CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Competencia del Consejo de Estado / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requiere totalidad expediente Al tenor de lo dispuesto por el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y el numeral 8º del artículo 111 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es función de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, “ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción.” (…).
En armonía con las mencionadas disposiciones, se advierte que el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011 señala que corresponde al Consejo de Estado el control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general que sean dictadas por las autoridades nacionales en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción y el numeral 1º del artículo 185 ibidem dispone que la sustanciación y ponencia del asunto corresponde a uno de los Magistrados de la Corporación y el fallo a la Sala Plena, potestad que debe entenderse asignada a esta Sala Especial.
(…). Con fundamento en todo lo anterior y aplicadas las normas de competencia al sub examine, se advierte que el Consejo de Estado es competente para conocer del control inmediato de legalidad de la Resolución 0396 del 1 de abril de 2020, toda vez que las Corporaciones Autónomas Regionales, como lo es la Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique -CARDIQUE, son autoridades administrativas del orden nacional.
Sin embargo, lo que corresponde en esta oportunidad es ordenar al Secretario General del Tribunal Administrativo de Bolívar que remita el expediente electrónico correspondiente al Radicado No. 13001233300020200038400, con la completitud de las piezas procesales que lo conforman, porque sin ellas no resulta posible conocer el contenido de las decisiones adoptadas en el proceso y por ende, efectuar el pronunciamiento que corresponde en el caso concreto.
NOTA DE RELATORÍA: Con respecto a la naturaleza jurídica de las Corporaciones Autónomas Regionales, consultar: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 28 de junio de 2006, M.P. Enrique José Arboleda Perdomo, radicación 11001-03-06-000-2006-00063-00; y, providencia del 13 de febrero de 2019, M.P. Oscar Darío Amaya Navas, radicación 11001-03-06-000-2018-00207-00.
FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 489 DE 1998 – ARTÍCULO 40 / LEY 99 DE 1993 – ARTÍCULO 23 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 27 Consejera ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá, D.C., nueve (9) de julio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02802-00 Actor: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL CANAL DEL DIQUE -CARDIQUE Demandado: RESOLUCIÓN 0396 DEL 1 DE ABRIL DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD AUTO PARA MEJOR PROVEER OBJETO DE LA DECISIÓN Sería la oportunidad para que el despacho se pronunciara sobre la viabilidad de avocar el conocimiento del control inmediato de legalidad previsto en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994, 136 y 185 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en relación con la Resolución 0396 del 1 de abril de 2020, expedida por Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique -CARDIQUE, por medio de la cual "POR MEDIO DE LA CUAL SE DA APLICACIÓN A LO ORDENADO POR EL GOBIERNO NACIONAL EN EL DECRETO No. 465 DE 2020 Y EN EL DECRETO No. 491 DE 2020, Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES COMO CONSECUENCIA DE LA PANDEMIA COVID19", sino fuera porque, para ese efecto, resulta indispensable que el Tribunal Administrativo de Bolívar remita el expediente con la completitud de las piezas procesales que lo conforman.
I.
ANTECEDENTES 1. Estado de emergencia económica, social y ecológica 1. Con fundamento en lo dispuesto por el artículo 215 de la Constitución Política y la Ley 137 de 1994, el Gobierno nacional, mediante el Decreto No. 417 del 17 de marzo de 2020 declaró el Estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional, con fundamento en la declaratoria por parte de la Organización Mundial de la Salud del COVID-19, como emergencia de salud pública de carácter internacional, con carácter de pandemia. 2.
Para enfrentar y conjurar los efectos del Estado de emergencia, el Gobierno nacional ha expedido normas extraordinarias, entre ellas los Decretos Legislativos Nos. 465 del 23 de marzo de 2020 y el 491 del 28 de marzo de 2020. 3. La primera norma se dirige a que las autoridades ambientales competentes prioricen y tramiten de manera inmediata las solicitudes de aguas superficiales y subterráneas presentadas por los municipios, distritos y prestadores del servicio público domiciliario de acueducto; a que la tasa de uso de agua y la tasa retributiva se cobren con base en la tarifa mínima y a que se posponga la entrega de las facturas de cobro de las tasas reglamentadas, en desarrollo de artículos y 43 de la Ley 99 de 1993. 4.
