidad con los cargos anteriormente mencionados respecto de los cuales aún no ha habido ningún pronunciamiento de fondo”[7].

2. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN 1. Finalizada la audiencia inicial llevada a cabo el 21 de agosto de 2015, el Despacho sustanciador corrió traslado a las partes para que presentaran sus alegatos de conclusión[8]. 2. La Superintendencia de Puertos y Transporte, mediante memorial radicado el día 2 de septiembre de 2015 presentó alegatos de conclusión reiterando los argumentos ya descritos en la contestación de la demanda. 2.

Por su parte, el accionante, el 4 de septiembre de 2015, allegó memorial en el que, “con el fin de no extenderse ni repetir lo expuesto en la demanda”, manifestó que “las causales invocadas para efectos de solicitar la nulidad del acto administrativo demandado son procedentes y aplicables al caso concreto de conformidad con nuestro ordenamiento jurídico y la jurisprudencia que el Consejo de Estado ha sostenido al respecto”[9].

4. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Agente del Ministerio Público, mediante escrito radicado el 4 de septiembre de 2015, presentó alegatos de conclusión solicitando denegar las pretensiones de la demanda, aduciendo lo siguiente[10]: 1. En relación con el cargo de falsa motivación, expresó que la posibilidad que tiene la Superintendencia de Puertos y Transporte de hacer uso de su potestad reglamentaria no está condicionada ni limitada por el margen temporal establecido por el Legislador, pero que de considerarse lo contrario, tal situación no constituye alguna causal de nulidad, pues la misma está estatuida constitucionalmente en virtud del deber de reglamentación de las normas emanadas por el órgano legislativo.

Para sustentar su postura citó apartes de dos sentencias proferidas por esta Sección el 12 de junio de 2008 en el expediente 11001 03 24 000 2003 00492 01 y el 7 de abril de 2011 en el proceso 11001 03 24 000 2005 00288 00, así como la sentencia C-1005 de 2008, en las que se ha indicado que para el ejercicio de la potestad reglamentaria no es necesaria una habilitación expresa del Legislador, ni tampoco su ejercicio puede ser limitado temporalmente. 2.

Por otro lado, sostuvo que no es procedente lo manifestado por el accionante al señalar que la facultad otorgada por el Congreso de la República no conlleva una obligación, en tanto “la facultad a que hace referencia el legislativo tiene dos implicaciones, la primera de orden y sustento constitucional, en relación facultad y potestad reglamentaria que es propia de los órganos que conforman la Rama Ejecutivo (Sic) del Poder Público – entre ellas las Superintendencias-, y de otra parte la obligación manifiesta del poder legislativo, en razón a la necesidad, importancia y a la justificada reglamentación a la que hace mención el legislador”[11].

Así las cosas, aseguró que no es jurídicamente pertinente considerar que la necesidad, importancia y obligación de reglamentación de las entidades que conforman la Rama Ejecutiva sea tomada como una mera competencia potestativa, pues ello implicaría una contrariedad respecto del ordenamiento jurídico, dado que las normas generales y abstractas de carácter regulatorio o aquellas que no estén reguladas y que no gocen de reserva legal estarían sujetas a lagunas normativas, circunstancia que atentaría contra el Estado social, constitucional y democrático de derecho.

Expresó que el mencionado cargo no se ajusta a las características que de la causal de falsa motivación ha desarrollado la jurisprudencia. Además, resaltó que la argumentación del mismo era precaria y contraria a una interpretación sistemática del ordenamiento. 3. En lo que tiene que ver con el reproche según el cual el acto enjuiciado adolece de falsa motivación al desbordar los límites dados por el Legislador en la Ley 1450 de 2011, manifestó que el parágrafo del artículo 89 ibídem delimitó el objeto y ámbito de aplicación del acto demandado al indicar la “reglamentación de las características técnicas del sistema de seguridad que debe aplicar el sistema de reconocimiento de conductores”, por lo que la Superintendencia estaba facultada para reglamentar lo relacionado con los sistemas de seguridad documental.

A su vez, señaló que en dicha norma se observa que la finalidad de la facultad conferida por el Legislador, era que se garantizara la legitimidad de los certificados y se protegiera de su falsificación al usuario, en desarrollo de lo cual en el acto demandado se establecieron algunas características de ese sistema. En ese orden de ideas, manifestó que la decisión impugnada estaba dirigida exclusivamente a reglamentar las características técnicas del sistema de seguridad, como se daba cuenta de la lectura de sus artículos 2º, 3º, 5º, 7º y 8º.

Añadió que la existencia previa de regulación sobre la materia no desdibujaba la fijación de nuevos parámetros, requisitos o elementos para la expedición de los certificados de que trata el acto censurado, pues tales se circunscribieron al cumplimiento de lo ordenado por la Ley 1450 de 2011. 4. Frente al cargo de desviación de poder, explicó que la finalidad del artículo 89 de la Ley 1450 de 2011, era la de garantizar la legitimidad de los certificados y la protección de los usuarios.

En ese orden, expresó que el acto censurado estuvo acorde a los mencionados postulados, dado que la intención del Sistema de Control y Vigilancia consagrado en el artículo 2º del acto enjuiciado, era esa misma, es decir, la de garantizar la expedición segura de certificados, el cumplimiento de los protocolos de seguridad establecidos y las condiciones de seguridad regladas, por lo que es posible inferir que el demandante no logró demostrar una “intencionalidad diferente” por parte de la administración y, por ende, no se configuró la desviación de poder alegada. 5.

Finalmente, en cuanto a la infracción de las normas en que debería fundarse, explicó que dicha acusación no se encuentra formulada correctamente porque la violación de normas de carácter constitucional debe deducirse de la infracción de normas legales que desarrollen los presupuestos de la norma de normas. En consecuencia, debido a que el accionante no adujo como violados preceptos legales que desarrollaran contenidos constitucionales, no resulta ajustado a derecho analizar el desconocimiento directo de los artículos 6, 83, 84 y 123 de la Constitución. VI.

DECISIÓN No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir el asunto sub lite, previas las siguientes VII. CONSIDERACIONES 1. Competencia. De conformidad con lo expuesto en el artículo 237 de la Constitución Política y de lo previsto en los artículos 11, 13, 34, 36, 39 y 49 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, así como de lo expuesto en el artículo 149 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y del artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019 expedido por la Sala Plena de esta Corporación, el Consejo de Estado es competente para conocer del asunto de la referencia. 2.

Cuestión previa. Cosa Juzgada 1. En la Audiencia Inicial que se llevó a cabo en el proceso de la referencia se analizó lo concerniente al fenómeno en cita respecto de la sentencia proferida por la Sección Primera el 29 de abril de 2015 en el proceso número 11001 03 24 000 2013 00211 00, a propósito del estudio de validez de la Resolución 7034 de 2012 que formuló el ciudadano Adán Gil Pérez.

En la citada diligencia se dijo que no era procedente afirmar que existía cosa juzgada, toda vez que, si bien los cargos coincidían, así como el objeto en los dos procesos, lo cierto era que los fundamentos eran disímiles. 2. Pues bien, visto lo anterior y teniendo en cuenta que de aquella fecha a hoy se han emitido dos nuevos pronunciamientos en torno a la verificación del atributo de legalidad del acto en mención, es menester analizar el proceso de la referencia en el marco de lo resuelto en los siguientes dos asuntos, no sin antes aludir al alcance de la figura.

El concepto de cosa juzgada que se predica de las sentencias judiciales se refiere a los atributos de imperatividad, coercibilidad e inmutabilidad de que están revestidas las sentencias ejecutoriadas. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 303 del Código General del Proceso, aplicable a este asunto en virtud de la remisión normativa del artículo 306 del CPACA, para que opere el fenómeno de la cosa juzgada es preciso que se reúnan los siguientes elementos: 1.

Que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto; 2. Que se funde en la misma causa anterior y 3. Que en los procesos haya identidad jurídica de parte. El último requisito, identidad jurídica de las partes, no es aplicable en procesos de nulidad, por los efectos erga omnes que le otorga el artículo 189 del CPACA a las sentencias que la declaran y los efectos erga omnes en cuanto a la causa petendi en las que la niegan, implica que son oponibles a cualquier demandante que pretende, por los mismos motivos, iniciar nuevamente el debate judicial, ya que en éstos la parte actora no promueve la acción en interés particular, sino todo lo contrario, en interés del orden jurídico.

A efectos de determinar si en el caso sub examine se configura o no el fenómeno de la cosa juzgada, resulta indispensable examinar si el objeto y la causa de la demanda incoada por el actor coinciden total o parcialmente con aquellas objeto y causa de la que ocupó la atención de la Sala en los procesos que culminaron con sentencias calendadas 15 de diciembre de 2016 y 26 de noviembre de 2018, veamos: 3.

En relación con el proceso número 11001-03-24-000-2013-00374-00. Sentencia del 15 de diciembre de 2016 1. Objeto a. En el proceso radicado con el núm. 11001-03-24-000-2013-00374-00 fue el siguiente: Nulidad parcial de los artículos 2, 3, 4 y 5 de la Resolución No. 7034 de 2012, “Por la cual se reglamentan las características técnicas de los sistemas de seguridad de los Centros de Reconocimiento de Conductores, garantizando la legitimidad de los certificados y la protección al usuario de la falsificación”.

Y, como “consecuencia de lo anterior y como pretensión subsidiaria se declaren nulas las Resoluciones números. 191 del 25 de enero de 2013, “Por la cual se expide el anexo técnico para la homologación de los sistemas de Control y Vigilancia ordenado a través de la Resolución 7034 del 17 de octubre de 2012 y se modifica el término para su exigibilidad”; 4205 del 17 de abril de 2013, “Por la cual se fija un término para que los Centros de Reconocimiento de Conductores – CRC implementen y apliquen el Sistema de Control de Vigilancia señalado en la resolución 7034 del 17 de octubre de 2012”; y 5782 del 18 de junio de 2013, “Por la cual se establece fecha para hacer exigible a los Centros de Reconocimiento de Conductores – CRC el sistema de Control y Vigilancia de que trata la resolución 7034 del 17 de octubre de 2012”, todas ellas expedidas por la Superintendencia de Puertos y Transporte. b. En el proceso que actualmente adelantamos su objeto consiste en “La nulidad de la Resolución 0007034 del 17 de octubre de 2012, expedida por la Superintendencia de Puertos y Transporte.

Por medio de la cual se reglamentan las características técnicas de los sistemas de seguridad de los Centros de Reconocimiento de Conductores, garantizando la legitimidad de los certificados y la protección al usuario de la falsificación”[12]. 2. Causa a. En el proceso radicado con el núm. 11001-03-24-000-2013-00374-00 la causa petendi consistió en la supuesta violación del numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política y del artículo 89 de la Ley 1450 de 2011[13].

Los cargos que se esgrimieron fueron los de falta de competencia, exceso en la potestad reglamentaria y desviación de poder. b. Entre tanto, en el proceso de la referencia (actual) la causa o motivo para solicitar la nulidad de la Resolución No. 7034 de 2012 dictada por la Superintendencia de Puertos y Transporte, fue la violación de los artículos 6, 83, 84 y 123 de la Constitución Política y el artículo 89 de la Ley 1450 de 2011.

Los cargos que se pusieron a consideración fueron los de falta de competencia, falsa motivación, infracción de normas superiores y desviación de poder. Sobre el punto, es menester anotar que en la sentencia que dirimió la controversia vista en el expediente 11001-03-24-000-2013-00374-00, la Sala de la Sección Primera declaró la existencia de cosa juzgada en relación con el fallo emitido el 29 de abril de 2015 en el proceso 11001-03-24-000-2013- 00211-00, sobre los cargos de falta de competencia y exceso en la potestad reglamentaria, es decir, sobre la vulneración de los artículos 189 numeral 11 de la Carta y 89 de la Ley 1450 de 2011, bajo el entendimiento de que autoridades distintas del Presidente de la República podían desplegar la potestad reglamentaria siempre que contaran con una facultad expresa así dispuesta por el Legislador[14].

En lo concerniente a la desviación de poder la encontró infundada por no haberse acreditado la sindicación de haber expedido el acto acusado para favorecer económicamente a los CRC. Vistas así las cosas, y dado que el cargo de desviación de poder que propone el demandante en el proceso de la referencia no coincide con el esgrimido por la parte actora en el proceso número 11001-03-24-000-2013- 00374-00, queda reafirmada la necesidad de no decretar en ese respecto la configuración del citado fenómeno, y tampoco en relación con el cargo de exceso en la potestad reglamentaria y falta de competencia toda vez que los razonamientos presentados no coinciden en manera alguna con el que ahora ocupa la atención de la Sala. 4.

Proceso número 11001-03-24-000-2013-00328-00. Sentencia del 29 de abril de 2015 1. Objeto a. En el proceso radicado con el núm. 11001-03-24-000-2013-00328-00 fue el siguiente: “Que se decrete la NULIDAD de la Resolución No. 7034 del 17 de octubre de 2012, expedida por la Superintendencia de Puerto y Transporte, “Por la Cual se reglamentan las Características Técnicas de los Sistemas De Seguridad de los Centros de Reconocimiento de Conductores, garantizando la Legitimidad de los certificados y la Protección al usuario de La falsificación”[15]. b. En el actual proceso la pretensión fue la siguiente: “La nulidad de la Resolución 0007034 del 17 de octubre de 2012, expedida por la Superintendencia de Puertos y Transporte.

Por medio de la cual se reglamentan las características técnicas de los sistemas de seguridad de los Centros de Reconocimiento de Conductores, garantizando la legitimidad de los certificados y la protección al usuario de la falsificación”[16]. 2. Causa a. En el proceso radicado con el núm. 11001-03-24-000-2013-00328-00 la causa petendi consistió en la supuesta violación de los artículos 2, 4, 5, 6, 15 y 189 de la Carta Fundamental, el artículo 89 de la Ley 1450 de 2011 y los artículos 5, 6, 7 y 23 de la Ley 1581 de 2013[17].

Los cargos que se expusieron fueron los de falta de competencia, exceso en la potestad reglamentaria, infracción de normas superiores, falsa motivación y desviación de poder. b. Mientras que el móvil para controvertir la validez de la resolución 7034 de 2012 en el asunto bajo examen, fue la violación de los artículos 6, 83, 84 y 123 de la Constitución Política y el artículo 89 de la Ley 1450 de 2011.

Los cargos que se pusieron a consideración fueron los de falta de competencia, falsa motivación, infracción de normas superiores y desviación de poder. De lo hasta aquí señalado se advierte con claridad por el Despacho que los dos procesos coinciden en el objeto, en tanto que se demanda la totalidad de la Resolución No. 7034 de 2012, expedida por la Superintendencia de Puertos y Transporte.

En esa medida, y ateniendo a que los cargos en los dos procesos son disímiles no encuentra configurado la Sala el fenómeno de cosa juzgada, y por ello se adelantará el juicio de legalidad conforme a los planteamientos que esgrimió el actor en el libelo introductorio. 7.3. Falta de competencia De lo expuesto en los antecedentes de esta providencia se advierte que las partes están de acuerdo en que el artículo 89 de la Ley 1450 de 2011 confirió a la Superintendencia de Puertos y Transporte la facultad de reglamentar las características técnicas de los sistemas de seguridad documental que debían implementar los sujetos sobre los cuales dicha entidad ejercía la función de vigilancia y control.

