25000-23-24-000-2008-00325-01 — Consejo de Estado

25000-23-24-000-2008-00325-01Consejo de Estado · SECCIÓN PRIMERASentencia2020-04-30

Ponente: Oswaldo Giraldo López

Actor: Transportes La Veloz·Demandado: Ministerio De Transporte - Mintransporte

De qué trata

Síntesis: [D]ebe la Sala señalar que sobre este preciso tópico la Sección Quinta, en consideración al Acuerdo número 357 del 5 de diciembre de 2017 del Consejo de Estado, que buscaba descongestionar la Sección Primera de esta Corporación, en sentencia del 31 de mayo de 2018, proferida en el proceso número 05001 23 31 000 2007 00488 01, con Ponencia del Consejero de Estado Carlos Enrique Moreno Rubio, afirmó que el acto de constitución previa era un acto definitivo, y por ende susceptible de ser controlado de manera autónoma respecto de aquel que otorgaba la licencia de funcionamiento […] Pues bien, visto que tal razonamiento en nada refleja la posición que ahora asume esta Sección, rectificará la posición de la Sala en el sentido de afirmar que la inconformidad que surja en relación con el acto que autoriza la constitución previa debe plantearse de manera conjunta con el acto que otorga la licencia de funcionamiento, pues como ya quedó explicado, el primero no tiene efecto alguno de no cumplir con todos los requisitos establecidos en el Decreto 1927 de 1991 para la obtención de la mencionada licencia. Ahora, una consecuencia disímil podría resultar si el acto demandado es aquél que deniega la autorización de constitución previa, pues allí sí se está creando una clara situación jurídica para el solicitante de carácter definitivo que no depende de la existencia de ninguna otra decisión para su existencia, y en esa medida podría ser susceptible de control judicial al poner fin (a la actuación administrativa correspondiente) al configurarse el supuesto normativo consistente en que el acto que niega la citada autorización, conduce a que se haga “imposible continuar la actuación” . Cuestión que también difiere si el reparo del demandante radica en la decisión de que tratan los artículos 14 y siguientes ibídem, esto es, la que otorga la licencia de funcionamiento, pues en este caso puede proceder su censura judicial de manera independiente, si el reproche no depende de los elementos constitutivos del acto de autorización.LICENCIA DE FUNCIONAMIENTO DE EMPRESA DE TRANSPORTE - Procedimiento administrativo / LICENCIA DE FUNCIONAMIENTO DE EMPRESA DE TRANSPORTE - Requiere autorización previa de constitución / AUTORIZACIÓN PREVIA DE CONSTITUCIÓN Y LICENCIA DE FUNCIONAMIENTO DE EMPRESA DE TRANSPORTE - Constituyen un acto complejo y, por ende, deben demandarse los dos / PROPOSICION JURIDICA INCOMPLETA - Individualización del acto o actos a demandar / FALLO INHIBITORIO - Proposición jurídica incompleta / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIAAtendiendo lo expuesto, lo que encuentra la Sala es que las Resoluciones 000184 del 23 de enero de 2008 y 001672 del 2 de mayo de esa anualidad, no son pasibles de control judicial de forma independiente a aquella, que eventualmente pudo haberse expedido a favor de Berlitur Ltda., en la cual le hayan otorgado la licencia de funcionamiento; por lo que nos encontramos en el marco de una demanda defectuosa que impide un pronunciamiento de fondo al no haberse integrado la proposición jurídica de manera debida y que implica revocar la decisión de primera instancia, para en su lugar, dictar un fallo inhibitorio.OPERADOR O EMPRESA DE TRANSPORTE - Requisitos para la prestación del servicio: Autorización de constitución previa de la empresa y licencia de funcionamiento / LICENCIA DE FUNCIONAMIENTO DE EMPRESA DE TRANSPORTE - Requiere autorización previa de constitución / AUTORIZACIÓN PREVIA DE CONSTITUCIÓN Y LICENCIA DE FUNCIONAMIENTO DE EMPRESA DE TRANSPORTE - Constituyen un acto complejo / ACTO ADMINISTRATIVO COMPLEJO IMPROPIO O INTERNO / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA[E]s claro para la Sala que la decisión por medio de la cual se autoriza la constitución previa de una empresa de transporte no crea ninguna situación jurídica de manera autónoma, toda vez que queda sometida, en cualquier caso, a la condición de que en seis (6) meses improrrogables se obtenga la licencia de funcionamiento. En otras palabras, lo que se advierte es que la autorización de constitución previa no se consolida si no es con la expedición de la licencia de funcionamiento, pues es a través de este último acto con el cual la empresa solicitante se encuentra efectivamente facultada para prestar el servicio en las rutas, frecuencias de despacho, áreas de operación y con la capacidad transportadora fijada en la decisión inicial. Tales consideraciones permiten concluir que el segundo acto le resta autonomía al primero, de tal suerte que, de no proferirse la licencia de funcionamiento con las condiciones normativas ya descritas, la empresa que haya obtenido la autorización para su constitución previa no podría operar en el mercado. Nótese adicionalmente que, de no adelantarse el trámite de licenciamiento en el mencionado término, la autorización expedida por el Ministerio de Transporte de constitución previa pierde vigencia, lo cual deja ver con absoluta claridad que existe una íntima dependencia de dicha decisión con el que pueda expedir eventualmente la autoridad para otorgar la licencia requerida. Vistas así las cosas, para la Sala tales decisiones integran un acto administrativo complejo, en tanto que los dos buscan un mismo fin u objetivo, que no es otro que la prestación del servicio de transporte, dado que ninguna empresa pretendería agotar exclusivamente el procedimiento de constitución previa, siendo que para ejercer su objeto le resulta indispensable la licencia de funcionamiento al tenor de lo expuesto en los artículo 12, 13 y 15 del Decreto 1927 de 1991. Ahora, se trata de dos actos administrativos emanados de una misma autoridad administrativa; y además, resulta completamente necesaria e indispensable la confluencia de esas dos decisiones para que la empresa de transporte desarrolle la actividad que le interesa, al punto que la primera se encuentra sometida a una condición temporal de vigencia y al adelantamiento de los trámites que exige el ya transcrito artículo 17 ibídem. Todo lo dicho se compadece con la definición de la figura del acto complejo a la luz del entendimiento que sobre el punto ha dado la jurisprudencia. […] A manera de correlato de lo expuesto, es claro para esta Sala que estamos en presencia de un acto administrativo complejo impropio o interno propiamente dicho, dado que se presentan las características para que se configure, tales como la pluralidad de declaraciones con unidad de objeto y contenido, emitidas separada y sucesivamente, producidas en momentos diferentes y con una inescindible interdependencia entre ellas pero, en todo caso, dictadas por el mismo órgano; a diferencia de lo que acontece con el acto administrativo complejo propio que necesita para su existencia además de las anotados peculiaridades la participación de dos o más órganos.

OPERADOR O EMPRESA DE TRANSPORTE – Requisitos para la prestación del servicio: Autorización de constitución previa de la empresa y licencia de funcionamiento / LICENCIA DE FUNCIONAMIENTO DE EMPRESA DE TRANSPORTE - Requiere autorización previa de constitución / AUTORIZACIÓN PREVIA DE CONSTITUCIÓN Y LICENCIA DE FUNCIONAMIENTO DE EMPRESA DE TRANSPORTE – Constituyen un acto complejo y, por ende, deben demandarse los dos / ACTO ADMINISTRATIVO COMPLEJO IMPROPIO O INTERNO / ACTO ADMINISTRATIVO DEFINITIVO - Es el que pone fin a una actuación administrativa / AUTORIZACIÓN PREVIA DE CONSTITUCIÓN Y LICENCIA DE FUNCIONAMIENTO DE EMPRESA DE TRANSPORTE – Actos demandables / RECTIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA [D]ebe la Sala señalar que sobre este preciso tópico la Sección Quinta, en consideración al Acuerdo número 357 del 5 de diciembre de 2017 del Consejo de Estado, que buscaba descongestionar la Sección Primera de esta Corporación, en sentencia del 31 de mayo de 2018, proferida en el proceso número 05001 23 31 000 2007 00488 01, con Ponencia del Consejero de Estado Carlos Enrique Moreno Rubio, afirmó que el acto de constitución previa era un acto definitivo, y por ende susceptible de ser controlado de manera autónoma respecto de aquel que otorgaba la licencia de funcionamiento […] Pues bien, visto que tal razonamiento en nada refleja la posición que ahora asume esta Sección, rectificará la posición de la Sala en el sentido de afirmar que la inconformidad que surja en relación con el acto que autoriza la constitución previa debe plantearse de manera conjunta con el acto que otorga la licencia de funcionamiento, pues como ya quedó explicado, el primero no tiene efecto alguno de no cumplir con todos los requisitos establecidos en el Decreto 1927 de 1991 para la obtención de la mencionada licencia. Ahora, una consecuencia disímil podría resultar si el acto demandado es aquél que deniega la autorización de constitución previa, pues allí sí se está creando una clara situación jurídica para el solicitante de carácter definitivo que no depende de la existencia de ninguna otra decisión para su existencia, y en esa medida podría ser susceptible de control judicial al poner fin (a la actuación administrativa correspondiente) al configurarse el supuesto normativo consistente en que el acto que niega la citada autorización, conduce a que se haga “imposible continuar la actuación”.

Cuestión que también difiere si el reparo del demandante radica en la decisión de que tratan los artículos 14 y siguientes ibídem, esto es, la que otorga la licencia de funcionamiento, pues en este caso puede proceder su censura judicial de manera independiente, si el reproche no depende de los elementos constitutivos del acto de autorización. LICENCIA DE FUNCIONAMIENTO DE EMPRESA DE TRANSPORTE – Procedimiento administrativo / LICENCIA DE FUNCIONAMIENTO DE EMPRESA DE TRANSPORTE - Requiere autorización previa de constitución / AUTORIZACIÓN PREVIA DE CONSTITUCIÓN Y LICENCIA DE FUNCIONAMIENTO DE EMPRESA DE TRANSPORTE – Constituyen un acto complejo y, por ende, deben demandarse los dos / PROPOSICION JURIDICA INCOMPLETA - Individualización del acto o actos a demandar / FALLO INHIBITORIO – Proposición jurídica incompleta / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA Atendiendo lo expuesto, lo que encuentra la Sala es que las Resoluciones 000184 del 23 de enero de 2008 y 001672 del 2 de mayo de esa anualidad, no son pasibles de control judicial de forma independiente a aquella, que eventualmente pudo haberse expedido a favor de Berlitur Ltda., en la cual le hayan otorgado la licencia de funcionamiento; por lo que nos encontramos en el marco de una demanda defectuosa que impide un pronunciamiento de fondo al no haberse integrado la proposición jurídica de manera debida y que implica revocar la decisión de primera instancia, para en su lugar, dictar un fallo inhibitorio.

En otras palabras, lo que se advierte es que la autorización de constitución previa no se consolida si no es con la expedición de la licencia de funcionamiento, pues es a través de este último acto con el cual la empresa solicitante se encuentra efectivamente facultada para prestar el servicio en las rutas, frecuencias de despacho, áreas de operación y con la capacidad transportadora fijada en la decisión inicial.

Tales consideraciones permiten concluir que el segundo acto le resta autonomía al primero, de tal suerte que, de no proferirse la licencia de funcionamiento con las condiciones normativas ya descritas, la empresa que haya obtenido la autorización para su constitución previa no podría operar en el mercado. Nótese adicionalmente que, de no adelantarse el trámite de licenciamiento en el mencionado término, la autorización expedida por el Ministerio de Transporte de constitución previa pierde vigencia, lo cual deja ver con absoluta claridad que existe una íntima dependencia de dicha decisión con el que pueda expedir eventualmente la autoridad para otorgar la licencia requerida.

Vistas así las cosas, para la Sala tales decisiones integran un acto administrativo complejo, en tanto que los dos buscan un mismo fin u objetivo, que no es otro que la prestación del servicio de transporte, dado que ninguna empresa pretendería agotar exclusivamente el procedimiento de constitución previa, siendo que para ejercer su objeto le resulta indispensable la licencia de funcionamiento al tenor de lo expuesto en los artículo 12, 13 y 15 del Decreto 1927 de 1991.

Ahora, se trata de dos actos administrativos emanados de una misma autoridad administrativa; y además, resulta completamente necesaria e indispensable la confluencia de esas dos decisiones para que la empresa de transporte desarrolle la actividad que le interesa, al punto que la primera se encuentra sometida a una condición temporal de vigencia y al adelantamiento de los trámites que exige el ya transcrito artículo 17 ibídem.

