CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Competencia / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Procedibilidad / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Actos sobre los que recae / CIRCULAR 35 DE 7 DE JULIO DE 2020 - UNIDAD DE SERVICIOS PENITENCIARIOS Y CARCELARIOS - USPEC - No avoca conocimiento [C]onforme a los artículos 215 constitucional, 20 de la Ley 137 de 1994, «Por la cual se reglamentan los estados de excepción en Colombia», y 111.8 y 136 del CPACA, a esta Corporación le corresponde conocer del presente asunto. […] [L]a Ley 137 de 1994 prevé que «Los decretos legislativos deberán expresar claramente las razones por las cuales cada una de las medidas adoptadas es necesaria para alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción correspondiente» (artículo 11); y «Las medidas expedidas durante los estados de excepción deberán guardar proporcionalidad con la gravedad de los hechos que buscan conjurar» (artículo 13). […] [L]as medidas objeto de control inmediato de legalidad por parte del Consejo de Estado son aquellas: (i) de carácter general, (ii) que emanen de autoridades nacionales, (iii) dictadas en ejercicio de la función administrativa, (iv) en desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción y (v) que «deberá[n] estar directa y específicamente encaminada[s] a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos» y cuyo propósito sea «alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción correspondiente», como lo determinan los artículos 10 y 11 de la mencionada Ley 137 de 1994. […] La circular 35 de 7 de julio de 2020, que nos ocupa, no comporta un acto pasible de control inmediato de legalidad por parte de esta Corporación bajo las previsiones del artículo 136 del CPACA, por las siguientes razones: 1.

Si bien fue proferida por autoridad nacional, esto es, la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (Uspec), a través de su director administrativo y financiero, la medida allí adoptada no está encaminada a regular una situación externa y de alcance general para el conglomerado social (ad extra), sino de funcionamiento interno y particular de la institución (ad intra), puesto que se contrae específicamente a formular una convocatoria a sus funcionarios para que postulen proyectos institucionales que contengan actividades orientadas a potencializar y garantizar el mejor uso de los recursos, mejorar la prestación del servicio y cumplir un objetivo institucional directamente relacionado con el cumplimiento de la misión de la entidad, conforme a lo establecido en el artículo 4° del Decreto 4150 de 2011, las funciones propias de la Unidad y las dependencias participantes, a cuyos ganadores de los tres (3) primeros puestos reconoce un incentivo monetario.

FUENTE FORMAL: CPACA - ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 / CPACA - ARTÍCULO 136 / LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 20 / DECRETO LEGISLATIVO 417 DE 17 DE MARZO DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 637 DE 6 DE MAYO DE 2020 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No 24 Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D. C., veintinueve (29) de julio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03262-00(CA) Actor: UNIDAD DE SERVICIOS PENITENCIARIOS Y CARCELARIOS - USPEC Demandado: CIRCULAR 35 DE 7 DE JULIO DE 2020 - UNIDAD DE SERVICIOS PENITENCIARIOS Y CARCELARIOS - USPEC Referencia: DECIDE SOBRE LA ADMISIÓN DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE LA CIRCULAR 35 DE 7 DE JULIO DE 2020, PROFERIDA POR EL DIRECTOR ADMINISTRATIVO Y FINANCIERO DE LA UNIDAD DE SERVICIOS PENITENCIARIOS Y CARCELARIOS - USPEC ASUNTO A TRATAR Procede el despacho a decidir acerca de la admisión del control inmediato de legalidad de la circular 35 de 7 de julio de 2020, proferida por el director administrativo y financiero de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (Uspec).

I.

ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 9 y 10). La Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (Uspec) ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso- administrativo con el propósito de que, conforme al artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), se ejerza control inmediato de legalidad respecto de la circular 35 de 7 de julio de 2020, emitida por su director administrativo y financiero para los «FUNCIONARIOS CARRERA ADMINISTRATIVA Y LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCIÓN» de la entidad, a través de la cual les formula internamente «CONVOCATORIA MEJORES EQUIPOS DE TRABAJO DE LA USPEC».