El segundo decreto legislativo dispone medidas para garantizar la continuidad y cumplimiento de las funciones y servicios institucionales, atendiendo a las necesidades de aislamiento social que requiere la atención, contención y control de la pandemia, encontrándose entre ellas, por ejemplo, las relativas a la flexibilización de los trámites y servicios con apoyo en los medios tecnológicos, la autorización del trabajo en casa, la posibilidad de suspender las actuaciones administrativas y judiciales, el aplazamiento de los procesos de selección para proveer empleos de carrera del régimen general, especial constitucional o específico. 2.
Acto expedido por la Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique -CARDIQUE 5. El 1 de abril de 2020, el Director General de la Corporación expidió la Resolución 0396, adoptando decisiones en relación con los trámites referidos a: i) concesiones de aguas superficiales y subterráneas presentadas por los municipios, distritos o personas prestadoras del servicio público domiciliario de acueducto ii) actividades de prospección y exploración de aguas subterráneas iii) peticiones, quejas y reclamos iv) procesos administrativos de cobro coactivo, sancionatorios ambientales, sancionatorios contractuales, disciplinarios y los de permisos, autorizaciones, concesiones y/o licenciamiento ambiental v) el uso de la firma electrónica para la expedición de actos administrativos vi) el trabajo en casa de las personas vinculadas por contrato de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión, con apoyo en las tecnologías de la información vi) la continuidad de la remuneración de aquellos contratistas cuyas obligaciones sólo se pueden realizar de manera presencial. 6.
La Resolución 0396 de 2020 fue remitida por la Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique -CARDIQUE al Tribunal Administrativo de Bolívar para que se ejerciera su control inmediato de legalidad, correspondiéndole el Radicado No. 13001233300020200038400, que por reparto del 5 de mayo de 2020 le correspondió al magistrado Roberto Mario Chavarro Colpas. 3.
Trámite del control inmediato de legalidad en el Tribunal Administrativo de Bolívar 7. Por auto del 6 de mayo de 2020, el magistrado sustanciador admitió el control inmediato de legalidad de la resolución 0396 de 2020 expedida por CARDIQUE; ordenó las comunicaciones, notificaciones y publicaciones que corresponden conforme con el artículo 185 de la Ley 1437 de 2011; requirió a la entidad que expidió el acto remitiera por correo electrónico los antecedentes que dieron lugar a la expedición de la resolución objeto de control, así como ordenó correr el traslado correspondiente al Agente del Ministerio Público, vencido el término común de 10 días para las intervenciones de CARDIQUE y de la ciudadanía. 8.
Conforme obra en el expediente electrónico remitido a esta Corporación por el Secretario General del Tribunal Administrativo de Bolívar, el proceso surtió el procedimiento previsto en el artículo 185 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, siendo ingresado al despacho el 10 de junio de 2020 para dictar sentencia, previo concepto rendido por el Agente del Ministerio Público el 26 de mayo de 2020, conforme obra en la constancia respectiva[1]. 9.
No obstante ello, mediante comunicación suscrita el 16 de junio de 2020 por el Secretario General del Tribunal Administrativo de Bolívar, se remitió a esta Corporación el expediente número 13001233300020200038400, señalando lo siguiente: 10. (…) “Asunto: REMISION DE PROCESO POR COMPETENCIA Doctor: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR SECRETARIO GENERAL DEL CONSEJO DE ESTADO secgeneral@consejoestado.ramajudicial.gov.co.
(…) En atención a lo ordenado por el Despacho 001, Magistrado Ponente Dr. Roberto Mario Chavarro Colpas, mediante Auto Interlocutorio No. 85/2020, se le remite, vía electrónica, el presente proceso, para que sea repartido entre los Honorables Consejeros de esa Corporación, por lo expuesto en la parte motiva del auto que concedió la apelación. Se anexa al presente lo anunciado.” (…) (negrilla fuera de texto. 11.
