CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Competencia / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Procedencia / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Recurso de reposición / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Actos sobre los cuales recae De conformidad con los artículos 125, 185 y 242 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el despacho es competente para resolver el recurso de reposición, interpuesto oportunamente por la agente del Ministerio Público, teniendo en cuenta que contra la decisión recurrida no procede el de apelación o súplica. […] Conforme a tales normas y de la lectura del artículo 20 de la Ley 137 de 1994 los presupuestos de procedibilidad de este medio de control, según los precisó la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia del 20 de octubre de 2009, son los siguientes: “1.
Que se trate de un acto de contenido general. 2.Que el mismo se haya dictado en ejercicio de la función administrativa y 3. Que el acto tenga como fin desarrollar uno o más de los decretos legislativos expedidos en los estados de excepción”. […] [T]eniendo en cuenta que el control inmediato de legalidad cobija todos los actos administrativos de contenido general, dictados en ejercicio de la función administrativa, en conexidad directa o indirecta con el estado de anormalidad, y que se dicten durante los estados de excepción o con fundamento en los decretos legislativos, el Despacho anuncia que no se repondrá el auto recurrido […].
El Despacho considera que, aunque la Resolución mencionada contiene unas ordenes dirigidas directamente a sus servidores, como son las previstas en los primeros artículos (cese de actividades presenciales de sus trabajadores y contratistas, teletrabajo, control de gestión, instalación de medios tecnológicos, entre otros), lo cierto es que las medidas, acabadas de transcribir, innegablemente, son de carácter general, pues la suspensión de términos en procesos disciplinarios, sancionatorios o de cobro coactivo, así como los trámites de licencias o permisos, afecta no solo a los servidores de la entidad, sino al público en general, es decir, a cualquier persona que sea sujeto en alguno de esos procesos o pretenda iniciar un trámite en la Corporación. […] [C]ontrario a lo señalado por la señora Procuradora, el acto objeto de control sí tiene como fundamento el ordenamiento jurídico y las causas que dieron lugar al Estado de Emergencia, declarado por el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, y las demás normas que se han expedido para la contención y para conjurar la crisis de la pandemia por el COVID-19.
El Despacho precisa que el estudio de la conexidad, proporcionalidad y legalidad de las medidas es un aspecto de fondo que se debe desarrollar en el fallo y no este momento procesal. FUENTE FORMAL: CPACA - ARTÍCULO 125 / CPACA - ARTÍCULO 185 / CPACA - ARTÍCULO 242 / DECRETO LEGISLATIVO 417 DE 2020 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No 2 Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., catorce (14) de mayo de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01357-00(CA)A Actor: CORPORACIÓN PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE DEL URABÁ - CORPOURABÁ Demandado: RESOLUCIÓN No 100-03-30-99-0400-2020 DEL 23 DE MARZO DE 2020 - CORPOURABÁ Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE LA RESOLUCIÓN NO. 100-03-30- 99-0400-2020 DEL 23 DE MARZO DE 2020 EXPEDIDA POR LA DIRECTORA GENERAL DE LA CORPORACIÓN PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE DEL URABÁ - CORPOURABÁ.
RESUELVE
RECURSO DE REPOSICIÓN El Despacho decide el recurso de reposición interpuesto por la Procuradora Tercera Delegada ante el Consejo de Estado contra el auto del 28 abril de 2020 que dio trámite al Control Inmediato de Legalidad de la Resolución No. 100-03-30-99-0400-2020 del 23 de marzo de 2020 expedida por la Directora General de la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Urabá – CORPOURABÁ ANTECEDENTES Por auto del 28 de abril de 2020, el magistrado sustanciador avocó el conocimiento del control inmediato de legalidad de la de la Resolución No. 100-03-30-99-0400-2020 del 23 de marzo de 2020 expedida por la Directora General de la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Urabá – CORPOURABÁ "Por medio de la cual se determinan medidas de índole administrativo para atender la contingencia generada por el COVID- 19”.
El 28 de abril de 2020, la Secretaría General de la Corporación notificó, mediante correo electrónico, al señor agente del Ministerio Público. El 4 de mayo de 2020, la Procuradora Tercera Delegada ante el Consejo de Estado presentó recurso de reposición contra el auto que dio trámite al control inmediato de legalidad de la referencia. Surtido el traslado al recurso de reposición, no hubo ninguna manifestación. EL RECURSO DE REPOSICIÓN La Procuradora Tercera Delegada ante el Consejo de Estado se refiere al objeto del medio de control inmediato de legalidad y señala que el juez debe verificar que el acto controlado sea un auténtico desarrollo normativo del estado de emergencia, para lo cual no es suficiente la simple enunciación del decreto legislativo, sino que se debe establecer la relación causal y material entre el acto objeto de control y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción, es decir, tratarse de una conexidad íntima tangible, además de verdaderos motivos de hecho y de derecho verificables.
