CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE LA RESOLUCIÓN 092 DE 25 DE MARZO DE 2020, EXPEDIDA POR LA UNIDAD DE PLANEACIÓN MINERO ENERGÉTICA- No desarrolla un decreto legislativo de estado de excepción / SUSPENSIÓN DE TÉRMINOS EN LOS PROCESOS DISCIPLINARIOS QUE SE ADELANTEN EN LA UNIDAD DE PLANEACIÓN MINERO ENERGÉTICA – UPMEPOR EL COVID 19 / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD- No avoca conocimiento Las determinaciones o medidas en ella [Resolución 092 de 2020] adoptadas, son de carácter general, impersonal, objetivo, abstracto y «erga omnes», pues, cobijan sin distingo, a todos los «sujetos procesales» de los procesos disciplinarios adelantados en primera y segunda instancia por la Secretaría General y en la Dirección General de la Unidad de Planeación Minero Energética.

Por lo tanto, en el presente caso se encuentra satisfecho el primer ítem o requisito de procedibilidad del mecanismo de control inmediato de legalidad, referido a que el acto o actos a revisar sean de naturaleza y/o contenido general.(…) el Director General, en uso de sus atribuciones y, por lo tanto, en ejercicio de la función administrativa, expidió la Resolución No. 000092 de 25 de marzo de 2020 de la Unidad de Planeación Minero Energética, estableciendo medidas para «Suspender los términos de los procesos disciplinarios adelantados en la Secretaría General y en la Dirección General», determinación que, según la misma Resolución No. 000092 de 25 de marzo de 2020 es necesaria para «garantizar el debido proceso y demás garantías constitucionales y legales».(….) las medidas adoptadas en la Resolución 092 de 25 de marzo de 2020 en estudio, deriva de las funciones o atribuciones ordinarias y permanentes que deben ser ejecutadas por el Director General de la Unidad de Planeación Minero Energética -UPME- en el marco jurídico constitucional y legal de los tiempos normalidad, establecidas, entre otras, en el señalado Decreto 1258 de 2013, del cual se desprende, como se expuso en el acapite 2.2.2. de esta providencia, que el Director General tiene la potestad permanente, regular, normal y ordinaria, de «Dirigir y coordinar lo relacionado con el control interno de gestión y coordinar las actividades misionales y de apoyo de la entidad» y «Ejercer la competencia relacionada con el control disciplinario interno de acuerdo con la ley».Por lo tanto, en esta oportunidad no se cumple con el tercer requisito de procedencia del instrumento de control inmediato de legalidad, referido a que el escrutinio judicial se desarrolle respecto de actos de contenido general, dictados en ejercicio de la función administrativa, que tenga como fin desarrollar uno o más de los decretos legislativos expedidos por el Gobierno Nacional durante un Estado de Excepción, por lo que no es procedente activar dicho mecanismo excepcional respecto de la Resolución 092 de 25 de marzo de 2020,de la Unidad de Planeación Minero Energética –UPME.

NORMA DEMANDADA:. RESOLUCIÓN 092 DE 25 DE MARZO DE 2020, EXPEDIDA POR LA UNIDAD DE PLANEACIÓN MINERO ENERGÉTICA FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011- ARTÍCULO 111 / LEY 1437 DE 2011- ARTÍCULO 136 / LEY 143 DE 1994 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA DECIMA ESPECIAL DE DECISIÓN Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá, D.C., primero (1) de julio de dos mil veinte (2020).

Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01705-00(CA) Actor: UNIDAD DE PLANEACIÓN MINERO ENERGÉTICA Demandado: RESOLUCIÓN 092 DE 25 DE MARZO DE 2020 Asunto: Control inmediato de legalidad de la Resolución 092 de 25 de marzo de 2020, expedida por la Unidad de Planeación Minero Energética, «Por la cual se suspenden los términos en los procesos disciplinarios que se adelanten en la Unidad de Planeación Minero Energética – UPME, considerando la emergencia sanitaria provocada por el virus COVID 19 y el compromiso del Gobierno Nacional de mitigar su propagación» Decisión: No avocar el conocimiento de la Resolución 092 de 25 de marzo de 2020 para su control inmediato de legalidad, porque materialmente no desarrolla los decretos legislativos expedidos por el Gobierno Nacional, para conjurar el Estado de Excepción ---------------------------------------------------------------------------- -------------------------- El Despacho procede a estudiar si avoca, o no, el conocimiento de la Resolución 092 de 25 de marzo de 2020 de la UPME[1] -UPME- para su control inmediato de legalidad.