Revisado el expediente electrónico señalado, el despacho advierte que no cuenta con la totalidad de las piezas procesales, por las siguientes razones: 12. No obra el Auto interlocutorio No. 85/2020, señalado en la comunicación. 13. Según constancia de notificación que aparece en el expediente electrónico -archivo PDF nominado NA 000-2020-00384-00 FALTA DE COMPETENCIA-, el auto interlocutorio No. 85/2020 se notificó al señor Ernesto Rufino Lugo Miranda, persona respecto de la cual no se halló intervención alguna en el proceso. 14.
Se constata, en el archivo PDF que integra el expediente electrónico remitido, nominado “I 000 2020-00384-00 para fallo”, que el 17 de abril de 2020 se dio cumplimiento a lo ordenado en el auto del 16 de abril de 2020, que “ordenó devolver el proceso al Despacho 005, Magistrado ponente José Rafael Guerrero Leal, para su conocimiento.”, decisión que tampoco obra en el expediente. 15.
En la comunicación remisoria del expediente, el Secretario General del Tribunal Administrativo de Bolívar señaló que el envío del expediente corresponde a la declaratoria de falta de competencia, y en el contenido de la comunicación señaló la existencia de un auto en el que se concede el recurso de apelación, que no obra dentro del expediente. 4.
Trámite del control inmediato de legalidad en el Consejo de Estado 16. Recibido el expediente electrónico por la Secretaria General de la Corporación, por acta de reparto del 25 de junio de la presente anualidad, el control inmediato de legalidad de la Resolución 0396 del 1 de abril de 2020, expedida por CARDIQUE, fue asignado a la suscrita magistrada, en su condición de integrante de la Sala Veintisiete (27) Especial de Decisión de la Sala Plena del Consejo de Estado.
CONSIDERACIONES JURIDICAS 2.1. Competencia 17. Al tenor de lo dispuesto por el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y el numeral 8º del artículo 111 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es función de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, “ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción.” 18.
Cabe destacar que el artículo 107 ejusdem creó las Salas Especiales de Decisión para resolver los procesos sometidos al conocimiento de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado que la ley expresamente les encomiende. 19. Con base en esa disposición, la Sala Plena del Consejo de Estado expidió el Acuerdo 321 de 2014 que, en su artículo 2, consignó los asuntos de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo que serían decididos por las Salas Especiales, competencia que quedó expresamente regulada en el artículo 29 del Acuerdo 080 de 2019, expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado, actualmente vigente. 20.
Por su parte, en sesión No. 10 del 1 de abril de la presente anualidad, de la Sala Plena del Consejo de Estado celebrada durante la emergencia decretada, con fundamento en lo dispuesto por el articulo 197 ejusdem, le asignó a las Salas Especiales de Decisión la competencia para conocer y decidir sobre el medio de control objeto de trámite en esta oportunidad. 21.
En armonía con las mencionadas disposiciones, se advierte que el artículo 136[2] de la Ley 1437 de 2011 señala que corresponde al Consejo de Estado el control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general que sean dictadas por las autoridades nacionales en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción y el numeral 1º del artículo 185[3] ibidem dispone que la sustanciación y ponencia del asunto corresponde a uno de los Magistrados de la Corporación y el fallo a la Sala Plena, potestad que debe entenderse asignada a esta Sala Especial. 22.
En cuanto a la naturaleza jurídica de las Corporaciones Autónomas Regionales, a partir de la interpretación sistemática y armónica de los artículos 150 numeral 7[4] de la Constitución Política, 40[5] de la Ley 489 de 1998 y 23[6] de la Ley 99 de 1993, la Corte Constitucional ha reiterado, en las sentencias C- 423 de 1994[7], C-593 de 1995[8], y C-596 de 1998[9], entre otras que abordan esta temática, así como en el Auto de Unificación A089 de 2009[10], que se trata de “entidades administrativas del orden nacional que pueden representar a la Nación dentro del régimen de autonomía que les garantiza el numeral 7o. de la Constitución, y están concebidas por el Constituyente para la atención y el cumplimiento autónomo de muy precisos fines asignados por la Constitución misma o por la ley, sin que estén adscritas ni vinculadas a ningún ministerio o departamento administrativo;
(…) son organismos administrativos intermedios entre la Nación y las entidades territoriales, y entre la administración central nacional y la descentralizada por servicios y territorialmente (…)". (Negrilla fuera del texto). 23. En igual sentido se ha pronunciado el Consejo de Estado[11], señalando “las Corporaciones Autónomas Regionales, incluida la del río Grande de la Magdalena de creación constitucional, forman parte de la administración pública, pero son independientes de la rama ejecutiva y por disposición del artículo 113 constitucional, de las demás ramas del poder público y se rigen por las leyes especiales que la Constitución tiene previstas para ellas;
(…) son entidades administrativas del orden nacional, que no están adscritas ni vinculadas a ningún ministerio o departamento administrativo; y que en la medida definida por el legislador, pueden ser agentes del Gobierno Nacional, para cumplir determinadas funciones autónomas en los casos señalados por la ley, respetando su autonomía financiera, patrimonial, administrativa y política.
