CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Competencia / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Actos sobre los que recae / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Requisitos de procedibilidad / CIRCULAR No 02 DEL 1° DE ABRIL DE 2020 DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE ALIMENTACIÓN ESCOLAR - Avoca conocimiento [E]l artículo 111 de la Ley 1437 de 2011 señaló, que «la Sala [Plena] de lo Contencioso administrativo» del Consejo de Estado, «tendrá» entre otras, «las siguientes funciones: […] 8.
Ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción». […] [E]n lo que tiene que ver con cuáles son los actos administrativos que pueden ser enjuiciados por el medio de control inmediato de legalidad, el Consejo de Estado, de manera reiterada y casi pacífica y uniforme, haciendo una interpretación literal, exegética o taxativa de los artículos 20 de la Ley 137 de 1994, y, 11.8, 136 y 185, de la Ley 1437 de 2011, ha señalado que son aquellos que reúnan los siguientes tres presupuestos: (i) que el objeto o materia a estudiarse o revisarse lo constituyan medidas o actos administrativos de naturaleza y/o contenido general;
(ii) que dichos actos generales, fueren dictados en ejercicio de la función administrativa; y (iii) que además de que fueren dictados en ejercicio de la función administrativa, desarrollen uno o más de los Decretos Legislativos proferidos durante el Estado de Excepción. […] [L]as determinaciones o medidas adoptadas en la Circular 02 del 1° de abril de 2020 son de carácter general, impersonal, objetivo, abstracto y «erga omnes», pues cobijan sin distingo, a la generalidad de los ciudadanos, a los usuarios de los servicios de la entidad, así como a sus servidores públicos.
Por lo tanto, en el presente caso se encuentra satisfecho el primer ítem o requisito de procedibilidad del mecanismo de control inmediato de legalidad, referido a que el acto o actos a revisar sean de naturaleza y/o contenido general. En virtud de lo anterior es dable concluir, que el señor (…) como Subdirector General de la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar -Alimentos para Aprender-, es el encargado de dictar las directrices relacionadas con la integralidad de la gestión, en aras de garantizar su funcionamiento y el cumplimiento de los planes, programa y proyectos a su cargo.
De tal modo, que en uso de sus facultades legales y, por lo tanto, en ejercicio de la función administrativa, expidió la Circular 02 del 1° de abril de 2020 en el marco de las competencias funcionales a él atribuidas. En consecuencia, en el sub judice también se cumple con el segundo aspecto o exigencia de procedibilidad o procedencia de la figura del control inmediato de legalidad, referido a que se trate de actos de contenido general, dictados en ejercicio de la función administrativa. […] [A] través de Circular 02 del 1° de abril de 2020 expedida por el Subdirector General de la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar -Alimentos para Aprender-, se señalaron los parámetros para la debida aplicación de las medidas establecidas en el Decreto Legislativo 470 del 24 de marzo de 2020.
De este modo, se cumple con el tercer requisito de procedencia del medio de control inmediato de legalidad, referido a que el escrutinio judicial se desarrolle respecto de actos de contenido general, dictados en ejercicio de la función administrativa, y que tenga como fin desarrollar uno o más de los decretos legislativos expedidos por el Gobierno Nacional durante un Estado de Excepción. FUENTE FORMAL: CP - ARTÍCULO 215 / LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 20 / CPACA - ARTÍCULO 136 / CPACA - ARTÍCULO 185 / DECRETO LEGISLATIVO 417 DE 17 DE MARZO DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 470 DEL 24 DE MARZO DE 2020 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No 10 Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá D.C., quince (15) de julio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02617-00(CA)A Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE ALIMENTACIÓN ESCOLAR – ALIMENTOS PARA APRENDER Demandado: CIRCULAR No 02 DEL 1° DE ABRIL DE 2020 DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE ALIMENTACIÓN ESCOLAR – ALIMENTOS PARA APRENDER Referencia: CIRCULAR NRO. 02 DEL 1° DE ABRIL DE 2020 DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE ALIMENTACIÓN ESCOLAR – ALIMENTOS PARA APRENDER-, POR LA CUAL SE ACLARA «EL PROCEDIMIENTO ESTABLECIDO PARA EL INICIO DE OPERACIÓN DEL PAE EN EMERGENCIA ESTABLECIDO EN LA CIRCULAR 0006 DE 2020».
AVOCAR CONOCIMIENTO. El Despacho procede a estudiar si hay lugar a avocar conocimiento, para su control inmediato de legalidad, de la Circular Nro. 02 del 1° de abril de 2020[1] expedida por la Subdirectora General de la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar – Alimentos para Aprender-. I.- ANTECEDENTES 1). El 7 de enero de 2020, la Organización Mundial de la Salud -OMS- declaró que el coronavirus COVID-19 constituía un asunto urgente de salud pública y de importancia internacional; y el 30 de enero de 2020 el Comité de Expertos de la OMS emitió, por causa del virus, la declaratoria de Emergencia de Salud Pública de Interés Internacional (ESPII). 2).
