CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / DECRETO LEGISLATIVO - Controles / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN / ESTADO DE EMERGENCIA / ESTADO DE EXCEPCIÓN - Control de los actos administrativos a través de los cuales se concreta / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Competencia / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO - Para ejercer control inmediato de legalidad / TRÁMITE ANTE EL CONSEJO DE ESTADO / COMPETENCIA DE LA SALA PLENA DEL CONSEJO DE ESTADO / SALA ESPECIAL TRANSITORIA DE DECISIÓN EN EL CONSEJO DE ESTADO [E]l numeral 8 del artículo 111 del CPACA dispone que corresponde a la Sala Plena del Consejo de Estado conocer de estos actos administrativos, en ejercicio de la facultad de efectuar “el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción”.
Al respecto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sesión virtual del 1 de abril de 2020, resolvió que los controles inmediatos de legalidad serían decididos por las Salas Especiales de Decisión. FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 20 / C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 / C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 136 / ACUERDO 080 DE 2019 -ARTÍCULO 29 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Actos sobre los cuales recae / REQUISITOS DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / AUTORIDAD PÚBLICA DEL ORDEN NACIONAL / EJERCICIO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA - Control de las medidas de carácter general / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / DECRETO LEGISLATIVO / ACTO GENERAL QUE DESARROLLA DECRETO LEGISLATIVO / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN / ESTADO DE EXCEPCIÓN [P]ara determinar si hay lugar o no a adelantar el control inmediato de legalidad respecto de un acto administrativo, resulta necesario establecer: (i) que se trate de una medida adoptada por una autoridad del orden nacional en ejercicio de función administrativa;
(ii) que esa medida tenga carácter general; y (iii) que haya sido expedida en desarrollo de decretos legislativos durante el estado de excepción. Debe resaltarse que, debido a la excepcionalidad de este mecanismo, todas las circunstancias antes anotadas deben concurrir en cada caso para que el Consejo de Estado pueda aprehender el conocimiento de determinado acto.
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE LA RESOLUCIÓN 73-00654 DEL 28 DE MAYO DE 2020 - No avoca conocimiento / SENA / NATURALEZA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / CORONAVIRUS / COVID-19 / PANDEMIA / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Carácter restrictivo y excepcional / IMPROCEDENCIA DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Acto administrativo no desarrolló el estado de excepción / DECRETO LEGISLATIVO / DECLARACIÓN DEL ESTADO DE EXCEPCIÓN / ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA / ESTADO DE EXCEPCIÓN - No fue desarrollado por el acto sometido a control aunque se haga mención al estado de emergencia / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - No dar trámite [E]s importante resaltar que no todos los actos que las autoridades del orden nacional expidan adoptando medidas relacionadas con la eventualidad generada por el coronavirus COVID-19 deben ser aprehendidos automáticamente para control inmediato de legalidad por el Consejo de Estado, pues, de acuerdo con las normas que regulan la materia, es menester que estos se profieran al amparo de los decretos legislativos propios del Estado de Excepción. Lo anterior, dado el carácter restrictivo y excepcional del medio de control inmediato de legalidad.
Bajo ese entendido, la Resolución 73-00654 de 28 de mayo de 2020 constituye un desarrollo de las facultades propias y ordinarias del Subdirector Centro de Industria y Construcción del SENA, Regional Tolima, y no deviene ni se fundamenta en un decreto legislativo en el marco del Estado de Excepción, conclusión que no se ve afectada por el hecho de que en el acto analizado se haga mención al estado de emergencia, puesto que la urgencia manifiesta, se itera, no se declaró como consecuencia del mismo, sino a raíz de la pandemia originada por el coronavirus COVID-19, lo que a la postre llevó a que el Ministerio de Salud y Protección Social declarara la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional.
En este orden de ideas, como quiera que no se cumplen los requisitos previstos tanto en la Ley 137 de 2004 como en la Ley 1437 de 2011, debe concluirse que la Resolución 73-00654 de 28 de mayo de 2020 no está sujeta a control inmediato de legalidad. No obstante, es menester advertir que respecto de dicho acto se podrá promover, a petición de parte y a través de los otros medios de control pertinentes, el juicio de legalidad que en derecho corresponda.
FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 2004 / RESOLUCIÓN 73-00654 DE 2020 DEL SENA NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 73-00654 DE 2020 (28 de mayo) SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE SENA CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA DIECISÉIS ESPECIAL DE DECISIÓN Consejero ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., treinta y uno (31) de julio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03165-00(CA)A Actor: SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE -SENA- Demandado: RESOLUCIÓN 73-00654 DEL 28 DE MAYO DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD (AUTO) El Despacho decide si avoca conocimiento del control inmediato de legalidad de la Resolución 73-00654 de 28 de mayo de 2020, proferida por el Subdirector Centro de Industria y Construcción del Servicio Nacional de Aprendizaje, en adelante SENA, Regional Tolima, “Por medio de la cual se adopta la Resolución 1-03292 de 2020 por medio de la cual se declara la urgencia manifiesta, para celebrar la contratación de bienes y servicios por parte de la entidad, como consecuencia de la situación epidemiológica causada por el virus covid-19”, con fundamento en lo previsto en los artículos 111 numeral 8, 136 y 185 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA).