Así reza la norma legal: “Artículo 89. Amplíese el cobro de la tasa establecida en el artículo 27, numeral 2 de la Ley 1ª de 1991, a la totalidad de los sujetos de vigilancia, inspección y control de la Superintendencia de Puertos y Transporte, para cubrir los costos y gastos que ocasionen su funcionamiento y/o inversión. Aquellos sujetos de los cuales se le han ampliado el cobro de la tasa a la cual hace referencia el presente artículo, pagarán por tal concepto una tasa por la parte proporcional que les corresponda según sus ingresos brutos, en los costos anuales de funcionamiento y la inversión de la Superintendencia de Puertos y Transporte, la cual no podrá ser superior al 0,1% de los ingresos brutos de los vigilados.

Parágrafo. Facúltase a la Superintendencia de Puertos y Transporte para que en un plazo de 15 meses expida la reglamentación de las características técnicas de los sistemas de seguridad documental que deberán implementar cada uno de los vigilados, para que se garantice la legitimidad de esos certificados y se proteja al usuario de la falsificación.” (Subrayas de la Sala).

También convienen en que la Resolución que atendía dicho mandato (acto acusado) fue expedida por fuera del término allí establecido, es decir, fuera los quince (15) meses, dado que dicho plazo expiraba el 16 de septiembre de 2012, y el acto fue emitido el 17 de octubre de ese año, es decir, transcurrido un mes después de la habilitación legal.

Así pues, para el demandante la anotada circunstancia se traduce en la nulidad de la Resolución 7034 de 2012 por falta de competencia temporal, en tanto que para la cartera ministerial demandada y el Ministerio Público tal situación no comporta esa consecuencia debido a que se está en presencia del ejercicio de la potestad reglamentaria y, por ende, no es posible predicar un límite en el tiempo.

El citado planteamiento impone preguntarse en primera medida si es cierto que la Superintendencia de Puertos y Transporte ejerció la potestad reglamentaria que reclama la visita fiscal y el Ministerio de Transporte; lo cual conduce a preguntarse de manera previa si es procedente que la SPT ejerza ese tipo de funciones. De encontrar afirmativa la respuesta al anterior interrogante tendrá que definirse si es nula por falta de competencia la reglamentación expedida por la Superintendencia de Puertos y Transporte, si fue proferida con posterioridad al plazo otorgado por el Legislador para tal fin.

Resolver los anteriores cuestionamientos implica, primeramente, definir el alcance de la función de reglamentación en el orden jurídico colombiano como en efecto pasará a efectuarse. 7.3.1. Titulares de la potestad reglamentaria 7.3.1.1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 189 numeral 11 de la Constitución Política de Colombia, “Corresponde al Presidente de la República, como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa: […] 11.

Ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes.” Los actos reglamentarios proferidos por el ejecutivo con arreglo al precepto constitucional anteriormente trascrito, en cuanto productos emanados de la voluntad administrativa, tienen el carácter de normas jurídicas que desde el punto de vista formal y material se encuentran subordinadas a la ley, o como lo expresa la doctrina francesa, se trata de actes de puissance subalterne, encaminados a explicitar y completar las disposiciones legales, con el propósito de garantizar su más cumplida y estricta ejecución y asegurar el cumplimiento de la voluntad general en ellas representada.

En ese orden de ideas, los actos reglamentarios no son más que unas normas jurídicas secundarias, inferiores y complementarias de la Ley. La sumisión del acto administrativo reglamentario a la ley es absoluta y por lo mismo, se trata de decisiones necesitadas de justificación, con posibilidades restringidas en el campo de la regulación, lo cual explica que su ámbito de acción sea restringido y que, por lo mismo, no tengan la fuerza suficiente para derogar, subrogar o modificar un precepto legal, ni mucho menos para ampliar o limitar su alcance o su sentido.

Lo anterior explica su carácter justiciable, pues es claro que la administración no puede contradecir los mandatos del legislador, ni suplir la Ley allí donde ésta es necesaria para producir un determinado efecto o regular cierto contenido. En ese sentido se ha pronunciado la Sala en reiteradas ocasiones, al plantear los siguientes criterios: "La potestad reglamentaria solo tiene por fin dar vida práctica a la ley para ponerla en ejecución, supliendo aquellos detalles que sería exótico consignar en la propia ley; pero el gobierno, so pretexto de su ejercicio, no puede ni ampliar ni restringir el sentido de la ley, dictando nuevas disposiciones o suprimiendo las contenidas en la ley, porque ello no sería reglamentar sino legislar." (Sentencias del Consejo de Estado de agosto 22 de 1944 y 16 de junio de 1948, Anales del Consejo, Tomos LVI y LVH, números 341-346 y 362-366, págs. 66 y 225, respectivamente). ''La potestad reglamentaria del jefe de Estado, es limitada.

El reglamento completa la ley, fijando y desarrollando los detalles de aplicación de los principios que la ley contiene, pero no puede dictar ninguna disposición nueva. El reglamento tiene por objeto y por razón de ser, asegurar la aplicación de la ley que él completa; pero no puede en manera alguna ampliar o restringir el alcance de la ley, tanto en lo que se refiere a las personas como a las cosas" (Sentencia del Consejo de Estado de octubre 18 de 1946.

Anales del Consejo, Tomo LVI, números 357-361, Pag. 406). "Llenar los vacíos y detalles que no previo la ley que sea necesario dictar afín de que el estatuto tenga eficacia en la práctica, es la razón de ser de la potestad reglamentaria del Presidente de la República, pues sin ella se expondrían las leyes a tornarse en inoperantes, o a no tener cumplida ejecución, ya que el legislador no expide sino las normas generales, quedándole al ejecutor de aquella, el gobierno, la tarea de poner en función de actuar los mandatos legales, ateniéndose al espíritu de estos, pero dictando cuantas disposiciones sean precisas para darle a la ley desarrollo cumplido" (Sentencia de la Sala Contenciosa del Consejo de Estado de octubre 17 de 1950, Anales del Consejo, Tomo LVIII, números 367-371, pág. 453).

"Hay extralimitación de facultades cuando el gobierno en ejercicio de la potestad reglamentaria, que sólo tiene por fin dar vida práctica a la ley para ponerla en ejecución, supliendo aquellos detalles que sería exótico consignar en la propia ley, excede a la letra y al espíritu de la norma legal" (Sentencia del Consejo de Estado de junio 3 de 1947, Anales del Consejo, Tomo LVI, números 357-361, Pág. 428).

"El decreto reglamentario no puede ser otra cosa que el desarrollo lógico de las disposiciones de la ley que trata de reglamentar y que no puede, sin incurrir en extralimitación, establecer nada que implícitamente no se halle contenido en aquella. Por lo mismo, tampoco puede cercenar nada de lo expresamente establecido en la ley. En uno y otro caso excedería la potestad reglamentaria".

(Sentencia del Consejo de Estado de noviembre 14 de 1949, Anales del Consejo Tomo LVIII, números 367-371, Pág. 289). "Para fijar los límites del poder reglamentario, la Constitución Nacional establece dos criterios a seguir: el de la necesidad del reglamento y el de la competencia. Según el primero, que emana directamente del ord. 3° del art. 120 de la Carta - hoy art. 189-11 de la C. P. de 1991, anoto -, el órgano administrativo únicamente puede reglamentar los textos legales que exijan desarrollo para su cabal realización como normas de derecho." (auto de febrero 17 de 1962 de la Sala Contenciosa del Consejo, Ponente Carlos Gustavo Arríeta A., Anales del Consejo, Tomo LXIV, números 397-398, Pag. 189).

"[ ] el poder reglamentario como facultad propia de la administración de los servicios públicos está siempre subordinado a la ley y por ella limitado. En otras palabras, el reglamento nunca puede ser sustitutivo de la ley aunque en algunos casos puede ser supletorio. Esta clara situación se deriva de la garantía constitucional de la separación de las ramas del poder público sin la cual el Estado de Derecho que también se denomina como imperio de la ley sería imposible de concebir y, sin él, naufragaría la libertad individual.

El reglamento es, como lo ha reiterado la jurisprudencia, el instrumento natural de la administración para que los servicios públicos funcionen, para que la ley se cumpla, pero no para que la sustituya; es su complemento indispensable pero sólo en la medida en que actualice la ley y la acomode a las necesidades de cada tiempo " (Sentencia del Consejo de mayo 24 de 1973, Sección Cuarta de la Sala Contenciosa, consejero ponente Miguel Lleras Pizarro, Anales del Consejo, Tomo LXXXIV, números 437y 438, págs. 187yss.).

"[ ] el Gobierno no puede sin caer en la tacha de ilegalidad, contrariar preceptos constitucionales o legales, ni ampliar, restringir o modificar la ley para cuya aplicación se dicta el reglamento [ ]" (Sentencia de junio 12 de 1974 de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, consejero Gustavo Salazar T., Anales del Consejo, Tomo LXXXVI, núms.. 439 y 440, Pag. 91).[18] De lo expuesto se desprende que la potestad reglamentaria ha sido entendida para ser ejercida por el Presidente de la República, dada la lectura literal del artículo 189 numeral 11 Superior.

No obstante, el desarrollo normativo y su consiguiente análisis jurisprudencial ha sido demostrativo de que el margen de actuación en ese caso es mucho más amplio, como pasa a estudiarse desde el ángulo de los discernido por la Corte Constitucional, y por supuesto, por el Consejo de Estado. 7.3.1.2. En sentencia C-170 de 2001 la Corte Constitucional, por ejemplo, partió de la premisa de que la posibilidad de ejercer la función de reglamentación deviene de aquellas normas que no tengan reserva legal, reconociendo que es una función que ha sido asignada primordialmente al Presidente de la República, sin que ello obste para que otras autoridades administrativas puedan efectuar tal tarea, como la Superintendencia de Comercio Exterior y el Incomex (hoy Ministerio de Comercio Exterior) en relación con el Registro Nacional de Exportadores; veamos: 5- Es pues claro que en nuestro ordenamiento, y salvo lo que expresamente disponga la Carta, en principio no es posible “deslegalizar” un asunto, pues el legislador no puede otorgar al Gobierno o a otra entidad independiente, la facultad de regular materias que tienen reserva de ley.

Pero, por el contrario, esta Corte ha concluido que la reglamentación de asuntos que no tienen reserva de ley, si bien corresponde primariamente al Presidente (CP art 189 ord. 11), puede, bajo ciertas condiciones, ser atribuida por el Legislador a otros órganos, que no sean gobierno, en el sentido constitucionalmente restringido del término que, como se sabe, corresponde para cada asunto al Presidente y los respectivos ministros y directores de departamento administrativo (CP art. 115)[19].

Por ello esta Corte ha concluido que la potestad reglamentaria “no es exclusiva del Presidente de la República, cosa distinta es que a éste, dado su carácter de suprema autoridad administrativa del Estado, le corresponda por regla general esa atribución”, por lo cual debe concluirse que la Constitución de 1991 “consagró un “sistema difuso” de producción normativa general o actos administrativos de efectos generales de carácter reglamentario, lo que significó, sin lugar a duda, un cambio fundamental respecto del ordenamiento superior consignado en la Carta de 1886”[20].

La Corte ha explicado que en algunos temas, la propia Carta ha extendido esa potestad reglamentaria “a autoridades y organismos administrativos diferentes al ejecutivo”, pero que también “es posible atribuirla inclusive por vía legal, pues sólo así es posible garantizar la efectividad de la norma jurídica que produce el legislador (subrayas no originales)”.[21] 6- En principio, es pues válido que la ley confiera a entidades distintas del gobierno, en sentido restringido, una facultad reglamentaria.

Sin embargo, en la medida en que el Presidente tiene en principio esa potestad (CP arts. 189 ord 11), la atribución de competencias reglamentarias a otras entidades debe reunir ciertas condiciones para ajustarse a la Carta, a fin de no desconocer esa atribución propia del Ejecutivo”. En tal proveído consiguió determinar cuáles eran los parámetros que debían agotarse a efectos de que procediera la reglamentación de normas legales por un órgano diferente del Presidente de la República, a partir de un razonamiento de síntesis de la sentencia C-397 de 1995, así: “El análisis precedente muestra que es posible conferir potestades reglamentarias a órganos que no configuren gobierno en sentido estricto, siempre y cuando se trate de una potestad residual y subordinada, pues de esa manera logra armonizarse el sistema de fuentes consagrado en la Carta y la responsabilidad gubernamental en este campo, con la posibilidad de contar con organismos más especializados, que desarrollen de manera más específica la intervención en estos complejos temas.

Esto supone entonces que[22] (i) la materia a ser reglamentada no tenga reserva de ley, pues el Legislador no puede desprenderse de esas atribuciones; (ii) que los reglamentos expedidos por la entidad se sujeten a lo que disponga la ley cuadro respectiva y sus correspondientes decretos reglamentarios; (iii) que quede claro que el legislador y el Gobierno conservan sus atribuciones, que pueden ejercer en todo momento, sin que la existencia de la función reglamentaria residual de la entidad restrinja sus posibilidades de acción; y (iv), que como consecuencia de todo lo anterior, se entienda que la entidad es dependiente del gobierno, ya que, “aunque no hace parte del Gobierno en el sentido restringido del término, desarrolla atribuciones presidenciales enmarcadas dentro de la preceptiva fundamental.[23]” Para el mismo año, la Corte en providencia C-805 de 2001 dio un giro a la posición asumida en los referenciados fallos reconociendo igualmente la posibilidad de que otras autoridades administrativas emitieran actos generales como actos de regulación, no siendo ellos reconocidos como el resultado del ejercicio de la potestad reglamentaria, pues de ésta, afirmó, sólo es titular el Presidente de la República.

Adujo que, de cualquier forma, los actos de regulación que para el caso concreto habían sido autorizados a los Ministerios, debían entenderse como subordinados a la Constitución, la Ley y por supuesto, a los Decretos del Presidente[24]: “Encuentra la Corte que, en este contexto, la potestad reglamentaria no puede atribuirse por la ley a otros órganos administrativos distintos del Presidente de la República.

La atribución de tal competencia la hace la Constitución a un órgano constitucional como es el Presidente de la República y por tanto no puede ser variada por la ley. Atribuirla parcialmente por la ley a un órgano distinto, implicaría disminuir y limitar la competencia que, sin condicionamiento alguno, ha sido atribuida por la Constitución. Ello, como se ha señalado, no obsta para que otros órganos administrativos, en este caso los Ministros del Despacho, expidan reglamentos, pero tales reglamentos, no tienen, en el sistema de fuentes, la misma jerarquía de aquellos que expide el Presidente de la República en ejercicio de la Potestad Reglamentaria, sino que se encuentran subordinados a ellos.

Así, por ejemplo, no podría un Ministro, obrando dentro de su ámbito competencial, expedir un reglamento o una regulación técnica que sea contraria a lo dispuesto en un Decreto Reglamentario del Presidente de la República. En ese contexto, es posible que la ley atribuya a los ministerios, dentro de sus respectivos ámbitos de competencia, la función de expedir normas de carácter general, sin que por ello se entienda disminuida la potestad reglamentaria del Presidente de la República.

Ello no implica que en cada caso concreto sea el propio legislador el que determine el ámbito propio de la potestad reglamentaria frente a las competencias de regulación que puedan tener o que se les atribuyan a los Ministerios, por cuanto eso equivaldría a vaciar de contenido la Potestad Reglamentaria, la cual quedaría reducida al espacio de regulación que quede después de que por los Ministros se haya ejercido la función de regulación atribuida por la ley.