El 6 de marzo de 2020, el Ministerio de Salud y de la Protección Social dio a conocer el primer caso de COVID-19 en el territorio nacional. 3). El 9 de marzo de 2020, la OMS recomendó a los países miembros de dicha organización, que adoptasen medidas preventivas ante esta situación, de acuerdo con el escenario en que se encuentre cada Estado, con un objetivo común: detener la transmisión y propagación del virus. 4).
En atención a lo expuesto, el Ministro de Salud y Protección Social, en ejercicio de sus atribuciones, especialmente las contenidas en los artículos 489 y 591 de la Ley 9ª de 1979[2], 2.6 del Decreto Ley 4107 de 2011[3] y 2.8.8.1.4.2 y 2.8.8.1.4.3 del Decreto Reglamentario 780 de 2016[4], profirió la Resolución 380 de 10 de marzo de 2020, «por la cual se adoptan medidas preventivas sanitarias en el país, por causa del coronavirus COVID-2019», entre las que se destacan: (i) el aislamiento de las personas que arriben a Colombia procedentes de China, Italia, Francia y España, hasta el 30 de mayo; y (ii) la obligación de las entidades territoriales de hacer evaluaciones preliminares, seguimientos y cercos epidemiológicos a los viajeros provenientes de los mencionados países. 5).
Aunado a lo anterior, y con el objeto de adoptar medidas temporales y excepcionales de carácter preventivo, en los organismos y entidades del sector público y privado, para la contención del COVID-19, ante la inminencia del primer pico epidemiológico de enfermedades respiratorias en el país, los ministros del Trabajo, y de Salud y Protección Social, en conjunto con el Director del Departamento Administrativo de la Función Pública, expidieron la Circular 0018 de 10 de marzo de 2020, en la que señalaron, entre otras, «autorizar el Teletrabajo para servidores públicos y trabajadores que recientemente hayan llegado de algún país con incidencia de casos de COVID-19, quienes hayan estado en contacto con pacientes diagnosticados con COVID-19 y para quienes presenten síntomas respiratorios leves y moderados, sin que ello signifique abandono del cargo». 6).
El 11 de marzo de 2020, la OMS calificó el COVID-19 como una pandemia, por la velocidad de su propagación y/o transmisión en más de 114 países. 7). En virtud de dicha circunstancia, el Ministro de Salud y Protección Social, en ejercicio de sus atribuciones, en especial, de las contenidas en los artículos 2 del Decreto Ley 4107 de 2011[5], 69 de la Ley 1753 de 2015[6] y 2.8.8.1.4.3 del Decreto Reglamentario 780 de 2016[7], y mediante Resolución 385 de 12 de marzo de 2020,[8] declaró «la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020», con el fin de «adoptar medidas extraordinarias, estrictas y urgentes relacionadas con la contención del virus y su mitigación, complementarias a las dictadas mediante la Resolución 380 de 10 de marzo de 2020, así como disponer de los recursos financieros, humanos, y logísticos para enfrentar la pandemia».
En la mencionada Resolución se ordenó a los jefes y representantes legales de entidades públicas y privadas, entre otras, adoptar las medidas de prevención y control para evitar la propagación del COVID-19 (Coronavirus), tales como «la prestación del servicio a través del teletrabajo».[9] 8). Posteriormente, en atención a lo dispuesto en el artículo 215 de la Constitución y considerando la evidente situación repentina e inesperada en la que se encuentra el país, «que afecta de manera grave el orden económico y social por hechos absolutamente imprevisibles y sobrevinientes que no pueden ser controlados a través de las potestades ordinarias de que goza el Gobierno nacional», el 17 de marzo de 2020, el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, mediante Decreto Declarativo 417 estableció o declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días calendario, contados a partir de su vigencia, y señaló, que mediante decretos legislativos adoptaría las medidas con fuerza material de ley, autorizadas por el Estado de Emergencia, con el fin de fortalecer las acciones dirigidas a conjurar los efectos de la crisis en todos los ámbitos o sectores de la vida nacional, así como a mejorar la situación de los contagiados y evitar una mayor propagación del COVID-19. 9).
Como consecuencia de la emergencia sanitaria decretada, y con el fin de impartir instrucciones para hacer frente a los efectos negativos generados por la pandemia del COVID-19 y mantener el orden público, el Gobierno Nacional profirió el Decreto Ordinario N° 457 de 22 de marzo de 2020[10], a través del cual, entre otras medidas, ordenó «el aislamiento preventivo obligatorio» a todos los habitantes del territorio nacional entre el 25 de marzo y el 13 de abril de 2020. 10).
Mas adelante, el 24 de marzo de 2020, el Presidente de la República, a través del Decreto Legislativo 470, «por el cual se dictan medidas que brindan herramientas a las entidades territoriales para garantizar la ejecución del Programa de Alimentación Escolar y la prestación del servicio público de educación preescolar, básica y media, dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica», modificó los lineamientos del programa de Alimentación Escolar, autorizando su consumo en casa, en los siguientes términos: «Artículo 1.