Todo lo dicho se compadece con la definición de la figura del acto complejo a la luz del entendimiento que sobre el punto ha dado la jurisprudencia. […] A manera de correlato de lo expuesto, es claro para esta Sala que estamos en presencia de un acto administrativo complejo impropio o interno propiamente dicho, dado que se presentan las características para que se configure, tales como la pluralidad de declaraciones con unidad de objeto y contenido, emitidas separada y sucesivamente, producidas en momentos diferentes y con una inescindible interdependencia entre ellas pero, en todo caso, dictadas por el mismo órgano; a diferencia de lo que acontece con el acto administrativo complejo propio que necesita para su existencia además de las anotados peculiaridades la participación de dos o más órganos. NOTA DE RELATORÍA: Aclaración de Voto no presentada.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE COMERCIO – ARTÍCULO 983 / DECRETO 1927 DE 1991 – ARTÍCULO 5 / DECRETO 1927 DE 1991 – ARTÍCULO 6 / DECRETO 1927 DE 1991 – ARTÍCULO 7 / DECRETO 1927 DE 1991 – ARTÍCULO 8 / DECRETO 1927 DE 1991 – ARTÍCULO 9 / DECRETO 1927 DE 1991 – ARTÍCULO 10 / DECRETO 1927 DE 1991 – ARTÍCULO 11 / DECRETO 1927 DE 1991 – ARTÍCULO 12 / DECRETO 1927 DE 1991 – ARTÍCULO 13 / DECRETO 1927 DE 1991 – ARTÍCULO 15 / DECRETO 1927 DE 1991 – ARTÍCULO 17 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., treinta (30) de abril de dos mil veinte (2020) Radicación número: 25000-23-24-000-2008-00325-01 Actor: TRANSPORTES LA VELOZ Demandado: MINISTERIO DE TRANSPORTE - MINTRANSPORTE Tesis: No es susceptible de control judicial de manera autónoma el acto administrativo por medio del cual el Ministerio de Transporte autoriza la constitución previa de una sociedad y reserva por seis (6) meses una ruta, frecuencias de despacho, área de operación y capacidad trasportadora a efectos de que en ese término presente la correspondiente solicitud para la obtención de la licencia de funcionamiento.

NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide los recursos de apelación interpuestos por los apoderados judiciales de la parte actora y la sociedad Expreso Brasilia S.A. contra la sentencia del 8 de mayo de 2014, proferida por la Subsección “A” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

I. LA DEMANDA En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo (en adelante CCA), la sociedad Transportes La Veloz Moisés Pinilla e Hijas S.C.A. Sucesores (en adelante Transportes La Veloz), interpuso demanda en contra del Ministerio de Transporte.[1] 1.

Pretensiones “I. DECLARACIONES Y CONDENAS PRIMERA: Que se declare por ser violatorias de la Constitución y la Ley la nulidad de la resolución No. 00184 del 23 de Enero de 2008, proferida por el Director de Transporte y Tránsito del Ministerio de Transporte, que resolvió:

ARTÍCULO PRIMERO: “Decidir el recurso de apelación interpuesto por el Representante Legal de la empresa BERLITUR LTDA., contra la Resolución No. 005855 de diciembre 26 de 2006, proferida por la Subdirección de Transporte, en el sentido de revocarla en su integridad, por las razones expuestas en la parte motiva del presente acto administrativo.

ARTÍCULO SEGUNDO: “Como consecuencia de lo anterior, se reserva a la empresa BERLITUR LTDA., la ruta Cartagena – Barranquilla (vía Punta Canoas – Arroyo Grande – Santa Verónica – Puerto Colombia) y viceversa en las condiciones que se detallan a continuación… Características del Servicio: Clase de vehículo microbús, nivel de servicio lujo con aire acondicionado y frecuencia diaria.

Capacidad mínima: 12 microbuses Capacidad máxima: 15 microbuses.

ARTÍCULO TERCERO: “Conceder un término de seis (6) meses improrrogables, a la empresa BERLITUR LTDA, a partir de la ejecutoria del presente acto administrativo, para que cumpla con el lleno e los requisitos establecidos en los artículos 14 y S.S. del decreto 1927 del 2001, para efectos de obtener la licencia de funcionamiento y posterior habilitación bajo las disposiciones del 171 de 2001”.

ARTÍCULO CUARTO: “Notificar al Representante legal de la empresa BERLITUR LTDA. (carrera 68 No. 15 -15 de Bogotá) el contenido de la presente decisión de conformidad con lo consagrado en los artículos 44 y 45 del C.C.A.” … SEGUNDO: Que se declare la nulidad de la Resolución No 001672 de mayo dos (2) de 2008, por medio de la cual se adiciona la resolución 000184 de enero 23 de 2008, en el sentido que ordena notificar a mi mandante la decisiones (Sic) antes mencionadas en el acápite anterior, proferidas igualmente por el Director de Transporte y Tránsito del Ministerio de Transporte.

TERCERO: Que como consecuencia de las declaraciones anteriores y a título de restablecimiento del derecho se ordene negar la solicitud de concepto previo de constitución de empresa y se revoque la reserva de la ruta Cartagena – Barranquilla (Vía Punta canoas – Arroyo Grande – Santa Verónica – Puerto Colombia) y viceversa efectuada a favor de BERLITUR LTDA. CUARTA: Que como consecuencia de las anteriores declaraciones se condene a la demandada, o sea La Nación – Ministerio de Transporte, a pagar a la sociedad TRANSPORTES LA VELOZ MOISÉS PINILLA E HIJAS S.C.A. SUCESORES las siguientes prestaciones en las cuantías que resulten probadas en el proceso: DAÑO EMERGENTE: El daño emergente que se pide indemnizar está conformado por: a).

Los gastos en que ha incurrido la empresa para hacerle frente a la defensa de sus derechos e intereses. Los estimo en este momento de la demanda en la suma de TREINTA Y SEIS MILLONES DOSCIENTOS CINCUENTA MIL PESOS M.L. ($36.250.000,oo), más la indexación y los intereses corrientes desde la fecha de la ejecutoría (Sic) de la sentencia hasta el día del vencimiento de la obligación y los intereses moratorios desde el vencimiento hasta el pago definitivo. b).

Los gastos por despido personal – indemnizaciones laborales, contractuales entre otros por terminaciones de contratos de arrendamiento, entrega de locales comerciales, pago de prestaciones sociales, paralización de vehículos afiliados a la empresa, indemnizaciones contractuales por cancelación de los contratos de arrendamiento, entrega de locales, etc., que estimo en TRESCIENTOS OCHENTA Y TRES MIL SETECIENTOS CINCUENTA PESOS ($383.750.000.00) más la indexación y los ejecutoría (Sic) de la sentencia hasta el día del vencimiento de la obligación y los intereses moratorios desde el vencimiento hasta el pago definitivo.

Total DAÑO EMERGENTE: CUATROCIENTOS VEINTE MILLONES DE PESOS ($420.000.000,oo) LUCRO CESANTE: Se estiman en este momento en CIENTO NOVENTA MILLONES SEISCIENTOS NOVENTA Y CINCO MIL SEISCIENTOS VEINTISÉIS PESOS M.L ($190.659.626,oo), más la indexación y los intereses ejecutoría (Sic) de la sentencia hasta el día del vencimiento de la obligación y los intereses moratorios desde el vencimiento hasta el pago definitivo.

QUINTA: Se condene en costas a la entidad demandada.”[2] 2. Los actos cuestionados. A). La Resolución No. 000184 del 23 de enero de 2008 en su parte resolutiva dispuso: “

RESUELVE

ARTÍCULO PRIMERO. - Decidir el recurso de apelación interpuesto por el Representante Legal de la empresa BERLITUR LTDA., contra la Resolución No. 005855 de diciembre 26 de 2006, proferida por la Subdirección de Transporte, en el sentido de revocarla en su integridad, por las razones expuestas en la parte motiva del presente acto administrativo.

ARTÍCULO SEGUNDO. - Como consecuencia de lo anterior, se reserva a la empresa BERLITUR LTDA., la ruta Cartagena – Barranquilla (vía Punta Canoas – Arroyo Grande – Santa Verónica – Puerto Colombia) y viceversa en las condiciones que se detallan: Saliendo de Cartagena: 06:00 – 06:30 – 07:00 – 07:30 – 08:00 – 08:30 – 09:00 – 09:30 – 10:00 – 10:30 – 11:00 – 11:30 – 12:00 – 12:30 – 13:00 – 13:30 – 14:00 – 14:30 – 15:00 – 15:30 – 16:00 – 16:30 – 17:00 – 17:30 – 18:00 – 18:30.

Saliendo de Barranquilla: 06:00 – 06:30 – 07:00 – 07:30 – 08:00 – 08:30 – 09:00 – 09:30 – 10:00 – 10:30 – 11:00 – 11:30 – 12:00 – 12:30 – 13:00 – 13:30 – 14:00 – 14:30 – 15:00 – 15:30 – 16:00 – 16:30 – 17:00 – 17:30 – 18:00 – 18:30. Características del Servicio: Clase de vehículo microbús, nivel de servicio lujo con aire acondicionado y frecuencia diaria.

Capacidad mínima: 12 microbuses Capacidad máxima: 15 microbuses.

ARTÍCULO TERCERO. - Conceder un término de seis (6) meses improrrogables, a la empresa BERLITUR LTDA, a partir de la ejecutoria del presente acto administrativo, para que cumpla con el lleno e los requisitos establecidos en los artículos 14 y S.S. del Decreto 1927 del 2001, para efectos de obtener la licencia de funcionamiento y posterior habilitación bajo las disposiciones del 171 de 2001.

ARTÍCULO CUARTO: Notificar al Representante Legal de la empresa BERLITUR LTDA (Carrera 68 D No. 15 -15 de Bogotá) el contenido de la presente decisión de conformidad con lo consagrado en los artículos 44 y 45 del C.C.A.

ARTÍCULO QUINTO. - Contra el presente acto administrativo no procede recurso alguno, por encontrarse agotada la vía gubernativa.”[3] B) Por su parte, en la Resolución No. 001672 del 2 de mayo de 2008 la entidad demandada decidió lo siguiente: “

RESUELVE

ARTÍCULO PRIMERO. - Adicionar el artículo tercero de la Resolución No. 005855 del 26 de diciembre de 2006, en el sentido de notificar a la empresa TRANSPORTES LA VELOZ MOISÉS PINILLA E HIJAS S.C.A. y el artículo cuarto de la Resolución No. 000184 del 23 de enero de 2008, en el sentido de notificar (Sic) a los Representantes Legales de las empresas opositoras COPETRANS LTDA. (Calle 55 No. 17-B-17 en Bucaramanga – Santander), TRANSPORTES LA VELOZ MOISÉS PINILLA E HIJAS S.C.A. (Calle 45 No. 36-90 en Barranquilla – Atlántico) y EXPRESO BRASILIA S.A. (Carrera 35 No. 44-63 en Barranquilla – Atlántico) e igualmente al Representante Legal de la empresa BERLITUR LTDA. (Carrera 68 D No. 15 – 15 de Bogotá), el contenido de la presente decisión de conformidad con lo consagrado en los artículos 44 y 45 del Código Contencioso Administrativo.

ARTÍCULO SEGUNDO. - Los demás términos de las Resoluciones Nos. 005855 del 26 de diciembre de 2006 y 000184 del 23 de enero de 2008, siguen vigente.

ARTÍCULO TERCERO. Contra el presente acto administrativo no procede recurso alguno, por encontrarse agotada la vía gubernativa.”[4] 3. Normas violadas y concepto de violación Como normas infringidas, se señalaron las previstas en los artículos 6, 23, 29, 209 de la Constitución Política; 5, 9, 12, 35 y 59 del CCA; 4, 5, 11 y 51 del Decreto 1927 de 1991 y el artículo 983 del Código de Comercio.

Los cargos planteados contra los actos administrativos atacados pueden sintetizarse de la siguiente manera: 1. Infracción de normas superiores 1. Violación a los artículos 23 y 29 de la Constitución Política en concordancia con los artículos 5º y 51º del Decreto 1927 de 1991, y el artículo 983 del Código de Comercio. Explicó que el Ministerio de Transporte desconoció los procedimientos previstos en los artículos 5 y 51 del Decreto 1927 de 1991, en razón a que en la decisión censurada la cartera ministerial demandada ordenó reservar a favor de la empresa Berlitur Ltda la ruta Cartagena – Barranquilla (Vía Punta Canoas – Arroyo Grande – Santa Verónica – Puerto Colombia) y viceversa, pese que para el momento de expedición del acto enjuiciado esa empresa no ha se había constituido legalmente.