A este despacho correspondió el trámite del presente asunto, por reparto efectuado el 22 de julio de 2020 por la secretaría general de la Corporación (ff. 9 y 10). II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia. Sea lo primero precisar que, conforme a los artículos 215 constitucional, 20 de la Ley 137 de 1994, «Por la cual se reglamentan los estados de excepción en Colombia», y 111.8 y 136 del CPACA, a esta Corporación le corresponde conocer del presente asunto[1]. 2.2 Marco normativo.

El asunto sub examine está regulado, en lo fundamental, por las disposiciones contenidas en los artículos 215 de la Constitución Política; 11, 13 y 20 de la Ley 137 de 1994; y 111.8, 136 y 185 del CPACA. En efecto, el artículo 215 de la Constitución Política, en lo pertinente, establece:

ARTICULO 215. Cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, declarar el estado de emergencia por períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario.

Mediante tal declaración, que deberá ser motivada, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Estos decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia, y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes.

En estos últimos casos, las medidas dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente. […] Por su parte, la Ley 137 de 1994 prevé que «Los decretos legislativos deberán expresar claramente las razones por las cuales cada una de las medidas adoptadas es necesaria para alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción correspondiente» (artículo 11); y «Las medidas expedidas durante los estados de excepción deberán guardar proporcionalidad con la gravedad de los hechos que buscan conjurar» (artículo 13).

Acerca del control inmediato de legalidad que compete a esta Corporación, se tiene que el artículo 20 de la mencionada Ley 137 de 1994 dispone: Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.

Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición [se destaca]. De igual modo, el CPACA (Ley 1437 de 2011) al respecto preceptúa: Artículo 136. Control inmediato de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este código.

Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento. Del anterior marco normativo se concluye que las medidas objeto de control inmediato de legalidad por parte del Consejo de Estado son aquellas: (i) de carácter general, (ii) que emanen de autoridades nacionales, (iii) dictadas en ejercicio de la función administrativa, (iv) en desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción y (v) que «deberá[n] estar directa y específicamente encaminada[s] a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos» y cuyo propósito sea «alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción correspondiente», como lo determinan los artículos 10 y 11 de la mencionada Ley 137 de 1994.

En materia de competencia, dicho control inmediato de legalidad será ejercido por: (i) la jurisdicción de lo contencioso-administrativo en el lugar donde se expidan las medidas, si se tratare de entidades territoriales, o (ii) el Consejo de Estado si emanan de autoridades nacionales, en todo caso, «de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este código», al tenor del citado artículo 136 del CPACA. 2.3 Caso concreto.

La circular 35 de 7 de julio de 2020, que nos ocupa, no comporta un acto pasible de control inmediato de legalidad por parte de esta Corporación bajo las previsiones del artículo 136 del CPACA, por las siguientes razones: 1. Si bien fue proferida por autoridad nacional, esto es, la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (Uspec)[2], a través de su director administrativo y financiero, la medida allí adoptada no está encaminada a regular una situación externa y de alcance general para el conglomerado social (ad extra), sino de funcionamiento interno y particular de la institución (ad intra), puesto que se contrae específicamente a formular una convocatoria a sus funcionarios para que postulen proyectos institucionales que contengan actividades orientadas a potencializar y garantizar el mejor uso de los recursos, mejorar la prestación del servicio y cumplir un objetivo institucional directamente relacionado con el cumplimiento de la misión de la entidad, conforme a lo establecido en el artículo 4° del Decreto 4150 de 2011, las funciones propias de la Unidad y las dependencias participantes, a cuyos ganadores de los tres (3) primeros puestos reconoce un incentivo monetario. 2.