Alimentación Escolar para aprendizaje en casa. Permitir que el Programa de Alimentación Escolar se brinde a los niños, niñas y adolescentes matriculados en el sector oficial para su consumo en casa, durante la vigencia del estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. Las Entidades Territoriales Certificadas deberán observar los lineamientos que para el efecto expida la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar - Alimentos para Aprender.
Artículo 2. Modificación del numeral 3 del Artículo 16 de la Ley 715 de 2001. Durante la vigencia del estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, se modifica el numeral 3 del artículo 16 de la Ley 715 de 2001, el cual quedará así: "16.3. Equidad. A cada distrito, municipio o departamento, se podrá distribuir una suma residual que se distribuirá de acuerdo con el indicador de pobreza certificado por el DANE." Artículo 3.
Modificación del inciso 4 del Artículo 17 de la Ley 715 de 2001. Durante la vigencia del estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, se modifica el inciso 4 del artículo 17 de la Ley 715 de 2001, el cual quedará así: "Artículo 17. Transferencia de los recursos. Los recursos de la participación de educación serán transferidos así: […] Los recursos de calidad serán girados directamente a los municipios y departamentos y no podrán ser utilizados para gastos de personal de cualquier naturaleza."» 11).
Atendiendo a las instrucciones impartidas por el Gobierno Nacional, el Director General de la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar, expidió la Resolución No. 0006 de 25 de marzo de 2020, «Por la cual se adicionan Transitoriamente, “Los Lineamientos Técnicos - Administrativos, los Estándares y las Condiciones Mínimas del Programa de Alimentación Escolar – PAE”» en el marco del Estado de Emergencia, Económica, Social y Ecológico derivado de la pandemia del COVID-19», permitiendo que el Programa de Alimentación Escolar -PAE- se brinde a los niños, niñas, adolescentes y jóvenes matriculador en el sector oficial en cualquier modalidad, para su consumo en casa, en vigencia de las medidas adoptadas por el Estado de Emergencia. De este modo, estableció unos lineamientos para la ejecución del programa durante ese período. 12).
A efectos de aclarar el procedimiento establecido para el inicio de operación del Programa de Alimentación Escolar -PAE- durante el Estado de Emergencia, la Subdirectora General de la Unidad Especial de Alimentación Escolar expidió la Circular Nro. 02 de 1° de abril de 2020. La mencionada circular, dicta: «CIRCULAR No. 02 PARA: GOBERNADORES, ALCALDES Y SECRETARIOS DE EDUCACIÓN DE ENTIDADES TERRITORIALES CERTIFICADAS, RECTORES O DIRECTORES DE ESTABLECIMIENTOS EDUCATIVOS, OPERADORES DEL PROGRAMA DE ALIMENTACIÓN ESCOLAR Y COMUNIDAD EDUCATIVA EN GENERAL.
DE: SUBDIRECTOR GENERAL DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE ALIMENTACIÓN ESCOLAR -ALIMENTOS PARA APRENDER ASUNTO: Aclaración del procedimiento establecido para el inicio de operación del PAE en emergencia establecido en la circular 0006 de 2020 FECHA: 1 DE ABRIL 2020 En razón a reiteradas preguntas para el funcionamiento del PAE en período de emergencia, me permito recordar lo establecido en la resolución 0006 del 25 de marzo de 2020 y aclarar su interpretación. Parágrafo 1: A fin de no desfinanciar el Programa de Alimentación Escolar una vez se restablezca el servicio, se hará una distribución de recursos, asignando un monto adicional a las entidades territoriales que deseen cofinanciar este período de emergencia, con partidas que cubran en promedio un 60% del monto de los complementos en cualquiera de las 3 modalidades, según tabla de cofinanciación del anexo 2.
Corresponde que el recurso adicional tiene por objeto apoyar a las Entidades Territoriales con un recurso adicional, el cual es el equivalente a un porcentaje de lo que actualmente se atiende para un período de 20 días. El recurso asignado por la Nación debe ejecutarse y en la medida de lo posible mantener la cofinanciación territorial para poder seguir atendiendo a todos los estudiantes que vienen siendo beneficiarios durante este periodo.
En caso que la cofinanciación no pueda realizarse total o parcialmente, es necesario ajustar la cobertura o los días de atención al monto disponible y modalidad de la atención, por el monto referente establecido en el anexo 2 de la Resolución, más la cofinanciación territorial. No se realizará ningún ajustar a la resolución y su anexo.
Parágrafo 2: Para poder dar inicio al servicio objeto de esta resolución en el menor tiempo posible, la entidad territorial sólo requiere manifestar oficialmente, a través de su representante legal, su deseo de acogerse a la presente resolución y manifestar el monto a cofinanciar. Surtido este trámite, podrá cubrir y dar inicio con los recursos ya asignados y con los comprometidos, adicionando posteriormente la asignación nacional adicional y la contrapartida territorial para garantizar el resto de la operación normal del PAE en condiciones regulares.
Esta resolución respeta la autonomía territorial y consecuentemente sólo pide la manifestación en razón a que debe adelantarse el trámite nacional para la asignación de los recursos. En consecuencia, no debe esperarse se realice ningún otro trámite de aprobación, pues la resolución reglamentaria y sus anexos son suficientemente claros.