Sobre el tema, consideró que la conexidad podía ser directa y expresa, o indirecta o tácita, al señalar: “Así las cosas, es menester aclarar que la conexidad del acto emanado de la Administración con el decreto legislativo se puede dar por vía directa y expresa, cuando el acto cita el decreto legislativo en que se basa, pero además desarrolla directamente una o varias disposiciones para regular las mismas en el ámbito del objeto misional de dicha entidad pública por ejemplo, o bien por vía indirecta y tácita, verbi gratia, un acto en que la entidad pública ha emprendido medidas necesarias para superar el Estado de Excepción declarado en el decreto legislativo primigenio, con base, tanto en sus competencias ordinarias, como en el desarrollo fáctico, jurídico, administrativo, financiero o de otra índole específica en uno o varios decretos legislativos de aquellos que declararon y desarrollaron el estado de emergencia enmarcado, para el caso de la pandemia Coronavirus que nos ocupa, el Decreto Legislativo 417 de 2020 y sus decretos posteriores desarrollados para el Estado de Excepción declarado”.
De acuerdo con lo anterior, considera que el control inmediato de legalidad de la Resolución No. 100-03-30-99-0400-2020 del 23 de marzo de 2020 es improcedente, toda vez que este acto no guarda conexidad con los Decretos Legislativo 417 y 457 de 2020 y tampoco contiene medidas de carácter general, sino que son medidas para un grupo determinado: el personal de CORPOURABÁ; y de índole administrativo, como son las órdenes de cese de actividades presenciales de funcionarios y contratistas de la entidad, autorizaciones para desempeño de funciones de manera remota, autorización de IP´s diferentes a las de CORPOURABÁ, suspensión de términos administrativos y procesos disciplinarios al interior de la entidad, aplazamiento de visitas, inspecciones de campo y técnicas y de atención al público en las instalaciones y territoriales de CORPOURABÁ. CONSIDERACIONES De conformidad con los artículos 125, 185 y 242 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el despacho es competente para resolver el recurso de reposición, interpuesto oportunamente por la agente del Ministerio Público, teniendo en cuenta que contra la decisión recurrida no procede el de apelación o súplica.
Pues bien, el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que “las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los Decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia correspondientes”.
Por su parte, el artículo 111 numeral 8 ibídem señala como competencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado: “8. Ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción”. Conforme a tales normas y de la lectura del artículo 20 de la Ley 137 de 1994[1], los presupuestos de procedibilidad de este medio de control, según los precisó la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia del 20 de octubre de 2009, son los siguientes: “1.
Que se trate de un acto de contenido general. 2.Que el mismo se haya dictado en ejercicio de la función administrativa y 3.Que el acto tenga como fin desarrollar uno o más de los decretos legislativos expedidos en los estados de excepción”[2]. Según lo anterior, la medida, que debe ser de carácter general, debe estar contenida en un acto administrativo, el cual ha sido definido como la manifestación de la administración capaz de crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas, es decir, que tiene la capacidad de producir efectos en derecho.
Su carácter debe ser impersonal o abstracto, es decir, que afecte a la generalidad y no a un particular o grupo de personas determinadas. En reciente pronunciamiento, esta Corporación, efectuó las siguientes consideraciones frente a la naturaleza de los actos administrativos objeto de este control inmediato de legalidad, que se reiteran en esta providencia: “Es importante destacar dentro de ese ámbito las resoluciones, circulares o instrucciones que expide la administración para dar a conocer el pensamiento o política del Gobierno Nacional, sobre determinada materia, que ilustran a funcionarios públicos o a los administrados sobre una determinada gestión. Cuando se advierta que las decisiones contenidas en ellas afectan a los administrados en sus derechos sustantivos o procedimentales, constituyen verdaderos actos administrativos que no pueden ser excluidos del control de legalidad.
En segundo lugar, para la procedencia del control automático de legalidad, las medidas deben ser dictadas en ejercicio de la función administrativa. En contraposición de las otras funciones del poder público como la legislativa o judicial. La función administrativa es la actividad del poder estatal, de las autoridades, conforme lo señala el artículo 209 de la Constitución. En estos casos, la función administrativa estará encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos.
