CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Competencia del Consejo de Estado / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisitos para su acumulación / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Dispone acumular procesos Al tenor de lo dispuesto por el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y el numeral 8 del artículo 111 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es función de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, “ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción.” Así mismo, el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, dispone que las medidas de carácter general, emanadas de autoridades nacionales y que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de excepción, tendrán un control inmediato de legalidad ejercido por el Consejo de Estado.
(…). De la literalidad de las normas señaladas, el despacho concluye que, el control inmediato de legalidad se aparta del carácter rogado, pues en estricto sentido carece de partes procesales, demanda y pretensiones. Sin embargo, como su finalidad es garantizar el orden legal y constitucional del Estado de derecho en las condiciones de anormalidad propias de los Estados de excepción y para ello se ocupa de contrastar los decretos reglamentarios y los actos administrativos de carácter general que los desarrollen, con la carta fundamental, con los decretos que los declaran y con los decretos legislativos que se dictan al amparo de los mismos, para determinar su efectiva adecuación al ordenamiento, esta finalidad se constituye en pretensión inherente de este medio de control.
(…). Como el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo no reguló de manera general lo relacionado con la acumulación de procesos, en virtud del principio de integración normativa previsto en el artículo 306 de la Ley 1437 de 2011, en el trámite de control inmediato de legalidad, corresponde aplicar lo dispuesto por el artículo 148 del Código General del Proceso, precepto que establece la posibilidad de acumular, a solicitud de parte o de oficio, procesos que se encuentren en la misma instancia, aun cuando no se haya notificado el auto admisorio de la demanda, siempre que deban tramitarse por el mismo procedimiento.
(…). [E]l control inmediato de legalidad no exige la existencia de una demanda propiamente dicha ni involucra pretensiones, lo cierto es que bajo las reglas anteriores los procesos que reúnan los requisitos previstos en la norma jurídica analizada en precedencia, cualquiera que sea su naturaleza, son susceptibles de acumulación, para cumplir los objetivos y finalidades de esta figura, que son: i) que las decisiones judiciales que se adopten sean coherentes y se eviten decisiones contradictorias en casos análogos; ii) la necesidad de garantizar los principios de economía procesal y celeridad.
(…). En el proceso que se identifica con el radicado 11001-03-15-000-2020-02561-00 y remitido a este despacho para su posible acumulación al radicado 11001-03- 15-000-2020-01744-00, el objeto del control inmediato de legalidad es la Resolución 105 del 5 de junio de 2020, expedida por la Comisión de Regulación de Energía y Gas -CREG, mediante la cual se modifica el artículo 6 de la Resolución CREG 059 de 2020, a su vez modificada y adicionada por la Resolución CREG 065 de 2020, y se adopta otra disposición. Verificado el contenido de las Resoluciones 059 y 065 del 14 y 21 de abril de 2020, respectivamente, expedidas por la CREG y cuyo control inmediato de legalidad se tramita en forma acumulada bajo el radicado 11001-03-15-000- 2020-01744-00, se advierte que, en la primera, la Comisión adoptó medidas transitorias relacionadas con el pago diferido (…) de las facturas de gas combustible por redes (…) y reguló los requisitos y condiciones para la operación de las medidas adoptadas.
Mientras que, con la segunda se adicionaron a la Resolución 059 de 2020 dos artículos y se modificó su artículo 9. (…). [A]l revisar el contenido de la Resolución 105 del 5 de junio de 2020 se observa que su objeto es modificar el artículo 6 de la Resolución 059 de 2020, que a su vez fue modificada por la Resolución 065 del mismo año, en el sentido de indicar que dentro de las facturas objeto de pago diferido también quedan incluidas las correspondientes al periodo de facturación del mes de junio de 2020.
(…). Entonces, estamos ante dos actos administrativos expedidos por la misma autoridad nacional, esta es, la Comisión de Regulación de Energía Gas- CREG-; que se ocupan del mismo asunto, es decir, la regulación transitoria por razones del Estado de emergencia económica, social y ecológica, de aspectos referidos a la medición y el pago diferido de las facturas del servicio de gas combustible por redes, donde la Resolución 105 de 2020 deriva de las Resoluciones 059 y 065 de 2020, dictadas al amparo del Estado de emergencia económica, social y ecológica declarado por el Gobierno nacional y que desarrollan el Decreto Legislativo 517 de 2020, por lo que es procedente su acumulación. En efecto, como su conocimiento en única instancia y corresponde a esta Corporación, amén de que responden al mismo procedimiento y finalidad, deben tramitarse de manera conjunta e integral.