Parágrafo 3: El valor de la ración debe ser el equivalente al número de complementos que suple para las 2 modalidades R! y RPC. Si se trata de bonos, estos serán de $50.000 por estudiantes/mes. Este parágrafo deja claro que el costo de los complementos alimentarios a ser entregadas para consumo en casa para las modalidades transitorias Ración Industrializada y Ración para Preparar en casa, debe tener como referente para su estimación, el valor de los complementos regulares de Programa.
De igual manera para determinar el valor del bono alimentario en un monto similar. La razón fundamental para estas consideraciones es entender que ante la emergencia puede decidirse prolongar la necesidad de seguir en las casas y consecuentemente el Programa pasar a una atención de período académico en el hogar. Por tanto, durante el posterior grupo de semanas que tengan esta condición, debe seguirse atendiendo el PAE de época regular, pero para consumirse en casa con los recursos que ya tenían destinados para este fin.
Consecuentemente el costo día debe ser lo más cercano posible al actual pues de ¡o contrario a las Entidades Territoriales se les generará un desfinanciamiento del PAE, incluso se recomienda que no exista variación en el paquete alimentario generado una condición mayor en estas primeras semanas, generando posterior descontento al no lograr su no sostenibilidad.
Bajo este contexto, durante el posterior periodo que tengan esta condición, debe seguirse atendiendo el PAE de época regular pero para consumirse en casa con los recursos que ya tenían destinados. Consecuentemente el costo día debe ser lo más similar al actual, pues de lo contrario se generaría un desfinanciamiento del PAE e incluso se recomienda que no exista variación en el paquete alimentario por haber generado una condición mayor en estas primeras semanas, lo que conllevaría a un descontento por insostenibilidad.
Otro Aspecto a tenerse en cuenta, y que es admirable es la ampliación de la atención a otros estudiantes que no venían siendo atendidos por el Programa, sin embargo, se recomienda comprender que toda decisión que se tome debe ser sostenible en el tiempo; esto es, en las siguientes semanas con la prestación del PAE en condición regular o con recurso territorial adicional.
La UApA agradece a los Entes Territoriales su gran esfuerzo, su responsabilidad social y su enorme disposición, que ha permitido que algunos ya hayan empezado distribución, otros se encuentren ajustando los procesos contractuales que se habían suscrito inicialmente, otros que hayan iniciado un nuevo proceso que permitan de acuerdo a su organización que la prestación del servicio en el marco de la Emergencia se haya dado con inicio de esta semana y otros que como consecuencia de esas acciones puedan lograrlo en el transcurso de la siguiente.
Es importante señalar, que las ETC que no han reportado ninguna decisión, nos permitimos reiterarles que muy probablemente el servicio educativo se retome a partir del 20 de abril con trabajo académico en casa y que consecuentemente, el servicio del programa de alimentación deberá prestarse para ser consumido en el hogar. En consecuencia, se recomienda aprovechar esta asignación adicional para operar durante el periodo de emergencia y así ir ajustando la operación a una posible realidad de las próximas semanas.
En constancia, se firma a los 1 día del mes de abril de 2020. CESAR MAURICIO LÓPEZ ALFONSO Subdirector General Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar - Alimentos Para Aprender» 13). La Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar remitió al Consejo de Estado copia simple de la Circular 02 del 1° de abril de 2020[11], para su eventual control inmediato de legalidad. 14).
La Secretaría General de esta Corporación remitió al Despacho el asunto de la referencia por reparto efectuado el 24 de junio de 2020, para el trámite de rigor. II.- CONSIDERACIONES Para efectos de decidir si avoca o no el conocimiento de la mencionada Circular 02 del 1° de abril de 2020[12] expedida por el Subdirector General de la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar, para efectos de adelantar su control inmediato de legalidad, es necesario estudiar los requisitos de procedibilidad de ese medio de control. 2.1.- REQUISITOS DE PROCEDENCIA O DE PROCEDIBILIDAD DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD De acuerdo con el artículo 20 de la Ley 137 de 1994:[13] «las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, [como lo es el estado de Emergencia, Económica, Social y Ecológica], tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.
Las autoridades competentes que los expidan enviaran los actos administrativos a la jurisdicción contencioso- administrativa indicada, dentro de las 48 horas siguientes a su expedición». (Subraya el Despacho). Por su parte, el artículo 111 de la Ley 1437 de 2011[14] señaló, que «la Sala [Plena] de lo Contencioso administrativo» del Consejo de Estado, «tendrá» entre otras, «las siguientes funciones: […] 8.
Ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción». (Subraya el Despacho). Adicionalmente, el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011[15], en términos similares al artículo 20 de la Ley 137 de 1994[16], estableció que «las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, [como lo es el estado de Emergencia, Económica, Social y Ecológica], tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código.
Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las 48 horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento». (Subraya el Despacho). De acuerdo con las normas trascritas (artículos 20 Ley 137 de 1994[17] y 111.8 y 136 de la Ley 1437 de 2011),[18] es posible afirmar que los presupuestos o requisitos de procedencia del medio de control excepcional e inmediato de legalidad son: (i) que el objeto o materia a estudiarse o revisarse lo constituyan medidas o actos administrativos de naturaleza y/o contenido general;
(ii) que dichos actos generales, fueren dictados en ejercicio de la función administrativa; y (iii) que dichos actos generales, además de que fueren dictados en ejercicio de la función administrativa, desarrollen uno o más de los decretos legislativos proferidos durante el Estado de Excepción. Procede entonces el Despacho a efectuar en el sub judice, el correspondiente estudio de procedencia o de procedibilidad del medio de control inmediato de legalidad. 2.2.- ESTUDIO DE PROCEDENCIA O DE PROCEDIBILIDAD DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD EN EL CASO CONCRETO 2.2.1.- Que el objeto o materia a estudiarse o revisarse lo constituyan «medidas» o «actos» de naturaleza y/o contenido general Según lo dispuesto en los artículos 20 Ley 137 de 1994,[19] y, 111.8, 136 y 185 de la Ley 1437 de 2011,[20] anteriormente trascritos, el Legislador quiso que el control automático de constitucionalidad sobre los decretos legislativos expedidos durante el Estado de Excepción, a cargo de la Corte Constitucional, fuese complementado por un escrutinio judicial de legalidad excepcional e inmediato, en cabeza de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, sobre las «medidas» o «actos administrativos» de carácter general, dictadas por las autoridades públicas para desarrollar, materializar o aplicar los referidos decretos legislativos.
En ese orden de ideas, el primer presupuesto o requisito para activar el control excepcional e inmediato de legalidad es que el objeto o materia a estudiarse o revisarse, lo constituya una «medida» o «acto administrativo» de naturaleza y/o contenido general, pero ¿Qué se entiende por «medida» o «acto» de las autoridades públicas? y ¿Cuándo esas «medidas» o «actos» son de estirpe general? Frente al primer aspecto, la Ponente resalta que en los artículos 20 de Ley 137 de 1994[21] y 136 de la Ley 1437 de 2011,[22] el Legislador utilizó la expresión «medidas», mientras que en los artículos 111.8 y 185 de la Ley 1437 de 2011,[23] escogió las fórmulas lingüísticas de «actos» y de «actos administrativos», respectivamente, por lo tanto, al usar de manera indistinta ambos vocablos, se entiende que para efectos del control inmediato de legalidad, la Ley se está refiriendo a la institución del «acto administrativo» en un sentido lato o amplio, conjugando o incluyendo sin distingo, todos los criterios ideados por la doctrina y la jurisprudencia para su definición o conceptualización, esto es, orgánico, funcional, material y teleológico.
Por consiguiente, para este Despacho, el control inmediato de legalidad recae sobre: (i) Toda decisión administrativa, manifestación o declaración de voluntad, de ciencia o cognición, que en el marco de nuestro Estado Social de Derecho y en desarrollo del principio de legalidad; (ii) producen las autoridades públicas, bien sean órganos administrativos o particulares en el desempeño de la función pública;
(iii) en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, legales y/o reglamentarias; (iv) tendiente a la producción de efectos jurídicos externos vinculantes, que constituye verdadera fuente de derecho dotada de fuerza normativa; (v) independientemente de la forma que adopte, es decir, si es decreto, resolución, circular, directiva, instructivo, orden de gerencia, etc.; y, (vi) encaminado o circunscrito al propósito de desarrollar, de manera real material o verdadera, los decretos legislativos expedidos por el Gobierno Nacional para conjurar el Estado de Excepción.[24] Ahora bien, en lo que tiene que ver con el segundo interrogante, el Despacho recuerda, que por «acto administrativo general» la jurisprudencia contenciosa y la doctrina especializada en la materia, han coincidido de manera pacífica y uniforme en identificarlo como aquel que tiene la virtualidad de ser «creador de situaciones jurídicas generales, impersonales y objetivas […] en cuanto contiene reglas de derecho y no decisiones individuales o concretas», es decir, que tiene carácter normativo de índole general, constituye «norma de aplicación abstracta»[25], como reglamentador, determinador o desarrollador (si se quiere) de reglas legislativas, por lo que también ha sido llamados «acto regla».[26] En ese orden de ideas, al estudiar la Circular 02 del 1° de abril de 2020[27] proferida por el Subdirector de la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar, a la luz de los derroteros metodológicos y conceptuales descritos, la Ponente encuentra que en efecto, este acto administrativo cumple con el primer presupuesto de procedencia del medio de control -referido a que el objeto o materia a estudiarse o revisarse lo constituyan medidas o actos administrativos de naturaleza y/o contenido general-, por las siguientes razones: En primer lugar, porque al revisar su motivación y contenido, se evidencia que la referida Circular es de carácter general e impersonal, toda vez que está dirigida a «Gobernadores, Alcaldes y Secretarios de Educación de entidades territoriales certificadas, Rectores o Directores de Establecimientos Educativos, Operadores del Programa de Alimentación Escolar y Comunidad Educativa en General».