En esa línea, sostuvo que las resoluciones acusadas incurrían en falsedad en la medida que se refieren a la empresa Berlitur como una sociedad limitada, cuando aquella sólo se constituyó por acto privado registrado ante la Cámara de Comercio el 31 de marzo de 2008, esto es, posteriormente a la expedición de la Resolución cuestionada que data del 23 de enero de ese mismo año. Resaltó que, aunque la petición inicial elevada por la Berlitur Ltda. lo era para obtener la autorización previa para la constitución como empresa de transporte terrestre automotor por carretera, el Ministerio demandado le otorgó unas rutas y horarios que aquella no había solicitado.

En consecuencia, aseguró que, dado que el acto censurado otorgó derechos que no fueron pedidos por Berlitur Ltda. en su solicitud inicial, la cartera ministerial demandada estaba vulnerando de forma ostensible y flagrante los artículos 23 y 29 Constitucional, 5 y 51 del Decreto 1927 de 1991, y el inciso segundo del artículo 35 del CCA. 2.

Violación de los artículos 6 de la Constitución Política, 5, 9 y 35 del CCA y 4 y 11 del Decreto 1927 de 1991. Manifestó que los actos censurados vulneran el principio de legalidad, en tanto desconocen las disposiciones superiores en las cuales deberían fundarse, siendo estas, el artículo 6º constitucional, y los artículos 5, 9 y 35 del CCA, 4 y 11 del Decreto 1927 de 1991.

Bajo tal supuesto, arguyó que debido a que la petición presentada por Berlitur Ltda no fue acompañada junto con el certificado de existencia y representación de la entidad demandada no se le podían otorgar rutas y horarios de acuerdo con lo dispuesto en el literal b) del artículo 51 del Decreto 1927 de 1991, Por otro lado, refirió que también se desconoce el artículo 23 de la Constitución Política que trata sobre el derecho de petición, en la medida que en la solicitud inicial presentada por Berlitur Ltda., lo que se pidió fue una autorización para constituir una sociedad comercial destinada al transporte público terrestre automotor de pasajeros más no la adjudicación de rutas y horarios.

Ahora bien, en lo que respecta a la Resolución No. 000184 del 23 de enero de 2008, alegó que en su parte resolutiva se dispuso revocar en su integridad la Resolución No. 005855 del 26 de diciembre de 2006. Sin embargo, la administración olvidó otorgar la autorización de constitución de empresa de servicio público a Berlitur Ltda. que fue lo que inicialmente dio origen a la actuación administrativa.

Entre tanto, sostuvo que el Director Nacional de Transporte y Tránsito del Ministerio de Transporte “excedió las facultades que le otorga el Decreto 1927 en su artículo 11, literal b) según el cual la autorización previa de constitución debe indicar entre otros: “b. La capacidad transportadora necesaria para servir las rutas reservadas, la clase de vehículo, la modalidad y el nivel del servicio ofrecido”[5].

Expresó que además la sociedad Berlitur Ltda solicitó un nivel de servicio denominado “directo” el cual no se encuentra contemplado en el Decreto 1927 de 1991. Indicó que la precitada resolución autorizó a la empresa Berlitur Ltda para prestar el servicio de transporte terrestre automotor de pasajeros en un nivel de servicio distinto al que fue solicitado, ya que las peticiones radicadas en este sentido se referían a los niveles de “corriente directo” y “directo”, con aire acondicionado”, mientras que en la decisión acusada la autorizó a prestar el servicio con un nivel de “lujo con aire acondicionado”.

En ese orden, recalcó que el Ministerio de Transporte vulneró lo previsto en el artículo 35 del CCA en concordancia con los artículos 5 y 9 ibídem, toda vez que esa cartera ministerial cambió de oficio la modalidad del servicio pedido por la empresa Berlitur Ltda. Sobre el punto recalcó que los citados niveles difieren en que en el nivel “corriente directo” el cual fue solicitado por esa empresa, tiene como característica que sólo se pueden dejar y recoger pasajeros en las localidades previamente determinadas en los actos de adjudicación de rutas y los pasajeros serán transportados por tiquetes, mientras que, por su parte, en el nivel “lujo”, además de lo anterior, las empresas podrán ofrecer a los usuarios servicios complementarios. 3.

Violación de los artículos 6 de la Constitución Política, 5, 9 y 35 del CCA y 4 y 11 del Decreto 1927 de 1991. Adujo que mediante el Contrato nro. 127 de 2005 el Ministerio de Transporte contrató con un consultor externo para que aquel realizara un estudio para determinar la movilidad de pasajeros en la ruta Cartagena – Barranquilla. Sin embargo, arguyó que a esa empresa no se le dio la oportunidad de participar en el mismo puesto que no se le comunicó la fecha de la toma de las muestras, no se le dio traslado de éste, ni pudo verificar la calidad aquel, desconociendo así su derecho de defensa y contradicción establecido en el artículo 35 del CCA.

Particularmente, sobre las encuestas, reprochó que no tuvo la oportunidad de conocerlas y por ende, la administración le negó su derecho a tachar por falsedad las mismas. Alegó que no se estudiaron las objeciones presentadas por esa sociedad mediante escrito de fecha 4 de abril de 1997, y tampoco se dispuso la notificación de las decisiones proferidas en primera y segunda instancia, omisión que pretendió ser subsanada posteriormente en otro acto administrativo que dispuso la notificación conjunta de la Resolución No. 005855 del 26 de diciembre de 2006 y la No. 000184 de 2008.

Precisó que, dado que no le fue notificada la decisión de primera instancia, esto es, la Resolución No. 005855 de 2006 que negó la autorización previa solicitada por Berlitur Ltda, no pudo controvertir los argumentos de la apelación que presentó tal sociedad en contra del acto enjuiciado. Igualmente, señaló que en el procedimiento administrativo que dio lugar a la expedición de los actos demandados, se omitió la notificación del auto del decreto de pruebas y la fecha de práctica de las mismas y su traslado a las partes interesadas, situación que vulnera lo previsto en los artículos 29 y 209 de la Constitución Política.

De otra parte, consideró vulnerado el artículo 59 del CCA en lo tocante con la motivación fáctica y jurídica de los actos administrativos y el deber de imparcialidad de los funcionarios públicos, en la medida que las empresas Transporte La Veloz, Expreso Brasilia y la Cooperativa Santandereana de Transportadores Limitada (en adelante Copetran Ltda.), a la fecha de la de adjudicación de la ruta Barranquilla – Cartagena no tuvieron la oportunidad de solicitar la ruta por la vía al Mar como quiera que la misma no existía. Explicó que en la Resolución No. 005855 de 2006 se concluyó que “no era viable acceder a lo solicitado por BERLITUR LTDA., entre otros por que se encontró que la preferencia de la vía de la cordialidad es de 2.193 sillas y lo autorizado por esa misma vía es de 6.920, quedando 4.727 sillas disponibles, o sea hay una excesiva sobre oferta del servicio y no tiene ninguna justificación autorizar más empresas para servir la ruta mencionada, y la supuesta demanda en la nueva vía construida, pues de lo que se trata es de un traslado de la demanda de la vía la Cordialidad a la vía al Mar, por razones de calidad y tiempo de viaje”[6].

Finalmente, consideró que se vulneraba el artículo 12 del CCA para lo cual citó el contenido literal de la referida disposición sin explicar el concepto de su violación. 2. Falsa motivación. Dijo que la autorización de un nivel de servicio distinto al solicitado vicia de nulidad por falsa motivación los actos administrativos demandados en virtud de lo previsto en los artículos 35 y 59 del CCA.

Además, precisó que en la Resolución 0005855 de 2006 “que definió la primera instancia estimó que debían protegerse las empresas ya existentes y que la demanda en la nueva vía determinada por el estudio de movilidad ya tantas veces mencionado, no es exclusivamente una demanda nueva, sino el traslado de viajeros de la vía antigua a la nueva por razones de calidad y tiempo de viaje.”[7] Así, indicó que por sentido común los pasajeros prefieren viajar por la nueva vía al Mar que por la Cordialidad dado que la primera es más rápida y segura, por ende, criticó que el acto censurado “alegremente” autorizara a una nueva empresa a prestar el servicio habiendo una sobreoferta de 4.727 sillas dado el traslado de la demanda a la vía al mar.

Concluyó que era absurdo que Berlitur considere que la demanda a la vía al mar es nueva, dado que eso sería como sostener que todas las personas que fueron tenidas en cuenta en el estudio elaborado por el consultor viajaran por primera vez de Cartagena a Barranquilla, lo cual era falso. II. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA 1. El Ministerio de Transporte contestó la demanda en los siguientes términos[8]: 1.

Respecto del cargo de violación de normas superiores 1. En relación con el cargo de violación a los artículos 23 y 29 de la Constitución Política en concordancia con los artículos 5 y 51 del Decreto 1927 de 1991 y el artículo 983 del Código de Comercio. Al respecto del primer cargo del libelo introductorio, sostuvo que, de acuerdo con el artículo 5 del Decreto 1927 de 1991, la solicitud de concepto previo presentada para la constitución de una empresa de transporte público de pasajeros debe contener un estudio de factibilidad en el que se indiquen las “Áreas de operación, rutas y horarios que se pretenden servir”.

Así, expresó que la empresa Berlitur Ltda. incluyó expresamente dentro de su solicitud las rutas y horarios que se pretendían cubrir. Comentó que los trámites previstos en los artículos 5 al 13 y 51 del Decreto 1927 de 1991 son distintos, y que en el presente caso se debía acudir al establecido en las primeras normas en cita; por ende, no era cierto que para que una empresa pueda solicitar rutas y horarios deba estar previamente constituida, pues primero aquella debe solicitar autorización previa de constitución como empresa de transporte, para que una vez cumplido el trámite correspondiente se le reserven las rutas peticionadas por el término de seis (6) meses, como lo preceptuaba el artículo 11 ibídem.

Aclaró que caso distinto era el de las empresas ya constituidas que contaban con habilitación para prestar el servicio de transporte terrestre, y que pretendían la asignación de rutas y horarios, dado que éstas sí debían acudir el trámite previsto en el artículo 51 el precitado decreto, vigente en ese momento. En tal virtud, expresó que no es cierto que con la solicitud de concepto previo de constitución deba acompañarse el certificado de existencia y representación expedido por la Cámara de Comercio respectiva, porque: (i) el numeral 2 del artículo 5 del Decreto 1927 de 1991 lo que exige es que se presente una certificación de dicha entidad donde conste que no existe una sociedad con igual razón social y cuyo objeto sea el transporte, y, (ii) el concepto previo de constitución que se expide por parte del Ministerio de Transporte es necesario para efectuar los trámites de constitución de la empresa ante la Cámara de Comercio y se profiera el mencionado certificado de existencia y representación. Arguyó que el Ministerio de Transporte no adjudicó rutas y horarios a una empresa inexistente, sino que las reservó tal como lo disponía el artículo 11 del Decreto 1927 de 1991. 2.

En relación con el cargo de violación al artículo 6 de la Constitución Política, 5, 9 y 35 del CCA y 4 y 11 del Decreto 1927 de 1991. Manifestó que la norma vigente para la época de los hechos era el Decreto 1927 de 1991, y en la misma los niveles de servicio se catalogaban de conformidad con el artículo 4º ibídem, esto es, en (i) corriente, (ii) corriente directo y (iii) de lujo.

En tal orden, precisó que la mencionada disposición fue derogada por el Decreto 1557 de 1998; por ende, esa cartera Ministerial luego de verificar el contenido de ambas normas concluyó que lo que antes correspondía al nivel corriente ahora equivalía al básico y lo que era corriente directo equivalía al básico directo. Asimismo, informó que, a través de memorando MT-7110-1-022587 del 13 de septiembre de 2000, se sostuvo que “el nivel de lujo del que hablaba el derogado Decreto 1927 de 1991, se encuentra enmarcado dentro de la clasificación del servicio básico directo que define el Decreto 1557 de 1998, toda vez que su definición es similar a la que se señalaba en el mencionado Decreto 1927 de 1991, pues mal podría encajarse en el nivel de preferencial de lujo que es un nivel de servicio nuevo y con condiciones especiales muy diferentes”[9].

Por ende, de acuerdo con las características de los vehículos y con la encuesta presentada en el estudio de factibilidad se determinó que los automotores con los cuales se pretendía prestar el servicio contaban con aire acondicionado y que de acuerdo con las rutas reservadas concebidas en origen destino entre Cartagena y Barranquilla, vía al Mar, en un microbús, era dable entender que en virtud del citado aditamento el nivel de servicio era de lujo. 3.