En consecuencia, se dispondrá la acumulación del Radicado 11001-03-15-000-2020-02561-00, al control inmediato de legalidad que se adelanta bajo el Radicado 11001-03-15- 000-2020-01744-00. FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 185 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 148 / DECRETO 798 DE 2020 - ARTÍCULO 4 PARÁGRAFO 3 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 27 Consejera ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá, D.C., nueve (9) de julio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02561-00 Actor: COMISIÓN DE REGULACIÓN DE ENERGÍA Y GAS -CREG Demandado: RESOLUCIÓN 105 DEL 5 DE JUNIO DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD AUTO QUE DECIDE ACUMULAR OBJETO DE LA DECISIÓN Corresponde al despacho decidir sobre la acumulación del control inmediato de legalidad de la Resolución número 105 del 5 de junio de 2020, al control inmediato de legalidad de la Resolución número 059[1], modificada por la número 065[2], expedidas por la Comisión de Regulación de Energía y Gas -CREG.
I.
ANTECEDENTES 1. Correspondió a la suscrita magistrada, en su condición de presidenta de la Sala Veintisiete (27) Especial de Decisión de la Sala Plena del Consejo de Estado[3], el control inmediato de legalidad de la Resolución número 059 del 14 de abril de 2020, expedida por la Comisión de Regulación de Energía y Gas -CREG, “por la cual se adoptan medidas transitorias para el pago de las facturas del servicio de gas combustible por redes”, expediente radicado 11001-03-15-000-2020-01744-00. 2.
Al verificar que el acto administrativo cumplía con los requisitos formales y materiales para la procedencia del control inmediato de legalidad, mediante auto del 8 de mayo de 2020 se asumió su conocimiento. 3. Por reparto del 7 de mayo de 2020 le correspondió al despacho de la magistrada Marta Nubia Velásquez Rico, en su condición de Presidente(E) de la Sala Veintitrés (23) Especial de Decisión de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, el control inmediato de legalidad de la Resolución número 065 del 21 de abril de 2020, expedida por la Comisión de Regulación de Energía y Gas -CREG, “por la cual se adiciona y modifica la Resolución CREG 059 de 2020 “Por la cual se adoptan medidas transitorias para el pago de las facturas del servicio de gas combustible”.
Expediente radicado con el número 11001-03-15-000- 2020-01784-00 4. Por considerar que existe conexidad entre la Resolución 065 y la 059 de 2020, en cumplimiento de lo ordenado en auto del 14 de mayo de 2020[4] se remitió dicho expediente a este despacho, para el estudio de su posible acumulación al control inmediato de legalidad que se tramita bajo el radicado 11001-03-15-000- 2020-01744-00. 5.
La suscrita magistrada, al verificar que los dos actos administrativos i) se ocupan de la misma materia[5] ii) fueron expedidos por la misma autoridad[6] iii) tratan aspectos referidos a la medición y el pago diferido de las facturas del servicio de gas combustible por redes y iv) que la Resolución 059 de 2020 fue adicionada y modificada parcialmente por la 065 de la misma anualidad, con el fin de garantizar la integralidad del control inmediato de legalidad[7], decidió mediante auto del 22 de mayo de 2020, acumular el expediente radicado número 11001-03-15-000-2020-01784-00 al 11001-03-15-000-2020-01744-00, que en la actualidad se encuentra para fallo. 6.
A su turno, el 11 de junio de 2020 le fue asignado por reparto al despacho del magistrado Ramiro Pazos Guerrero el conocimiento del control inmediato de legalidad de la Resolución número 105 del 5 de junio de 2020 “Por la cual se modifica el Artículo 6 de la Resolución CREG 059 de 2020 a su vez modificada y adicionada por la Resolución CREG 065 de 2020 y se adopta otra disposición” dictada por la Comisión de Regulación de Energía y Gas -CREG-, bajo el radicado número 11001-03-15-000-2020-02561-00. 7.
El magistrado Pazos Guerrero consideró que existe conexidad entre la Resolución 105 de 2020 y las que conoce este despacho[8], por virtud de la remisión normativa prevista en el artículo 306 de la Ley 1437 de 2011[9] y, en aplicación del artículo 148[10] del Código General del Proceso, ordenó mediante auto del 16 de junio de 2020, remitir el expediente a su cargo con destino al presente radicado, para el estudio de su posible acumulación. 8.