I.- ANTECEDENTES 1). El 7 de enero de 2020, la Organización Mundial de la Salud -OMS- declaró que el coronavirus COVID-19 constituía un asunto urgente de salud pública y de importancia internacional; y el 30 de enero de 2020 el Comité de Expertos de la Organización, por causa del virus, emitió la declaratoria de Emergencia de Salud Pública de Interés Internacional (ESPII). 2).

El 6 de marzo de 2020, el Ministerio de Salud y de la Protección Social dio a conocer el primer caso de COVID-19 en el territorio nacional. 3). El 9 de marzo de 2020, la OMS recomendó a los países miembros de dicha organización, que adoptasen medidas preventivas ante esta situación, de acuerdo con el escenario en que se encuentre cada Estado, con un objetivo común: detener la transmisión y propagación del virus. 4).

En atención a lo expuesto, el Ministro de Salud y Protección Social, en ejercicio de sus atribuciones, especialmente las contenidas en los artículos 489 y 591 de la Ley 9ª de 1979[2], 2.6 del Decreto Ley 4107 de 2011[3] y 2.8.8.1.4.2 y 2.8.8.1.4.3 del Decreto Reglamentario 780 de 2016[4], profirió la Resolución 380 de 10 de marzo de 2020, «por la cual se adoptan medidas preventivas sanitarias en el país, por causa del coronavirus COVID-2019», entre las que se destacan: (i) el aislamiento de las personas que arriben a Colombia procedentes de China, Italia, Francia y España, hasta el 30 de mayo; y (ii) la obligación de las entidades territoriales de hacer evaluaciones preliminares, seguimientos y cercos epidemiológicos a los viajeros provenientes de los mencionados países. 5).

Aunado a lo anterior, y con el objeto de adoptar medidas temporales y excepcionales de carácter preventivo, en los organismos y entidades del sector público y privado, para la contención del COVID-19, ante la inminencia del primer pico epidemiológico de enfermedades respiratorias en el país, los ministros del Trabajo, y de Salud y Protección Social, en conjunto con el Director del Departamento Administrativo de la Función Pública, expidieron la Circular 0018 de 10 de marzo de 2020, en la que señalaron, entre otras, «autorizar el Teletrabajo para servidores públicos y trabajadores que recientemente hayan llegado de algún país con incidencia de casos de COVID-19, quienes hayan estado en contacto con pacientes diagnosticados con COVID-19 y para quienes presenten síntomas respiratorios leves y moderados, sin que ello signifique abandono del cargo». 6).

El 11 de marzo de 2020, la OMS calificó el COVID-19 como una pandemia, por la velocidad de su propagación y/o transmisión en más de 114 países. 7). En virtud de dicha circunstancia, el Ministro de Salud y Protección Social, en ejercicio de sus atribuciones, en especial, de las contenidas en los artículos 2 del Decreto Ley 4107 de 2011[5], 69 de la Ley 1753 de 2015[6] y 2.8.8.1.4.3 del Decreto Reglamentario 780 de 2016[7], y mediante Resolución 385 de 12 de marzo de 2020,[8] declaró «la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020», con el fin de «adoptar medidas extraordinarias, estrictas y urgentes relacionadas con la contención del virus y su mitigación, complementarias a las dictadas mediante la Resolución 380 de 10 de marzo de 2020, así como disponer de los recursos financieros, humanos, y logísticos para enfrentar la pandemia».

En la mencionada Resolución se ordenó a los jefes y representantes legales de entidades públicas y privadas, entre otras, adoptar las medidas de prevención y control para evitar la propagación del COVID-19 (Coronavirus), tales como «la prestación del servicio a través del teletrabajo».[9] 8). Posteriormente, en atención a lo dispuesto en el artículo 215 de la Constitución y considerando la evidente situación repentina e inesperada en la que se encuentra el país, «que afecta de manera grave el orden económico y social por hechos absolutamente imprevisibles y sobrevinientes que no pueden ser controlados a través de las potestades ordinarias de que goza el Gobierno nacional», el 17 de marzo de 2020, el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, mediante Decreto Declarativo 417 estableció o declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días calendario, contados a partir de su vigencia, y señaló, que mediante decretos legislativos adoptaría las medidas con fuerza material de ley, autorizadas por el Estado de Emergencia, con el fin de fortalecer las acciones dirigidas a conjurar los efectos de la crisis en todos los ámbitos o sectores de la vida nacional, así como a mejorar la situación de los contagiados y evitar una mayor propagación del COVID-19. 9).