Es claro que cuando el legislador atribuye una competencia de regulación a un ente administrativo, la misma debe ejercerse sin desconocer el espacio propio de la potestad reglamentaria. Así, cuando el legislador señala que corresponde a un determinado Ministerio expedir la regulación técnica o especializada de cierta materia, resulta evidente que tal regulación debe hacerse con sujeción a la ley y al reglamento que por virtud de la competencia general que le asigna la Constitución expida el Presidente de la República.

Se tiene entonces que los Ministros pueden ejercer competencias de regulación de carácter netamente administrativo, dentro del ámbito de sus funciones y subordinadas, en todo caso, a los reglamentos que el Presidente de la República haya expedido para la cumplida ejecución de las leyes. Cuando de manera general la ley atribuye a un Ministerio funciones para expedir reglamentos, debe entenderse, por una parte, que ellas constituyen simplemente una manera de atribuir competencia en razón de la materia.

Esto es, para los efectos previstos en la ley, el Gobierno se conforma con la participación del Ministro al que se le ha atribuido la competencia. En segundo lugar, es claro que en la órbita propia de las funciones de cada Ministerio y con subordinación tanto a las directrices del Presidente como a los reglamentos que éste, en ejercicio de la Potestad Reglamentaria, haya expedido, pueden también los Ministros expedir reglamentos.

Pero en ningún caso éstos pueden desplazar a la competencia reglamentaria del Presidente de la República, frente a la cual tienen un carácter residual y subordinado. Debe tenerse en cuenta que los Ministerios son órganos dependientes cuya competencias generales están previstas en la ley. La manera como están regulados en la Constitución claramente indica su subordinación al Presidente de la República, de tal modo que no tienen competencias autónomas.

Todas las que se les atribuyan deben ejercerlas bajo la dirección del Presidente de la República. En los anteriores términos, no resulta inconstitucional que una ley atribuya, de manera directa, a los Ministros del Despacho, competencias para expedir normas de carácter general sobre las materias en ella contenidas, cuando tales normas correspondan a regulaciones de carácter técnico u operativo, dentro de la orbita competencial del respectivo Ministerio, por cuanto, en ese caso, la competencia de regulación tiene el carácter de residual y subordinada respecto de aquella que le corresponde al Presidente de la Republica en ejercicio de la potestad reglamentaria.

Encuentra la Corte, entonces, que las modificaciones realizadas por las Cámaras legislativas, cuando para superar las objeciones formuladas por el Gobierno cambiaron las expresiones reglamentar o reglamentación por las de “regular” o “regulaciones técnicas” o “ambientales”, claramente se orientan a diferenciar tales competencias de la potestad reglamentaria del Presidente de la República, y las disposiciones así modificadas deben entenderse como ajustadas a la Carta, en los términos de esta providencia. Por las razones aquí expuestas habrán de declararse infundadas las objeciones presentadas contra algunos apartes del artículo 1 del proyecto de ley, en la medida en que en ellos no se atribuye potestad reglamentaria a los Ministros del despacho, sino que se habilita a los ministerios, para que, sin perjuicio de los reglamentos que corresponda expedir al Presidente de la República, expidan unas normas de carácter técnico especializado, en el ámbito de sus respectivas competencias.

El artículo 2, también objetado por este concepto fue modificado por la Cámaras, para disponer que la correspondiente reglamentación se hará por el Gobierno, lo cual resulta ajustado la Constitución, en la medida en que tal expresión comprende tanto la potestad reglamentaria del Presidente de la República como las eventuales competencias de regulación de los Ministerios, razón por la cual, en cuanto hace a esta objeción el artículo será declarado exequible”.

En sentencia C-571 de 2003 se afirmó que el Consejo Nacional de Juegos de Suerte y Azar podía desplegar las funciones previstas en los numerales 1, 2 y 3 del artículo 47 de la Ley 643 de 2001 por no ser facultades exclusivas del Presidente de la República, razones estas que determinaban su exequibilidad; no obstante, trajo para respaldar su razonamiento la mencionada sentencia C-805 de 2001: “8.

El demandante aduce que los Nums. 1, 2 y 3 del Art. 47 de la Ley 643 de 2001 contrarían el Art. 189, Num. 11, de la Constitución, al atribuir al Consejo Nacional de Juegos de Suerte y Azar funciones de reglamentación que son exclusivas del Presidente de la República. En virtud del Art. 189, Num. 11, superior, corresponde al Presidente de la República “ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes”.

Esta es una función intemporal e inagotable de dicha autoridad, que debe ejercer en la medida en que el cumplimiento de su cometido lo exija o aconseje, pero no es exclusiva, ya que puede ser ejercida también por otros funcionarios del Estado a quienes la ley la atribuya en forma expresa y determinada en relación con materias de orden técnico, aunque su ejercicio siempre estará subordinado a aquella por tener la misma un fundamento constitucional.

Esta corporación ha expresado acerca del tema: “Toda facultad de regulación que tenga como contenido expedir normas para la cumplida ejecución de las leyes, pertenece, en principio, por atribución constitucional, al Presidente de la República, sin necesidad de que la ley así lo determine en cada caso. Dentro del sistema de fuentes de nuestro ordenamiento jurídico, la potestad reglamentaria tiene un lugar propio.

Por virtud de ella el Presidente de la República expide normas de carácter general, subordinadas a la ley y orientadas a permitir su cumplida aplicación. Tales normas revisten, además, una forma especial, y se expiden con la firma del Presidente y el Ministro o Director de Departamento Administrativo del ramo. “( ) “Encuentra la Corte que, en este contexto, la potestad reglamentaria no puede atribuirse por la ley a otros órganos administrativos distintos del Presidente de la República.

La atribución de tal competencia la hace la Constitución a un órgano constitucional como es el Presidente de la República y por tanto no puede ser variada por la ley. Atribuirla parcialmente por la ley a un órgano distinto, implicaría disminuir y limitar la competencia que, sin condicionamiento alguno, ha sido atribuida por la Constitución. “Ello, como se ha señalado, no obsta para que otros órganos administrativos, en este caso los Ministros del Despacho, expidan reglamentos, pero tales reglamentos, no tienen, en el sistema de fuentes, la misma jerarquía de aquellos que expide el Presidente de la República en ejercicio de la Potestad Reglamentaria, sino que se encuentran subordinados a ellos.

Así, por ejemplo, no podría un Ministro, obrando dentro de su ámbito competencial, expedir un reglamento o una regulación técnica que sea contraria a lo dispuesto en un Decreto Reglamentario del Presidente de la República. “En ese contexto, es posible que la ley atribuya a los ministerios, dentro de sus respectivos ámbitos de competencia, la función de expedir normas de carácter general, sin que por ello se entienda disminuida la potestad reglamentaria del Presidente de la República.

“Se tiene entonces que los Ministros pueden ejercer competencias de regulación de carácter netamente administrativo, dentro del ámbito de sus funciones y subordinadas, en todo caso, a los reglamentos que el Presidente de la República haya expedido para la cumplida ejecución de las leyes. “( ) “En los anteriores términos, no resulta inconstitucional que una ley atribuya, de manera directa, a los Ministros del Despacho, competencias para expedir normas de carácter general sobre las materias en ella contenidas, cuando tales normas correspondan a regulaciones de carácter técnico u operativo, dentro de la orbita competencial del respectivo Ministerio, por cuanto, en ese caso, la competencia de regulación tiene el carácter de residual y subordinada respecto de aquella que le corresponde al Presidente de la Republica en ejercicio de la potestad reglamentaria”[25].

La disposición impugnada asigna al Consejo Nacional de Juegos de Suerte y Azar las funciones de aprobar y expedir los reglamentos y sus modificaciones de las distintas modalidades de juegos de suerte (Num. 1); determinar los porcentajes de las utilidades que las empresas públicas operadoras de juegos de suerte y azar podrán utilizar como reserva de capitalización y señalar los criterios generales de su utilización, y determinar los recursos que deben ser utilizados por tales empresas como reservas técnicas para el pago de premios (Num. 2), y autorizar los tipos o modalidades de juegos de suerte y azar extranjeros que podrán venderse en Colombia, al igual que el régimen de derechos de explotación aplicable a los mismos (Num. 3).

Se nota claramente que estas funciones se circunscriben a temas técnicos propios del ámbito del monopolio rentístico de juegos de suerte y azar, por lo cual su asignación al citado órgano no altera la potestad reglamentaria constitucional del Presidente de la República, a la cual deberá estar subordinado el ejercicio de aquellas. En efecto, el Num. 1º se refiere a las reglas de los diversos juegos; el Num. 2º trata de las reservas técnicas, para los fines allí indicados, y el Num. 3º no asigna propiamente una competencia de reglamentación sino la facultad de autorizar la venta en Colombia de juegos extranjeros.

En consecuencia, el cargo planteado no puede prosperar.” Dos años más tarde, el fallo C-675 de 2005, decidió expulsar por inconstitucionales las expresiones “el Ministerio de Educación Nacional” y “el Gobierno Nacional reglamentará todo lo relacionado con este artículo” contenidas en el Art. 80; la expresión “según la reglamentación que expida el Gobierno Nacional” contenida en el Art. 81, y la expresión “por el Ministerio de Educación Nacional” plasmada en el Art. 84, todos ellos de la Ley 115 de 1994, por haber sido entregada una facultad amplia y sin límites al Presidente de la República vaciando el alcance mínimo de la norma legal que es objeto de reglamentación. Como parte de su análisis sostuvo que la potestad reglamentaria no era exclusiva del Presidente pero también invocó la providencia C-805 de 2001, así: “En vinculación estrecha con dicha cláusula existe la figura de la reserva legal, que ha sido entendida como “una institución jurídica, de raigambre constitucional, que protege el principio democrático, al obligar al legislador a regular aquellas materias que el constituyente decidió que fueran desarrolladas en una ley.

Es una institución que impone un límite tanto al poder legislativo como al ejecutivo. A aquél, impidiendo que delegue sus potestades en otro órgano, y a éste, evitando que se pronuncie sobre materias que, como se dijo, deben ser materia de ley.” Así mismo, el Art. 189 superior establece que corresponde al Presidente de la República, como Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa, “ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes”.

En numerosas sentencias la Corte Constitucional se ha referido al tema del ejercicio de la potestad reglamentaria de las leyes, en las cuales ha expresado, entre otros puntos, que dicha potestad no es exclusiva del Presidente de la República y puede ser ejercida también por otros funcionarios del Estado a quienes la ley la atribuya en forma expresa y determinada en relación con materias de orden técnico o especializado, dentro del campo respectivo de competencia, pero su ejercicio estará siempre subordinado a la potestad presidencial, por tener ésta un fundamento constitucional.

El 15 de octubre de 2008, la Corte introdujo varios conceptos relacionados con la posibilidad de que otras autoridades administrativas -distintas al Presidente- y para el caso concreto los Ministerios, estuvieran en la posibilidad de regular aspectos vertidos en una norma con rango legal, denominando tal fenómeno “microregulación”, dada la necesidad técnica de precisar detalles que resultan necesarios para la cumplida ejecución de la ley, en el escenario de análisis de exequibilidad de la Ley Nacional de Turismo que facultaba al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo a reglamentarla: “13.- Por demás, la jurisprudencia constitucional ha reconocido a los organismos y a las autoridades que en la jerarquía administrativa lo suceden al Presidente de la República, una cierta competencia regulativa, de carácter residual, accesorio o auxiliar, que los habilita para insertar la voluntad del legislador en las últimas posibilidades de aplicación de la norma general.”[26] Como lo ha señalado la Corte, resulta preciso tener presente que mientras al Presidente le corresponde expedir criterios para la debida observancia de la voluntad legislativa, los órganos subordinados deben, por su parte, emitir la regulación “necesaria para pormenorizar el proceso de implantación de esa voluntad.

Es esta una función de afinamiento que procede desde los trazos más amplios fijados por el legislador hasta los detalles prácticos más concretos, establecidos por el ejecutor de la medida.”[27] 14.- La justificación de esta asignación de regulación gradual consiste, a juicio de la Corte, en que precisamente son los organismos administrativos los depositarios de información relacionada de manera directa e inmediata “con el funcionamiento práctico de las herramientas de creación legislativa.” La idea central en este lugar es que son precisamente los entes administrativos los que más cercanía reportan frente a “los temas reales de implementación de la legislación.” Ello trae como consecuencia que sean estos organismos quienes deban ser los encargados de aquello que la Corte denomina “microregulación de la ley.” Lo anterior enlaza con un aspecto detectado una y otra vez por la jurisprudencia constitucional, a saber, que resulta muy difícil para el Legislador prever de antemano todas las eventualidades de regulación indispensables lo que sin duda constituye suficiente sustento respecto de que “sea una entidad técnica la que produzca el reglamento correspondiente.” 15.- Así, respecto de la facultad de regulación, tanto la doctrina como la jurisprudencia coinciden en afirmar que esta facultad no se ubica únicamente en cabeza del Presidente.

En armonía con los preceptos constitucionales, existen otros organismos pertenecientes a la Administración que puedan expedir regulaciones. Por ello, la jurisprudencia constitucional ha resaltado que la facultad de regulación no es exclusiva del Presidente de la República y que en Colombia opera un “sistema difuso” de producción normativa de alcance general, pero cuya naturaleza está destinada a servir de apoyo a la actividad administrativa desarrollada por el jefe del Ejecutivo[28].

(…) 29.- Hasta aquí resulta claro lo siguiente: (i) La tarea de regulación dentro del Estado colombiano abarca tanto la facultad del Presidente de la República para reglamentar las leyes – de conformidad con el artículo 189 numeral 11 - como la función de regulación otorgada por la Constitución a otras entidades u órganos. Ahora bien, el titular de la potestad reglamentaria en armonía con el precitado artículo 189 numeral 11 es el Presidente de la República y tal potestad no puede entregarse por la ley a otros entes administrativos diferentes por cuanto – como ha recordado la Corte en jurisprudencia reiterada – atribuirla, así sea parcialmente, a un órgano distinto, traería como consecuencia disminuir y restringir la competencia que, sin condicionamiento alguno, le ha sido encargada por la Norma de Normas al Presidente de la República.

(ii) En el caso de los Ministros del Despacho, ha acentuado la Corte que, en su calidad de autoridades administrativas, los Ministerios están investidos de facultades propias de la Administración dentro de las cuales se encuentra, precisamente, la facultad de regulación. Las regulaciones efectuadas por los Ministros, sin embargo, no poseen en el sistema de fuentes la misma jerarquía que aquellas que profiere el Presidente de la República en ejercicio de su potestad reglamentaria, por cuanto se hallan subordinados a ella.

De esta suerte, ningún Ministro que obre dentro del margen de sus competencias podría expedir una regulación técnica que se encuentre en contradicción con lo dispuesto por un Decreto Reglamentario del Presidente de la República. En otros términos, los Ministros pueden, desde luego, dictar normas de carácter general para regular aspectos técnicos u operativos dentro de la órbita de su competencia. Esta facultad, ha insistido la Corte, es de carácter residual y subordinada respecto de la atribución que radica en cabeza del Presidente de la República.