En relación con el cargo de violación al debido proceso Señaló que se garantizaron los derechos al debido proceso, defensa y contradicción, gracias a que: (i) se cumplieron con los términos y trámites previstos para la expedición de la autorización o concepto previo para la constitución de una empresa de transporte terrestre automotor previstos en el artículo 55 y subsiguientes del Decreto 1927 de 1991, (ii) se permitió que las empresas de transporte que así lo consideraran presentaran sus oposiciones técnica y jurídicas, las cuales fueron resueltas mediante el Concepto 00149 de 2006 que forma parte integral de las Resoluciones 005855 de 2006 y 00184 de 2008, y en el escrito proyectado por la profesional Luisa Muñoz, respectivamente, y, (iii) se presentaron y decidieron los recursos de la vía gubernativa.

Manifestó que el Decreto 1927 de 1991 no contempla un trámite de traslado de las encuestas en el marco del estudio de verificación para resolver la actuación de autorización de constitución de empresas de transporte terrestre, lo que significa que no era procedente que el actor contraprobara o debatiera el resultado de las mismas como ahora pretende.

Pese a lo anterior, advirtió que si la empresa demandante quería controvertir las encuestas debía hacer uso de las oposiciones a la solicitud; luego tal era el momento oportuno para intervenir en el proceso de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 7, 8 y 9 del Decreto 1927 de 1991. Afirmó respecto del estudio de verificación que realiza el Ministerio de Transporte que la empresa opositora ya no puede intervenir u oponerse al mismo, en la medida que aquel gira en torno a determinar la disponibilidad de horarios y si los mismos están dentro del margen superior e inferior del 50 % respecto de lo encontrado por la empresa solicitante. 2.

En relación con el cargo de falsa motivación. 3. Sobre el segundo cargo, manifestó que la Resolución No. 000184 de 2008 está motivada en el estudio de verificación realizado para determinar la disponibilidad de rutas y horarios del trayecto Cartagena – Barranquilla, las oposiciones presentadas por las empresas interesadas, el estudio de oferta y demanda realizado en virtud del Contrato No. 127 de 2005 y el concepto técnico suscrito por un profesional del Grupo de Apoyo de la Dirección de Tránsito y Transporte, por lo que la divergencia de criterios entre esta dependencia y la Subdirección de Transporte que resolvió en primera instancia el asunto no constituye una falsa motivación como erradamente se aduce. 2.

Auto de vinculación Mediante auto del 5 de julio de 2012 el Tribunal dispuso la adición del numeral segundo del auto admisorio de la demanda proferido el 27 de noviembre de 2008, en el sentido de ordenar la notificación de la anterior providencia a la sociedad Berlitur Ltda, para que interviniera en el proceso como parte demandada, así como de las sociedades Copetran Ltda. y Expreso Brasilia S.A. para que hicieran lo mismo en calidad de coadyuvantes o impugnantes, según lo consideraran.[10] 2.2.1.

La empresa Berlitur Ltda., contestó la demanda bajo las siguientes consideraciones: Advirtió que la norma vigente para la época de los hechos, era el Decreto 1927 de 1991, que establecía dos actuaciones administrativas distintas, la primera de ellas, referente a la autorización previa de constitución prevista en los artículos 5 al 13 ibídem, concordante con el artículo 983 del Código de Comercio; mientras que la segunda de ellas, concierne al otorgamiento de la licencia de funcionamiento conforme al artículo 18 ejusdem.

Por otro lado, puso de presente que la ruta que fue asignada a la empresa Berlitur LTDA. es distinta a la que se concedió a la empresa demandante, ya que mientras la primera cubre el trayecto Cartagena – Barranquilla (Punta Canoas – Arroyo Grande – Santa Verónica – Puerto Colombia), la actora presta el servicio de transporte en el mismo trayecto, pero en la vía Bayunca – Luruaco – Sabanalarga – Galapa.

Aseguró que en el análisis del estudio de verificación efectuado mediante memorando MT – 4535 -1 por el Ministerio de Transporte, y que sirvió de fundamento técnico para la expedición de la Resolución 00184 del 23 de enero de 2008, se concluyó que existía una disponibilidad de horarios en la ruta Cartagena – Barranquilla (vía Canoas – Arroyo Grande – Santa Verónica – Puerto Colombia) y viceversa y que la misma está dentro del cincuenta por ciento (50%) según lo detectado por esa empresa, comparado por lo determinado por la cartera ministerial demandada.

Igualmente, en el mencionado informe se expresó que no estaban llamadas a prosperar las oposiciones de carácter técnico presentadas por la empresa Copetran Ltda, Transportes la Veloz y Expreso Brasilia. Finalmente, se opuso a los cargos de la demanda transcribiendo en su integridad los argumentos de defensa expuestos por el Ministerio de Transporte en su contestación.[11] 2.2.2.

La empresa Expreso Brasilia S.A. manifestó coadyuvar la demanda de la siguiente manera:[12]: Arguyó que la Resolución No. 000184 del 23 de enero de 2008 adolece de falsa motivación como quiera que los resultados de las encuestas aplicadas en el estudio de factibilidad de Berlitur LTDA son disímiles, cuando las mismas no deberían haber variado al ser aplicadas en circunstancias similares de tiempo, modo y lugar; esto con el fin de establecer la demanda total existente de transporte en las rutas Cartagena – Barranquilla (vía Punta Canoas – Arroyo Grande – Santa Verónica – Puerto Colombia) y viceversa.

Explicó que, bajo el principio de congruencia, el Ministerio de Transporte en el acto censurado debió haber denegado la autorización previa de constitución de Berlitur Ltda., desechando el estudio 0149 del 20 de diciembre de 2006, como quiera que la supuesta nueva demanda en la vía al mar en realidad correspondía a aquella que traslada a los usuarios por la antigua vía a la Cordialidad, los cuales emigraron a la primera por razones de calidad y tiempo de viaje.

Argumentó que para la fecha de expedición de la precitada resolución no existía demanda de transporte de pasajeros por cubrir, tal como lo estableció el estudio 0149 del 20 de diciembre de 2006, y ratificó el resultado de las estadísticas de movilización de pasajeros de esa empresa en los años 2007 a 2009, todas las cuales demuestran que en la ruta Barranquilla a Cartagena se presentó una disminución de setenta y un mil ochocientos ochenta y un pasajeros (71.881), y en ese mismo periodo en la ruta Cartagena – Barranquilla de dieciocho mil doscientos noventa y tres pasajeros (18.293).

En ese orden, arguyó que la Resolución demandada es contraria a la realidad, en la medida que, “lo que hizo fue trasladar los pasajeros de la antigua a la nueva ruta, hecho que se evidenciaba por cuanto para los pasajeros usuarios, la nueva ruta se constituyo (Sic) en un acto de seguridad y tiempos de viaje por efecto de las vías a razón de su infraestructura e iluminación concretándose de esta manera el traslado de la capacidad poblacional de los usuarios, de una ruta a otra con idéntico origen destino; que lógicamente se ve disminuida al incrementar el numero (Sic) de empresas que sirven el corredor”[13].

Concluyó que la motivación del acto no tiene alguna causa que lo justifique, toda vez que en la ruta permitida a Berlitur LTDA no se puede predicar la existencia de una demanda insatisfecha de transporte, tal y como se encuentra ratificado en el estudio 0149 del 2006 que determinó que existía una excesiva sobre oferta en la antigua vía a la Cordialidad. 3.1.2.

Por otro lado, señaló que la disposición censurada vulneraba el derecho al debido proceso, en tanto, la cartera ministerial enjuiciada adjudicó a Berlitur Ltda la ruta que fue solicitada pese a que la petición presentada por esa empresa no cumplía con los requisitos determinados por el artículo 51 del Decreto 1927 de 1991 en concordancia con el artículo 983 del Código de Comercio. 2.2.3.

La empresa Copetran Ltda. coadyuvó la demanda bajo los argumentos que pasan a sintetizarse[14]: Advirtió que la Resolución No. 000184 del 23 de enero de 2008 incurría en violación al debido proceso por cuanto desconoció el trámite legal establecido en el Decreto 1927 de 1991, para en su lugar, favorecer intereses particulares de la empresa Berlitur S.A. en detrimento de las empresas prestadoras del servicio público de transporte por carretera.

Sobre el particular, manifestó que si se observa con atención lo expresado en el oficio TPC – 1299, por medio del cual el Ministerio de Transporte resolvió las oposiciones de carácter jurídico presentadas con ocasión de la solicitud de constitución de Berlitur Ltda, se puede leer de forma clara que esa cartera ministerial asegura que el artículo 52 del Decreto 1927 de 1991 no tiene aplicación en ese caso en concreto, toda vez que tal disposición hace referencia al procedimiento para la adjudicación de rutas, horarios y áreas de operación, cuando lo pretendido por aquella era únicamente la autorización previa de constitución. En ese orden, advirtió que no era comprensible que “si la Resolución No. 005855 del 26 de diciembre de 2008, negó la autorización de constitución de la empresa Berlitur Ltda, con sustento en un estudio técnico No. 0149 del 20 de diciembre de 2006, a su paso, la Resolución No. 00184 del 23 de enero de 2008, revoque en su totalidad el pronunciamiento original y en su lugar proceda a la adjudicación de una ruta, con su correspondiente horario y área de operación, cuando la misma entidad Subdirección de Transporte de Pasajeros, en el oficio mencionado, sostiene que en lo que respecta a adjudicación de rutas, horarios y áreas de operación el procedimiento es diferente, es decir, para la solicitud en particular si debe darse el trámite contemplado en el Artículo 52 del Decreto 1927 de 1991”[15].

Explicó que como en el presente caso el Ministerio de Transporte adjudicó rutas y horarios, debía agotar el trámite previsto en el artículo 5 del Decreto 1927 de 1991, relacionado con el concepto o autorización previa de constitución de empresa de transporte público de pasajeros, y posteriormente, ante la existencia de oposiciones, atender lo dispuesto en el artículo 10 del mismo decreto, según el cual, en caso de no prosperar las objeciones, se debe continuar con el trámite y por lo tanto no se puede adjudicar en el mismo acto.

En lo que respecta a la violación del artículo 23 de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 5 y 51 del Decreto 1927 de 1991, y el artículo 983 del Código de Comercio, arguyó que tales normas fueron vulneradas en tanto se tramitó la petición de la empresa Berlitur Ltda. bajo un mismo procedimiento, cuando la solicitud de autorización previa para la constitución de empresas de transporte es distinta a la de reserva de rutas y horarios que se encuentra regulada en el artículo 51 del Decreto 1927 de 1991, la cual además exige aportar la certificación de existencia y representación legal de una sociedad previamente constituida, que no era el caso de esa empresa.

Expuso que la Resolución No. 00184 de 2008 no autorizó la constitución de una empresa de transporte de pasajeros, sino que erróneamente adjudicó rutas y horarios a la empresa Berlitur Ltda., sin que ésta se encontrara legalmente constituida para ese momento. Agregó que en las solicitudes de autorización de constitución de la precitada empresa se indicó inicialmente el nivel de servicio “Corriente directo”, y posteriormente, se manifestó que era el de “Directo, con aire acondicionado”, y en la Resolución 000184 de 2008 se autorizó el nivel de servicio “Lujo con aire acondicionado”, transgrediendo el principio de congruencia entre lo solicitado y lo resuelto por el Ministerio de Transporte.

Aseveró que el acto censurado está falsamente motivado, en la medida que una misma entidad emitió dos conceptos técnicos distintos sobre un mismo tema sin aducir alguna razones que lo justificara, pues mientras la Resolución No. 00184 de 2008 se fundamenta en el concepto técnico remitido mediante memorando MT 4535-1 para concluir que existía disponibilidad de oferta en la ruta Cartagena – Barranquilla por la Vía al Mar, la Resolución No. 005855 de 2006 se basó en el estudio 0149 de 2006, en el cual se estableció la improcedencia de acceder a la solicitud de la empresa BERLITUR ante la sobreoferta del servicio.

Indicó que al examinar los argumentos traídos en la Resolución No. 00184 del 23 de enero de 2008, se evidencia que su análisis se funda en una operación matemática que aparentemente pretende salvaguardar la demanda existente en la Vía La Cordialidad, pero que inexplicablemente ampara la encontrada en la Vía al Mar, reservándola de forma exclusiva a las pretensiones de Berlitur Ltda; prueba de ello es que se excluyó del cálculo la clase de vehículos diferentes a microbús, que es precisamente el servicio que ofrece esa sociedad.

Reprochó que en el texto de la Resolución No. 000184 de 2008 no se hiciera mención a los fundamentos y conceptos técnicos que hacen parte de la Resolución No. 005855 del 26 de diciembre de 2006; en tal medida, aseguró que en el acto censurado no existe un análisis de fondo que indique cuales fueron las razones que llevaron a la entidad demandada a revocar el último acto en cita.