En segundo lugar, la circular estudiada impone a los encargados de ejecutar el Programa de Alimentación Escolar, el deber de acogerse a los Lineamientos Técnicos - Administrativos, los Estándares y las Condiciones Mínimas, establecidos por el Director de la Unidad en la Resolución 0006 de 2020,[28] para el inicio de operaciones en el Estado de Emergencia, indicando para el efecto la interpretación que se le debe dar sus disposiciones.
En ese orden, resulta claro, que las determinaciones o medidas adoptadas en la Circular 02 del 1° de abril de 2020[29] son de carácter general, impersonal, objetivo, abstracto y «erga omnes»[30], pues cobijan sin distingo, a la generalidad de los ciudadanos, a los usuarios de los servicios de la entidad, así como a sus servidores públicos.
Por lo tanto, en el presente caso se encuentra satisfecho el primer ítem o requisito de procedibilidad del mecanismo de control inmediato de legalidad, referido a que el acto o actos a revisar sean de naturaleza y/o contenido general. 2.2.2.- Que el acto a controlarse sea dictado en ejercicio de la función administrativa Amén de las diferentes definiciones y caracterizaciones de la noción de «función administrativa» elaboradas por la jurisprudencia y la doctrina especializada y, por ende, de las innumerables discrepancias sobre este tema, el Despacho entiende que de manera general «función administrativa» es toda aquella actividad que no es ni judicial ni legislativa, ejercida por las autoridades públicas para la realización de sus fines, misión y funciones.
Al aterrizar ese postulado conceptual al caso en concreto, se tiene que la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar fue creada por el artículo 189 de la Ley 1955 de 2019[31] como una «entidad adscrita al Ministerio de Educación Nacional, con autonomía administrativa, personería jurídica y patrimonio independiente». A su turno, el Decreto 218 de 14 de febrero de 2020,[32] señala en el artículo 6° parágrafo 3°, que la «Secretaría Técnica del Consejo Directivo estará a cargo del Subdirector General» de la Unidad.
Mientras que el artículo 10° ejusdem prevé que son funciones de la Subdirección General, «Coordinar, articular y hacer el seguimiento a las subdirecciones técnicas de la Unidad, asegurando la integralidad de la gestión institucional, para garantizar el cabal cumplimiento de sus funciones y de los planes, programas y proyectos»; «Orientar y coordinar bajo las directrices del Director General, el ejercicio del control administrativo»; y «Orientar la articulación entre la Unidad y las entidades territoriales para el correcto y transparente uso de los recursos destinados para el servicio de alimentación escolar».
En virtud de lo anterior es dable concluir, que el señor César Mauricio López Alfonso, como Subdirector General de la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar -Alimentos para Aprender-, es el encargado de dictar la directrices relacionadas con la integralidad de la gestión, en aras de garantizar su funcionamiento y el cumplimiento de los planes, programa y proyectos a su cargo.
De tal modo, que en uso de sus facultades legales y, por lo tanto, en ejercicio de la función administrativa, expidió la Circular 02 del 1° de abril de 2020[33] en el marco de las competencias funcionales a él atribuidas. En consecuencia, en el sub judice también se cumple con el segundo aspecto o exigencia de procedibilidad o procedencia de la figura del control inmediato de legalidad, referido a que se trate de actos de contenido general, dictados en ejercicio de la función administrativa. 2.2.3.- Que el acto a revisarse, además de tener la naturaleza de general y que fuere dictado en ejercicio de la función administrativa, desarrolle uno o más de los decretos legislativos expedidos por el Gobierno Nacional durante un Estado de Excepción. En este punto, la Ponente se pregunta: ¿cuándo una medida o acto, expedido por una autoridad pública en ejercicio de la función administrativa en los Estados de Excepción, desarrolla un Decreto Legislativo? Para atender a ese interrogante, se hace necesario partir de un criterio o visión sustancial que se fundamente en el contenido del acto controlado y no solamente en la simple constatación de las normas que en él se invoquen para su expedición, de manera tal que se privilegie el estudio del contenido de su motivación -en lo fáctico y en lo jurídico- y de la decisión administrativa que adopta.
Esta perspectiva interpretativa sustancial o material, trasciende y supera la visión formal, exegética o literal, según la cual, para establecer si un acto administrativo desarrolla un Decreto Legislativo, sólo es necesario verificar que en sus considerandos se les cite o invoque de manera expresa. No se desconoce la utilidad práctica y necesaria del criterio formal, para este estudio inicial, pero en algunas ocasiones dicho esquema metodológico no es suficiente ni definitivo para establecer la procedencia del medio de control inmediato de legalidad, restándole efectividad a ese mecanismo excepcional de escrutinio judicial al actuar de la administración y en consecuencia, es necesario revisar integralmente el acto, para efectos de determinar si cumple este requisito.