Como consecuencia de la emergencia sanitaria decretada, y con el fin de impartir instrucciones para hacer frente a los efectos negativos generados por la pandemia del COVID-19 y mantener el orden público, el Gobierno Nacional profirió el Decreto Ordinario N° 457 de 22 de marzo de 2020[10], a través del cual, entre otras medidas, ordenó «el aislamiento preventivo obligatorio» a todos los habitantes del territorio nacional entre el 25 de marzo y el 13 de abril de 2020. 10).- Entre tanto, la Unidad de Planeación Minero Energética -UPME- consideró necesario expedir la Resolución 092 de 25 de marzo de 2020,[11] con el propósito de suspender los términos en los procesos disciplinarios que se adelanten en la entidad, desde el 25 de marzo hasta el 20 de abril de 2020, la cual reza: «EL DIRECTOR GENERAL ENCARGADO DE LA UNIDAD DE PLANEACIÓN MINERO ENERGÉTICA - UPME En ejercicio de sus facultades legales, y especialmente las conferidas por el artículo 9 del Decreto 1258 de 2013 y, C O N S I D E R A N D O: Que el once (11) de marzo de dos mil veinte (2020) la Organización Mundial de la Salud declaró que el COVID 19 pasó de ser una epidemia a una pandemia con graves efectos para la salud de los contagiados y la economía en general.

Que mediante Decreto 385 de doce (12) de marzo de 2020 se declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional, en procura de minimizar el impacto negativo en la salud de la población, por efecto del COVID 19. Que por medio del Decreto 457 de 2020 de veintidós (22) de marzo se ordenó el aislamiento preventivo en todo el territorio nacional con el fin de preservar la salud y la vida, evitando el contacto y la propagación del coronavirus COVID 19, en todo el país. Que la emergencia sanitaria por causa de la presencia del virus COVID 19 constituye un hecho de fuerza mayor, exterior, irresistible, e imprevisible, por lo que es deber de la administración adoptar las medidas transitorias que garanticen la seguridad de la salud de los servidores, la protección de los ciudadanos, así como el respeto por la seguridad jurídica y el debido proceso de los usuarios e interesados en las actuaciones a cargo de la Unidad de Planeación Minero Energética.

Que la Secretaria General y la Dirección General como dependencias encargadas de ejercer la autoridad disciplinaria de primera y segunda instancia, requieren de la constante iteración con el público para practicar todo tipo de diligencias que tienen a su cargo (declaraciones, rendición de testimonios y de versiones libres, visitas especiales, entre otras) que son necesarias para el impulso de los procesos, además de garantizar a todos los sujetos procesales el acceso a los expedientes, en virtud del derecho de contradicción y defensa.

Que de acuerdo con lo anterior y en procura de garantizar el derecho de defensa y el derecho fundamental a la salud pública de las personas que intervienen en las actuaciones disciplinarias (servidores públicos, implicados, quejosos, defensores y abogados entre otros) es necesario suspender los términos de los procesos que se adelantan en la Secretaria General y en la Dirección General de la UPME.

Que la determinación de suspender términos por tratarse de una medida de fuerza mayor interrumpe los términos de caducidad y de prescripción de las actuaciones procesales mencionadas R E S U E L V E:

ARTÍCULO PRIMERO: SUSPENSIÓN DE TÉRMINOS EN LOS PROCESOS DISCIPLINARIOS.- Suspender los términos de los procesos disciplinarios adelantados en la Secretaría General y en la Dirección General de la Unidad de Planeación Minero Energética- UPME a partir del veinticinco (25) de marzo y hasta el veinte (20) de abril de dos mil veinte (2020).

PARÁGRAFO PRIMERO. Al término de este plazo se expedirán las decisiones sobre la continuidad de esta medida en caso de ser necesario.

PARÁGRAFO SEGUNDO. La suspensión de términos implica la interrupción de términos de caducidad y prescripción de los diferentes procesos disciplinarios que se adelantan en primera y segunda instancia en la UPME.