Las decisiones deben tener una relación directa o indirecta con el estado de excepción. En tercer lugar, relevante para resolver la cuestión que nos ocupa, es que sean actos dictados “como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción”. […] No podemos dejar de lado que la finalidad de los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del CPACA es precisamente controlar el ejercicio de las facultades excepcionales del Gobierno durante los estados de excepción y garantizar la protección de los derechos humanos de conformidad con los tratados internacionales.
Los estados de excepción no permiten medidas arbitrarias. El principio de legalidad se mantiene y, como lo señaló la Corte Constitucional, el control automático de legalidad “constituye una limitación al poder de las autoridades administrativas, y es medida eficaz con la cual se busca impedir la aplicación de normas ilegales”. De lo anterior, resulta forzoso concluir que el control inmediato de legalidad cobija todos los actos administrativos de contenido general, dictados en ejercicio de la función administrativa, relacionados directa o indirectamente con el estado de anormalidad, y que se dicten durante los estados de excepción o con fundamento en los decretos legislativos”[3].
De acuerdo con lo anterior, y teniendo en cuenta que el control inmediato de legalidad cobija todos los actos administrativos de contenido general, dictados en ejercicio de la función administrativa, en conexidad directa o indirecta con el estado de anormalidad, y que se dicten durante los estados de excepción o con fundamento en los decretos legislativos, el Despacho anuncia que no se repondrá el auto recurrido, por cuanto considera que sí procede el control inmediato de legalidad de la Resolución No. 100-03-30-99- 0400-2020 del 23 de marzo de 2020 expedida por CORPOURABÁ. En efecto, mediante la Resolución objeto de análisis, "Por medio de la cual se determinan medidas de índole administrativo para atender la contingencia generada por el COVID- 19” la Directora General de la Corporación para el Desarrollo Sostenible de Urabá, en ejercicio de la función administrativa, dispuso, entre otras ordenes, las siguientes: “[…]
ARTÍCULO QUINTO: Suspender hasta el 13 de abril de 2020, los términos administrativos ambientales de todos los procesos y/o tramites (licencias, permisos, autorizaciones, aprovechamientos forestales, sancionatorios etc.), igualmente quedan suspendidos los términos administrativos para los procesos de cobro coactivo y procesos disciplinarios que se realizan al interior de la Corporación.
PARÁGRAFO PRIMERO: Al término de este plazo, se expedirán las decisiones sobre la continuidad de esta medida.
PARÁGRAFO SEGUNDO: Se seguirán tramitando, acciones de tutela, derechos de petición, solicitudes de entes de control y cualquier otro documento que por su importancia deba ser resuelto.
ARTÍCULO SEXTO: Aplazar en forma preventiva hasta el 13 de abril de 2020, todas las visitas e inspecciones de campo y técnicas, que no tengan carácter de urgencia.
ARTÍCULO SEPTIMO: Se suspende a partir de la fecha y hasta el 13 de abril de 2020, la atención presencial al público en las instalaciones y territoriales de la Corporación para el Desarrollo Sostenible de Urabá-CORPOURABÁ; estableciéndose como canales de comunicación habilitados los correos electrónicos: evital@corpouraba.gov.co - corpouraba@corpouraba.gov.co y la página web www.corpouraba.gov.co, y en los números de celular: […] Queda prohibido el ingreso de personas externas y/o visitantes a la Corporación.
PARÁGRAFO PRIMERO: El laboratorio estará en funcionamiento, sólo atendiendo los servicios asociados al tema de calidad microbiológica y fisicoquímica de agua potable y fuentes hídricas (Subterráneas, marinas, superficiales). Esto dentro del marco de la excepción número 25, del decreto 457 del 22 de marzo de 2020.
PARÁGRAFO SEGUNDO: La atención para la expedición de los salvoconductos (SUNL), se suspenderá, hasta que finalice el aislamiento preventivo obligatorio, de los habitantes de la República de Colombia, ordenado por el decreto 457 del 22 de marzo de 2020.