La decisión se fundamentó, en lo pertinente, así: CIRCULAR No 00035 DE 2020. Bogotá D.C., 07 JUL 2020 DESTINATARIOS: FUNCIONARIOS CARRERA ADMINISTRATIVA Y LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCIÓN ASUNTO: CONVOCATORIA MEJORES EQUIPOS DE TRABAJO DE LA USPEC La Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios – USPEC, convoca a todas las dependencias y áreas de trabajo, a través de sus FUNCIONARIOS DE CARRERA ADMINISTRATIVA Y DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCIÓN, a postular Proyectos Institucionales que contengan actividades orientadas a potencializar y garantizar el mejor uso de los recursos, mejorar la prestación del servicio y cumplir un objetivo institucional directamente relacionado con el cumplimiento de la misión de la Entidad, conforme a lo establecido en el artículo 4° del Decreto 4150 de 2011 y las funciones propias de la Entidad y la dependencia participante señaladas en la misma norma.

La postulación de cada proyecto deberá realizarse y/o radicarse en el Grupo de Gestión de Talento Humano mediante correo electrónico, únicamente del 17 al 22 de julio de 2020, en el buzón de correo thumano@uspec.gov.co. Aquellos proyectos que sean radicados por fuera de la fecha máxima de presentación, no serán tenidos en cuenta y en consecuencia serán rechazados. […] Los Equipos de Trabajo deberán estar conformados, de forma exclusiva, por servidores públicos de planta con derechos de carrera administrativa y/o de libre nombramiento y remoción. Uno de los integrantes será el coordinador del proyecto, siendo necesario que con la inscripción se indique el nombre del funcionario que asumirá la coordinación del proyecto inscrito.

Cada empleado público solo podrá formar parte de un (1) Equipo de Trabajo […] 6.1 Incentivos cuando se presenten tres o más Equipos de Trabajo a. Primer Puesto: Se otorgará al Equipo de Trabajo que haya obtenido la mayor puntuación. El incentivo será un reconocimiento económico por la suma de TRES MILLONES DOSCIENTOS CINCUENTA MIL PESOS ($3.250.000) M/CTE., equivalente al 65% del valor asignado para la premiación de los mejores Equipos de Trabajo. b. Segundo Puesto: Se otorgará al Equipo de Trabajo que haya obtenido la segunda mayor puntuación. El incentivo será un reconocimiento económico por la suma de UN MILLÓN DE PESOS ($1.000.000) M/CTE., equivalente al 20% del valor asignado para la premiación de los mejores Equipos de Trabajo. c. Tercer Puesto: Se otorgará al Equipo de Trabajo que haya obtenido la tercera mayor puntuación. El incentivo será un reconocimiento económico por la suma de SETECIENTOS CINCUENTA MIL PESOS ($750.000) M/CTE., equivalente al 15% del valor asignado para la premiación de los mejores Equipos de Trabajo.[…] (sic para toda la cita).

A partir de esta perspectiva, el acto administrativo en cuestión no colma la condición de contener una medida de carácter general, dado el alcance determinado y determinable de la materia, cuyos efectos jurídicos directos no trascienden al exterior de la administración, ni versa sobre derechos o situaciones de la ciudadanía en general; su eficacia se proyecta exclusivamente a la esfera de funcionamiento interno de la entidad, y a un asunto preciso, como el que describe.

No debe perderse de vista que, según la jurisprudencia constitucional, el control inmediato de legalidad constituye una limitación al poder de las autoridades administrativas y una medida eficaz con la cual se busca impedir la aplicación de normas ilegales[3]. Al respecto, esta Corporación, en providencia de 28 de enero de 2003[4], sostuvo que «[…] el control automático de legalidad que estructura el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 versa sobre “las medidas de carácter general”, entendidas éstas como actos de contenido general […]» (negrilla del despacho) y «se expiden al amparo de los estados de excepción, esto es, actos administrativos que desa rrollan o reglamentan un decreto legislativo»[5].

En este orden de ideas, resulta claro que la circular objeto de estudio, al contraerse a impartir instrucciones para desarrollar un concurso interno de proyectos para el mejoramiento institucional, no constituye una «medida de carácter general» susceptible del control inmediato de legalidad previsto en el artículo 136 del CPACA, puesto que una vez cumplida la orden allí prevista, desaparece su objeto, sin perjuicio de que pueda examinarse su legitimidad a través de los demás medios de control previstos en el mismo Código, a instancia, claro está, de cualquier persona. 3.