Lo anterior, por cuanto lo significativo, a la hora de establecer si un acto administrativo desarrolla un Decreto Legislativo -cuando se está estudiando la procedibilidad del medio de control inmediato de legalidad- es consultar si las motivaciones, si las consideraciones, si la propia decisión administrativa, se relaciona de manera directa e íntima con las materias que constituyen la causa de la declaratoria del Estado de Excepción, y por supuesto, con las temáticas reguladas en los Decretos Legislativos.
Con miras a determinar si se cumple con este tercer y último presupuesto o requisito de procedencia del control inmediato de legalidad, el Despacho revisó los considerandos de la Circular 02 del 1° de abril de 2020[34] expedida por el Subdirector General de la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar, encontrando que este acto administrativo materialmente desarrolló los decretos legislativos expedidos por el Gobierno Nacional para conjurar las causas que dieron origen a la declaratoria o el establecimiento del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, través del Decreto Declarativo 417 de 17 de marzo.
Precisa la Ponente, que si bien en sus considerandos no se señala expresamente cuáles son los decretos legislativos que desarrolla, del estudio de su contenido se colige sin mayores elucubraciones, que en ella se materializa lo dispuesto en el Decreto Legislativo 470 del 24 de marzo de 2020,[35] por el cual Gobierno Nacional permitió que el Programa de Alimentación Escolar se brinde a los niños, niñas y adolescentes matriculados en el sector oficial para su consumo en casa, durante la vigencia del estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica y otorgó una «suma residual» a cada distrito, municipio o departamento, de conformidad con el indicador de pobreza certificado por el DANE.
En efecto, a través de la circular enjuiciada, el Subdirector de la entidad señaló el objeto del «recurso adicional» otorgado por el Gobierno Nacional a fin de no desfinanciar el Programa de Alimentación Escolar, y las condiciones a las que se somete la entrega del mismo. Adicionalmente, indicó las razones en que se basó la entidad para pactar el valor de los complementos alimentarios por estudiante/mes, que se entregarían a los beneficiarios del programa ante la necesidad de mantenerse aislados en sus casas por causa de la situación de emergencia actual.
Significa lo anterior, que a través de Circular 02 del 1° de abril de 2020[36] expedida por el Subdirector General de la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar -Alimentos para Aprender-, se señalaron los parámetros para la debida aplicación de las medidas establecidas en el Decreto Legislativo 470 del 24 de marzo de 2020.[37] De este modo, se cumple con el tercer requisito de procedencia del medio de control inmediato de legalidad, referido a que el escrutinio judicial se desarrolle respecto de actos de contenido general, dictados en ejercicio de la función administrativa, y que tenga como fin desarrollar uno o más de los decretos legislativos expedidos por el Gobierno Nacional durante un Estado de Excepción, por lo que entonces, se ordenará avocar el conocimiento de la Circular 02 del 1° de abril de 2020[38] expedida por el Subdirector General de la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar -Alimentos para Aprender, para su control inmediato de legalidad.
Adicionalmente, se ordenarán las notificaciones y publicaciones de rigor, tanto por aviso fijado en Secretaría -en aplicación del artículo 185 del CPACA-, como a través de los diferentes medios virtuales que en estos momentos estén a disposición de la Secretaría General del Consejo de Estado, según lo autoriza el artículo 186 de la Ley 1437 de 2011.
Del mismo modo, se ordenará informar de la existencia de este trámite judicial al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, en cumplimiento del artículo 185 de la Ley 1437 de 2011. Y, finalmente, con fundamento en lo establecido en el artículo 185 de la Ley 1437 de 2011, se invitará a los entes universitarios del país, entre ellos, las universidades Nacional de Colombia, de los Andes, Externado, del Rosario, Javeriana, Libre, Santo Tomás, de Cartagena y Sergio Arboleda, para que, si a bien lo tienen, se pronuncien sobre la legalidad de la Circular 02 del 1° de abril de 2020.[39] En mérito de lo expuesto, el Despacho
RESUELVE
PRIMERO. - AVOCAR CONOCIMIENTO, en única instancia, de la Circular 02 del 1° de abril de 2020[40] expedida por el Subdirector General de la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar -Alimentos para Aprender- por la cual se aclara «el procedimiento establecido para el inicio de operación del PAE en emergencia establecido en la circular 0006 de 2020»; a efectos de adelantar el control inmediato de legalidad.
SEGUNDO. - NOTIFICAR este auto personalmente a Subdirector General[41] de la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar -Alimentos para Aprender-, o a quien haga sus veces, a través del buzón de correo electrónico,[42] atendiendo los medios virtuales que en estos momentos estén a disposición de la Secretaría General del Consejo de Estado.
TERCERO. - CORRER traslado por el término de 10 días a la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar -Alimentos para Aprender-, plazo que comenzará a correr a partir de la fijación en lista de que trata el artículo 185.2 del CPACA,[43] y dentro del cual, la referida entidad podrá pronunciarse sobre la legalidad de la Resolución 133 de 13 de abril de 2020[44].