(iii) Requisito para que los Ministerios puedan ejercer competencias de regulación es la existencia previa de un contenido o materia legal que pueda ser regulado. Esta materia traza las fronteras dentro de las cuales debe desplegarse la facultad de regulación de los Ministerios que ha de observar también lo establecido en la Legislación y en la Constitución. (iv) La Ley puede establecer que el Gobierno se valdrá para actuar de un determinado Ministerio, al cual se le pueden reconocer, desde luego, funciones reguladoras siempre y cuando tales funciones se ajusten a órdenes normativos del más alto rango. 30.- Bajo las características antes señaladas, puede la Ley atribuirle a los Ministerios la función de emitir preceptos de orden general sin que por ello se vea reducida en su alcance la facultad reglamentaria puesta en cabeza del Presidente de la República, pues depende de y está subordinada a ella.

No obstante, la Ley misma en cada caso concreto habrá de determinar el campo dentro del cual se le reconocen a los Ministerios facultades de regulación pues de esta forma se evita vaciar de contenido la Potestad Reglamentaria por manera que la facultad de regulación que le cabe a los Ministerios se ejerza en los términos de la Ley y de los Reglamentos emitidos por el Presidente de la República.

Así las cosas, cuando la Ley establece que a un determinado Ministerio le corresponde trazar una regulación técnica o especializada en determinado campo, esto debe tener lugar en armonía con la Ley y con el Reglamento dictado por el Presidente con fundamento en la cláusula general de competencia que a estos entes les atribuye la Constitución.”[29] Como se observa, la tendencia continuó siendo la de diferenciar la actividad de las demás autoridades de la Administración al desarrollar un concepto legal como con el carácter regulatorio y nunca asimilable al del ejercicio de la potestad de que trata el numeral 11 del artículo 189 Superior, habida cuenta de que esta última era una atribución que el Constituyente reconoció exclusiva del Presidente de la República.

Con la expedición de la sentencia C-823 de 2011, la tradición conceptual se mantuvo sólo que el resultado fue inesperado, dado que, aun cuando el discernimiento coincidió con lo explicado en la anterior providencia, el resultado del análisis de constitucional fue diametralmente opuesto al considerar que el límite fijado para el ejercicio de la función “regulatoria” del Ministerio de las Tecnologías de la Información y las Telecomunicaciones no se agotaba en el tiempo y entenderlo semejante al de la potestad reglamentaria que precisamente tiene esa característica atemporal.

El siguiente fue el razonamiento de la citada providencia[30]: “Por lo anterior, de conformidad con el precedente jurisprudencial citado, considera la Corte que la competencia regulatoria asignada al Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, para la expedición de los requisitos de tipo patrimonial y de mitigación de riesgos, que se deberán acreditar para la obtención del respectivo Título Habilitante, adicionales a los contemplados en los literales a, c y d del artículo 4, no viola el artículo 189, numeral 11 superior, como quiera que el Legislador fijó los parámetros mínimos de dicha reglamentación. No obstante, dado que el parágrafo 2º no incluye dentro de los artículos que pueden ser objeto de reglamentación, el límite de capital que establece el literal b) del mismo artículo, que deben cumplir los operadores postales, pudiera entenderse, como lo hace el demandante, que no sería posible para el Ejecutivo exigir en materia patrimonial, requisitos adicionales a los fijados por el Legislador.

Sin embargo una lectura sistemática del parágrafo segundo con el resto del artículo y en particular con el inciso séptimo del artículo 4, que señala que también puede el Ministerio “fijar requisitos adicionales a los operadores postales en cuanto al patrimonio y a las características de la red,” permite deducir que siempre podrá ese ministerio, si las necesidades del servicio lo requieren, o los riesgos de utilización de los servicios postales para actividades delictivas, tales como el lavado de activos lo señalan, establecer requisitos adicionales.

En cuanto al límite temporal cuestionado por el demandante, debe la Corte recordar que el artículo 189, numeral 11 de la Carta, no contiene ninguna limitación temporal para el ejercicio de la potestad reglamentaria del Presidente de la República, como quiera que la cumplida ejecución de la ley requiere que “ella sea permanente, que pueda adaptarse a las circunstancias sociales de suyo cambiantes, y, en consecuencia que permanezca en el Presidente de la República mientras dure la vigencia de la ley sin que se extinga por su ejercicio, pues el reglamento inicial puede ser objeto de variación posterior cuando ello se requiera; cuando el legislador fija un plazo para que el Gobierno ejerza su facultad de reglamentar una ley, dicho término puede ser considerado como impulsor con el fin de garantizar el efectivo cumplimiento de las leyes, en caso que el legislador considere que por la materia de que se trata se requiere de una pronta y urgente reglamentación. Pero dicho plazo, en todo caso no limita ni agota la posibilidad de que el Presidente de la República reglamente la ley en cualquier tiempo durante su vigencia.” Sobre la utilización de este tipo de cláusulas temporales, esta Corporación señaló lo siguiente en la sentencia C-805 de 2001: “[T]al potestad, como atribución constitucional del Presidente de la República, puede ejercerse por éste en cualquier tiempo, sin que sea posible que por ley se introduzca en esta materia limitación temporal alguna.

Ello no quiere decir, sin embargo, que el legislador no pueda, para lograr la efectividad de una ley, disponer que el Gobierno deba reglamentarla dentro de un tiempo determinado. Tal mandato del legislador no impide que el Presidente expida la reglamentación antes del término previsto, ni lo inhabilita para el ejercicio de la potestad reglamentaria vencido ese plazo.

Tampoco implica que expedida una reglamentación dentro del plazo fijado por el legislador el Presidente pierda competencia para expedir nuevos reglamentos o para modificar, adicionar o derogar sus propios reglamentos. La única consecuencia normativa del término establecido por el legislador es la de imponerle al Presidente de la República el deber de reglamentar la ley dentro de dicho plazo.

Esta interpretación, que en su aspecto central guarda armonía con lo expresado por la Corte en Sentencia C-066 de 1999, en cuanto que en aquella oportunidad se dijo que la potestad reglamentaria no es susceptible de limitarse en el tiempo por el legislador, se aparta, sin embargo de dicha providencia en el alcance de tal restricción para el legislador, puesto que entiende ahora la Corte que no es contrario a la Constitución que la ley señale un término dentro del cual el Presidente deba expedir un determinado reglamento.

Esta posibilidad es congruente con una serie de disposiciones y principios constitucionales, en particular con aquellos que se orientan a lograr la efectividad de la legislación, tales como los numerales 10 y 11 del artículo 189, en cuanto que establecen para el Presidente de la República el deber de velar por el estricto cumplimiento de la ley, así como el de ejercer la potestad reglamentaria para la cumplida ejecución de las leyes.

Así mismo, el artículo 2 de la Carta establece para las autoridades del Estado el deber de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, y el artículo 87 habilita a toda persona para acudir ante cualquier autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley. Dentro de ese contexto resulta claro para la Corte que en determinadas leyes, para cuya aplicación sea imprescindible la expedición de un reglamento, no puede reputarse contrario a la Constitución que el legislador, para lograr la efectividad de una ley dentro de un límite temporal, establezca un plazo para la reglamentación de la misma”.

De conformidad con lo expuesto, considera la Corte que el plazo de 12 meses fijado por el legislador para que el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones reglamente los requisitos de tipo patrimonial y de mitigación de riesgos, que se deberán acreditar los operadores postales para la obtención del respectivo Título Habilitante, adicionales a los contemplados en los literales a, c y d del artículo 4, no viola el artículo 189, numeral 11 superior, siempre y cuando se entienda que dicho límite temporal tiene como finalidad señalar la urgencia de dicha reglamentación, pero no impedir el ejercicio futuro de dicha potestad, lo cual sería violatorio de la Constitución. En consecuencia, la Corte Constitucional declarará exequible el parágrafo 2º del artículo 4 de la Ley 1369 de 2009, bajo el entendido de que dicho término no se convierte en una limitación temporal para el ejercicio de dicha facultad constitucional, pues como ha quedado establecido esa potestad no se agota y, en consecuencia puede ser ejercida en cualquier tiempo.”.

Ulteriormente, el fallo C-810 de 2014 modificó el norte que venía haciendo carrera en la anotada Corporación en tanto que admitió la posibilidad de que el Consejo Nacional de Juegos de Suerte y Azar ejerciera potestad reglamentaria acogiendo la tesis expuesta inicialmente en sentencia C-397 de 1995; veamos: “7.3.3. La Corte ha explicado que en algunos temas, la propia Carta ha extendido esa potestad reglamentaria “a autoridades y organismos administrativos diferentes al ejecutivo”, pero que también es posible, atribuirla por vía legal; pero que dado que es el Presidente quien en principio tiene esa potestad (CP arts. 189 ord. 11), la atribución de competencias reglamentarias a otras entidades que no hacen parte del gobierno en sentido restringido, debe reunir ciertas condiciones para ajustarse a la Carta, a fin de no desconocer esa atribución propia del Ejecutivo.

Esta Corporación se ocupó del asunto, en la sentencia C-397 de 1995, que declaró la constitucionalidad de varios apartes de la Ley 32 de 1979, que reconocían a la Comisión Nacional de Valores, hoy Superintendencia Financiera, la regulación de múltiples aspectos del mercado público de valores. Al respecto, señaló: (…) En dicha providencia se concluyó que es posible conferir potestades reglamentarias a órganos que no configuren gobierno en sentido restringido, siempre y cuando se trate de una potestad residual y subordinada, pues de esa manera se armoniza el sistema de fuentes consagrado en la Constitución Política y la responsabilidad del gobierno en este campo, con la posibilidad de contar con organismos especializados, que desarrollen de manera específica la intervención en temas complejos. 7.3.4.

En consecuencia, esto supone que: (i) la materia a ser reglamentada no tenga reserva de ley, pues el Legislador no puede desprenderse de esas atribuciones; (ii) que los reglamentos expedidos por la entidad se sujeten a lo que disponga la ley y sus correspondientes decretos reglamentarios; (iii) que quede claro que el legislador y el Gobierno conservan sus atribuciones, que pueden ejercer en todo momento, sin que la existencia de la función reglamentaria residual de la entidad restrinja sus posibilidades de acción; y (iv), que como consecuencia de todo lo anterior, se entienda que la entidad es dependiente del gobierno, ya que, “aunque no hace parte del Gobierno en el sentido restringido del término, desarrolla atribuciones presidenciales enmarcadas dentro de la preceptiva fundamental. 7.3.5.

Con ocasión del examen de constitucionalidad de los numerales 1, 2 y 3 de la Ley 647 de 2001, mediante los cuales se asignaban unas funciones al CNJSA y que a juicio del actor vulneraban la potestad reglamentaria del Presidente de la República, esta Corporación, concluyó que el cargo no prosperaba, por cuanto era claro que las funciones establecidas por la norma impugnada a dicha institución, se circunscribían a temas técnicos propios del ámbito del monopolio rentístico de juegos de suerte y azar, por lo cual su asignación al citado órgano no alteraba la potestad reglamentaria constitucional del Presidente de la República, a la cual deberá estar subordinado el ejercicio de aquellas.

Para soportar su decisión, consideró la Corte que: “En virtud del Art. 189, Núm. 11, superior, corresponde al Presidente de la República “ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes”.// Esta es una función intemporal e inagotable de dicha autoridad, que debe ejercer en la medida en que el cumplimiento de su cometido lo exija o aconseje, pero no es exclusiva, ya que puede ser ejercida también por otros funcionarios del Estado a quienes la ley la atribuya en forma expresa y determinada en relación con materias de orden técnico, aunque su ejercicio siempre estará subordinado a aquella por tener la misma un fundamento constitucional.” (…) 4.

Posible desconocimiento de la potestad reglamentaria del Presidente de la República (CP 189.11). Para esta Corte, la asignación al Consejo Nacional de Juegos de Suerte y Azar, por la norma legal -extraordinaria-, de funciones contenidas en las normas demandadas que pueden entrañar una atribución reglamentaria, no desconoce el artículo 189.11 de la Constitución que otorga al Presidente de la República poder de reglamentación de las leyes, en tanto la titularidad de la potestad reglamentaria también cabe predicarse de otros órganos y autoridades administrativas -sistema difuso-; además, las materias a reglamentar por el CNJSA no tienen reserva de ley, consisten en asuntos técnicos que no han sido materia de regulación exhaustiva por el legislador, ni suponen la pérdida de la potestad reglamentaria del Gobierno nacional que, por el contrario, la subordina. 5.

Decisión. Declarar la exequibilidad de los numerales 2, 3 y 4 del artículo 2 (sic 3) del D.L. 4144 de 2011, por los cargos analizados”. Finalmente, en sentencia C-074 de 2018, se recogió el último de los criterios señalados resolviendo que para el caso no era procedente entregar legalmente una función de reglamentación en los particulares, a propósito de la revisión de la constitucionalidad de la sexta objeción titulada Asignación al Colegio Colombiano de Entrenamiento Deportivo de funciones indelegables del Congreso de la República”, respecto del Proyecto de Ley No. 104 de 2015 de la Cámara de Representantes y 166 de 2016 del Senado de la República, “por medio del cual se reglamenta la actividad del entrenador (a) deportivo (a) y se dictan otras disposiciones”.

“255. Como se desprende de lo dicho en precedencia, para esta Corte ha sido claro que otras autoridades públicas pueden ejercer potestad reglamentaria; sin embargo, es evidente que esa función no puede ser atribuida a particulares, pues ello vaciaría por completo la atribución constitucional de reglamentación otorgada al Ejecutivo. En efecto, como se indicó ut supra existen ciertas funciones públicas que no pueden ser desconcentradas en particulares, como la de reglamentación, lo anterior, pues como lo precisó la sentencia C-470 de 2006[31], “a pesar de la eventualidad de la asunción de funciones públicas de los colegios profesionales por expreso mandato legal, no debe olvidarse que su origen parte de una iniciativa de personas particulares que ejercen una profesión y quieren asociarse.

Son los particulares y no el Estado quien determina el nacimiento de un colegio profesional, pues este es eminentemente un desarrollo del derecho de asociación contenido en el artículo 38 del Estatuto Superior…” 256. De lo expuesto se desprende que ha sido pacífica y constante la jurisprudencia de esta Corte al señalar que uno de los límites para la atribución de funciones administrativas a los particulares es la “imposibilidad de vaciar de contenido la competencia de la autoridad que las otorga”, por ello, si la Constitución atribuye al Presidente o a las autoridades públicas el ejercicio de la función de reglamentación cuando el Congreso no ha agotado la materia regulatoria, no le es dable al Legislador asignar dicha facultad a un particular porque: (i) entrega una función de la cual no es el titular (reglamentación) y, con ello, desconoce la estructura constitucional al respecto, y (ii) con esta acción vacía de competencia a las autoridades públicas que son las encargadas de emitir regulaciones de orden público, vinculantes y que integran el sistema de fuentes (autoridades públicas).” De todo lo expuesto se advierte que en la Jurisprudencia constitucional no ha habido un criterio uniforme que permita determinar si la facultad constitucional reconocida a entes administrativos distintos de la Presidencia de la República para dotar de contenido administrativo a normas legales se acompasa con el alcance de la potestad reglamentaria o si es una facultad de regulación distinta a aquélla, circunstancia en la que tampoco la doctrina encuentra un acuerdo hasta hoy. 7.3.1.3.