En cumplimiento de lo ordenado en el referido auto, la Secretaria General de la Corporación, el 2 de julio de la misma anualidad, puso a disposición de este despacho la actuación, para resolver lo que corresponda en relación con la acumulación señalada. II. CONSIDERACIONES JURIDICAS 2.1. Control inmediato de legalidad 9. Al tenor de lo dispuesto por el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y el numeral 8 del artículo 111 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es función de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, “ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción.” 10.
Así mismo, el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, dispone que las medidas de carácter general, emanadas de autoridades nacionales y que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de excepción, tendrán un control inmediato de legalidad ejercido por el Consejo de Estado y que las autoridades competentes que las expidan enviarán los actos administrativos a dicha Corporación, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición, so pena de que la misma aprehenda de oficio su conocimiento. 11.
De la literalidad de las normas señaladas, el despacho concluye que, el control inmediato de legalidad se aparta del carácter rogado, pues en estricto sentido carece de partes procesales, demanda y pretensiones. Sin embargo, como su finalidad es garantizar el orden legal y constitucional del Estado de derecho en las condiciones de anormalidad propias de los Estados de excepción y para ello se ocupa de contrastar los decretos reglamentarios y los actos administrativos de carácter general que los desarrollen, con la carta fundamental, con los decretos que los declaran y con los decretos legislativos que se dictan al amparo de los mismos, para determinar su efectiva adecuación al ordenamiento, esta finalidad se constituye en pretensión inherente de este medio de control. 2.2.
Procedencia de la acumulación de procesos en sede de control inmediato de legalidad 12. Como el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo no reguló de manera general[11] lo relacionado con la acumulación de procesos, en virtud del principio de integración normativa previsto en el artículo 306 de la Ley 1437 de 2011, en el trámite de control inmediato de legalidad, corresponde aplicar lo dispuesto por el artículo 148 del Código General del Proceso, precepto que establece la posibilidad de acumular, a solicitud de parte o de oficio, procesos que se encuentren en la misma instancia, aun cuando no se haya notificado el auto admisorio de la demanda, siempre que deban tramitarse por el mismo procedimiento. 13.
Si bien, en estricto sentido, el control inmediato de legalidad no exige la existencia de una demanda propiamente dicha ni involucra pretensiones, lo cierto es que bajo las reglas anteriores los procesos que reúnan los requisitos previstos en la norma jurídica analizada en precedencia, cualquiera que sea su naturaleza, son susceptibles de acumulación, para cumplir los objetivos y finalidades de esta figura, que son: i) que las decisiones judiciales que se adopten sean coherentes y se eviten decisiones contradictorias en casos análogos; ii) la necesidad de garantizar los principios de economía procesal y celeridad. 2.3 Caso concreto 14.
En el proceso que se identifica con el radicado 11001-03-15-000- 2020-02561-00 y remitido a este despacho para su posible acumulación al radicado 11001-03-15-000-2020-01744-00, el objeto del control inmediato de legalidad es la Resolución 105 del 5 de junio de 2020, expedida por la Comisión de Regulación de Energía y Gas -CREG, mediante la cual se modifica el artículo 6 de la Resolución CREG 059 de 2020, a su vez modificada y adicionada por la Resolución CREG 065 de 2020, y se adopta otra disposición. 15.
Verificado el contenido de las Resoluciones 059 y 065 del 14 y 21 de abril de 2020, respectivamente, expedidas por la CREG y cuyo control inmediato de legalidad se tramita en forma acumulada bajo el radicado 11001-03-15-000-2020-01744-00[12], se advierte que, en la primera, la Comisión adoptó medidas transitorias relacionadas con el pago diferido, por parte de los usuarios regulados, de las facturas de gas combustible por redes, así como la obligación, en cabeza de los comercializadores de gas combustible por redes, de ofrecer a los usuarios residenciales de los estratos 1, 2, 3 y 4 opciones de pago diferido de las facturas del servicio, que incluyan como mínimo las condiciones definidas en dicho acto administrativo y reguló los requisitos y condiciones para la operación de las medidas adoptadas[13].