Afirmó que las motivaciones del acto acusado no corresponden a la realidad, en la medida que el estudio MT- 4535-1 que sirvió como sustento para su expedición, está “amañado y a todas luces inclinado a las pretensiones de la empresa Berlitur Ltda”[16], en tanto no existía una nueva demanda que cubrir en la Vía al Mar, sino que, por el contrario, dadas las condiciones de esa nueva carretera operó un traslado de la demanda existente por la preferencia de los pasajeros.

III. LA SENTENCIA APELADA Mediante sentencia del 8 de mayo de 2014, la Subsección “A” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, negó las pretensiones de la demanda. La decisión se apoyó en las siguientes consideraciones: 3.1. Definió el problema jurídico de la siguiente manera: “¿Son nulos los actos administrativos demandados, Resoluciones 000184 de 23 de enero y 001672 de 2 de mayo, ambas de 2008 y emitidas por el Director de Transporte y Tránsito del MINISTERIO DE TRANSPORTE, a través de las cuales dicha entidad, con ocasión de resolver un recurso de apelación impetrado por la empresa BERLITUR LTDA., revocó la Resolución 005855 de 26 de diciembre de 2006 y en su lugar reservó a dicha empresa la ruta Cartagena – Barranquilla (vía Punta Canoas – Arroyo Grande – Santa Verónica – Puerto Colombia y viceversa, en la medida que esos actos fueron expedidos con violación de normas superiores, transgresión al debido proceso y con falsa motivación.?”[17]. 3.2.

Advirtió en relación con el primer cargo, que el Decreto 1927 de 1991 establecía dos (2) trámites distintos. El primero regulado en los artículos 5 a 13, relacionado con la autorización para la constitución de sociedades comerciales destinadas al transporte público automotor de pasajeros y mixto por carretera; y el segundo, previsto en los artículos 51 a 58, referente a la adjudicación de rutas, horarios y áreas de operación. Señaló que para el caso en concreto el trámite aplicable era el contenido en los artículos 5 a 13 ibídem, pues lo que solicitó en su momento la empresa Berlitur Ltda era la autorización para la constitución como sociedad comercial destinada al transporte público terrestre automotor por carretera.

Bajo tal entendido expresó que el Ministerio del Transporte cumplió con el trámite antes indicado toda vez que, (i) la empresa Berlitur, mediante peticiones con radicados 28270 del 7 de septiembre de 1994 y 15154 del 11 de abril de 1996, solicitó ante la Dirección de Transporte y Transito concepto previo de constitución y adjudicación de la ruta Cartagena – Barranquilla y viceversa (vía Punta Canoas – Arroyo Grande – Santa Verónica – Puerto Colombia);

(ii) frente a tal solicitud las sociedades Copetran Ltda, Expreso Brasilia S.A. y Transportes la Veloz presentaron oposiciones; (iii) a través de Resolución 005855 del 26 de diciembre de 2006, el Subdirector de Transporte del Ministerio de Transporte negó la mencionada autorización; (iv) inconforme con tal decisión la sociedad Berlitur S.A. impetró apelación que fue desatado favorablemente a su pretensión a través de Resolución 000184 del 23 de enero de 2008, adicionada por la Resolución 001672 del 2 de mayo de 2008.

Manifestó que a través de los actos acusados la entidad demandada dio cumplimiento a lo preceptuado en el artículo 11 del Decreto 1927 de 1991, según el cual “la autorización previa de constitución será otorgada mediante resolución motivada, por la Dirección General del Instituto Nacional de Transporte y Tránsito, en la cual se indicará: a) Las rutas y frecuencias de despacho y/o áreas de operación, que le quedarán reservadas al solicitante durante el término de seis (6) meses improrrogables, contados a partir de la ejecutoria de la resolución; b) La capacidad transportadora necesaria para servir las rutas reservadas, la clase de vehículo, a modalidad y el nivel de servicio ofrecido.”[18] En esa medida, precisó que no era cierto lo afirmado por la demandante y sus coadyuvantes, relativo a que no es posible otorgar la autorización previa de constitución y en el mismo acto reservar rutas, pues de conformidad con la norma aplicable para la época, tal es una atribución del Ministerio de Transporte. 3.2.1.

Aseveró que, conforme al numeral segundo del artículo 5º del Decreto 1927 de 1991, la certificación exigida para adelantar el trámite allí regulado lo que debe acreditar es que no existe una sociedad con igual razón social y cuyo objeto sea el transporte, más no que la sociedad esté previamente constituida como erróneamente lo interpretaron los demandantes. 3.2.2.

Bajo tal panorama indicó que no era cierta la trasgresión de los artículos 6 de la Constitución Política, 5, 9 y 35 del Decreto 01 de 1984, ni las disposiciones del Decreto 1927 de 1991, toda vez que el procedimiento realizado por el Ministerio de Transporte se había ajustado al trámite previsto y previamente establecido para la situación de la empresa Berlitur Ltda. 3.2.3.

Por otro lado, frente al servicio otorgado a Berlitur Ltda., expresó que esa empresa en las solitudes de autorización previa de constitución indicó como características del mismo el de “corriente directo” o “directo con aire acondicionado”. Ahora bien, expresó que de la lectura del artículo 4 del Decreto 1972 de 1991 era dable colegir que, aunque el servicio solicitado era un corriente directo, lo cierto era que aquel tenía un aditamento o beneficio para los usuarios, esto es, el aire acondicionado, y en esas condiciones, como no existe en el artículo 4 del decreto en comento una clasificación específica que determine la clasificación del mencionado aire, es claro que se trataba de un servicio de lujo, y no un servicio corriente directo. 3.3.

En lo concerniente al cargo de violación al debido proceso, advirtió que en el caso sub examine, las normas que resultan aplicables no prevén el traslado del estudio adelantado con ocasión del contrato 127 de 2005 cuyo objeto era la verificación y determinación de la movilidad de pasajeros en las rutas entre Cartagena y Barranquilla. Además, señaló que en el mencionado estudio se llevó a cabo la práctica de una encuesta, la cual, dada su naturaleza solo debían practicarse, sin que para tal efecto tuviere que avisarse a los interesados los días y las horas en que se aplicarían, puesto que éstos no tienen ninguna injerencia en la recolección de los datos, ni en los resultados. 3.3.1.

Resaltó que tanto la demandante como las coadyuvantes tuvieron la oportunidad de ejercer su derecho de defensa y contradicción, en razón a que presentaron sus objeciones a la solicitud de autorización previa de constitución de BERLITUR LTDA, y éstas fueron resueltas de forma expresa en la Resolución 000184 de 2008. 3.3.2. Ante tal panorama, sostuvo que “resulta totalmente inadmisible pretender una declaratoria de nulidad de actos administrativos por violación al debido proceso, cuando el resultado de una actuación administrativa es desfavorable a los intereses de determinadas personas jurídicas que lo único que pueden pretender es el manejo total de una determinada ruta.

Al respecto se encuentra acreditado en el expediente, la ruta Cartagena – Barranquilla y viceversa (vía Punta Canoas – Arroyo Grande – Santa Verónica – Puerto Colombia), no había sido adjudicada a ninguna empresa, y por ende, existía la disponibilidad en su operación, lo que implicaba que la empresa Berlitur Ltda., o cualquier otra, tenía el derecho a solicitar la autorización para operarla”[19]. 3.4.

Por último, frente al cargo de falsa motivación sostuvo que la decisión del Ministerio de Transporte de autorizar un nivel de servicio de lujo a la empresa BERLITUR LTDA. estuvo ajustada a derecho, en tanto que, como se dijo, en la solicitud de autorización previa de constitución se indicó que se trataba de un servicio corriente directo o directo con aire acondicionado, el cual presenta un aditamento que lo convierte en un servicio de lujo, lo que no se traduce en un vicio de nulidad del acto administrativo que así lo resolvió, dado a que se adecuó la solicitud a la denominación exacta prevista en el artículo 4 del Decreto 1927 de 1991. 3.4.1 Aseveró que tampoco asiste razón a la demandante al pretender la nulidad de los actos acusados por haber revocado la decisión de primera instancia, como quiera que, precisamente, el recurso de apelación tiene como objeto que la decisión sea revisada por el superior de quien la profirió, y en caso de considerar que la misma debe ser revocada, así lo disponga. 3.4.2.

Concluyó que la decisión enjuiciada tampoco está viciada de nulidad por falsa motivación, por cuanto la misma está soportada en circunstancias de hecho y de derecho que se ajustan a la realidad, dado que para la época en que fue elevada la solicitud era legal otorgar la autorización previa de constitución y reservar las rutas pedidas por la empresa Berlitur Ltda., máxime cuando se acreditó que éstas no estaban siendo operadas por otra empresa de transporte público terrestre de pasajeros y se cumplieron los presupuestos establecidos en el Decreto 1927 de 1991 para tal fin.

IV. LOS RECURSOS DE APELACIÓN 4.1. La empresa Transportes La Veloz interpuso oportunamente recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia[20]. Los fundamentos se sintetizan así: 4.1.1. Insistió en que la Resolución No. 000184 de 2008 no autorizó la constitución de la sociedad comercial de Berlitur Ltda; y sin embargo, resolvió reservar unas rutas a empresa, el horario de las mismas y su área de operación, vulnerando así el artículo 5 y siguientes, y el inciso primero del artículo 11 del Decreto 1927 de 1991 y el artículo 29 de la Constitución Política. 4.1.2.

En lo relativo al cargo de violación al debido proceso aseguró que la sentencia recurrida desconoce que el artículo 35 del CCA dispone que en las actuaciones administrativas es obligatorio darles a los interesados la oportunidad de expresar sus opiniones y participar en cada una de las etapas que en ella se surtan. 4.1.2.1. En ese orden de ideas, sostuvo que la entidad demandada realizó un estudio de verificación para determinar la movilidad de pasajeros, entre otras, en la ruta Cartagena – Barranquilla y viceversa realizando para tales efecto unas encuestas, sin que las mismas se hayan ordenado a través de un auto de pruebas ni se haya dado traslado de los resultados a los interesados, por lo que éstos no pudieron ejercer su derecho de defensa y contradicción, desconociéndose así lo previsto en el artículo 146 del Código de Procedimiento Civil. 4.1.2.2.

Afirmó que, pese a que en la sentencia controvertida se afirma que tratándose del mencionado estudio la norma no contempla un traslado, lo cierto es que no puede dejar de aplicarse la Constitución Política que determina el debido proceso como una garantía de los derechos de defensa y contradicción de la prueba. 4.1.2.3. Agregó que, no obstante en la providencia apelada se trae a colación una sentencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado en relación con los derechos que integran el debido proceso en materia administrativa, lo cierto es que no se analizan las situaciones de hecho y de derecho del caso concreto para verificar si es posible aplicar la citada decisión en el presente caso, o las razones por las cuales resulta inaplicable.[21] 4.1.2.4.

Expuso que no es cierto que existiera disponibilidad de la ruta autorizada a Berlitur Ltda. ya que tanto de las pruebas allegadas al proceso como de la Certificación expedida por la Dirección de la Terminal de Transporte de Cartagena se extrae que era evidente la disminución considerable de pasajeros en la ruta Barranquilla Cartagena y viceversa por la vía La Cordialidad, lo que, a su juicio, significa que ocurrió un traslado de la demanda a la Vía al Mar, tal como lo analizó la Resolución No. 005855 de 26 de diciembre de 2006 que negó inicialmente la autorización de constitución de la referida empresa. 4.1.3.

Respecto del cargo de falsa motivación, expresó que los actos acusados sí adolecen de falsa motivación, en el entendido que el nivel de servicio que se pidió por parte de la empresa Berlitur Ltda, fue el de “directo, con aire acondicionado” y el autorizado fue “de lujo”, sin que ésta decisión se ajuste a las disposiciones del artículo 4 del Decreto 1927 de 1991, puesto que el nivel de servicio que más se asemeja al solicitado es el “Corriente directo”, y no el de lujo. 4.1.4.

Concluyó que “ante el cambio mencionado, se afirma que lo que hizo el Ministerio fue una concreción y exactitud en el servicio solicitado y autorizado, por cuanto se ajustó precisamente a las disposiciones establecidas en el artículo 4º del Decreto 1972 de 1991, lo que no es cierto, pues el servicio solicitado como se afirmó anteriormente, fue el CORRIENTE DIRECTO, y el otorgado fue de LUJO, concediendo una petición diferente de la solicitada por el señor Cobos.