Son organismos administrativos intermedios entre la Nación y las entidades territoriales, y entre la administración central nacional y la descentralizada por servicios y territorialmente (…)”. 24. Con fundamento en todo lo anterior y aplicadas las normas de competencia al sub examine, se advierte que el Consejo de Estado es competente para conocer del control inmediato de legalidad de la Resolución 0396 del 1 de abril de 2020, toda vez que las Corporaciones Autónomas Regionales, como lo es la Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique -CARDIQUE, son autoridades administrativas del orden nacional. 25.
Sin embargo, lo que corresponde en esta oportunidad es ordenar al Secretario General del Tribunal Administrativo de Bolívar que remita el expediente electrónico correspondiente al Radicado No. 13001233300020200038400, con la completitud de las piezas procesales que lo conforman, porque sin ellas no resulta posible conocer el contenido de las decisiones adoptadas en el proceso y por ende, efectuar el pronunciamiento que corresponde en el caso concreto. 26.
De igual manera, se ordenará al Secretario General del Tribunal Administrativo de Bolívar que certifique, con destino a este proceso, que la remisión del expediente que efectuará por virtud de esta providencia, corresponde completa e íntegramente a la totalidad de las actuaciones sustantivas y procesales que se efectuaron en el proceso.
En mérito de lo expuesto, el Despacho, en uso de facultades constitucionales y legales, RESUELVE:
PRIMERO: Por la Secretaría General del Consejo de Estado, ordenar al Secretario General del Tribunal Administrativo de Bolívar la remisión del expediente electrónico correspondiente al Radicado No. 13001233300020200038400, con la completitud de las piezas procesales que lo conforman, de conformidad con los antecedentes y con lo motivado en esta providencia.
SEGUNDO: Por la Secretaría General del Consejo de Estado, ordenar al Secretario General del Tribunal Administrativo de Bolívar que certifique, con destino a este proceso, Radicado No. 11001-03-15-000-2020-02802-00, que la remisión del expediente que efectúa por virtud de esta providencia corresponde, completa e íntegramente, a la totalidad de las actuaciones sustantivas y procesales que se efectuaron en el proceso Radicado No. 13001233300020200038400, que cursó ante esa Corporación, en el despacho del magistrado Roberto Mario Chavarro Colpas.
TERCERO: En atención al Estado de emergencia económica, social y ecológica declarado mediante el Decreto No. 417 del 17 de marzo de 2020, expedido por el Presidente de la Republica y, en cumplimiento de la medida de aislamiento preventivo obligatorio ordenada mediante los Decretos Legislativos No. 457 del 22 de marzo, No. 531 del 8 de abril, No. 593 del 24 de abril y 636 del 6 de mayo, 689 del 22 de mayo, 749 del 28 de mayo y 878 del 25 de junio de 2020, la Secretaría General del Consejo de Estado comunicará las órdenes impartidas en esta providencia al Secretario General del Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante correo electrónico.
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada ----------------------- [1] Archivo PDF que integra el expediente electrónico remitido, nominado “I 000 2020-00384-00 para fallo”, donde consta el paso a despacho en el sistema SIGMA, así: ”(…) Que se dio cumplimiento a lo ordenado en el Auto Admisorio del medio de control inmediato de legalidad, proferido dentro del presente proceso.
( Se notificó el auto Admisorio de la demanda el 6 de mayo de 2020. ( Se ofició a las entidades señaladas en el numeral 5º del auto admisorio ( Se publicó aviso a la comunidad informando de la existencia del medio de control de la referencia en el sitio web de la jurisdicción de lo contencioso administrativo el 6 de mayo de 2020, por el término de 10 días los cuales vencieron el 20 de mayo de 2020.