ARTÍCULO SEGUNDO: COMUNICACIÓN A LOS SUJETOS PROCESALES.- La Secretaria General y la Dirección General, según la instancia en que se encuentre el proceso, se encargarán de comunicar a los sujetos proceso de esta decisión, con el propósito de garantizar el debido proceso y demás garantías constitucionales y legales..

ARTÍCULO TERCERO. PUBLICACIÓN EN LA PÁGINA WEB DE LA ENTIDAD. La presente resolución se deberá publicar en la página web de la Entidad.

ARTÍCULO CUARTO: VIGENCIA.- La presente resolución rige a partir de su expedición.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Dada en Bogotá D.C., a 25-03-2020 LUIS JULIÁN ZULUAGA LÓPEZ Director General (E)». (Subraya el Despacho). 11). La Unidad de Planeación Minero Energética -UPME- remitió copia simple de la Resolución No. 000092 de 25 de marzo de 2020,[12] para su control inmediato de legalidad. 12). La Secretaría General de esta Corporación remitió al Despacho el asunto de la referencia por reparto efectuado el 3 de junio de 2020, para el trámite de rigor.

II.- CONSIDERACIONES En aras de decidir si se avoca, o no, el conocimiento de la mencionada Resolución 092 de 25 de marzo de 2020,[13] de la Unidad de Planeación Minero Energética, para su control inmediato de legalidad, es necesario revisar los requisitos de procedibilidad de ese medio de control excepciona. 2.1.- REQUISITOS DE PROCEDENCIA O DE PROCEDIBILIDAD DEL MEDIO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD (CIL) De acuerdo con el artículo 20 de la Ley 137 de 1994:[14] «las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, [como lo es el estado de Emergencia, Económica, Social y Ecológica], tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.

Las autoridades competentes que los expidan enviaran los actos administrativos a la jurisdicción contencioso- administrativa indicada, dentro de las 48 horas siguientes a su expedición». (Subraya el Despacho). Por su parte, el artículo 111 de la Ley 1437 de 2011[15] señaló, que «la Sala [Plena] de lo Contencioso administrativo» del Consejo de Estado, «tendrá» entre otras, «las siguientes funciones: […] 8.

Ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción». (Subraya el Despacho). Adicionalmente, el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011[16], en términos similares al artículo 20 de la Ley 137 de 1994[17], estableció que «las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, [como lo es el estado de Emergencia, Económica, Social y Ecológica], tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código.

Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las 48 horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento». (Subraya el Despacho). Entonces, atendiendo esta competencia excepcional en tiempos de estados de excepción, lo primero que debe revisarse es cuáles de ellos, son objeto del control inmediato de legalidad.

Para solucionar esto, se hace necesario recurrir a la normativa que precisamente regula los estados de excepción, pues ese control es excepcional en tiempos excepcionales, no se trata del control ordinario de legalidad para el cual se ha instituido la jurisdicción contenciosa, se tiene entonces como punto de partida la constitución, la Ley Estatutaria de Estados de Excepción o Ley 137 de 1994,[18] artículo 20 y 111 y 136 de la Ley 1437 de 2011,[19] de donde es posible afirmar que son aquellos que reúnan los siguientes tres presupuestos: (i) que sean actos de naturaleza y/o contenido general;

(ii) que dichos actos generales, fueren dictados en ejercicio de la función administrativa; y (iii) que además, fueren expedidos para «desarrollar» uno o más de los decretos legislativos proferidos durante el Estado de Excepción. Al efecto, se revisará el acto administrativo objeto de estudio para establecer si cumple o no con los requisitos de procedibilidad ya mencionados y que para el caso en concreto conducen a señalar que no es procedente adelantar el control inmediato de legalidad respecto de la Resolución 092 de 25 de marzo de 2020[20] de la Unidad de Planeación Minero Energética. 2.2.- ESTUDIO DE PROCEDENCIA O DE PROCEDIBILIDAD DEL MEDIO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD EN EL CASO CONCRETO 2.2.1.- Que el acto administrativo objeto de estudio sea de naturaleza general Con miras a estudiar el cumplimiento del primer requisito de procedencia del medio de control inmediato de legalidad en el presente asunto, la Ponente recuerda, que por acto administrativo general la jurisprudencia contenciosa y la doctrina especializada en la materia, han coincidido de manera pacífica y uniforme a identificarlos como aquellos que tienen el carácter de ser «creador de situaciones jurídicas generales, impersonales y objetivas […] en cuanto contiene reglas de derecho y no decisiones individuales o concretas», es decir, «normas de aplicación abstracta».[21] Encontrando entonces que la Resolución No. 000092 de 25 de marzo de 2020[22] de la Unidad de Planeación Minero Energética, en su artículo 1º dispuso: «ARTÍCULO PRIMERO: SUSPENSIÓN DE TÉRMINOS EN LOS PROCESOS DISCIPLINARIOS.- Suspender los términos de los procesos disciplinarios adelantados en la Secretaría General y en la Dirección General de la Unidad de Planeación Minero Energética- UPME a partir del veinticinco (25) de marzo y hasta el veinte (20) de abril de dos mil veinte (2020).