Se comprueba también en este aspecto otro cargo de la falsa motivación”[22]. 4.2. Por su parte, la empresa Expreso Brasilia S.A. impetró recurso de alzada en contra del fallo de primera instancia, bajo los siguientes argumentos[23]: 4.2.1. Manifestó que su inconformidad en contra de la sentencia recurrida radicaba en que se desconoció totalmente el estudio 0149 del 20 de diciembre de 2006, con fundamento en el cual se expidió la Resolución No. 005855 del 26 de diciembre de 2006, en el cual se concluyó que la demanda generada por una nueva vía puede ser atendida con el servicio autorizado por la Vía la Cordialidad, es decir, 6920 sillas, “a las cuales le restamos la demanda insatisfecha encontrada por la vía al mar y por la Cordialidad en la clase de vehículo bus, microbús, automóvil, camioneta, campero y mixto quedando 4727 sillas para el servicio de la ruta Cartagena – Barranquilla vía la Cordialidad”[24]. 4.2.2.

Añadió que el acto censurado incurrió en falsa motivación, en la medida que la administración contrató un estudio para la adjudicación de la ruta Cartagena – Barranquilla (vía Punta Canoas – Arroyo Grande – Santa Verónica – Puerto Colombia) y viceversa, sin que el mismo fuera tenido en cuenta para la expedición de la Resolución No. 00184 del 23 de enero de 2008, perjudicando así a las empresas coadyuvantes y demandantes. 4.2.3.

Explicó que el acto censurado también incurría en falsa motivación, debido a que su expedición no tuvo como finalidad el mejoramiento del servicio, sino que, por el contrario, trajo como consecuencia una actividad desleal entre las empresas transportadoras, dado que ante la escases de usuarios esa empresa ha tenido que recortar su nómina de trabajadores para evitar más perdidas económicas. 4.2.4.

Concluyó que el derecho al trabajo es un derecho fundamental reconocido en el artículo 25 de la Carta Política, el cual debe ser protegido por el Estado. Sin embargo, con la expedición del acto acusado se dejó sin trabajo a más de un centenar de personas que ejercían actividades en la empresa demandante y las coadyuvantes. V. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN 5.1.

La empresa Expreso Brasilia S.A. presentó alegatos de conclusión en esta instancia a través de escrito del 24 de marzo de 2015[25], en el que reiteró los argumentos expuestos en el recurso de apelación presentado contra la sentencia de primera instancia. 5.2. La empresa Berlitur Ltda, descorrió el respectivo traslado solicitando confirmar el fallo de primera instancia bajo los mismos argumentos traídos en la contestación de la demanda[26]. 5.3.

La empresa Transporte La Veloz mediante escrito del 25 de marzo de 2015 solicitó revocar el fallo recurrido con base en los argumentos expuestos en el recurso de alzada[27]. 5.4. El Ministerio de Transporte allegó escrito de alegatos en el cual se pronunció en los siguientes términos[28]: Solicitó no acceder a la pretensión de nulidad de los actos acusados, bajo el argumento de que estos no vulneraron las normas superiores citadas por la parte actora, debido a que, tal como se analizó en la sentencia recurrida, los trámites descritos en los artículos 5 a 13 y 51 a 58 del Decreto 1927 de 1991 son distintos, y en el caso en estudio, resulta aplicable el relacionado con la autorización previa de constitución previsto en las primeras de las normas citadas, el cual no supone la preexistencia de una sociedad legalmente constituida.

En tal virtud, advirtió que se presenta un supuesto distinto cuando se trata de empresas que ya han obtenido la licencia de funcionamiento y pretenden la adjudicación de rutas y horarios, ya que éstas sí deben acudir al trámite del artículo 51, que exige allegar con la solicitud el certificado de existencia y representación. Alegó que se garantizó el derecho al debido proceso de los intervinientes, gracias a que: (i) se publicó la solicitud de autorización previa de constitución como lo dispone el artículo 7 del citado Decreto, (ii) los intervinientes presentaron las oposiciones técnicas y jurídicas correspondientes, que fueron resueltas en las resoluciones proferidas para concluir la actuación, (iii) se presentaron y resolvieron los recursos de la vía gubernativa, garantizando los principios de contradicción, defensa y doble instancia. Bajo esa óptica, aseguró que las normas especiales que regulan la creación de empresas de transporte no prevén un traslado de los estudios y encuestas realizadas para resolver la solicitud de autorización previa de constitución, y en ese sentido, no es posible remitirse a las normas del CCA para derivar de ahí la presunta transgresión del debido proceso.

Concluyó, respecto del nivel de servicio autorizado, que se aplicó la norma vigente para el momento, es decir, el Decreto 1927 de 1991, y se adecuó la petición de la empresa BERLITUR S.A. al nivel de lujo contemplado en el literal d) del artículo 4 de esta norma, lo cual de ninguna manera vicia el acto administrativo cuestionado, toda vez que el literal b) del artículo 5 ibídem exige que la solicitud cuantifique y determine la demanda de transporte que se pretende servir, el número y clase de vehículos y el nivel de servicio que se ofrece. 5.5.

La empresa Copetran Ltda., presentó alegatos de conclusión a través de escrito del 24 de marzo de 2015, reiterando los argumentos contenidos en la contestación de la demanda.[29] VI. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO. El Agente del Ministerio Público se abstuvo de rendir concepto en el proceso de la referencia. VII. DECISIÓN No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir el asunto sub lite, previas las siguientes VIII.

CONSIDERACIONES 9.1. Competencia. De conformidad con lo expuesto en el artículo 237 de la Constitución Política y de lo previsto en los artículos 11, 13, 34, 36, 39 y 49 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, así como de lo expuesto en el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo y del artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019 expedido por la Sala Plena de esta Corporación, el Consejo de Estado es competente para conocer del asunto de la referencia. 9.2.

Hechos. 9.2.1. En el mes de septiembre del año 1994 el señor Pedro Cobos Carrillo, solicitó ante el Instituto Nacional de Transporte y Tránsito del Ministerio de Obras Públicas y Transporte (hoy Ministerio de Transporte) concepto previo de constitución de la sociedad de transporte terrestre automotor de pasajeros denominada Berlitur Ltda., en la cual especificó como características del servicio las siguientes: “Tipo de vehículo: de hasta 14 pasajeros, con aire acondicionado Nivel de servicio: Corriente directo Frecuencia: diaria” 9.2.2.

Como consecuencia de la citada petición, el Instituto Nacional de Transporte y Tránsito del Ministerio de Obras Públicas y Transporte, mediante comunicación TPT-050 003759 de 26 de febrero de 1996, informó al peticionario que la solicitud no cumplía con la totalidad de los requisitos establecidos en el artículo 5 del Decreto 1921 de 1991, especialmente, con los relacionados con el estudio de factibilidad, evaluación económica del proyecto, los distintivos de la empresa y la póliza de publicación. 9.2.3.

En atención al anterior requerimiento, los solicitantes, a través de escrito radicado el 15 de abril de 1996, manifestaron atender las observaciones, e indicaron como características del servicio, las descritas a continuación: “Nivel de servicio: directo, con aire acondicionado. Frecuencia: diaria Clase de vehículo: microbús y/o buseta” 9.2.4.

A través de Resolución No. 008978 de 1996, la Dirección General de Transporte y Tránsito del Ministerio de Transporte ordenó la publicación de solicitud de la autorización de constitución previa de la sociedad Berlitur Ltda para prestar el servicio público terrestre automotor por carretera. En tal virtud, las empresas Expreso Brasilia S.A., Copetran Ltda. y Transportes La Veloz presentaron oposiciones. 9.2.5.

Por medio de Resolución No. 005855 del 26 de diciembre de 2006, la mencionada entidad resolvió negar la autorización previa de constitución invocada por Berlitur Ltda., al considerar que, de acuerdo con el estudio No. 0149 del 20 de diciembre de 2006, no era procedente incrementar la oferta de transporte en el corredor Cartagena – Barranquilla (Vía Punta Canoas – Arroyo Grande – Santa Verónica – Puerto Colombia). 9.2.6.

Inconforme con tal decisión la empresa Berlitur Ltda. impetró recurso de apelación que correspondió a la Dirección de Transporte y Tránsito del Ministerio de Transporte. 9.2.7. Mediante Resolución 000184 del 23 de enero de 2008, la aludida Dirección resolvió revocar la decisión controvertida, y en su lugar, reservó a la sociedad Berlitur Ltda., la ruta Cartagena – Barranquilla (Vía Punta Canoas – Arroyo Grande – Santa Verónica – Puerto Colombia) y viceversa, asignándole rutas, características de servicio, capacidad mínima y máxima de vehículos.

Además, le concedió un término de seis (6) meses para obtener la licencia de funcionamiento y posterior habilitación. 9.2.8. Finalmente, la Resolución No. 00184 de 2008 fue adicionada por la Resolución 001672 del 2 de mayo de ese año, en el sentido de ordenar la notificación de tal acto a la empresa Transporte la Veloz. 9.3. Planteamiento A efectos de resolver el recurso de alzada, advierte la Sala que es menester definir en primera media si es susceptible de control judicial autónomamente el acto administrativo por medio del cual el Ministerio de Transporte reserva por seis (6) meses una ruta, frecuencias de despacho, área de operación y capacidad trasportadora a una sociedad, a efectos de que en ese término presente la correspondiente solicitud para la obtención de la licencia de funcionamiento.

Absolver tal cuestionamiento conduce a la Sala a analizar el alcance del procedimiento administrativo que regula la expedición de tal decisión como se pasará a estudiar en adelante. 9.4. Autorización de constitución previa de personas jurídicas que pretendan prestar servicio público de transporte automotor 9.4.1. El artículo 983 del Código de Comercio ordena que para la constitución de personas jurídicas que tengan por objeto la prestación del servicio público de transporte automotor, será necesario, además de los requisitos que determine el Legislador, la autorización previa del entonces Instituto Nacional de Transporte y Tránsito con la respectiva protocolización en copia auténtica con la correspondiente escritura; veamos: “Artículo 983.

Empresas de transporte. Las empresas de transporte son de servicio público o de servicio particular. El Gobierno fijará las características de las empresas de servicio público y reglamentará las condiciones de su creación y funcionamiento. Las empresas de servicio público someterán sus reglamentos a la aprobación oficial y, si no prestan el servicio en vehículos de su propiedad, celebrarán con los dueños de éstos el respectivo contrato de vinculación, conforme a las normas reglamentarias del transporte.

Parágrafo. Para la constitución de personas jurídicas que tengan por objeto el servicio público de transporte automotor, sujeto a rutas y horarios, además del lleno de los requisitos legales, será necesaria la autorización previa del Instituto Nacional del Transporte y Tránsito o de la entidad que haga sus veces, autorización que se protocolizará en copia auténtica con la respectiva escritura.” (Subrayas de la Sala). 9.4.2.

Pues bien, el Decreto 1927 de 1991, vigente para la época de la presentación de la solicitud de la empresa Berlitur Ltda., disponía el siguiente procedimiento: 9.4.2.1. La persona jurídica interesada deberá presentar la correspondiente solicitud de autorización para constituir una sociedad comercial destinada al transporte público terrestre automotor de pasajeros, atendiendo para ello los requerimientos dispuestos en el artículo 5º ibídem: “Artículo 5º.

La autorización de que trata el parágrafo del artículo 983 del Código de Comercio se otorgará una vez cumplidos los siguientes requisitos: 1. Manifestación escrita debidamente autenticada donde se exprese la voluntad de los interesados en conformar la sociedad indicando: a) Proyecto de los estatutos de la sociedad; b) Nombre e identificación de las personas que constituirán la sociedad; c) Discriminación del capital social; d) Distintivos de la empresa. 2.

Certificación expedida por la Cámara de Comercio de la jurisdicción del lugar de domicilio en donde conste que no existe una sociedad con igual razón social y cuyo objeto sea el transporte. 3. Estudio de factibilidad que indique: a) Áreas de operación, o rutas y horarios que pretende servir; b) Determinación y cuantificación de la demanda y oferta del transporte que pretende servir, incluyendo número y clase de vehículo y nivel de servicio que ofrece; c) Relación de empresas que sirven la(s) ruta(s) en origen y destino y/o tránsito; d) Evaluación económica del proyecto. 4.

Póliza Con vigencia de un año expedida por una compañía de seguros legalmente constituida, que garantice el pago de la publicación y que la disponibilidad determinada en el estudio de factibilidad presentado por la empresa, no difiere en más de un cincuenta por ciento (50%) al resultado de la verificación que efectúe el Instituto Nacional de Transporte y Tránsito.