Así se expresó a propósito de las competencias de regulación de la Superintendencia Nacional de Salud; veamos: “El Presidente de la República es, ciertamente, el titular constitucional de la potestad reglamentaria, pero ello no quiere decir que dentro de su ámbito de competencia y nivel de subordinación jerárquica y normativa, las demás autoridades administrativas no pueda adoptar medidas de carácter general a fin cumplir o hacer cumplir las disposiciones superiores relativas a los asuntos a su cargo, de donde, como titulares de autoridad administrativa, están investidas de las facultades o potestades propias de la administración, dentro de las cuales está justamente la reglamentaria.

De allí que los actos administrativos generales pueden emanar de cualquier autoridad administrativa, en lo que concierna a los asuntos a su cargo.” Con posterioridad, dicho legado fue aceptado por la Corporación en relación a controles de legalidad de actos proferidos por los Ministerios, tal y como se desprende de la Sentencia del 13 de septiembre de 2007, dictada en el expediente 11001 03 24 000 2002 00254 01, en la cual se dijo que: “En un estado unitario como el Colombiano, y en virtud de lo dispuesto en los numerales 2º y 23 del artículo 150 CP compete al Congreso regular la prestación del servicio público de transporte, los modos y los medios, las condiciones generales para el otorgamiento de las rutas y horarios, los requisitos mínimos de seguridad para los usuarios, la determinación de quiénes han de ejercer la autoridad de transporte, la necesaria coordinación de las autoridades nacionales con las locales para el efecto, sin perjuicio de que el Gobierno Nacional, para la cumplida ejecución de la ley, en el ámbito de su competencia, ejerza la potestad reglamentaria conforme a lo preceptuado por el artículo 189, numeral 11 ibídem. […] Empero, la potestad del Presidente de la República para reglamentar las leyes (art. 189-11 CP), no puede confundirse con la del Ministro de Transporte, en su calidad de «jefe de la administración en su respectiva dependencia» y de Director del Sector y Sistema Nacional de Transporte, para dictar reglamentos o actos administrativos de contenido general sobre determinados aspectos cambiantes, […].

Desde luego, al ejercerla, no puede rebasar el ámbito material de la ley ni de la potestad reglamentaria que la Constitución atribuye al Presidente de la República, ni interferir con su calidad de suprema autoridad administrativa. (…) El principio del efecto útil de las normas obliga a desechar esa interpretación pues de acogerse, se haría nugatoria la competencia que constitucionalmente corresponde a los Ministros conforme al artículo 208 de la Constitución. Una interpretación contraria produciría la hipertrofia de la administración, haría ineficiente la toma de decisiones, e impediría al Ministro del ramo desempeñarse como jefe de la administración en su respectiva dependencia. La Administración Pública requiere día a día de una más ágil capacidad para satisfacer las demandas ciudadanas.

Ello supone que el proceso de toma de decisiones y de ajuste a las condiciones cambiantes de las políticas públicas se haga a través de procedimientos ágiles. (…) A la anterior justificación jurídica, no está demás agregar las de tipo práctico, tales como la necesidad de que quien tiene a su cargo la dirección de las actividades de aplicación y cumplimiento de las normas aduaneras, pueda impartir las instrucciones generales y las interpretaciones que las circunstancias requieran, con la oportunidad y la agilidad que la situación lo amerite.

Además, dada la inmediación y el dominio técnico jurídico que de manera especial se presume de quienes tienen a cargo el manejo directo de tales asuntos, se entiende que son las autoridades más idóneas para impartir esas instrucciones. Se sale de los parámetros y principios de la administración moderna y de la complejidad del Estado colombiano, pretender que aún este tipo de reglamentación deba ser expedido por el Presidente de la República, más cuando son tantas las materias y los niveles jerárquicos en que ello se requiere, que generaría una concentración y dilación a todas luces contraria a los principios de eficacia, economía y celeridad consagrados en el artículo 209 de la Constitución Política, para cuyo cumplimiento, justamente, el mismo artículo prevé los mecanismos de la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones”.

(Las negrillas son del original) Más adelante, se profirieron varias sentencias en las cuales fue aplicada la misma fuente constitucional para resolver el problema de competencia también para el caso de la potestad reglamentaria subsidiaria de los Ministerios, entre las cuales se trae a colación la siguiente: “Las facultades reglamentarias en comento, encuentran su sustento constitucional en el artículo 208 de la Constitución, en cuyo inciso primero se establece: “ARTICULO 208.

Los ministros y los directores de departamentos administrativos son los jefes de la administración en su respectiva dependencia. Bajo la dirección del Presidente de la República, les corresponde formular las políticas atinentes a su despacho, dirigir la actividad administrativa y ejecutar la ley Adicionalmente resultaría absurdo pretender que el Presidente de la República estuviese obligado a ejercer de manera personal y directa sus facultades reglamentarias en todos y cada uno de los ámbitos de la gestión pública.

Ante esta realidad incontrovertible, la puesta en marcha de esquemas y estrategias de descentralización, delegación y desconcentración, así como la conformación de sectores y de sistemas sectoriales de gestión se hace imprescindible para garantizar el correcto desempeño de la administración pública. En ese sentido, desconocer a los Ministros la facultad de expedir reglamentaciones en materias que son propias de sus Despachos, resultaría contrario a los principios de racionalidad, celeridad, eficacia y economía previstos en el artículo 209 de la Carta y a los lineamientos de la Ley 489 de 1998.

(…) Al socaire de lo expuesto, queda en claro que el Ministro del ramo es competente para dictar reglamentos o actos administrativos de contenido general en los asuntos de su competencia, desde luego, con sujeción a la ley y al reglamento y sin rebasar el ámbito de regulación normativa de una y otro. No obstante lo anterior, la Sala debe señalar en forma categórica que el precitado Ministro de Transporte, si bien está facultado para proferir ese tipo de reglamentos derivados o de segundo grado, no lo está para proferir normas en materia sancionatoria, las cuales se encuentran reservadas al legislador, quien como es sabido definió el régimen de sanciones en materia de transporte en el título IX de la Ley 336 de 1996.”[32] El 20 de noviembre de 2014, esta Sección se refirió a este preciso tópico poniendo en consideración algunas de las sentencias emitidas por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado[33] sobre el particular pero sin distinguir la dualidad de criterios antes reseñados, no obstante determinó la posibilidad de que cualquier cartera ministerial, siempre que exista habilitación legal, podría ejercer una especie de potestad reglamentaria secundaria o derivada, y en esa medida concluyó en la no prosperidad del cargo por falta de competencia que se atribuía a la norma objeto de control; veamos: “(i) La potestad reglamentaria derivada o de segundo grado de los Ministerios La potestad reglamentaria es la facultad constitucional atribuida de manera permanente a algunas autoridades para expedir un conjunto de disposiciones jurídicas de carácter general y abstracto para la debida ejecución de la ley, a través de las cuales se desarrollan las reglas y principios en ella fijados.

Su propósito es señalar aquellos detalles y pormenores necesarios que permiten la debida aplicación de la ley, sin que en ningún caso pueden modificarla, ampliarla o restringirla en cuanto a su contenido material o alcance. El sistema configurado por la Constitución Política de 1991 atribuyó de manera principal la titularidad de la potestad reglamentaria al Presidente de la República, según lo refleja el numeral 11 de su artículo 189.

No obstante lo anterior, tal como ha sido precisado por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado[34], la propia Carta también se encargó de radicar en forma precisa la potestad de producción de actos normativos de efectos generales y de carácter reglamentario en otros órganos constitucionales ubicados dentro de la Rama Ejecutiva (como por ejemplo los Ministerios) y aun fuera de ella.

La Sección Primera del Consejo de Estado ha precisado que la potestad reglamentaria que ostentan los Ministerios es derivada o de segundo grado. En efecto, esta facultad de expedir actos generales, en el caso de los Ministerios, se ejerce en todo caso, frente a la potestad reglamentaria del Presidente de la República, con criterio residual y subordinado.

Esta facultad reglamentaria encuentra sustento constitucional en el artículo 208 de la Constitución política, en cuyo inciso primero se establece que: “Los ministros y los directores de departamentos administrativos son los jefes de la administración en su respectiva dependencia. Bajo la dirección del Presidente de la República, les corresponde formular las políticas atinentes a su despacho, dirigir la actividad administrativa y ejecutar la ley”.”[35] Recientemente, en fallo del 18 de julio de 2019 emitido en el proceso número 11001 03 24 000 2011 00163 00 con Ponencia de la Consejera de Estado Nubia Margoth Peña Garzón, la Sección Primera dio un alcance más claro al asunto y aun cuando se refirió al caso de un acto administrativo proferido por un Ministerio, dedujo que la posibilidad de reglamentación por parte esa autoridad era viable siempre que se entendiera subordinada a la potestad que para ese efecto ejercía el Presidente de la República: “La Sala observa que en relación con estas facultades de reglamentación de los ministerios existe una línea jurisprudencial constitucional respecto del alcance y características de las mismas, abordadas en las sentencias C-805 de 2001[36] y C-917 de 2002[37] por la Corte Constitucional, reafirmada en la sentencia C- 1005 de 2008,[38] en la que se precisó: (…) El sistema configurado por la Constitución Política de 1991 atribuyó, de manera principal, la titularidad de la potestad reglamentaria al Presidente de la República, según lo refleja el numeral 11 de su artículo 189.

No obstante lo anterior, la propia Carta también se encargó de radicar en forma precisa la potestad de producción de actos normativos de efectos generales y de carácter reglamentario en otros órganos constitucionales ubicados dentro de la Rama Ejecutiva (como por ejemplo los ministerios) y aun fuera de ella. Por lo mismo, esta Sección ha determinado que esa potestad reglamentaria que ostentan los ministerios es derivada o de segundo grado y, en efecto, la facultad de expedir actos generales en el caso de esas entidades se ejerce, frente a la potestad reglamentaria del Presidente de la República, con criterio residual y subordinado.

Y es que resultaría absurdo pretender que el Presidente de la República estuviese obligado a ejercer de manera personal y directa sus facultades reglamentarias en todos y cada uno de los ámbitos de la gestión pública, realidad incontrovertible ante la cual la puesta en marcha de esquemas y estrategias de descentralización, delegación y desconcentración, así como la conformación de sectores y de sistemas sectoriales de gestión, se hace imprescindible para garantizar el correcto desempeño de la administración pública.

En ese sentido, desconocer a los ministros la facultad de expedir reglamentaciones en materias que son propias de sus Despachos, resultaría contrario a los principios de racionalidad, celeridad, eficacia y economía previstos en el artículo 209 de la Carta y a los propios lineamientos de la Ley 489. El principio del efecto útil de las normas obliga a desechar esa interpretación pues, de acogerse, haría nugatoria la competencia que constitucionalmente corresponde a los ministerios conforme al artículo 208 de la Constitución, produciría la atrofia de la administración, tornaría ineficiente la toma de decisiones e impediría al jefe de la respectiva Cartera desempeñarse como tal.

Ello, sin perjuicio de resaltar, debido a la inmediación temática y el dominio técnico jurídico que ostentan quienes tienen a cargo el manejo directo de dichos asuntos especializados, como sucede con los ministerios, que son esas y no otras las autoridades idóneas, capacitadas y llamadas a producir e impartir esas instrucciones. Se sale de los parámetros y principios de la administración moderna y de la complejidad del Estado colombiano, pretender que aún este tipo de reglamentación deba ser expedido por el Presidente de la República, más cuando son tantas las materias y los niveles jerárquicos en que ello se requiere, que generaría una concentración y dilación contraria a los principios de eficacia, economía y celeridad consagrados en el referido artículo 209 de la Constitución Política, para cuyo cumplimiento, justamente, la misma norma prevé los mecanismos de la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones.

La potestad normativa residual, secundaria y derivada se justifica en la medida en que es en los organismos administrativos en donde reposa la información directamente relacionada con el funcionamiento práctico de las herramientas de creación legislativa. La inmediación que se da entre dichos entes, los temas reales de implementación de la legislación y sus usuarios, imponen que sean aquellos los que señalen la microregulación de la Ley.

En consecuencia, resulta evidente que el ministerio del ramo está facultado para dictar reglamentos o actos administrativos de contenido general en los asuntos de su competencia, desde luego, con sujeción a la ley y al reglamento y sin rebasar el ámbito de regulación normativa de una y otro”. Nótese que la conclusión a la que se arribó en esta última oportunidad, con ocasión a la necesidad de definir la competencia del Ministerio de Transporte para emitir actos reglamentarios, se basó en parte en las providencias de la Corte Constitucional que propugnaban por establecer una competencia regulatoria pero no reglamentaria debido a que, como ya se dejó dicho, esta última era exclusiva del Presidente.

Ahora, al comenzar con el análisis jurisprudencial del Consejo de Estado en torno a la titularidad de la potestad reglamentaria se aludió quizá al primer fallo emitido con ocasión del control de validez de una resolución expedida por la Superintendencia Nacional de Salud, cuyo resultado fue el de negar las pretensiones bajo la consideración de que este tipo de entidades también podrían desplegar la mencionada atribución en los términos allí dispuestos.

Tal postura ha sido coincidente en algunas providencias emitidas sobre la valoración del ejercicio de la tantas veces citada facultad reglamentaria en tratándose de entidades administrativas distintas del Gobierno Nacional, esto es, en materia de órganos distintos de los Ministerios y Departamentos Administrativos. Así por ejemplo encontramos sentencias como la proferida el 18 de febrero de 2016 en el proceso número 11001 03 24 000 2013 00481 00, con ponencia del Magistrado Guillermo Vargas Ayala, en la que se trató transversalmente el tema, así: “En este orden, para la Sala resulta fuera de discusión que en virtud de las disposiciones invocadas por LA SUPERINTENDENCIA como fundamento de las facultades normativas ejercidas para la expedición de las Resoluciones demandadas, en especial por la frase final del inciso primero del artículo 15 de la ley 29 de 1973 y por los reglamentos orgánicos de la entidad (Decretos 412 de 2007 y 2163 de 2011) expedidos por el Gobierno en desarrollo de las amplias facultades normativas que le confieren al Presidente los artículos 189.16 de la Constitución y 54 de la Ley 489 de 1998[39], el elemento competencial que debe estar presente en cada manifestación de la voluntad administrativa como factor condicionante de su validez, está presente en los actos sub judice.

La sola lectura de los preceptos contenidos en el inciso 1º in fine del artículo 15 de la ley 29 de 1973 y en los artículos 12.1 y 12.2 del Decreto 412 de 2007 y por los artículos 12.1, 12.2, 13.3 y 13.28 del Decreto 2163 de 2011 así permite concluirlo[40]. En efecto, de una parte, el legislador fue expreso en encomendar a LA SUPERINTENDENCIA la reglamentación del procedimiento de reparto de escrituras “de modo que la Administración no establezca privilegios en favor de ningún Notario” (art. 15 inc. 1º in fine de la ley 29 de 1973).

De otra, la Sala encuentra diáfano el sentido y alcance de las disposiciones de los reglamentos orgánicos que habilitan a LA SUPERINTENDENCIA para “[i]mpartir las instrucciones de carácter general, dictar las resoluciones y demás actos que requiera la eficiente prestación de los servicios públicos de notariado y de registro de instrumentos públicos” (art. 12.2 del Decreto 412 de 2007 y del Decreto 2163 de 2011); para “[e]xpedir los actos administrativos y demás providencias necesarias para el cumplimiento de los objetivos y funciones de la entidad” (art. 13.3 del Decreto 2163 de 2011) o para “[o]rdenar lo necesario para la correcta prestación de los servicios de Notariado y de Registro de Instrumentos Públicos” (art. 13.28 idem).