I.
ANTECEDENTES 1. Por medio del Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días calendario “para hacer frente a las circunstancias imprevistas y detonantes de la crisis económica y social generada por la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19”[1]. 2.
Mediante la Resolución 1-0392 de 30 de marzo de 2020, el Director General del SENA declaró la urgencia manifiesta en la entidad para celebrar contratos directos de bienes y servicios como consecuencia de la pandemia generada por el virus COVID-19. 3. A través del Decreto 637 de 6 de mayo de 2020, el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, nuevamente declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días calendario[2]. 4.
Posteriormente, el 28 de mayo de 2020, el Subdirector Centro de Industria y Construcción del SENA, Regional Tolima, expidió la Resolución 73-00654, “Por medio de la cual se adopta la Resolución 1- 03292 de 2020 por medio de la cual se declara la urgencia manifiesta, para celebrar la contratación de bienes y servicios por parte de la entidad, como consecuencia de la situación epidemiológica causada por el virus covid-19”, en donde, además de adoptar el acto referido, declaró la urgencia manifiesta en el Centro a su cargo para celebrar contratos directos de bienes y servicios en razón a la pandemia generada por el coronavirus COVID-19. 5.
El 15 de julio de 2020, la Secretaría General del Consejo de Estado recibió la Resolución referida en el numeral anterior, para efectos de que, de ser el caso, se adelante el control inmediato de su legalidad. De conformidad con las reglas de reparto previstas en el Reglamento del Consejo de Estado, el presente asunto ingresó en la misma fecha a este Despacho para adelantar el trámite de rigor.
II. CONSIDERACIONES 1. Según lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994, “las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales”[3].
De manera armónica, el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que “Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código”.
Por su parte, el numeral 8 del artículo 111 del CPACA dispone que corresponde a la Sala Plena del Consejo de Estado conocer de estos actos administrativos, en ejercicio de la facultad de efectuar “el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción”.
Al respecto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sesión virtual del 1 de abril de 2020, resolvió que los controles inmediatos de legalidad serían decididos por las Salas Especiales de Decisión[4]. 2. Bajo el anterior contexto, para determinar si hay lugar o no a adelantar el control inmediato de legalidad respecto de un acto administrativo, resulta necesario establecer: (i) que se trate de una medida adoptada por una autoridad del orden nacional en ejercicio de función administrativa;
(ii) que esa medida tenga carácter general; y (iii) que haya sido expedida en desarrollo de decretos legislativos durante el estado de excepción. Debe resaltarse que, debido a la excepcionalidad de este mecanismo, todas las circunstancias antes anotadas deben concurrir en cada caso para que el Consejo de Estado pueda aprehender el conocimiento de determinado acto. 3.
Descendiendo al sub examine, el Despacho advierte que la Resolución 73- 00654 de 28 de mayo de 2020, pese a que se trata de un acto administrativo proferido por una autoridad del orden nacional[5], en ejercicio de función administrativa[6] y de carácter general[7], no es susceptible del control inmediato de legalidad, toda vez que no se cumple con el tercero de los presupuestos requeridos para el efecto, esto es, que el acto administrativo se haya expedido en desarrollo de decretos legislativos dictados durante el estado de excepción. En efecto, examinado el contenido de la Resolución 73-00654 de 28 de mayo de 2020, se observa que su fundamento legal deviene de: (i) la Resolución 069 de 2014, mediante la cual se delegó la ordenación del gasto en los Subdirectores de Centros de Formación Profesional del SENA;
(ii) la Resolución 385 de 2020, a través de la cual el Ministerio de Salud y Protección Social declaró la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID-19; y (iii) la Resolución 1-0392 de 2020, en donde el Director General del SENA dispuso declarar la urgencia manifiesta en la institución. Además, en los fundamentos del acto también se acudió a las previsiones contenidas en el artículo 42 de la Ley 80 de 1993[8], norma en donde se establece que las autoridades públicas pueden declarar la urgencia manifiesta, entre otros, cuando existan “situaciones relacionadas con los estados de excepción”.
Sin embargo, en el caso en concreto no se advierte que la Resolución 73-00654 de 28 de mayo de 2020 se hubiese proferido en virtud del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado por el Presidente de la República, sino que la razón aducida por el Subdirector Centro de Industria y Construcción del SENA, Regional Tolima, fue la situación epidemiológica causada por el virus COVID-19.
Sobre el particular, es importante resaltar que no todos los actos que las autoridades del orden nacional expidan adoptando medidas relacionadas con la eventualidad generada por el coronavirus COVID-19 deben ser aprehendidos automáticamente para control inmediato de legalidad por el Consejo de Estado, pues, de acuerdo con las normas que regulan la materia, es menester que estos se profieran al amparo de los decretos legislativos propios del Estado de Excepción. Lo anterior, dado el carácter restrictivo y excepcional del medio de control inmediato de legalidad.