El valor de la garantía equivale al producto de la tarifa correspondiente en el trayecto solicitado, por el porcentaje de utilización vehicular del setenta por ciento (70%) de la capacidad ofrecida del vehículo, por 15 días, por el número de horarios solicitados así: [pic] Donde: G=Valor de la garantía. T=Valor de la tarifa.

C=Capacidad del vehículo. Nh=Número de horarios solicitados. Si no existe tarifa oficial en la ruta objeto de estudio ésta se calculará con base en los índices $ pasajero-kilómetro establecidos por el Ministerio de Obras Públicas y Transporte. Parágrafo. El porcentaje de utilización vehicular de que trata el numeral 4° del presente artículo, cuando se refiera a rutas de influencia será el que determine el Instituto Nacional de Transporte y Tránsito”. 9.4.2.2.

Radicada la solicitud y dentro de los treinta (30) días siguientes a tal hecho, el Ministerio de Transporte deberá emitir concepto previo de constitución (artículo 6 ibídem) y ordenará la publicación de la petición que tendrá las formalidades de que trata el artículo 7º ibídem. Las disposiciones en cita son del siguiente tenor: “Artículo 6o El Instituto Nacional de Transporte y Tránsito dentro de los treinta (30) días siguientes a la fecha de presentación de la solicitud completa dé concepto previo de constitución, ordenará la publicación.” “Artículo 7o La publicación tendrá estas formalidades: a) La disponibilidad debe publicarse por una sola vez simultáneamente en dos periódicos de amplia circulación nacional certificada, en día martes; b) Este aviso dentro de los tres (3) días siguientes al de la publicación, deberá fijarse por un período de diez (10) días hábiles en las carteleras de la Oficina del Instituto Nacional de Transporte y Tránsito que ordenó la publicación, en la Oficina Central y en aquellas regionales donde tengan sede las empresas mencionadas en el aviso; c) La publicación debe contener las rutas y horarios solicitados con su dirección y sentido, frecuencia, clase de vehículo, nivel de servicio, nombre del solicitante y de las empresas que tienen autorizadas la ruta en origen-destino y en tránsito, y el término para que las empresas afectadas puedan presentar sus oposiciones.

Parágrafo. La publicación de que trata el presente artículo se hará por la Secretaría General del Instituto Nacional de Transporte y Tránsito o por las Direcciones Regionales, según el caso y su valor deberá ser cancelado por la empresa solicitante dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la fecha de publicación. Si no se hiciere el pago, se entenderá que desiste de la petición y se hará efectiva la póliza a que se refiere el numeral 4° del artículo 5° del presente Decreto”. 9.4.2.3.

El expediente quedará a disposición de quien se interese durante el mes siguiente a la publicación a efectos de garantizar que se presenten las oposiciones jurídicas o técnicas de la solicitud de licenciamiento, plazo que para este último propósito comprende dos (2) meses siguientes a la publicación: “Artículo 8o Se podrán presentar oposiciones sustentadas técnica y/o jurídicamente dentro del término de dos (2) meses siguientes a la fecha de la publicación”.

“Artículo 9o El expediente que contenga esta actuación quedará a disposición de las sociedades transportadoras por el término de un (1) mes calendario, contado a partir del día siguiente al de la publicación, para que impugnen dentro del término establecido en el artículo anterior la pretensión de constitución de la nueva sociedad”. 9.4.2.4.

Vencido el término para las oposiciones, la autoridad tiene la posibilidad de adoptar las siguientes decisiones, dependiendo del supuesto a que se enfrente en cada caso: “Artículo 10. Si se presentan oposiciones sustentadas técnica y/o jurídicamente, dentro del término de que trata el artículo 8° el Instituto Nacional de Transporte y Tránsito procederá a evaluar inicialmente los argumentos jurídicos expuestos por el oponente.

Si éstos prosperan, se negará la autorización previa de constitución y no se hará efectiva la póliza de garantía al solicitante. Si la oposición fundamentada jurídicamente no prospera, el Instituto Nacional de Transporte y Tránsito determinará mediante estudio dentro de los tres (3) meses siguientes, la disponibilidad de las rutas y horarios y/o áreas de operación que pretende servir la empresa a constituirse en la clase de vehículo y nivel de servicio solicitado.

Si la disponibilidad determinada por el Instituto Nacional de Transporte y Tránsito difiere en más de un 50% a la detectada por el solicitante, se le hará efectiva a éste la garantía a que se refiere el numeral cuarto (4°) del artículo quinto (5°) del presente Decreto y se negará la autorización previa de constitución. El Instituto Nacional de Transporte y Tránsito publicará la disponibilidad real, en los términos del artículo 54 del presente Decreto y se seguirá el trámite de la adjudicación. Si las oposiciones sustentadas técnicamente, prosperan o se determina que no existe disponibilidad, se negará la solicitud de autorización previa de constitución y se hará efectiva la garantía a que se refiere el numeral cuarto (4°) del artículo 5° del presente Decreto.

En caso contrario, se autorizará la constitución de la empresa.” De la expuesto se desprende que la autoridad de transporte podrá expedir una de dos decisiones: negar la petición de autorización previa por considerar que tienen prosperidad las oposiciones sin hacer efectiva la póliza de garantía prestada por el solicitante; o segundo, advertir que no deben prosperar y entonces determinar mediante un estudio que debe adelantarse en los siguientes tres (3) meses, la disponibilidad de las rutas y horarios y/o áreas de operación que pretende satisfacer la empresa o cooperativa, la clase de vehículo y el nivel solicitado.

Del citado estudio pueden, a su turno, producirse tres decisiones distintas, a saber: (i) negar la autorización de constitución previa y ordenar la publicación de la disponibilidad real para continuar con el trámite de adjudicación, siempre que la disponibilidad determinada por la Administración difiera en más de un cincuenta por ciento (50%) de la solicitada;

(ii) negar la autorización de constitución previa y hacer efectiva la póliza en el evento de que encuentre que hay prosperidad de las oposiciones sustentadas técnicamente o que se acredite que no existe disponibilidad; o (iii) autorizar la constitución de la empresa. 9.4.2.5. De encontrarse que procede la autorización previa solicitada, tal decisión tendrá una vigencia de seis (6) meses contados a partir de la ejecutoria la cual deberá protocolizarse, sin que ello faculte a la empresa interesada para prestar el servicio público de transporte.

Los artículos que regulan tales aspectos son los que se pasan a transcribir: “Artículo 11. La autorización previa de constitución será otorgada mediante resolución motivada, por la Dirección General del Instituto Nacional de Transporte y Tránsito, en la cual se indicará: a) Las rutas y frecuencias de despacho y/o áreas de operación, que le quedarán reservadas al solicitante durante el término de seis (6) meses improrrogables, contados a partir de la ejecutoria de la resolución; b) La capacidad transportadora necesaria para servir las rutas reservadas, la clase de vehículo, la modalidad y el nivel del servicio ofrecido.” “Artículo 12.

La autorización previa para la constitución de la empresa no la faculta para prestar el servicio público de transporte.” “Artículo 13. La autorización previa de constitución tendrá una vigencia improrrogable de seis (6) meses contados a partir de la ejecutoria de la providencia que la concede y deberá protocolizarse con el respectivo instrumento que acredita la constitución de la sociedad.

En este término la empresa deberá cumplir todos los requisitos establecidos por este Decreto para la obtención de la licencia de funcionamiento.” 9.4.2.6. Bajo tal perspectiva, la sociedad a la que se haya autorizado su constitución previa, tendrá que adelantar los trámites de que trata el artículo 17 ibídem para obtener la enunciada licencia de funcionamiento; veamos los requisitos exigidos para ese particular: “Artículo 17.

Para obtener la licencia de funcionamiento las empresas transportadoras deberán presentar los siguientes documentos: 1. Solicitud dirigida al Director General, Regional o Seccional del Instituto Nacional de Transporte y Tránsito suscrita por el representante legal, de acuerdo al lugar de domicilio de la sociedad. 2. Personería jurídica como sociedad comercial o cooperativa. 3.

Certificado del número patronal de la empresa otorgado por el Instituto de los Seguros Sociales de conformidad con lo dispuesto por el Código Sustantivo del Trabajo. 4. Copia de los contratos de arrendamiento o de vinculación a cualquier título de los vehículos que no sean de su propiedad. 5. Prueba de la propiedad de sus vehículos.

Para efectos del presente Decreto, se considerarán también como de propiedad de la empresa los vehículos que ésta haya obtenido mediante arrendamiento financiero. 6. Demostración del capital pagado o patrimonio líquido de la sociedad. Se entiende por este valor el resultado del cálculo que se haga en función de la clase de vehículo y el número de unidades fijadas en la capacidad transportadora máxima para cada uno de ellos, así: [pic] En todo caso el capital pagado o patrimonio líquido de la empresa no podrá ser inferior a cuarenta (40) salarios mínimos legales mensuales vigentes. 7.

El régimen contable y el balance consolidado para el último ejercicio, certificado legalmente. 8. Organigrama y reglamento de funcionamiento de la empresa. 9. Prueba de disponer de terminales adecuados para el despacho de los vehículos, en los lugares donde no exista un terminal público de transporte. 10. Demostración de los sistemas de mantenimiento de los vehículos con mecanismos de control, como ficha técnica de cada vehículo y la vigilancia de las reparaciones. 11.

Copia de las pólizas y certificaciones de seguros que exige la ley a las empresas transportadoras y poseedoras de los vehículos automotores. Parágrafo. Recibida la documentación completa, el Instituto Nacional de Transporte y Tránsito la estudiará y decidirá mediante resolución motivada el otorgamiento o la negación de la licencia de funcionamiento.” (Subrayas de la Sala). 9.4.2.7.

Una vez se reúnan dichos requisitos, tal y como lo prevé el parágrafo que se subraya, la Administración procederá a expedir la licencia de funcionamiento mediante resolución motivada, acto éste que, de acuerdo a lo establecido en el artículo 15 ibídem, otorga la posibilidad de prestar el servicio público de transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera: “Artículo 15.

La licencia de funcionamiento es el permiso que el Estado concede al transportador y que lo habilita como tal para prestar el servicio público de transporte terrestre automotor de pasajeros y/o mixto por carretera. Parágrafo 1° La licencia de funcionamiento deberá contener: 1. Razón social. 2. Fecha de vencimiento. 3.

Capital pagado o patrimonio líquido de la sociedad. 4. Radio de acción. Parágrafo 2° La licencia de funcionamiento expedida bajo la vigencia del presente Decreto cobija toda clase de vehículo homologado para esta modalidad por el Instituto Nacional de Transporte y Tránsito, así como todos los niveles de servicio.”. 9.5. Acto administrativo complejo 9.5.1.

En tal escenario, es claro para la Sala que la decisión por medio de la cual se autoriza la constitución previa de una empresa de transporte no crea ninguna situación jurídica de manera autónoma, toda vez que queda sometida, en cualquier caso, a la condición de que en seis (6) meses improrrogables se obtenga la licencia de funcionamiento.

Todo lo dicho se compadece con la definición de la figura del acto complejo a la luz del entendimiento que sobre el punto ha dado la jurisprudencia, según la cual “es el que resulta del concurso de voluntades de una misma entidad o de entidades distintas que se unen en una sola. Es necesario para que se conforme, que haya unidad de contenido y unidad de fin en las diversas voluntades.

Y que habiendo unidad del contenido y unidad de fin, la serie de actos que lo integran no tengan existencia jurídica separada e independientes” (sentencia de 25 de mayo de 1990, expediente 1772; actora, María Inés Lasso Olarte, Consejero Ponente: doctora Clara Forero de Castro).”[30]. En otra oportunidad, igualmente, el Consejo de Estado precisó: “Resumiendo, puede decirse que acto complejo es una decisión resultante de la concurrencia o fusión de las voluntades de varios órganos de la administración, que actúan independientemente en el proceso de formación del mismo.

De lo expuesto se desprende que el acto complejo se caracteriza por los siguientes rasgos: a. Tiene unidad de contenido y unidad de fin; b. Hay fusión de las voluntades de los órganos que concurren a su formación; c. Es el producto de la intervención de dos o más funcionarios u órganos, los cuales pueden estar colocados en un plano de igualdad o de dependencia y que pueden pertenecer a una misma entidad o a varias distintas, y d. La Serie de actos que lo integran no tienen existencia jurídica separada e independiente”[31].

Ahora bien, si visualizamos la actuación a la luz de las razones que podrían llevar a que un tercero (empresa transportadora competidora) impugne el acto de constitución previa, encontramos indefectiblemente que el móvil está marcado por su afectación económica en cuanto que la reserva de las rutas o las frecuencias de despacho le implicarían una sobreoferta del servicio de transporte.