El acto administrativo en cuestión no fundamenta su expedición en ninguno de los decretos legislativos que desarrollan los estados de excepción, declarados mediante Decretos 417 y 637 de 2020. Como se precisó, uno de los presupuestos legales para que esta jurisdicción ejerza control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general, que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa durante los estados de excepción, es que constituyan desarrollo de los correspondientes decretos legislativos, los que, a su vez, «deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia», por mandato del artículo 215 de la Constitución Política.

De modo que si el acto administrativo de que se trate se distancia de dicha fuente normativa porque la medida adoptada no es de carácter general o no desarrolla los mencionados decretos, la consecuencia jurídica no puede ser otra que la improcedencia del control inmediato de legalidad, lo que no es óbice para que se promueva su examen con fundamento en los demás medios de control consagrados en el CPACA, por demanda de cualquier persona.

Cabe destacar que, según la jurisprudencia constitucional, el control inmediato de legalidad constituye una limitación al poder de las autoridades administrativas y una medida eficaz con la cual se busca impedir la aplicación de normas ilegales[6]. En consonancia con lo dicho, la sala plena de lo contencioso-administrativo de esta Corporación[7] ha reiterado: Características del control inmediato de legalidad El control inmediato de legalidad es el medio jurídico previsto en la Constitución Política para examinar los actos administrativos de carácter general que se expiden al amparo de los estados de excepción, esto es, actos administrativos que desarrollan o reglamentan un decreto legislativo.

El examen de legalidad se realiza mediante la confrontación del acto administrativo con las normas constitucionales que permiten la declaratoria de los estados de excepción (artículos 212 a 215 de la Constitución Política), la ley estatutaria de los estados de excepción (Ley 137 de 1994) y los decretos expedidos por el Gobierno Nacional con ocasión de la declaratoria del estado de excepción. En oportunidades anteriores, la Sala[8] ha definido como características del control inmediato de legalidad las siguientes: a) Es un proceso judicial porque el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 otorgó competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para examinar la legalidad de los actos administrativos proferidos en ejercicio de la función administrativa que desarrolla los decretos. […] c) Es autónomo, toda vez que es posible que se controlen los actos administrativos antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la constitucionalidad del decreto que declara el estado de excepción y de los decretos legislativos que lo desarrollan En principio, podría pensarse que el control integral supone que el acto administrativo general se confronta frente a todo el ordenamiento jurídico.

Sin embargo, debido a la complejidad del ordenamiento jurídico, el control de legalidad queda circunscrito a las normas invocadas en la sentencia con la que culmina el procedimiento especial de control de legalidad previsto en la ley estatutaria 137 (se subraya). En sentencia de 24 de mayo de 2016, la misma sala insistió en que «El Consejo de Estado con fundamento en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994, 111.8, 136 y 185 del CPACA, realiza un control inmediato y automático de legalidad sobre los actos administrativos de carácter general expedidos por las autoridades nacionales con base en los decretos legislativos»[9] (se destaca). 4.

Obsérvese que, en el presente caso, la circular no desarrolla ninguna medida de los Decretos legislativos 417 de 17 de marzo y 637 de 6 de mayo de 2020, con los cuales el presidente de la República, con la firma de todos los ministros, «declara un estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio Nacional». Tampoco desarrolla la decisión aquí examinada alguna medida de las previstas en los decretos legislativos que siguieron a la declaratoria de los aludidos estados de excepción. Por otra parte, la circular 35 de 7 de julio de 2020, materia de examen, se emitió después de culminados los estados de excepción, puesto que el último fue declarado por Decreto legislativo 637 de 6 de mayo de 2020 y regía «por el término de trimta (30) días calendario» (artículo 1), que vencieron el 5 de junio siguiente y carece de relación con aquellos.

Recuérdese que, al tenor del artículo 111 (numeral 8) del CPACA, la sala de lo contencioso-administrativo de esta Corporación tiene la función de «Ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción» (se destaca). Resulta pertinente destacar que, de conformidad con el artículo 103 del CPACA, «Los procesos que se adelanten ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo tienen por objeto la efectividad de los derechos reconocidos en la Constitución Política y la ley y la preservación del orden jurídico» (negrilla del despacho).