PARÁGRAFO PRIMERO. Al término de este plazo se expedirán las decisiones sobre la continuidad de esta medida en caso de ser necesario.

PARÁGRAFO SEGUNDO. La suspensión de términos implica la interrupción de términos de caducidad y prescripción de los diferentes procesos disciplinarios que se adelantan en primera y segunda instancia en la UPME.» (Subraya la Sala) De la lectura del aparte trascrito de la resolución enjuiciada resulta claro, que las determinaciones o medidas en ella adoptadas, son de carácter general, impersonal, objetivo, abstracto y «erga omnes»,[23] pues, cobijan sin distingo, a todos los «sujetos procesales» de los procesos disciplinarios adelantados en primera y segunda instancia por la Secretaría General y en la Dirección General de la Unidad de Planeación Minero Energética.

Por lo tanto, en el presente caso se encuentra satisfecho el primer ítem o requisito de procedibilidad del mecanismo de control inmediato de legalidad, referido a que el acto o actos a revisar sean de naturaleza y/o contenido general. 2.2.2.- Que el acto general a controlarse hubiese sido dictado en ejercicio de la «función administrativa» Amén de las diferentes definiciones y caracterizaciones de la noción de «función administrativa» elaboradas por la jurisprudencia y por la doctrina especializada, y por ende, de las innumerables discrepancias sobre este tema, el Despacho entiende que de manera general la «función administrativa» es toda aquella actividad que -desde el punto de vista orgánico y funcional- no es ni judicial ni legislativa, y que es ejercida por las autoridades públicas para la realización de los fines, misión y funciones que les han sido asignadas por la Constitución, la Ley y/o el reglamento.

La Unidad de Planeación Minero Energética fue creada por el artículo 13 de la Ley 143 de 1994[24] como una Unidad Administrativa Especial de carácter técnico, adscrita al Ministerio de Minas y Energía, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía presupuestal, que goza de un régimen especial en materia de contratación. Posteriormente, el Gobierno Nacional, a través del Decreto 1258 de 2013[25] modificó la estructura de la entidad y estableció en el artículo 9° numeral 20, que una de las funciones del Director de la entidad es la de «Dirigir y coordinar lo relacionado con el control interno de gestión y coordinar las actividades misionales y de apoyo de la entidad».

Mientras que el numeral 25 del aludido artículo 9°, le atribuye la tarea de «ejercer la competencia relacionada con el control disciplinario interno de acuerdo con la ley». A su turno, el artículo 16 del mencionado decreto prevé que corresponde a la Secretaria General «Coordinar las actividades de control interno disciplinario para el cumplimiento de lo señalado en la Ley 734 de 2002 y las normas que la modifiquen o adicionen y resolverlas en primera instancia».

Es en virtud de las disposiciones trascritas, que el Director General, en uso de sus atribuciones y, por lo tanto, en ejercicio de la función administrativa, expidió la Resolución No. 000092 de 25 de marzo de 2020[26] de la Unidad de Planeación Minero Energética, estableciendo medidas para «Suspender los términos de los procesos disciplinarios adelantados en la Secretaría General y en la Dirección General», determinación que, según la misma Resolución No. 000092 de 25 de marzo de 2020[27] es necesaria para «garantizar el debido proceso y demás garantías constitucionales y legales».