A lo anterior se debe añadir el argumento sistemático, que resulta de la forzosa comprensión del reglamento como un instrumento indispensable en un Estado de Derecho para la consecución de los objetivos propios de la Administración Pública. En efecto, la imposibilidad material y formal del legislador para preverlo todo en el texto de la ley y la habilitación constitucional (arts. 189.11, 189.16, 122, 123, 208, 300 o 313, entre otras normas de la Constitución que se ocupan de este asunto) para que el ordenamiento jurídico se construya progresivamente de manera escalonada con base en las precisas reglas de competencia establecidas por la Constitución y la ley, lo mismo que la legitimidad técnica y democrática que a día de hoy acompañan a la Administración Pública, justifican esta aproximación y hacen posible entender que sea una entidad como LA SUPERINTENDENCIA quien, en el marco de sus competencias legales y reglamentarias y con base en los preceptos superiores que rigen la materia, fije la reglamentación de un asunto imperioso para la garantía de la igualdad y la imparcialidad en el ejercicio de la función notarial como la relativa al reparto de las escrituras públicas en eventos en los que hay más de un notario disponible para el otorgamiento de una determinada escritura pública que debe ser suscrita por una autoridad pública.

Por lo anterior, el cargo propuesta no prospera”. En otra providencia la misma Sección Primera entendió de manera implícita la potestad reglamentaria de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, al punto de que precisó que parte del ejercicio efectuado en ese sentido excedió la facultad de reglamentación que le atribuía la ley y por eso declaró nula la Resolución No. 2852 de 2006, “Por la cual se unifica el Régimen de Vigilancia y Seguridad Privada”.

El siguiente aparte del fallo fechado el 24 de enero de 2013, en el proceso número 11001 03 24 000 2008 00345 00, demuestra lo afirmado: “El Decreto 2355 de 2006, “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada y se dictan otras disposiciones”, establece en su artículo 4°, lo siguiente: “Funciones de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada.

Para el cumplimiento de los objetivos previstos la Superintendencia, como ente responsable de dirigir, coordinar y ejecutar las funciones de inspección, vigilancia y control sobre los servicios de vigilancia y seguridad privada que se desarrollen en el territorio nacional, cumplirá con las siguientes funciones: Funciones de reglamentación y autorización 1.

Expedir la reglamentación relacionada con la utilización de equipos, medios y elementos utilizados por los vigilados para el desarrollo de sus labores de vigilancia y seguridad privada. …” De igual manera, en el artículo 6° del citado Decreto se señalan las funciones del Superintendente: “Artículo 6°. Funciones del Superintendente de Vigilancia y Seguridad Privada.

Son funciones del Superintendente de Vigilancia y Seguridad Privada, como Jefe del Organismo, además de las señaladas en la Constitución Política y las leyes, las siguientes: … 5. Expedir la reglamentación relacionada con la utilización de equipos, medios y elementos utilizados por los vigilados para el desarrollo de sus labores de vigilancia y seguridad privada.” Ahora, en la parte considerativa de la Resolución acusada, se afirma que con fundamento en el artículo 4° del Decreto 2355 de 2006: “le corresponde a la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada instruir a los vigilados sobre las disposiciones que regulan su actividad, fijar criterios técnicos y jurídicos que faciliten el cumplimiento de tales normas y señalar los procedimientos para su cabal aplicación, como también disponer la realización de las visitas de inspección a la industria y a los servicios de vigilancia y seguridad privada;

Que el referido decreto en sus artículos 4° y 6° contempla las funciones de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada y del Superintendente de Vigilancia y Seguridad Privada y que en el numeral 11 del artículo 6° del mismo decreto se le autoriza para expedir los actos administrativos que correspondan, así como los reglamentos, e instructivos que sean necesarios para el cabal funcionamiento de la entidad …”.

De las disposiciones transcritas, se colige con claridad que dentro de las facultades que otorga el Decreto 2355 de 2006 tanto a la Superintendencia como al Superintendente de Vigilancia y Seguridad Privada, no se encuentra la de expedir las regulaciones como la Resolución que ahora se acusa; por el contrario, las funciones de reglamentación se circunscriben únicamente a “la utilización de equipos, medios y elementos utilizados por los vigilados para el desarrollo de sus labores de vigilancia y seguridad privada”.

Así las cosas, y conforme a lo expuesto, asiste razón al actor en el primer cargo que plantea, pues es palmaria la violación de los artículos 115, 150-1 y 189-11 de la Constitución Política, toda vez que por disposición constitucional la potestad reglamentaria, entendida como la capacidad de producir normas administrativas de carácter general, reguladoras de la actividad de los particulares y fundamento para la actuación de las autoridades públicas, la tiene asignada de manera general, en principio, el Presidente de la República, en virtud de lo dispuesto en el artículo 189-11 de la Carta Política.

Lo anterior, releva a la Sala del estudio del segundo cargo”. Inclusive, la sentencia que se refirió en el mismo sentido anotado al cargo de falta de competencia de la Resolución 7034 de 2012, censurada en el proceso de la referencia, adoptó el criterio esgrimido con antelación: “4.3.2.- Teniendo en cuenta lo anterior, debe la Sala definir si la expedición de la Resolución 7034 de 2012 entraña el ejercicio de la potestad reglamentaria a la que se refiere el artículo 189.11 de la Constitución Política.

Para tal efecto es importante empezar por destacar que a partir de lo consagrado en el aludido precepto constitucional, la potestad reglamentaria tiene como fin lograr la cumplida ejecución de la Ley a partir de la valoración e indagación de su objeto, lo que supone que su ejercicio se encuentra sometido y limitado a la Ley. De ahí que, de tiempo atrás, se hayan fijado los criterios de necesidad y competencia según los cuales sólo se debe ejercer la potestad reglamentaria cuando se requiere desarrollar el texto legal para su cabal realización, sin que sea dable ampliarlo, restringirlo o modificarlo en su contenido. 4.3.3.- En este contexto, la potestad reglamentaria es exclusiva del Presidente de la República como suprema autoridad administrativa y se torna inalienable, intransferible e inagotable.

No obstante, la Sala ya ha tenido oportunidad de precisar que esto no implica que las demás autoridades administrativas carezcan de poder normativo. En tal sentido se tiene la providencia de 24 de agosto de 2000 en la cual se explicó que ‘El Presidente de la República es, ciertamente, el titular constitucional de la potestad reglamentaria, pero ello no quiere decir que dentro de su ámbito de competencia y nivel de subordinación jerárquica y normativa, las demás autoridades administrativas no puedan adoptar medidas de carácter general a fin cumplir o hacer cumplir las disposiciones superiores relativas a los asuntos a su cargo, de donde, como titulares de autoridad administrativa, están investidas de las facultades o potestades propias de la administración, dentro de las cuales está justamente la reglamentaria.

De allí que los actos administrativos generales pueden emanar de cualquier autoridad administrativa, en lo que concierna a los asuntos a su cargo’.[41] 4.3.4.- En el mismo sentido la Corte Constitucional ha precisado que las autoridades administrativas en el ámbito de sus competencias y de conformidad con la ley, pueden regular determinados aspectos sin que ello signifique la usurpación de la potestad reglamentaria en cabeza del Presidente.

Al respecto resulta pertinente traer a colación la providencia dictada por esa Corporación en el radicado No. C-571 de 2003 en la que sobre el particular se expuso lo siguiente: (…) 4.3.5.- Pues bien, teniendo en cuenta que la Resolución 7034 de 2012 fue dictada en virtud del parágrafo del artículo 89 de la Ley 1450 de 2011[42] se concluye que no existe usurpación alguna de la potestad reglamentaria que consagra en cabeza del Presidente de la República el artículo 189.11 de la Carta Política, sino que constituye una manifestación del poder normativo de la Superintendencia por mandato expreso de la ley, lo cual conlleva a que se niegue el cargo propuesto en la demanda”.

Se denota de lo expuesto que el designio jurisprudencial fue el de admitir la posibilidad de que les fuera reconocida la función de reglamentación a autoridades diferentes al Presidente de la República, bajo unas pautas definidas y precisas.. 7.3.1.4. Conforme a la anterior evolución, se advierte que la facultad de reglamentar o de regular viene implícita en la función que principalmente le ha sido asignada a la entidad administrativa de que se trate, pues tiene una relación directa con la especialidad en el desarrollo de los cometidos que institucionalmente les han sido trazados.

Se trata entonces de instrumentalizar a través de la reglamentación el ejercicio de una función específica que se deriva de la idoneidad de la entidad, habida cuenta, por ejemplo el conocimiento técnico del asunto. Así pues, resulta ser adecuado a los fines previstos por el Constituyente de 1991 el adoptar un sistema normativo difuso como el propuesto en la Carta Fundamental, lo cual es también suficiente para cumplir con eficiencia y eficacia las funciones que demanda la misma Carta en el artículo 209, cuyo contenido es el siguiente: “ARTICULO 209.

La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones. Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado.

La administración pública, en todos sus órdenes, tendrá un control interno que se ejercerá en los términos que señale la ley.” Para el caso de la Superintendencia de Puertos y Transporte y la reglamentación que expidió y sobre la cual el demandante ha hecho reparos de legalidad, lo que se encuentra es que se trata de una entidad administrativa a la que, en efecto, le compete observar el citado mandato Superior.

Ahora bien, tal y como lo observan las sentencias atrás transcritas, permitir que una autoridad habilitada por el Congreso de la República reglamente una determinada materia no desconoce en manera alguna ningún postulado constitucional sino que, por el contrario, lo hace efectivo, si se parte de un hecho evidente e indiscutible y es que al Presidente de la República le queda físicamente imposible cobijar mediante sus reglamentaciones todos los sectores y ámbitos en que desenvuelve su actividad, razón por la que cuenta con órganos especializados que poseen las precisas herramientas técnicas para ejecutar de manera concreta y pertinente las órdenes del Legislador.

No desconoce esta Sala que el producto de las reglamentaciones que se expidan en este sentido deben guardar correspondencia no sólo con la Carta Fundamental y la Ley, sino con los Decretos que en ejercicio de sus funciones expida el Presidente de la República como Suprema Autoridad Administrativa sobre la misma materia, y es por ello que, tal y como lo reconocen los fallos a que se ha hecho referencia, resulta ser una potestad subordinada a tales decisiones.

Acoger el mentado derrotero no sólo consulta la realidad en cuanto a la necesidad de que sean las autoridades administrativas que designe el Legislador las encargadas de reglamentar asuntos de su sector dada su capacidad técnica y el conocimiento especializado, sino que responde al postulado constitucional vertido en el artículo 209 y materializado en múltiples pronunciamientos de esta Jurisdicción Lo anterior cobra importancia a efectos de resolver el segundo problema planteado, pues es claro que cuando el ejercicio de una atribución de reglamentación por parte de una autoridad administrativa ha sido sometido a un límite temporal, el mismo debe ser entendido como una manera de apremiar la actuación que resulte o la manera de impulsar la necesaria regulación de un preciso tópico para lograr la debida ejecución de las funciones que le son propias.

Así lo ha reconocido esta Corporación en múltiples sentencias,(CITAR) dentro de las cuales vale la pena resaltar la siguiente: “Tampoco tiene éxito la argumentación del demandante relativa a que el Ejecutivo se excedió en el tiempo de seis meses que le había otorgado el legislador para promulgar el Decreto 2772 de 2005, “con lo cual usurpó las competencias del Congreso de la República”, toda vez que la potestad reglamentaria no se agota, pues no tiene limitaciones temporales, en virtud de que es una facultad constitucional no sujeta al tiempo cuya finalidad es hacer posible la aplicación de las leyes, como bien lo anotan el señor Procurador Primero Delegado para esta Corporación y la entidad demandada.

Por consiguiente, los artículos 4º, 13, 29 y 150 numeral 10 de la Constitución Política, concordantes con el artículo 53 de la Ley 909 de 2004 que cita el actor, no fueron vulnerados. Igualmente, sostiene el demandante que la expedición del Decreto 2772 de 2005 constituye una ampliación temporal indebida de las facultades extraordinarias otorgadas por la Ley 909 de 2004, lo cual tampoco es de recibo dicha aseveración, en virtud de que el acto acusado no se fundamenta en tales facultades sino en la potestad reglamentaria general concedida al ejecutivo por el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, el cual se expidió dentro de los presupuestos previstos en el Decreto Ley 770 de 2005.

En conclusión, la norma acusada, no es contraria a lo dispuesto en los artículos 4º, 29, 150 numeral 10, 189 numerales 10 y 11 de la Constitución Política, toda vez que la expedición del Decreto Reglamentario 2772 de 2005, obedece a las facultades conferidas por la Constitución al Ejecutivo para reglamentar. Quizás como afirma el Ministerio Público, el actor se equivoca al confundir un Decreto Ley con un Decreto Reglamentario, así como fundamentarse en las facultades otorgadas por el Congreso a través del artículo 53 de la Ley 909 de 2004, para indicar que “habían expirado”, cuando lo cierto, es que las facultades para reglamentar el artículo 5º del Decreto Ley 770 de 2005 a través del acto acusado, se reitera, fueron otorgadas por el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política.

En otras palabras, el ejecutivo es competente por la potestad constitucional para expedir Decretos Reglamentarios[43], cuyos requisitos y condiciones son diferentes a la expedición de un Decreto Ley.”[44] Lo propio ha hecho la Corte Constitucional: “En cuanto al límite temporal cuestionado por el demandante, debe la Corte recordar que el artículo 189, numeral 11 de la Carta, no contiene ninguna limitación temporal para el ejercicio de la potestad reglamentaria del Presidente de la República, como quiera que la cumplida ejecución de la ley requiere que “ella sea permanente, que pueda adaptarse a las circunstancias sociales de suyo cambiantes, y, en consecuencia que permanezca en el Presidente de la República mientras dure la vigencia de la ley sin que se extinga por su ejercicio, pues el reglamento inicial puede ser objeto de variación posterior cuando ello se requiera; cuando el legislador fija un plazo para que el Gobierno ejerza su facultad de reglamentar una ley, dicho término puede ser considerado como impulsor con el fin de garantizar el efectivo cumplimiento de las leyes, en caso que el legislador considere que por la materia de que se trata se requiere de una pronta y urgente reglamentación. Pero dicho plazo, en todo caso no limita ni agota la posibilidad de que el Presidente de la República reglamente la ley en cualquier tiempo durante su vigencia.” Sobre la utilización de este tipo de cláusulas temporales, esta Corporación señaló lo siguiente en la sentencia C-805 de 2001: “[T]al potestad, como atribución constitucional del Presidente de la República, puede ejercerse por éste en cualquier tiempo, sin que sea posible que por ley se introduzca en esta materia limitación temporal alguna.

Bajo tales premisas, no hay lugar a declarar próspero el reproche del actor, como quiera que la competencia para la expedición de la Resolución 7034 de 2012 no expiró al cabo de los quince (15) meses de que trataba el parágrafo del artículo 89 de la Ley 1450 de 2011, sino que se extendía hasta la vigencia de la mencionada norma legal. 7.3.2.