El hecho es que al juez administrativo, como garante fundamental del Estado social de derecho, le está vedado arrogarse atribuciones que la ley no le otorga para ejercer control inmediato de legalidad de actos administrativos que no son de carácter general, ni fueron expedidos «como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción», tal como lo establecen los artículos 20 de la Ley estatutaria 137 de 1994 y 136 del CPACA, ya citados, se itera, sin perjuicio de que puedan ser revisados por otra vía legal.

Lo anterior por cuanto, a diferencia de los demás medios de control consagrados en esta jurisdicción, el que nos ocupa «Se trata de un control jurisdiccional sui generis, posterior a la expedición del acto, regido por las notas de oficiosidad e integridad, llamado a ser ejercido respecto de una cierta clase de decisiones de las autoridades que se determinan según el alcance, la función y la finalidad perseguida», ha sostenido el pleno de la sala contencioso-administrativa de esta Colegiatura[10].

En consecuencia, se impone rechazar el presente medio de control, de conformidad con el artículo 169 (numeral 3) del CPACA[11], por tratarse de un asunto no susceptible de juzgamiento a través de tal mecanismo de revisión. En mérito de lo expuesto, el despacho DECIDE: 1.° Rechazar el control inmediato de legalidad de la circular 35 de 7 de julio de 2020, expedida por el director administrativo y financiero de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (Uspec), conforme a la parte motiva. 2.º Ejecutoriada esta providencia, archívese el expediente, previas las anotaciones que fueren menester.

Notifíquese y cúmplase, Firmado electrónicamnte CARMELO PERDOMO CUÉTER ----------------------- [1]La sala plena de lo contencioso-administrativo, en sesión virtual 10 de 1° de abril de 2020, determinó asignar el control inmediato de legalidad a las salas especiales de decisión de esta Corporación, según consta en acta 9 de la misma fecha. [2] Decreto 4150 de 2011: «ARTÍCULO 2o.

CREACIÓN Y NATURALEZA JURÍDICA. Créase una Unidad Administrativa Especial denominada Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios - SPC, con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera, adscrita al Ministerio de Justicia y del Derecho, cuyos objetivos y funciones serán los escindidos. ARTÍCULO 3o. SEDE. La Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios - SPC, tendrá como sede la ciudad de Bogotá, D. C. y ejercerá sus funciones en el territorio nacional ». [3] Corte Constitucional, sentencia C-179 de 1994, M.P. Carlos Gaviria Díaz. [4] Sala plena de lo contencioso administrativo, C. P. Reinaldo Chavarro Buriticá, expediente 11001-03-15-000-2002-1280-01(CA-006). [5] Sentencia de 5 de marzo de 2012, sala plena de lo contencioso administrativo, C. P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, expediente 11001-03- 15-000-2010- 00369-00. [6] Corte Constitucional, sentencia C-179 de 1994, M.P. Carlos Gaviria Díaz. [7] Sentencia de 5 de marzo de 2012, expediente 11001031500020100036900, M. P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. [8] Ver, entre muchas otras, sentencias de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del 28 de enero de 2003, exp. 2002-0949-01, M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez; del 7 de octubre de 2003, exp. 2003-0472-01, M.P. Tarcisio Cáceres Toro, del 16 de junio de 2009, exp. 2009-00305-00, y del 9 de diciembre de 2009, exp. 2009-0732-00, M.P. Enrique Gil Botero. [9] Expediente 11001031500020150257800, M. P. Guillermo Vargas Ayala. [10] Sentencia de 22 de mayo de 2018, expediente 11001-03-15-000-2010-00221- 00(CA), M. P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. [11] «ARTÍCULO 169.

RECHAZO DE LA DEMANDA. Se rechazará la demanda y se ordenará la devolución de los anexos en los siguientes casos: […] 3. Cuando el asunto no sea susceptible de control judicial»