En consecuencia, en el sub judice también se cumple con el segundo aspecto o exigencia de procedibilidad o procedencia del medio de control inmediato de legalidad, referido a que el acto general a estudiarse, hubiere sido dictado en ejercicio de la «función administrativa». 2.2.3.- Que el acto general a revisarse, además de haber sido dictado en ejercicio de la función administrativa, materialmente desarrolle los decretos legislativos expedidos por el Gobierno Nacional para conjurar el Estado de Excepción En aras de determinar si se cumple con este tercer y último presupuesto o requisito de procedencia del medio de control excepcional o inmediato de legalidad, se hace necesario preguntarse ¿cuándo en el ejercicio de la función administrativa en estados de excepción el acto administrativo proferido desarrolla un decreto legislativo? Para atender a ese interrogante, se hace necesario partir de un criterio o visión sustancial que se fundamente en el contenido del acto controlado y no solamente en la simple constatación de las normas que en él se invoquen para su expedición, de manera tal que se privilegie el estudio del contenido de su motivación -en lo fáctico y en lo jurídico- y de la decisión administrativa que adopta.

Esta perspectiva interpretativa sustancial o material, trasciende y supera la visión formal, exegética o literal, según la cual para establecer si un acto administrativo desarrolla un decreto legislativo, sólo es necesario verificar que en sus considerandos se les cite o invoque de manera expresa. No se desconoce la utilidad práctica y necesaria del criterio formal para un estudio inicial de cada caso, pero en algunas ocasiones dicho esquema metodológico no es suficiente ni definitivo para establecer la procedencia del medio de control inmediato de legalidad, restándole efectividad a ese mecanismo excepcional de escrutinio judicial al actuar de la administración, y en consecuencia, es necesario revisar integralmente el acto, para efectos de determinar si cumple este requisito.

Lo anterior, por cuanto lo significativo, a la hora de establecer si un acto administrativo desarrolla un decreto legislativo -cuando se está estudiando la procedibilidad del medio de control inmediato de legalidad- es consultar si las motivaciones, si las consideraciones, si la propia decisión administrativa, se relaciona de manera directa e íntima con las materias que constituyen la causa de la declaratoria del Estado de Excepción, y por supuesto, con las temáticas reguladas en los decretos legislativos.

Atendiendo las pautas descritas, se revisarán los considerandos de la Resolución 092 de 25 de marzo de 2020[28] de la Unidad de Planeación Minero Energética, entre los cuales para su expedición se invocan las siguientes normas: 1) El artículo 9 del Decreto 1258 de 2013[29]: El cual establece entre las funciones, en cabeza de la referida Dirección de la Unidad de Planeación Minero Energética, las de «Dirigir y coordinar lo relacionado con el control interno de gestión y coordinar las actividades misionales y de apoyo de la entidad» y «Ejercer la competencia relacionada con el control disciplinario interno de acuerdo con la ley». 2) El Decreto Ordinario 457 de 22 de marzo de 2020: A través del cual se ordena el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia, a partir de las cero horas (00:00 a.m.) del día 25 de marzo de 2020, hasta las cero horas (00:00 a.m.) del día 13 de marzo de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19.

Ahora bien, es de precisar, que este decreto, no es un decreto legislativo dictado por el Gobierno Nacional en uso de sus facultades extraordinarias previstas en el artículo 215 de la Constitución, sino, que fue expedido por el Presidente de la República – con la firma de todos sus ministros-, en virtud de lo establecido en el numeral 4° del artículo 189 Superior, que consagra como función del primer mandatario,como Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa, la de «conservar en todo el territorio el orden público y restablecerlo donde fuere turbado».

Por lo tanto, se trata de un decreto dictado por el Presidente en desarrollo de una función administrativa de policía permanente ordinaria o normal, como principal autoridad de policía en el territorio nacional, atribución que es diferente de las facultades extraordinarias que la primera autoridad de la Nación tiene en el marco de los estados de excepción, en virtud de los artículos 212 a 215 de la Constitución. Sobre el particular, la teoría administrativista en general, al teorizar sobre las «formas de acción o de actividad de la administración pública», señala que «a título simplemente enunciativo, podemos destacar entre las más importantes y trascendentales para el cumplimiento de los cometidos estatales las actividades de policía (seguridad, tranquilidad, salubridad, limitaciones a la libertad ), intervención, regulación, control, planificación, programación, defensa, preservación, gestión económica, fomento, infraestructura, servicios públicos, arbitral, etc.».

Igualmente, que la actividad administrativa de policía, es en realidad «actividad administrativa de limitación», siendo las medidas de orden público, las limitaciones sanitarias y las restricciones por razones ambientales, unas de sus principales formas de manifestación.[30], ello no quiere tampoco decir que cuando se trate de dichas actividades los actos o decisiones que se profieran por la administración puedan desarrollar efectivamente y con carácter del estado de excepción algunas medidas, caso en el cual quedan sometidas en consecuencia al control inmediato de legalidad.