Bajo ese entendido, la Resolución 73-00654 de 28 de mayo de 2020 constituye un desarrollo de las facultades propias y ordinarias del Subdirector Centro de Industria y Construcción del SENA, Regional Tolima, y no deviene ni se fundamenta en un decreto legislativo en el marco del Estado de Excepción, conclusión que no se ve afectada por el hecho de que en el acto analizado se haga mención al estado de emergencia, puesto que la urgencia manifiesta, se itera, no se declaró como consecuencia del mismo, sino a raíz de la pandemia originada por el coronavirus COVID-19, lo que a la postre llevó a que el Ministerio de Salud y Protección Social declarara la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional.
En este orden de ideas, como quiera que no se cumplen los requisitos previstos tanto en la Ley 137 de 2004 como en la Ley 1437 de 2011, debe concluirse que la Resolución 73-00654 de 28 de mayo de 2020 no está sujeta a control inmediato de legalidad. No obstante, es menester advertir que respecto de dicho acto se podrá promover, a petición de parte y a través de los otros medios de control pertinentes, el juicio de legalidad que en derecho corresponda.
En consecuencia, el Despacho, RESUELVE:
PRIMERO. NO AVOCAR CONOCIMIENTO de la Resolución 73-00654 de 28 de mayo de 2020, proferida por el Subdirector Centro de Industria y Construcción del Servicio Nacional de Aprendizaje -SENA-, Regional Tolima, con fines de control inmediato de legalidad.
SEGUNDO. NOTIFICAR al Servicio Nacional de Aprendizaje -SENA-.
TERCERO. ORDENAR QUE SE COMUNIQUE al público esta decisión, a través de su publicación en la página web del Consejo de Estado y de la Rama Judicial.
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE y CÚMPLASE, NICOLÁS YEPES CORRALES Consejero (original firmado) P6 ----------------------- [1] Publicado en el Diario Oficial No. 51259 del 17 de marzo de 2020. [2] Publicado en el Diario Oficial No. 51306 del 6 de mayo de 2020. [3] Artículos 111.8 y 136 del CPACA y 20 de la ley 137 de 1994. [4] Conforme al artículo 29 del Acuerdo 080 de 2019, las Salas Especiales de Decisión deciden los asuntos de competencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en “3.
Los demás procesos que les sean asignados por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo”. [5] Ley 119 de 1994 “Artículo 1º. Naturaleza. El Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, es un establecimiento público del orden nacional con personería jurídica, patrimonio propio e independiente, y autonomía administrativa, adscrito al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social”.
A su turno, de conformidad con lo previsto en el Decreto 249 de 2004 “Por el cual se modifica la estructura del Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA”, se advierte que dicho establecimiento cuenta dentro de su estructura con Direcciones Regionales, las cuales “serán ejercidas por un Director de libre remoción, que será representante del Director General, escogido por el correspondiente Gobernador de conformidad con lo dispuesto en el numeral 13 del artículo 305 de la Constitución Política, de ternas seleccionadas mediante un proceso meritocrático y tendrán la responsabilidad de coordinar, administrar y velar por la ejecución de las actividades del SENA y de los Centros de Formación Profesional Integral, dentro del área de su jurisdicción conformada por el respectivo Departamento o por el Distrito Capital, según el caso, así como de las delegaciones que al efecto realice la Dirección General del SENA”. [6] Relacionadas con la ordenación de la actividad contractual de la institución. [7] Cfr. Consejo de Estado, Sección Segunda.
Sentencia del 5 de julio de 2018. Rad.: 0685-2010. “[…] los actos administrativos generales son aquellos que crean, modifican o extinguen una situación jurídica abstracta o impersonal, que no puede vincularse en forma directa e inmediata con una persona determinada o determinable. Uno de los factores que suele asociarse erradamente a la determinación de actos de esta naturaleza es la cantidad de personas que se ven afectadas por la manifestación de voluntad de la administración […]”.
En el presente caso se trata de una medida en virtud de la cual se faculta al Centro de Industria y Construcción del SENA, Regional Tolima, para hacer uso de la figura de la contratación directa, en aras de atender necesidades urgentes derivadas del coronavirus COVID-19. [8] “ARTÍCULO
42. DE LA URGENCIA MANIFIESTA. <Aparte tachado derogado por el artículo 32 de la Ley 1150 de 2007> Existe urgencia manifiesta cuando la continuidad del servicio exige el suministro de bienes, o la prestación de servicios, o la ejecución de obras en el inmediato futuro; cuando se presenten situaciones relacionadas con los estados de excepción; cuando se trate de conjurar situaciones excepcionales relacionadas con hechos de calamidad o constitutivos de fuerza mayor o desastre que demanden actuaciones inmediatas y, en general, cuando se trate de situaciones similares que imposibiliten acudir a los procedimientos de selección o concurso públicos.
La urgencia manifiesta se declarará mediante acto administrativo motivado.
PARÁGRAFO. <Parágrafo CONDICIONALMENTE EXEQUIBLE> Con el fin de atender las necesidades y los gastos propios de la urgencia manifiesta, se podrán hacer los traslados presupuestales internos que se requieran dentro del presupuesto del organismo o entidad estatal correspondiente.”