Exceso en cuanto al objeto Ahora bien, otro de los cargos esgrimidos por el demandante en su escrito para respaldar la causal de nulidad de falta de competencia fue el de indicar que el Congreso de la República sólo otorgó facultad para definir las características técnicas de seguridad documental en tanto que el acto censurado se refirió al sistema de control y vigilancia, lo que parecería más un planteamiento por exceso de la misma, que impone resolver primero si ello es cierto o no. De advertir que la respuesta al anterior interrogante es afirmativa, tendrá que establecerse si ello excede el objeto de la facultad de reglamentación encomendada por el Legislador a la SPT.

En efecto, de la lectura del parágrafo del artículo 89 de la Ley 1450 de 2011, se desprende que la reglamentación que debía expedir la SPT debía definir las características técnicas de los sistemas de seguridad documental de cada uno de sus vigilados, dentro de los cuales se encuentran, evidentemente, los CRC. Vale la pena traer a colación nuevamente la citada disposición: “Artículo 89.

Amplíese el cobro de la tasa establecida en el artículo 27, numeral 2 de la Ley 1ª de 1991, a la totalidad de los sujetos de vigilancia, inspección y control de la Superintendencia de Puertos y Transporte, para cubrir los costos y gastos que ocasionen su funcionamiento y/o inversión. Aquellos sujetos de los cuales se le han ampliado el cobro de la tasa a la cual hace referencia el presente artículo, pagarán por tal concepto una tasa por la parte proporcional que les corresponda según sus ingresos brutos, en los costos anuales de funcionamiento y la inversión de la Superintendencia de Puertos y Transporte, la cual no podrá ser superior al 0,1% de los ingresos brutos de los vigilados.

Como en efecto, dichos Centros se encargan fundamentalmente de expedir el certificado de aptitud física mental y de coordinación motriz, las características técnicas que reglamente la SPT en relación con este vigilado deberían estar dirigidas a garantizar su legitimidad y a proteger al usuario de la falsificación. Así pues, resulta indispensable aludir al objeto y ámbito de la Resolución 7034 de 2012, a efectos de verificar si responde a tal atribución: “Artículo 1º. objeto y ámbito de aplicación. La presente resolución tiene por objeto determinar en todo el territorio nacional la reglamentación de las características técnicas del sistema de seguridad que debe aplicar a los Centros de Reconocimiento de Conductores”.

“Artículo 2º. Sistema de control y vigilancia. El Sistema de Control y Vigilancia es una infraestructura tecnológica operada por cualquier ente público o privado previamente homologado por la Superintendencia de Puertos y Transporte o por quien esta delegue, para asegurar el cumplimiento de los parámetros técnicos mínimos y de otra índole dictados en la presente resolución y de los que se fijen posteriormente, que le permita prestar con calidad el servicio para garantizar la expedición segura del certificado de aptitud física mental y de coordinación motriz; la presencia del candidato en el centro de reconocimiento de conductores; la realización de las pruebas y evaluaciones por los médicos o especialistas; que el certificado se expida desde la ubicación geográfica del centro de reconocimiento de conductores; que las pruebas se hagan desde los computadores de los centros de reconocimiento de conductores con el fin de evitar un posible fraude en la expedición del mencionado certificado; el registro de pago; la correlación o trazabilidad para el cruce de información y que estén conectados con el centro de monitoreo de la Superintendencia de Puertos y Transporte, el actor del Sistema Financiero y el RUNT”.

Visto lo anterior no encuentra la Sala que el reproche del actor tenga fundamento, en tanto que el objeto que describe formalmente es el mismo dispuesto en la norma legal, y materialmente se desarrolla en lo que la SPT denominó un sistema de control y vigilancia cuya finalidad coincide con la buscada por el Congreso, quedando en esa medida salvaguardada, habida cuenta de que se exigen ciertos protocolos para garantizar que los certificados expedidos por los CRC sean legítimos a través de los sistemas diseñados e implementados en los artículos 3 y siguientes del acto impugnado.

Tampoco encuentra la Sala asidero en el reproche del demandante según el cual la creación del sistema de control y vigilancia significa por sí mismo una especie de delegación de funciones de la SPT en particulares, pues lo cierto es que, independientemente de cómo se titule el sistema de seguridad documental, la SPT debe acatar el mandato del Congreso de la República y materializar la orden de reglamentar las condiciones técnicas en que son desarrolladas las actividades por parte de sus vigilados, de modo que se garantice la legitimidad de lo que estos certifiquen.

Ahora, si para ello requiere adoptar sistemas de video o contratar a particulares expertos, entonces lo que se observa es una debida ejecución del designio legislativo, aspecto que permite concluir que tampoco por esta razón es nula la Resolución que se acusa. No significa lo dicho que la demandada esté cediendo las funciones de vigilancia y control de las que es titular, sino que está creando un método que garantice que los certificados que expide uno de sus vigilados es auténtico y legítimo. 7.4.

En relación con el cargo de falsa motivación El vicio de nulidad indicado ha sido entendido de la siguiente manera por la jurisprudencia: “La validez del acto administrativo también depende de que los motivos por los cuales se expide sean ciertos, pertinentes y tengan el mérito suficiente para justificar la decisión que mediante el mismo se haya tomado.

Es decir, que correspondan a los supuestos de hecho y de derecho jurídicamente necesarios para la expedición del acto administrativo de que se trate, y que se den en condiciones tales que hagan que deba preferirse la decisión tomada y no otra. Se trata de un requisito material, en cuanto depende de la correspondencia de lo que se aduzca en el acto administrativo como motivo o causa del mismo, con la realidad jurídica y/o fáctica del caso.

El vicio de falsa motivación se presenta cuando la sustentación fáctica del acto carece de veracidad o de coherencia entre el hecho y el supuesto de derecho; es decir, o no es cierto lo que se afirma en las razones de hecho, o no hay correspondencia entre tales razones y los supuestos de derecho que se aducen para proferir el acto. Ahora bien, debe precisarse que una cosa es la falsa motivación y otra la falta de motivación: la primera, es un evento sustancial, que atañe a la realidad fáctica y jurídica del acto administrativo, y la segunda, es un aspecto procedimental, formal, ya que ésta es la omisión en hacer expresos o manifiestos en el acto administrativo los motivos del mismo.

La falsa motivación plantea para el juzgador un problema probatorio, de confrontación de dos extremos, como son lo dicho en el acto y la realidad fáctica atinente al mismo, con miras a comprobar la veracidad; también plantea un juicio lógico de correspondencia entre la realidad constatada y la consecuencia jurídica que se pretende desprender de ella, cuando la primera resulta demostrada.

De otro lado, la falta de motivación le significa un problema de valoración directa del cuerpo o contenido del acto sobre si se expresan o indican razones para su expedición, y si lo dicho es suficiente como para tenerse como motivación”[45]. 7.4.1. Con miras a determinar si algunos de los reproches se encausan en la definición ya planteada de este cargo, la Sala se ocupará de resolver si es cierto que de manera previa a la expedición del acto censurado existían disposiciones que reglamentaban las características del sistema de seguridad de los CRC que garantizaban la legitimidad de los certificados que allí se expiden y la protección de los usuarios.

De ser cierto, deberá definirse si es nula por falsa motivación la decisión censurada. Pues bien, el demandante afirma que las Resoluciones 12336 de 2012 y 1555 de 2005 ya habían reglamentado la materia y por ende resultaba innecesario expedir una nueva en ese mismo sentido. Sobre el particular lo que advierte la Sala es que la primera de las resoluciones[46] se expidió en cumplimiento de lo previsto en el artículo 196 del Decreto Ley 019 de 2012, por medio del cual se modificó el artículo 19 de la Ley 769 de 2002, el cual señaló que el Certificado de aptitud física, mental y de coordinación motriz para conducir debía ser expedido por una Institución Prestadora de Salud o por un Centro de Reconocimiento de Conductores, de conformidad con la reglamentación que para ese efecto expidiera el Ministerio de Transporte.

El artículo primero de la resolución definió así el objeto: “Artículo 1°. Objeto y ámbito de aplicación. La presente resolución tiene por objeto unificar la normatividad y determinar los requisitos de habilitación y funcionamiento que deben cumplir los Centros de Reconocimiento de Conductores que deseen expedir el Certificado de Aptitud Física, Mental y de Coordinación Motriz para Conducir.” Se trata entonces de dos reglamentaciones distintas, pues, aún cuando hacen referencia al funcionamiento de los CRC, lo cierto es que la Resolución 12336 de 2012 está orientada a definir su creación y características así como la forma de funcionar, de habilitar dichos centros, las pruebas que deben realizarse, los deberes y obligaciones de los CRC, etc; en tanto que la Resolución 7034 de esa misma anualidad tiene como fin fijar las condiciones técnicas en la expedición de los mentados certificados, es decir, es apenas la regulación de una parte de la actividad de los CRC.

En lo atinente a la Resolución 1555 de 2005[47] lo que evidencia la Sala es que se trataba de la normativa que también determinaba el procedimiento para la obtención del Certificado de aptitud física, mental y de coordinación motriz vigente hasta antes de la expedición de la Resolución 12336 de 2012, razón por la que los fundamentos esgrimidos con anterioridad resultan plenamente aplicables, y en consecuencia, son suficientes para desestimar el cargo de falsa motivación, pues el demandante parte de una premisa falsa, cual es que las resoluciones que citó en su escrito hayan reglamentado la materia prevista en la Resolución 7034 de 2012. 7.4.2.

De otra parte, se debe dilucidar si es cierto que la facultad otorgada por el Congreso a la SPT no incluía la obligación de dar cumplimiento a los protocolos de seguridad; y de encontrar que ello es así, definir si es nulo por falsa motivación el acto acusado. Al respecto, lo que advierte la Sala es que la atribución que reconoció el Legislador en la SPT fue la de fijar las características técnicas del sistema de seguridad que debían atender los CRC, facultad dentro de la cual la Superintendencia debía adoptar cualquier fórmula tendiente a acatar dicho mandato, siendo la seleccionada la que denominó protocolos de seguridad, así como también un sistema de captura de video, todo lo cual en nada desconoce la orden emanada del artículo 89 de la Ley 1450 de 2011, pues, independientemente de la forma en que se titulen las condiciones de seguridad, lo que se observa es que la demandada se allanó a la creación de las mismas en la forma que a su juicio resultaba pertinente al caso. 7.4.3.

En lo que hace a la manera en que debía hacerse el recaudo del servicio por expedición del Certificado a que se ha aludido, no halla la Sala elementos que permitan entender que tal aspecto, de ser cierto, pueda viciar de nulidad el acto enjuiciado, ya que se trata de un reproche que responde más a la percepción del actor que a un examen de legalidad por falsa motivación. 7.4.4.

Finalmente, la Sala se ocupará de establecer si es cierto que la SPT se encuentra en la posibilidad de consultar en línea, a través del RUNT, los certificados médicos de aptitud física, mental y de coordinación motriz conforme a los criterios de auditoría y búsqueda que se requieran, y por ende que sea innecesario el sistema de control y vigilancia implementado a través de la resolución impugnada.

El artículo 8 deja ver los registros a cargo del RUNT: “Artículo 8o. Registro Único Nacional de Tránsito, RUNT. El Ministerio de Transporte pondrá en funcionamiento directamente o a través de entidades públicas o particulares el Registro Unico Nacional de Tránsito, RUNT, en coordinación total, permanente y obligatoria con todos los organismos de tránsito d el país. El RUNT incorporará por lo menos los siguientes registros de información: 1.

Registro Nacional de Automotores. 2. Registro Nacional de Conductores. 3. Registro Nacional de Empresas de Transporte Público y Privado. 4. Registro Nacional de Licencias de Tránsito. 5. Registro Nacional de Infracciones de Tránsito. 6. Registro Nacional de Centros de Enseñanza Automovilística. 7. Registro Nacional de Seguros. 8. Registro Nacional de personas naturales o jurídicas, públicas o privadas que prestan servicios al sector público. 9.

Registro Nacional de Remolques y Semirremolques. 10. Registro Nacional de Accidentes de Tránsito. Parágrafo 1o. El Ministerio de Transporte tendrá un plazo de dos (2) años prorrogables por una sola vez por un término de un (1) año, contados a partir de la fecha de promulgación de este código para poner en funcionamiento el RUNT para lo cual podrá intervenir directamente o por quien reciba la autorización en cualquier organismo de tránsito con el fin de obtener la información correspondiente.

Parágrafo 2o. En todos los organismos de tránsito y transporte existirá una dependencia del RUNT. Parágrafo 3o. Los concesionarios, si los hay, deberán reconocer, previa valoración, los recursos invertidos en las bases de datos traídos a valor presente, siempre y cuando les sean útiles para operar la concesión. Parágrafo 4o. Las concesiones establecidas en el presente artículo se deberán otorgar siempre bajo el sistema de licitación pública, sin importar su cuantía. Parágrafo 5o.

La autoridad competente en cada municipio o Distrito deberá implementar una estrategia de actualización de los registros, para lo cual podrá optar entre otros por el sistema de autodeclaración. El propietario que no efectúe la declaración será sancionado con multa de 2 salarios mínimos legales mensuales, además de la imposibilidad de adelantar trámites en materia de Tránsito y Transporte ante cualquier organismo de tránsito del país. Los Organismos de Tránsito diseñarán el formato de autodeclaración con las instrucciones de diligenciamiento pertinentes, que será suministrado al interesado sin costo alguno”.

El artículo 2 de la Resolución 3545 de 2009 permite evidenciar con más claridad que el registro de los CRC es sólo uno de todos aquéllos que deben ser administrados por el RUNT: “Artículo 2°. Obligatoriedad de registro. Los Organismos de Tránsito, las Direcciones Territoriales del Ministerio de Transporte y las personas naturales o jurídicas que prestan servicios al sector de tránsito y transporte, que se relacionan a continuación, deberán estar previamente registrados en el RUNT, para poder operar e interactuar con el mismo.

Importadores de vehículos y carrocerías Ensambladoras de vehículos Fabricantes de carrocerías Empresas desintegradoras de vehículos Centros de Diagnóstico Automotor Entidades de Juzgamiento de Preservación de Vehículos Antiguos y Clásicos Organismos Certificadores de Personas Naturales y Jurídicas Centros de Enseñanza Automovilística Centros de Reconocimiento de Conductores Centros Integrales de Atención Compañías aseguradoras Organismos de acreditación de personas naturales y jurídicas Talleres de conversión de motores Personas naturales y jurídicas que presten apoyo a los organismos o a las autoridades de tránsito Personas naturales y jurídicas que reciban delegación de los organismos o autoridades de tránsito”.

Vistas así las cosas, no se encuentra que ninguna de las inconformidades propuestas por el demandante frente al cargo de falsa motivación tengan asidero, dado que no se enmarcan en el contenido y alcance que ha sido referenciado al comenzar este estudio. 7.5. Desviación de poder 7.5.1. A tono con los reproches expuestos por el actor y la defensa formulada por la SPT y el Ministerio Público, se tendrá que definir si el acto censurado fue expedido con una intencionalidad distinta a la perseguida con la norma, es decir, si lo pretendido fue beneficiar a las empresas SOFTMANAGEMENT S.A. Y OLIMPIA MANAGEMENT S.A. para crear un monopolio al ser estas sociedades las únicas habilitadas para implementar el sistema de control y vigilancia, obligando a los CRC a suscribir contratos de adición con aquéllas con las condiciones de desventaja que les fueron impuestos.