No obstante, la verdadera afectación no surge por la reserva anotada sino a partir del momento en el cual tal reserva obtiene la licencia de funcionamiento pues es sólo desde ese instante que se ejecutaría la actividad objeto del permiso del Estado y que podría ver afectado su patrimonio. Antes, es decir, con la reserva durante seis (6) meses, lo que existe es una expectativa de que se prestará un servicio bajo unos presupuestos, y por ende un perjuicio no cierto. 9.5.3.

A manera de correlato de lo expuesto, es claro para esta Sala que estamos en presencia de un acto administrativo complejo impropio o interno propiamente dicho, dado que se presentan las características para que se configure, tales como la pluralidad de declaraciones con unidad de objeto y contenido, emitidas separada y sucesivamente, producidas en momentos diferentes y con una inescindible interdependencia entre ellas pero, en todo caso, dictadas por el mismo órgano; a diferencia de lo que acontece con el acto administrativo complejo propio que necesita para su existencia además de las anotados peculiaridades la participación de dos o más órganos. Tampoco estaríamos en presencia de un acto complejo impropio circunstancial en tanto que no se deriva de la posibilidad de que el administrado ponga a consideración del órgano competente la modificación del alcance del primer acto, como suele ocurrir por ejemplo con la interposición de los recursos de la vía gubernativa, en donde aquéllos actos que lo revoquen o modifiquen se integran con el primero como una unidad resultando así una complejidad que es eventual y que será propia si quien lo resuelve es el mismo órgano o impropia si quien lo desata es otro distinto. 9.5.4.

Ahora bien, debe la Sala señalar que sobre este preciso tópico la Sección Quinta, en consideración al Acuerdo número 357 del 5 de diciembre de 2017 del Consejo de Estado, que buscaba descongestionar la Sección Primera de esta Corporación, en sentencia del 31 de mayo de 2018, proferida en el proceso número 05001 23 31 000 2007 00488 01, con Ponencia del Consejero de Estado Carlos Enrique Moreno Rubio, afirmó que el acto de constitución previa era un acto definitivo, y por ende susceptible de ser controlado de manera autónoma respecto de aquel que otorgaba la licencia de funcionamiento; veamos: “Es decir, la licencia de funcionamiento era la habilitación que el Estado otorgaba una vez la empresa se constituía en legal forma y con el lleno de los requisitos exigidos, sin embargo, la misma no decidía nada sobre la disponibilidad de rutas ni horarios ni capacidad transportadora, pues ello ya se habría definido con anterioridad, mediante la resolución que otorgaba la autorización previa de constitución. Así, es posible identificar dos decisiones definitivas a la hora de conceder un permiso a un operador de transporte público: i) la que otorga la autorización de constitución y ii) la que concede la licencia de funcionamiento.

No obstante lo anterior, no quiere ello decir que, con el otorgamiento de la licencia de funcionamiento, se culmine la actuación y, en tal virtud, pueda demandarse únicamente éste último acto como el definitivo que cierra dicho trámite, como erradamente lo consideró el Tribunal a quo. En este asunto, la parte demandante, esto es, Coonorte Ltda., actuó como opositora en el trámite de la solicitud de autorización previa de constitución de la empresa Trasuran S.A., al considerar que no se le debía autorizar como empresa de servicio público de transporte para prestar el mismo en las rutas requeridas, en tanto que no existía disponibilidad en las mismas, pues Coonorte junto con las demás empresas opositoras, ya tenían cubiertas dichas rutas en los horarios solicitados.

De manera que, la resolución acusada, junto con los actos administrativos que resolvieron los recursos contra la misma, es un acto definitivo que le pone fin a una actuación administrativa reglada, la cual es, la autorización de constitución de una sociedad comercial que pretenda prestar el servicio público de transporte. Este acto administrativo, además de ser susceptible de los recursos de la vía gubernativa, es enjuiciable ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en tanto que concede el permiso para que una sociedad se constituya como empresa prestadora del servicio público de transporte y, además, establece las rutas en las que dicha persona jurídica podrá operar así como los horarios y capacidad transportadora que deberá acreditar.

No puede entenderse entonces que la demanda presentada por Coonorte Ltda., es inepta, al haber acusado un acto de trámite, cuando, salta a la vista que, la Resolución 2925 de 2002 del 13 de marzo de 2002 demandada, junto con los actos que resolvieron los recursos contra aquella, es un acto definitivo que resolvió una situación particular y que produce plenos efectos jurídicos.

De modo que, aun cuando la parte actora demandó únicamente las resoluciones que concedieron la autorización, reservaron las rutas, horarios y capacidad transportadora y, resolvieron los recursos de reposición y apelación contra esa decisión, lo cierto es que, son éstos actos los que podrían causarle el perjuicio que solicita se restablezca, pues fue con ocasión a éstos que, se autorizó a Trasuran constituirse como empresa de servicio público de transporte, en una de las rutas que, a su juicio, no había disponibilidad y por causa de ello se le generó una reducción en las “sillas ofrecidas” por Coonorte Ltda. Adicionalmente, no debe perderse de vista que, si la parte actora esperaba a que se expidiera la resolución mediante la cual se otorgaba la licencia de funcionamiento, sin demandar la Resolución 2925 del 13 de marzo de 2002, junto con los actos que resolvieron los recursos contra ésta, es probable que el término de caducidad para controvertir ésta última hubiera expirado, sin que luego pudiera oponer argumentos respecto a la concesión de la autorización y las rutas reservadas, pues estos aspectos no eran objeto de discusión en la actuación mediante la cual debía solicitarse dicha licencia, de acuerdo con el artículo 15 del Decreto 1927 de 1991.

En otras palabras, debido a que se trata de dos decisiones definitivas diferentes, el término de caducidad para cada una de ellas es independiente, de manera que, de esperar el pronunciamiento de la administración, respecto del acto administrativo que concediera la licencia de funcionamiento, no podría entenderse que con este acto culminaba la actuación y con ello demandar tanto la resolución de la autorización de constitución de la empresa como la licencia de funcionamiento, bajo el amparo del mismo término de caducidad.

Se insiste en que, contra la Resolución 2925 de 2002 se concedieron los recursos de reposición y apelación, lo cual indica que con esa decisión, se puso fin a una actuación que, se constituye como un trámite necesario y previo a iniciar la actuación mediante la cual se debía requerir la licencia de funcionamiento. En ese orden de ideas, la referida resolución junto con los actos que resolvieron los recursos, demandados en el asunto de la referencia, se constituyen como actos definitivos que resuelven la actuación que preveía el Capítulo I del Título III del Decreto 1927 de 1991.

Tanto es así, que el mismo Decreto diferenciaba en capítulos diferentes las actuaciones a surtir, esto es, tanto la autorización previa (Capítulo I del Título III) y la licencia de funcionamiento (Capítulo II del Título III)”.[32] Pues bien, visto que tal razonamiento en nada refleja la posición que ahora asume esta Sección, rectificará la posición de la Sala en el sentido de afirmar que la inconformidad que surja en relación con el acto que autoriza la constitución previa debe plantearse de manera conjunta con el acto que otorga la licencia de funcionamiento, pues como ya quedó explicado, el primero no tiene efecto alguno de no cumplir con todos los requisitos establecidos en el Decreto 1927 de 1991 para la obtención de la mencionada licencia. 9.5.5.

Ahora, una consecuencia disímil podría resultar si el acto demandado es aquél que deniega la autorización de constitución previa, pues allí sí se está creando una clara situación jurídica para el solicitante de carácter definitivo que no depende de la existencia de ninguna otra decisión para su existencia, y en esa medida podría ser susceptible de control judicial al poner fin (a la actuación administrativa correspondiente) al configurarse el supuesto normativo consistente en que el acto que niega la citada autorización, conduce a que se haga “imposible continuar la actuación”. 9.5.6.

Caso concreto Atendiendo lo expuesto, lo que encuentra la Sala es que las Resoluciones 000184 del 23 de enero de 2008 y 001672 del 2 de mayo de esa anualidad, no son pasibles de control judicial de forma independiente a aquella, que eventualmente pudo haberse expedido a favor de Berlitur Ltda., en la cual le hayan otorgado la licencia de funcionamiento; por lo que nos encontramos en el marco de una demanda defectuosa que impide un pronunciamiento de fondo al no haberse integrado la proposición jurídica de manera debida y que implica revocar la decisión de primera instancia, para en su lugar, dictar un fallo inhibitorio.

Sobre el particular, vale la pena traer a colación el análisis esgrimido por esta Corporación: “La inobservancia de lo expuesto vicia sustancialmente el contenido de la pretensión anulatoria en el marco de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, lo que se traduce, en la configuración de la denominada proposición jurídica incompleta, que impide el ejercicio de la capacidad decisoria del juez frente al litigio propuesto, tornando procedente la declaración inhibitoria.

Esta situación se suscita en dos casos, a saber: i) Cuando el acto acusado torna lógicamente imposible la decisión de fondo debido a una irreparable ruptura de su relación con la causa petendi, o ii) Cuando el acto demandado no es autónomo por encontrarse en una inescindible relación de dependencia con otro u otros no impugnados que determinan su contenido, validez o su eficacia, eventos en los que como se expresó resulta imposible para el juez emitir una decisión de fondo.”[33].

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA:

PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 8 de mayo de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A”, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: INHIBIRSE de efectuar un pronunciamiento de fondo atendiendo las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: Una vez ejecutoriada se ordena que por Secretaría se devuelva el proceso al Tribunal de origen. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del 30 de abril de 2020. Cópiese, notifíquese y cúmplase, NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LOPEZ Presidenta Consejero de Estado Consejera de Estado Aclara Voto HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado ----------------------- [1] Visible a folios 1 a 38 del Cuaderno nro. 1 del Tribunal [2] Visible a folios 1 a 3 del Cuaderno nro. 1 del Tribunal. [3] Visible a folios 303 a 319 del Cuaderno nro. 1 del Tribunal. [4] Visible a folio 357 a 358 del Cuaderno nro.1 del Tribunal. [5] Visible a folio 13 del Cuaderno No. 1 del Cuaderno del Tribunal. [6] Folio 19 del cuaderno nro. 1 del Tribunal. [7] Visible a folio 20 del Cuaderno nro. 1 del Tribunal. [8] Visible a folios 421 a 438 del Cuaderno nro. 1 del Tribunal. [9] Visible a folio 430 del Cuaderno nro. 1 del Tribunal [10] Folios 601 a 614 del Cuaderno nro. 2 del Tribunal. [11] Folios 779 a 804 del Cuaderno nro. 2 del Tribunal. [12] Folios 646 a 660 del Cuaderno nro. 2 del Tribunal. [13] Folios 656 del Cuaderno nro. 2 del Tribunal. [14] Folios 707 a 723 del Cuaderno nro. 2 del Tribunal. [15] Folios 712 y 713 del Cuaderno nro. 2 del Tribunal. [16] Folio 719 del Cuaderno nro. 2 del Tribunal [17] Visible a folio 908 del Cuaderno nro. 2 del Tribunal. [18] Visible a folio 925 del Cuaderno nro. 2 del Tribunal. [19] Folio 937 del Cuaderno nro. 2 del Tribunal [20] Visible a folios 894 a 945 del Cuaderno nro. 2 del Tribunal. [21] Visible a folios 946 a 951 del Cuaderno nro. 2 del Tribunal. [22] Visible a folio 951 del Cuaderno nro. 2 del Tribunal. [23] Visible a folios 954 a 956 del Cuaderno nro. 2 del Tribunal. [24] Visible a folio 955 del Cuaderno nro. 2 del Tribunal. [25] Visible a folios 8 a 11 de este Cuaderno. [26] Visible a folios 12 a 23 de este Cuaderno. [27] Visible a folios 24 a 35 de este Cuaderno. [28] Visible a folios 36 a 40 de este Cuaderno. [29] Visible a folios 41 a 50 del Cuaderno de segunda instancia. [30] Consejo de Estado.

Sección Segunda Subsección B. Radicado No. 9485. Sentencia de 31 de julio de 1996. Consejero Ponente Dr. Javier Díaz Bueno. [31] Consejo de Estado. Sección Primera. Radicado 3170. Sentencia de 28 de julio de 1980. Consejero Ponente Dr. Jacobo Pérez Escobar. [32] Consejo de Estado. Sección Quinta. Fallo del 31 de mayo de 2018, expedido dentro del proceso número 05001 23 31 000 2007 00488 01, con ponencia del Consejero de Estado Carlos Enrique Moreno Rubio. [33] Consejo de Estado.

Sección Segunda. Subsección A. Fallo del 15 de septiembre de 2016. Proceso número 25000 23 25 000 2012 01650 01. M.P. Gabriel Valbuena Hernández.