Así las cosas, en estricto sentido, el propósito real de ese acto administrativo es garantizar que al interior de la entidad se cumpliera el «aislamiento preventivo obligatorio» para evitar la propagación del virus, ordenado en el Decreto Ordinario 457 de 22 de marzo de 2020, el cual -como se vio- no tiene rango de decreto legislativo. Aunado a lo anterior, recuerda la Ponente, que tal como se expuso en el apartado anterior, las medidas adoptadas en la Resolución 092 de 25 de marzo de 2020[31], en estudio, deriva de las funciones o atribuciones ordinarias y permanentes que deben ser ejecutadas por el Director General de la Unidad de Planeación Minero Energética -UPME- en el marco jurídico constitucional y legal de los tiempos normalidad, establecidas, entre otras, en el señalado Decreto 1258 de 2013,[32] del cual se desprende, como se expuso en el acapite 2.2.2. de esta providencia, que el Director General tiene la potestad permanente, regular, normal y ordinaria, de «Dirigir y coordinar lo relacionado con el control interno de gestión y coordinar las actividades misionales y de apoyo de la entidad» y «Ejercer la competencia relacionada con el control disciplinario interno de acuerdo con la ley».

Por lo tanto, en esta oportunidad no se cumple con el tercer requisito de procedencia del instrumento de control inmediato de legalidad, referido a que el escrutinio judicial se desarrolle respecto de actos de contenido general, dictados en ejercicio de la función administrativa, que tenga como fin desarrollar uno o más de los decretos legislativos expedidos por el Gobierno Nacional durante un Estado de Excepción, por lo que no es procedente activar dicho mecanismo excepcional respecto de la Resolución 092 de 25 de marzo de 2020,de la Unidad de Planeación Minero Energética –UPME.

El Despacho aclara que lo que aquí se decide, es no avocar el control inmediato de legalidad de un acto de carácter general proferido durante la vigencia del estado de excepción, es decir no activar el control excepcional sobre la Resolución 092 de 25 de marzo de 2020, de la Unidad de Planeación Minero Energética; ello no quiere decir que la Corporación se esté pronunciando en ejercicio de las competencias ordinarias asignada a la jurisdicción contenciosa en tiempos de normalidad para conocer de los medios ordinarios de control previstos por el Legislador en la Ley 1437 de 2011, que tienen por objeto el estudio de la presunción de legalidad de los actos administrativos, entre otras.

En mérito de lo expuesto, el Despacho

RESUELVE

PRIMERO. - NO AVOCAR conocimiento de la Resolución No. 092 de 25 de marzo de 2020[33],de la Unidad de Planeación Minero Energética, para efectos de adelantar su control inmediato de legalidad. SEGUNDO.- Lo dispuesto en el numeral anterior no quiere decir que esta Corporación se esté pronunciando dentro de las competencias ordinarias asignadas a la jurisdicción contenciosa en tiempos de normalidad para conocer de los medios ordinarios de control previstos por el Legislador en la Ley 1437 de 2011, que tienen por objeto el estudio de la presunción de legalidad de los actos administrativos, entre otros.

TERCERO. - NOTIFICAR este auto personalmente al Ministerio Público, a través del buzón de correo electrónico, atendiendo los medios virtuales que en estos momentos estén a disposición de la Secretaría General del Consejo de Estado. CUARTO.- Cópiese, notifíquese y cúmplase. SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Consejera de Estado ----------------------- [1] Por la cual se suspenden los términos en los procesos disciplinarios que se adelanten en la Unidad de Planeación Minero Energética – UPME, considerando la emergencia sanitaria provocada por el virus COVID 19 y el compromiso del Gobierno Nacional de mitigar su propagación [2] Por la cual se dictan Medidas Sanitarias. [3] Por el cual se determinan los objetivos y la estructura del Ministerio de Salud y Protección Social y se integra el Sector Administrativo de Salud y Protección Social. [4] Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social. [5] Ibídem. [6] Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 «Todos por un nuevo país». [7] Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social. [8] Modificada por la Resolución 407 de 13 de marzo de 2020, también del Ministerio de Salud y de la Protección Social. [9] La mencionada resolución establece en uno de sus apartes: «Ordenar a los jefes, representantes legales, administradores o quienes hagan sus veces a adoptar, en los centros laborales públicos y privados, las medidas de prevención y control sanitario para evitar la propagación del COVID-19.