Mientras que, con la segunda se adicionaron a la Resolución 059 de 2020 dos artículos[14] y se modificó su artículo 9[15]. 16. Por su parte, al revisar el contenido de la Resolución 105 del 5 de junio de 2020 se observa que su objeto es modificar el artículo 6 de la Resolución 059 de 2020, que a su vez fue modificada por la Resolución 065 del mismo año, en el sentido de indicar que dentro de las facturas objeto de pago diferido también quedan incluidas las correspondientes al periodo de facturación del mes de junio de 2020[16]. 17.
Así mismo, en el citado acto administrativo la entidad reguladora dispuso en su artículo tercero que, en el evento en que los ministerios de Minas y Energía y Crédito Público expidan la resolución conjunta a la que hace referencia el parágrafo 3 del artículo 4 del Decreto 798 de 2020[17], para extender el diferimiento de las facturas objeto de pago por un ciclo de facturación adicional, los plazos establecidos en la Resolución se prorrogarán automáticamente en los términos y condiciones que establezca la resolución conjunta. 18.
Entonces, estamos ante dos actos administrativos expedidos por la misma autoridad nacional, esta es, la Comisión de Regulación de Energía Gas- CREG-; que se ocupan del mismo asunto, es decir, la regulación transitoria por razones del Estado de emergencia económica, social y ecológica, de aspectos referidos a la medición y el pago diferido de las facturas del servicio de gas combustible por redes, donde la Resolución 105 de 2020 deriva de las Resoluciones 059 y 065 de 2020, dictadas al amparo del Estado de emergencia económica, social y ecológica declarado por el Gobierno nacional y que desarrollan el Decreto Legislativo 517 de 2020, por lo que es procedente su acumulación. 19.
En efecto, como su conocimiento en única instancia y corresponde a esta Corporación, amén de que responden al mismo procedimiento y finalidad, deben tramitarse de manera conjunta e integral. En consecuencia, se dispondrá la acumulación del Radicado 11001-03-15-000-2020-02561-00, al control inmediato de legalidad que se adelanta bajo el Radicado 11001-03-15-000-2020- 01744-00, para que se adelanten por la suscrita magistrada, en su condición de integrante de la Sala 27 Especial de Decisión de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. 2.4.
Otras decisiones 20. Como quiera que en el proceso al que se ordena acumular la Resolución 105 de 2020 cumplió con lo dispuesto en los numerales 1 al 5 del artículo 185 de la Ley 1437 de 2011, encontrándose presentadas las intervenciones de la Comisión de Regulación de Energía y Gas, del Departamento de Derecho Minero Energético de la Universidad Externado de Colombia y rendido el concepto de la Procuradora Séptima Delegada ante el Consejo de Estado, el control inmediato de legalidad reposa en el despacho desde el 24 de junio para que se dicte el fallo correspondiente, resulta necesario disponer la suspensión de términos en el expediente 11001-03-15-000-2020-01744-00 para que se adelante el trámite previsto en el artículo 185 ejusdem respecto del radicado que se acumula, esto es, el 11001-03-15- 000-2020-02561-00, hasta que se encuentren en el mismo estado procesal. 21.
De igual manera, teniendo en cuenta que en el artículo tercero de la Resolución 105 del 5 de junio de 2020 se dispone la prórroga automática de la medida para extender el diferimiento de las facturas objeto de pago por un ciclo de facturación adicional, siempre que los Ministerios de Minas y Energía expidan el acto administrativo al que se alude en el parágrafo 3 del artículo 4 del Decreto 798 de 2020, se considera pertinente solicitar la intervención del Departamento de Derecho Minero Energético de la Universidad Externado de Colombia respecto de este acto administrativo acumulado.
En mérito de lo expuesto, el Despacho, en uso de facultades constitucionales y legales, RESUELVE:
PRIMERO. Por Secretaría General de la Corporación, acumúlese el control inmediato de legalidad identificado con el Radicado 11001-03-15-000-2020- 2561-00, al control inmediato de legalidad que se adelanta bajo el Radicado 11001-03-15-000-2020-01744-00, para que se realice en forma conjunta e integral el control inmediato de legalidad de las Resoluciones 059 del 14 de abril, 065 del 21 de abril y 105 del 5 de junio de 2020, expedidas por la Comisión de Regulación de Energía y Gas.
SEGUNDO. Suspender los términos del control inmediato de legalidad radicado 11001-03-15-000-2020-01744-00, hasta que se adelanten las actuaciones dentro del expediente radicado 11001-03-15-000-2020-2561-00 y se encuentren en el mismo estado procesal.