Sobre la desviación de poder, la jurisprudencia ha entendido que se entiende que este vicio se configura “cuando un órgano del Estado, actuando en ejercicio y dentro de los límites de su competencia, cumpliendo las formalidades de procedimiento y sin incurrir en violación de la ley, utiliza sus poderes o atribuciones con el propósito de buscar una finalidad contraria a los intereses públicos o sociales, en general, o los específicos y concretos, que el legislador buscó satisfacer al otorgar la respectiva competencia”[48].

Por ende, su declaración precisa acreditar tanto (i) la competencia del ente que expide el acto, como (ii) el cumplimiento de las formalidades legalmente impuestas, y en especial (iii) el fin torcido o espurio que persiguió la autoridad al promulgar la decisión cuestionada, distinto al señalado por la ley para el caso concreto. Esto último implica tomar en consideración tanto los fines generales (bien común) como los específicos impuestos por la legalidad a la actuación concreta enjuiciada (protección de la seguridad documental, agilización de trámites, defensa del patrimonio público, etc.) y contrastarlos con los que el demandante afirma que motivaron la decisión cuestionada; de modo que allí donde se acredite que se procuró un fin distinto al señalado por la ley (el personal de quien tomó la determinación, el de un tercero, el de la misma entidad, el de otra entidad, etc.), pese a la apariencia de legalidad de lo actuado y resuelto, habrá lugar a su anulación. Pero ello presupone, se reitera, la prueba efectiva de los intereses desviados del fin legalmente prescrito.

Bajo tal premisa conceptual, no observa la Sala que se haya comprobado que la expedición de la Resolución 7034 de 2012 se enmarque en la anotada causal de nulidad, toda vez que la argumentación que presenta en el plenario va orientada más hacia la demostración de que la Circular 00000014 de 2013 emitida por la SPT, cuyo asunto consistió en la presentación de las empresas homologadas para prestar el servicio de vigilancia y control, fue producto de un proceso amañado que buscaba beneficiar a dichas empresas creando así un monopolio pues serían las únicas habilitadas para que los CRC implementaran las medidas dispuestas en el acto acusado; cuestión que no se acreditó en el plenario, en tanto que no obra prueba que permita hacer visible que con ello se buscaba alcanzar propósitos distintos a los señalados en el ordenamiento jurídico, y por consiguiente, no se entiende nula la decisión por este motivo. 7.6.

Infracción de normas superiores 7.6.1. De la lectura de la decisión enjuiciada no se desprende ninguna previsión que atente contra el artículo 83 de la Constitución Política, siendo que la misma tuvo como fin la protección del usuario ante eventuales falsificaciones, interés este que atiende a los lineamientos generales que debe observar toda entidad pública, con lo que es factible concluir que al expedir la resolución enjuiciada la SPT no presumió la mala fe de los ciudadanos, de las instituciones que adelantan los controles tecnológicos a través del RUNT ni de los CRC, en tanto que lo pretendido es la garantía de la legitimidad de los certificados de aptitud que expiden estos últimos de suerte que a su vez, se salvaguarda la movilidad en condiciones de seguridad en el país. 7.6.2.

En lo que concierne al cargo según el cual se infringieron los artículos 84 y 123 Superiores por haberse impuesto nuevos requisitos para el funcionamiento de los CRC, si estos ya se encontraban precisados en las Resoluciones 1555 de 2005 y 12336 de 2012, como ya se tuvo la oportunidad de explicar en el numeral 7.4.1. de esta providencia, estas últimas disposiciones tienen un objeto distinto del que fue desarrollado en la Resolución 7034 de 2012, lo cual hace impertinente un juicio de comparación como el que formuló el demandante. 7.6.3.

Por último, la inconformidad que se presenta en relación con la tasa a que aluden los dos primeros incisos del artículo 89 de la Ley 1450 de 2011 parece estar dirigida a cuestionar la ampliación de la tasa que el Congreso de la República autorizó en relación con los sujetos vigilados por la SPT; no obstante, tal reparo no encuentra consonancia alguna con el contenido de la Resolución 7034 de 2012, pues esta sólo se dedica a desarrollar el mandato de su parágrafo, esto es, “la reglamentación de las características técnicas de los sistemas de seguridad documental que deberán implementar cada uno de los vigilados, para que se garantice la legitimidad de esos certificados y se proteja al usuario de la falsificación”.

Todo el discernimiento expuesto lleva a la Sala a desestimar las pretensiones del actor, como en efecto pasará a exponerse en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA: NEGAR las pretensiones de la demanda, conforma a las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del 16 de abril de 2020.

Cópiese, notifíquese y cúmplase, NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidenta Consejero de Estado Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado ----------------------- [1] Folio 2 del Cuaderno Principal. [2] Visible a folio 9 del Cuaderno Principal. [3] Visible a folio 16 del Cuaderno Principal. [4] Folios 68 a 86 del Cuaderno Principal. [5] Visible a folio 81 del Cuaderno Principal. [6] Folios 109 a 116 y 178 a 186 del Cuaderno Principal. [7] Folios 181 a 183 del Cuaderno Principal. [8] Folio 185 del Cuaderno Principal. [9] Folio 203 del Cuaderno Principal. [10] Folios 204 a 219 del Cuaderno Principal. [11] Visible a folio 213 del Cuaderno Principal. [12] Folio 2 del Cuaderno Principal. [13] Página 4 de la sentencia de 15 de diciembre de 2016. [14] El siguiente fue el doscernimiento: “Al efectuar el análisis correspondiente, luego de aclarar que aunque por regla general la reglamentación de la ley corresponde al Presidente de la República (artículo 189.11 de la Constitución) nada obsta para que de manera excepcional el legislador reconozca tal facultad a entes administrativos para que en el marco de sus competencias regulen cuestiones técnicas u operativas especializadas puntuales, la Sala desestimó la pretensión anulatoria con base en los siguientes razonamientos: “4.3.5.- Pues bien, teniendo en cuenta que la Resolución 7034 de 2012 fue dictada en virtud del parágrafo del artículo 89 de la Ley 1450 de 2011[15] se concluye que no existe usurpación alguna de la potestad reglamentaria que consagra en cabeza del Presidente de la República el artículo 189.11 de la Carta Política, sino que constituye una manifestación del poder normativo de la Superintendencia por mandato expreso de la ley, lo cual conlleva a que se niegue el cargo propuesto en la demanda. 4.3.6.- El siguiente de los aspectos a estudiar tiene que ver con el desbordamiento de la facultad normativa en cabeza de la Superintendencia, ya que el actor considera que el parágrafo del artículo 89 de la Ley 1450 de 2011 limita la reglamentación a aspectos relativos a la seguridad documental y no a la seguridad de los centros de reconocimiento.

Al respecto la Sala considera que el cargo no tiene vocación de prosperidad como quiera que, tal y como lo sostiene el Ministerio Público, el sistema de vigilancia y control establecido en la norma acusada se encuentra dirigido a garantizar la fidelidad y autenticidad del certificado de aptitud física, mental y de coordinación motriz, lo que se traduce en reglamentar las características técnicas de los sistemas de seguridad documental.

Lo anterior se fundamenta en que la Resolución No. 1555 de 2005, vigente para la época de expedición del acto acusado, señalaba que el certificado de aptitud física, mental y de coordinación motriz “es el documento expedido y suscrito por un médico que actúa en nombre y representación del Centro de Reconocimiento de Conductores, en el que se certifica, ante las autoridades de tránsito, que el aspirante a obtener por primera vez, recategorizar y/o refrendar la licencia de conducción posee la aptitud física, mental y de coordinación motriz adecuada a las exigencias que se requieren para conducir un vehículo”.

Vistas así las cosas es claro que no se defrauda la norma en la cual se sustenta la potestad normativa si no que por el contrario se evidencia la formulación de técnicas, métodos y procedimientos que garantizan el cabal cumplimiento de su objeto, que no es otro que garantizar la seguridad documental para proteger a los usuarios, lo cual se consigue adoptando los requerimientos necesarios inmersos en la Resolución 7034 de 2012 que tienden por asegurar que la información contenida en los documentos expedidos por los centros de reconocimiento de conductores obedezca a las reales aptitudes que se requieren para obtener, refrendar o recategorizar la licencia de conducción”. [16] Folio 79 del Cuaderno Principal. [17] Folio 2 del Cuaderno Principal. [18] Folio 64 del Cuaderno Principal. [19] Consejo de Estado.

Sección Primera. Sentencia del 11 de junio de 2009, proferida en el proceso identificado con el número 11001-03-25-000-2005- 00348-00. M.P. Rafael E Ostau De Lafont Pianeta. [20] Ver, entre otras, las sentencias C-397 de 1995, C-290 de 1997 y C-350 de 1997. [21] Sentencia C-350 de 1997. MP Fabio Morón Díaz. [22] Ibídem. [23] En el mismo sentido, ver la sentencia C-290 de 1997. [24] Corte Constitucional.

Sentencia C-397 de 1995. MP José Gregorio Hernández Galindo [25] La sentencia se emitió con ocasión del control sobre las objeciones presidenciales por inconstitucionalidad presentadas al proyecto de ley No° 182/99 Senado y 004/00 Cámara “Por medio de la cual se dictan normas sobre el uso de los alcoholes carburantes, se crean estímulos para su producción, comercialización y consumo, y se establece una contribución parafiscal y se dictan otras disposiciones”. [26] Sentencia C-805 de 2001.

M. P. Rodrigo Escobar Gil. Aclaración de voto de Manuel José Cepeda Espinosa y Jaime Araújo Rentería. [27] Corte Constitucional. Sentencia C-917 de 2002. [28] Ibídem. [29] Corte Constitucional. Sentencia C-350 de 1997. [30] Sentencia C-1005 de 2008. [31] En ese momento la Corte se ocupó de hacer el estudio de exequibilidad de algunas disposiciones de la Ley 1369 de 2009, por medio de la cual se estableció el régimen de los servicios postales: allí se controvirtió la potestad de reglamentación conferida al Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones. [32] M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra. [33] Consejo de Estado.

Sección Primera. Sentencia del 29 de julio de 2010. Proceso número 11001 03 24 000 2002 00249 01. Consejero ponente: Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. [34] Entre otras sentencias, en la Corte Constitucional, ver las siguientes: C-805 de 2001; C-917 de 2002; C-1005 de 2008; C-372 de 2009 y C- 748 de 2011. Y del Consejo de Estado, entre otras, las Sentencias de la Sección Tercera de 14 de agosto de 2008, proferida en el expediente con radicado núm. 11001-03-26-000-1999-00012-01(16230), C.P. Mauricio Fajardo Gómez y 7 de octubre de 2009, proferida en el expediente núm. 11001-03-26- 000-2000-08448-01(18448), C.P. Enrique Gil Botero. [35] Consejo de Estado.

Sección Primera. Sentencia del 20 de noviembre de 2014. Proceso número 11001 03 24 000 2010 00119 00. Magistrado Ponente Guillermo Vargas Ayala. [36] Corte Constitucional, sentencia C-805 de 1o. de agosto de 2001, Magistrado ponente Rodrigo Escobar Gil. [37] Corte Constitucional, sentencia C-917 de 29 de octubre de 2002, Magistrado ponente Marco Gerardo Monroy Cabra. [38] Corte Constitucional, sentencia C-1005 de 15 de octubre de 2008, Magistrado ponente Humberto Antonio Sierra Porto. [39] Sobre el alcance de estas facultades normativas, véase, de esta Sala de Decisión, la sentencia del 20 de noviembre de 2014, Rad.

No. 11001 03 24 000 2013 00252 00. C.P.: Guillermo Vargas Ayala. [40] Sobre la importancia de la interpretación restrictiva y textual de los enunciados normativos de competencia, véase la sentencia de 29 de abril de 2010, de la Sección Segunda, Subsección A, Rad. No. 11001-03-25-000-2004- 00023-01(0293-04). C.P.: Alfonso Vargas Rincón. En esta providencia se destaca que “tratándose de la interpretación de normas en materia de competencias relacionadas con derechos del administrado, como en el presente caso, no le es dable al intérprete extender su propia competencia en razón de valoraciones hermenéuticas que escapan a los mandatos textuales de dichas disposiciones”. [41] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.

Consejero ponente: Juan Alberto Polo Figueroa. Bogotá D.C., 24 de agosto de 2000. Radicación número 6096. [42]

PARÁGRAFO. Facúltase a la Superintendencia de Puertos y Transporte para que en un plazo de 15 meses expida la reglamentación de las características técnicas de los sistemas de seguridad documental que deberán implementar cada uno de los vigilados, para que se garantice la legitimidad de esos certificados y se proteja al usuario de la falsificación. [43] Sentencia de 11 de junio de 2009.

Consejera ponente: MARTHA SOFIA SANZ TOBON. Rad. núm: 2004-00431. Actor: ALFREDO VANEGAS MONTOYA. “La potestad reglamentaria de las leyes, de que trata el numeral 11 del artículo 189 de la C.P., que se ha confiado al Presidente de la República tiene la restricción de que no es posible modificar, ampliar, adicionar, enervar ni suprimir por esa vía disposiciones que el legislador ha consagrado, pues el único objeto de la norma reglamentaria es lograr el cumplimiento y efectividad de la ley que desarrolla.

No le es posible al Presidente de la República, so pretexto de reglamentar la ley, introducir en ella alteraciones que desvirtúan la voluntad del legislador, pues los límites de esta facultad los señala la necesidad de cumplir adecuadamente la norma que desarrolla; tiene sí la responsabilidad de hacer cumplir la ley y de crear los mecanismos necesarios para hacerla efectiva pues de lo contrario ésta quedaría escrita pero su efectividad nula;…” [44] Consejo de Estado.

Sección Primera. Sentencia del 7 de abril de 2011. Proceso número 11001 03 24 000 2005 00288 00. Consejero Ponente: Marco Antonio Velilla Moreno. Tal postura tambiuén fue pre vista en sentencias del 12 de junio de 2008, emitida dentro del proceso número 11001 03 24 000 2003 00492 01, con ponencia del Magistrado Camilo Arciniegas Andrade y en el fallo del 4 de septiembre de 1995, en el expediente conradicación número 3145, cuyo ponente fue el Consejero Libardo Rodríguez Rodríguez. [45] Consejo de Estado.

Sección Primera. Sentencia del 24 de agosto de 2018. Proceso número 11001 03 24 000 2008 00388 00, Acumulado al 11001 03 24 000 2008 00173 00. [46] Resolución 12336 de 2012, “Por la cual se unifica la normatividad, se establecen las condiciones de ¤ Î Ð 6‹5æÔæ½æ½Ôæ¤ŠpV=/hýW‘CJOJ[47]QJ[48]^J[49]aJ0hýW‘B*[pic]CJOJQJaJfH[pic]phqÊ habilitación y funcionamiento de los Centros de Reconocimiento de Conductores y se dictan otras disposiciones”. [50] “Artículo 1º—Objeto y ámbito de aplicación. La presente resolución tiene por objeto determinar en todo el territorio nacional el procedimiento para obtener el certificado de aptitud física, mental y de coordinación motriz para conducir que debe presentar todo aspirante a obtener por primera vez, recategorizar y/o refrendar la licencia de conducción y establecer los rangos de aprobación de la evaluación requerida.” [51] Ver Sentencia C-456 de 1998.