Deberá[pic] impulsarse y privados, las medidas de prevención y control sanitario para evitar la propagación del COVID-19. Deberá́ impulsarse al máximo la prestación del servicio a través del teletrabajo». [10] Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19 y el mantenimiento del orden público. [11] Por la cual se suspenden los términos en los procesos disciplinarios que se adelanten en la Unidad de Planeación Minero Energética – UPME, considerando la emergencia sanitaria provocada por el virus COVID 19 y el compromiso del Gobierno Nacional de mitigar su propagación [12] Por la cual se suspenden los términos en los procesos disciplinarios que se adelanten en la Unidad de Planeación Minero Energética – UPME, considerando la emergencia sanitaria provocada por el virus COVID 19 y el compromiso del Gobierno Nacional de mitigar su propagación [13] Por la cual se suspenden los términos en los procesos disciplinarios que se adelanten en la Unidad de Planeación Minero Energética – UPME, considerando la emergencia sanitaria provocada por el virus COVID 19 y el compromiso del Gobierno Nacional de mitigar su propagación [14] Por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia. [15] Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. [16] Ibídem. [17] Por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia. [18] Ibídem. [19] Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. [20] Por la cual se suspenden los términos en los procesos disciplinarios que se adelanten en la Unidad de Planeación Minero Energética – UPME, considerando la emergencia sanitaria provocada por el virus COVID 19 y el compromiso del Gobierno Nacional de mitigar su propagación [21] Santofimio Gamboa, Jaime Orlando.

Tratado de Derecho Administrativo. Tomo II. Acto Administrativo. Universidad Externado de Colombia. 4ª Edición. 2003. Bogotá D.C. Páginas 161 a 164. [22] Por la cual se suspenden los términos en los procesos disciplinarios que se adelanten en la Unidad de Planeación Minero Energética – UPME, considerando la emergencia sanitaria provocada por el virus COVID 19 y el compromiso del Gobierno Nacional de mitigar su propagación [23] Erga omnes es una locución latina, que significa «respecto de todos» o «frente a todos», utilizada en derecho para referirse a la aplicabilidad de una norma, un acto o un contrato.

Significa que aquel se aplica a todos los sujetos, en contraposición con las normas «inter partes» (entre las partes) que solo se aplican a aquellas personas que concurrieron a su celebración. [24] Por la cual se establece el régimen para la generación, interconexión, transmisión, distribución y comercialización de electricidad en el territorio nacional, se conceden unas autorizaciones y se dictan otras disposiciones en materia de energética [25] por el cual se modifica la estructura de la Unidad de Planeación Minero Energética (UPME). [26] Por la cual se suspenden los términos en los procesos disciplinarios que se adelanten en la Unidad de Planeación Minero Energética – UPME, considerando la emergencia sanitaria provocada por el virus COVID 19 y el compromiso del Gobierno Nacional de mitigar su propagación [27] Por la cual se suspenden los términos en los procesos disciplinarios que se adelanten en la Unidad de Planeación Minero Energética – UPME, considerando la emergencia sanitaria provocada por el virus COVID 19 y el compromiso del Gobierno Nacional de mitigar su propagación [28] Por la cual se suspenden los términos en los procesos disciplinarios que se adelanten en la Unidad de Planeación Minero Energética – UPME, considerando la emergencia sanitaria provocada por el virus COVID 19 y el compromiso del Gobierno Nacional de mitigar su propagación [29] por el cual se modifica la estructura de la Unidad de Planeación Minero Energética (UPME). [30] Sobre el particular, puede consultarse al profesor SANTOFIMIO GAMBOA en el Tomo I de su Tratado de Derecho Administrativo, y al tratadista español RAMÓN PARADA, en su obra Derecho Administrativo I. [31] Por la cual se suspenden los términos en los procesos disciplinarios que se adelanten en la Unidad de Planeación Minero Energética – UPME, considerando la emergencia sanitaria provocada por el virus COVID 19 y el compromiso del Gobierno Nacional de mitigar su propagación [32] por el cual se modifica la estructura de la Unidad de Planeación Minero Energética (UPME). [33] Por la cual se suspenden los términos en los procesos disciplinarios que se adelanten en la Unidad de Planeación Minero Energética – UPME, considerando la emergencia sanitaria provocada por el virus COVID 19 y el compromiso del Gobierno Nacional de mitigar su propagación