TERCERO. Notificar el contenido de este auto, a través de medios electrónicos y virtuales, a la Comisión de Regulación de Energía y Gas -CREG y al Departamento de Derecho Minero Energético de la Universidad Externado de Colombia, para los fines previstos en este proveído.
CUARTO. La Secretaría General de la Corporación publicará y fijará este auto y la Resolución 105 del 5 de junio de 2020 en los términos señalados en el numeral 2 del artículo 185 de la Ley 1437 de 2011. Así mismo, dispondrá lo pertinente para que tales documentos se publiquen en la página web de la Corporación, para informar a la comunidad acerca de la existencia de este proceso.
QUINTO. Correr traslado del asunto en los términos de ley a la Agente del Ministerio Público -Procuradora Séptima Delegada ante el Consejo de Estado-, para que rinda concepto en relación con la legalidad de la Resolución 105 del 5 de junio de 2020, expedida por la CREG.
SEXTO. Notificar este auto, a través de medios electrónicos y virtuales, al director de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, para lo de su competencia.
SÉPTIMO. Las comunicaciones, oficios, memoriales, escritos, conceptos, pruebas y demás documentos dirigidos a este trámite judicial, se recibirán en los correos electrónicos de la Secretaría General de la Corporación y esta los remitirá a los correos de la magistrada ponente, previa constancia de envío y/o recepción que se incorporará al expediente, en aras de garantizar su autenticidad, integridad y posterior consulta.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada ----------------------- [1] Del 14 de abril de 2020 [2] Del 21 de abril de 2020 [3] Por reparto del 6 de mayo de 2020 [4] Dictado por la magistrada sustanciadora [5] Regulación transitoria, por razones del Estado de emergencia económica, social y ecológica en el territorio nacional. [6] Comisión de Regulación de Energía y Gas -CREG- [7] Teniendo en cuenta además que el conocimiento de los dos expedientes se efectúa en única instancia, responden al mismo procedimiento y finalidad y se pueden tramitar bajo una misma cuerda procesal. [8] Resoluciones 059 y 065 de 2020 [9]
ARTÍCULO 306. ASPECTOS NO REGULADOS. En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. [10] Artículo 148. Procedencia de la acumulación en los procesos declarativos.
Para la acumulación de procesos y demandas se aplicarán las siguientes reglas: 1. Acumulación de procesos. De oficio o a petición de parte podrán acumularse dos (2) o más procesos que se encuentren en la misma instancia, aunque no se haya notificado el auto admisorio de la demanda, siempre que deban tramitarse por el mismo procedimiento, en cualquiera de los siguientes casos: a) Cuando las pretensiones formuladas habrían podido acumularse en la misma demanda. b) Cuando se trate de pretensiones conexas y las partes sean demandantes y demandados recíprocos. c) Cuando el demandado sea el mismo y las excepciones de mérito propuestas se fundamenten en los mismos hechos. [11] Únicamente lo hizo de manera especial para el proceso electoral en el artículo 282 de la Ley 1437 de 2011. [12] Acumulado [13] i) consumos que pueden ser objeto de pago diferido ii) ofrecimiento de acuerdos de pago para usuarios diferentes a residenciales de los estratos 1 a 4 iii) facturas y los componentes de ellas que podrán ser objeto de pago diferido iv) obligación de informar a los usuarios las condiciones de la opción de pago diferido, el contenido mínimo de la información y los medios para brindarla v) reglas para la aceptación de la opción de pago diferido por parte de los usuarios vi) tasa de interés que se aplicará y la forma en que debe calcularse vii) periodos que se pueden ofrecer para el pago diferido y periodo de gracia viii) pago anticipado de los saldos diferidos [14] Relacionados con las medidas transitorias para la medición por consumos promedios y a las medidas transitorias para el consumo y pago diferido en los sistemas de comercialización prepago [15] Relativo a las tasas de interés aplicables respecto de los pagos diferidos del servicio de gas combustible por redes. [16] El artículo original, solo contempló los meses de abril y mayo de 2020 “Artículo 6.
Facturas objeto de pago diferido. Serán sujetos del pago diferido, los montos por los consumos del período facturado y el cargo fijo de comercialización, para las facturas emitidas durante los meses de abril y mayo del 2020”. [17] Por el cual se adoptan medidas para el sector minero-energético en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica ordenada mediante Decreto 637 del 6 de mayo de 2020.