PARÁGRAFO TERCERO: La Atención del Hogar de paso de Fauna Silvestre de la Corporación se llevará a cabo conforme a los siguientes parámetros y prioridades: 1- No se reciben animales. 2- Los Animales que se encuentren enfermos y que una vez valorados por el personal competente se puedan salvar y que su recuperación sea rápida, serán liberados una vez cumplan con ese periodo. 3- Atención prioritarita Neonatos. 4- Los demás animales deberán ser liberados, bajo los protocolos establecidos y procurando porque su ubicación sea en las condiciones ambientales similares a su ambiente y lo más cerca posible en atención a las restricciones de movilidad establecidas por el Gobierno Nacional y Departamental. 5- Las comisiones del personal adscrito al Hogar de Paso de Fauna Silvestre, deberá ser aprobadas por la Subdirectora de Gestión y Administración Ambiental, detallando el lugar, duración de la comisión y contar además con la certificación que se expida para estos efectos detallando el lugar de la comisión. Informar si se requiere el apoyo de la fuerza pública para desarrollar con éxito la comisión.
PARÁGRAFO CUARTO: Al término de este plazo, se expedirán las decisiones sobre la continuidad de esta medida […]”. El Despacho considera que, aunque la Resolución mencionada contiene unas ordenes dirigidas directamente a sus servidores, como son las previstas en los primeros artículos (cese de actividades presenciales de sus trabajadores y contratistas, teletrabajo, control de gestión, instalación de medios tecnológicos, entre otros), lo cierto es que las medidas, acabadas de transcribir, innegablemente, son de carácter general, pues la suspensión de términos en procesos disciplinarios, sancionatorios o de cobro coactivo, así como los trámites de licencias o permisos, afecta no solo a los servidores de la entidad, sino al público en general, es decir, a cualquier persona que sea sujeto en alguno de esos procesos o pretenda iniciar un trámite en la Corporación. Así mismo, las medidas tomadas frente a la atención del Hogar de Paso de Fauna Silvestre de la Corporación, la atención para la expedición de los salvoconductos SUNL (Salvoconducto Único Nacional en Línea, para la movilización dentro del territorio nacional de especímenes de la diversidad biológica, así como su removilización y renovación), o el funcionamiento del laboratorio, que hacen parte de sus funciones misionales, son decisiones de interés público y concierne a toda una colectividad vinculada al sector y no solo a los servidores de la entidad o a sus contratistas.
Por otra parte, en los considerandos de la Resolución No. 100-03-30-99-0400- 2020 del 23 de marzo de 2020 de CORPOURABÁ, se lee: “[…] Que mediante Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, el Presidente de la República declara el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional. Que el mencionado Decreto dispone la necesidad de limitar las posibilidades de propagación del nuevo virus Covid 19 y de proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que los atienden, por lo tanto, se hace necesario expedir normas de orden legal que flexibilicen la obligación de atención personalizada al usuario y se permita incluso la suspensión de términos legales en las actuaciones administrativas y jurisdiccionales.
Que el Decreto 457 del 22 de marzo de 2020, el Ministerio del Interior imparte instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del COVID-19 y el mantenimiento del orden público. Que el artículo 1 del Decreto 457 del 22 de marzo de 2020, el Ministerio del Interior, establece el aislamiento preventivo obligatorio de los habitantes de la República de Colombia […]”.
A juicio del Despacho, contrario a lo señalado por la señora Procuradora, el acto objeto de control sí tiene como fundamento el ordenamiento jurídico y las causas que dieron lugar al Estado de Emergencia, declarado por el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, y las demás normas que se han expedido para la contención y para conjurar la crisis de la pandemia por el COVID- 19.
El Despacho precisa que el estudio de la conexidad, proporcionalidad y legalidad de las medidas es un aspecto de fondo que se debe desarrollar en el fallo y no este momento procesal. Así las cosas, a juicio del Despacho, como la Resolución No. 100-03-30-99- 0400-2020, del 23 de marzo de 2020 de CORPOURABÁ, cumple con los presupuestos mencionados anteriormente, se concluye que es pasible del control inmediato de legalidad, conforme con los artículos 136 y 185 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, razón por la cual no se repondrá la providencia recurrida.
En mérito de lo expuesto, el despacho
RESUELVE
NO REPONER el auto del 28 abril de 2020 por medio del cual se le impartió trámite el control inmediato de legalidad de la Resolución No. 100-03-30-99- 0400-2020 del 23 de marzo de 2020 de CORPOURABÁ.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CÉSAR PALOMINO CORTÉS ----------------------- [1]
ARTÍCULO
20. CONTROL DE LEGALIDAD. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales. [2] Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 20 de octubre de 2009. Exp No. 2009 – 00549 – 00. M.P. Mauricio Fajardo Gómez. [3] Consejo de Estado, Sala Quinta Especial de Decisión, Sala Unitaria M.P. Dr. Milton Chaves García, Auto del 6 de mayo de 2020, Exp. 11001-03-15-000- 2020-01141-00. CIL.