( Vencido el término de la publicación del aviso, el 22 de mayo de 2020 se pasó el asunto al Ministerio Publico para que dentro de los diez (10) días siguientes rinda concepto. Dicho traslado al Ministerio Publico inicio el 26 de mayo de 2020 y venció el 8 de junio de 2020. ( El 22 de mayo de 2020 la entidad oficiada dio respuesta al requerimiento hecho por este Tribunal.
( Que el 26 de mayo de 2020 el procurador 22 judicial emitió concepto dentro del término.” [2] “Control inmediato de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código.
Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento.” [3] Trámite del control inmediato de legalidad de actos.
Recibida la copia auténtica del texto de los actos administrativos a los que se refiere el control inmediato de legalidad de que trata el artículo 136 de este Código o aprendido de oficio el conocimiento de su legalidad en caso de inobservancia del deber de envío de los mismos, se procederá así: 1. La sustanciación y ponencia corresponderá a uno de los Magistrados de la Corporación y el fallo a la Sala Plena.
(…). [4] CP. Artículo 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (…) 7. Determinar la estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica; reglamentar la creación y funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales dentro de un régimen de autonomía; así mismo, crear o autorizar la constitución de empresas industriales y comerciales del estado y sociedades de economía mixta (…)”. [5] Ley 489 de 1998.
Artículo 40. Entidades y organismos estatales sujetos a régimen especial. El Banco de la República, los entes universitarios autónomos, las corporaciones autónomas regionales, la Comisión Nacional de Televisión y los demás organismos y entidades con régimen especial otorgado por la Constitución Política se sujetan a las disposiciones que para ellos establezcan las respectivas leyes. [6] Ley 99 de 1993.
Artículo 23. Naturaleza jurídica. Las Corporaciones Autónomas Regionales son entes corporativos de carácter público, creados por la ley, integrado por las entidades territoriales que por sus características constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica, dotados de autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, encargados por la ley de administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del Ministerio del Medio Ambiente.
(…). [7]Corte Constitucional. Sentencia de constitucionalidad del 29/09/1994. Expediente D-557. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa [8] Corte Constitucional. Sentencia de constitucionalidad del 07/12/1995. Expediente D-967. M.P. Fabio Morón Díaz [9] Corte Constitucional. Sentencia de constitucionalidad del 21/10/1998. Expediente D-2021. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa [10] Corte Constitucional.
Auto de unificación del 24/02/2009. Expediente I.C.C 1305. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. [11] Sobre la naturaleza de las Corporaciones Autónomas Regionales como autoridades administrativas del orden nacional se pueden consultar, entre otras, las siguientes decisiones: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 28 de junio de 2006 que resuelve la consulta efectuada por el Ministro de Transporte, referida a si Cormagdalena, no paga impuesto de timbre porque es un ente corporativo de naturaleza especial del orden nacional, o debe pagarlo, porque conforme con la Ley 161 de 1994, en lo no previsto por ella funciona como una empresa industrial y comercial del Estado.
MP. Enrique José Arboleda Perdomo. Expediente 11001- 03-06-000-2006-00063-00. Providencia del 13 de febrero de 2019 que resuelve conflicto de competencias para conocer de un acto administrativo expedido por una Corporación Autónoma Regional. MP. Oscar Darío Amaya Navas. Expediente. 11001-03-06-000-2018-00207-00. Consejo de Estado. Sección Cuarta.
Providencia del 26 de julio de 2018 que resuelve un recurso de apelación interpuesto contra un auto que decretó medida cautelar en proceso de nulidad simple, confirmando la suspensión provisional del mismo, porque la Secretaría de Hacienda del Departamento del Quindío determinó que la Corporación Autónoma Regional del Quindío, por su carácter territorial, es deudora del pago de una estampilla, lo cual contraria abiertamente las disposiciones constitucionales y legales que regulan a estos entes corporativos de naturaleza especial.
MP. Julio Roberto Piza Rodríguez. Expediente 63001-23-33-000-2017-00065-01.