CUARTO. - SEÑALAR al Subdirector General de la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar -Alimentos para Aprender-, que al momento de pronunciarse sobre la legalidad de Circular 02 del 1° de abril de 2020[45] deben suministrar una versión digital de dicho acto administrativo y sus respectivos antecedentes, en formatos PDF y Word; así como todas las pruebas que tenga en su poder y pretenda hacer valer en el proceso, so pena de las sanciones a que hubiere lugar.[46] QUINTO.- ORDENAR al señor Representante Legal de la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar -Alimentos para Aprender-, o a quien este delegue para tales efectos, que a través de la página web oficial de dicha entidad, se publique este proveído, a fin de que todos los interesados tengan conocimiento de la iniciación de la presente causa judicial.
SEXTO. - NOTIFICAR este auto personalmente al señor Representante Legal, o quien haga sus veces, de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, a través del buzón de correo electrónico,[47] atendiendo los medios virtuales que en estos momentos estén a disposición de la Secretaría General del Consejo de Estado. SÉPTIMO.- NOTIFICAR este auto personalmente al Ministerio Público, a través del buzón de correo electrónico,[48] atendiendo los medios virtuales que en estos momentos estén a disposición de la Secretaría General del Consejo de Estado.
OCTAVO. - Para informar a la comunidad en general sobre la existencia de este proceso, el Secretario General del Consejo de Estado deberá fijar un aviso en la página web de esta Corporación, por el término de 10 días, conforme lo establecen los artículos 185 y 186 del CPACA; plazo durante el cual cualquier ciudadano podrá intervenir por escrito para defender o impugnar la legalidad de la Circular 02 del 1° de abril de 2020[49].
NOVENO. - INVITAR a los entes universitarios del país, entre ellos, las universidades Nacional, de los Andes, Externado, del Rosario, Javeriana, Libre, Santo Tomás, de Cartagena y Sergio Arboleda, para que si a bien lo tienen, en el término de 10 días, se pronuncien sobre la legalidad de la Circular 02 del 1° de abril de 2020[50] de la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar -Alimentos para Aprender-.
Para tales efectos, el Secretario General del Consejo de Estado les enviará a las universidades señaladas, a través de los correos institucionales que aparecen en sus páginas web, copia de este proveído. DÉCIMO.- Las comunicaciones, oficios, memoriales, escritos, conceptos, pruebas documentales y demás, con ocasión del presente trámite judicial, se reciben en los siguientes correos electrónicos: «secgeneral@consejoestado.ramajudicial.gov.co» y «notifsibarra@consejoestado.ramajudicial.gov.co».
UNDÉCIMO. - Cópiese, notifíquese y cúmplase. SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Consejera de Estado ----------------------- [1] por la cual se aclara «el procedimiento establecido para el inicio de operación del PAE en emergencia establecido en la circular 0006 de 2020» [2] Por la cual se dictan Medidas Sanitarias. [3] Por el cual se determinan los objetivos y la estructura del Ministerio de Salud y Protección Social y se integra el Sector Administrativo de Salud y Protección Social. [4] Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social. [5] por el cual se determinan los objetivos y la estructura del Ministerio de Salud y Protección Social y se integra el Sector Administrativo de Salud y Protección Social. [6] Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 «Todos por un nuevo país». [7] Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social. [8] Modificada por la Resolución 407 de 13 de marzo de 2020, también del Ministerio de Salud y de la Protección Social. [9] La mencionada resolución establece en uno de sus apartes: «Ordenar a los jefes, representantes legales, administradores o quienes hagan sus veces a adoptar, en los centros laborales públicos y privados, las medidas de prevención y control sanitario para evitar la propagación del COVID-19.
Deberá[pic] impulsarse al máximo laprevención y control sanitario para evitar la propagación del COVID-19. Deberá́ impulsarse al máximo la prestación del servicio a través del teletrabajo». [10] Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19 y el mantenimiento del orden público. [11] por la cual se aclara «el procedimiento establecido para el inicio de operación del PAE en emergencia establecido en la circular 0006 de 2020» [12] por la cual se aclara «el procedimiento establecido para el inicio de operación del PAE en emergencia establecido en la circular 0006 de 2020» [13] Por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia. [14] Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. [15] Ibídem. [16] Por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia. [17] Ibídem. [18] Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. [19] Por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia. [20] Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. [21] Por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia. [22] Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. [23] Ibídem. [24] Sobre los criterios de definición o conceptualización del «acto administrativo», puede consultarse a los siguientes autores: (i) Santofimio Gamboa, Jaime Orlando.
Tratado de Derecho Administrativo. Tomo II. Acto Administrativo. Universidad Externado de Colombia. 4ª Edición. 2003. Bogotá D.C. // Berrocal Guerrero, Luis Enrique. Manual del Acto Administrativo. Bogotá D.C. Librería del Profesional. 2001. [25] Santofimio Gamboa, Jaime Orlando. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo II. Acto Administrativo.
Universidad Externado de Colombia. 4ª Edición. 2003. Bogotá D.C. Páginas 161 a 164. [26] Berrocal Guerrero, Luis Enrique. Manual del Acto Administrativo. Bogotá D.C. Librería del Profesional. 2001. [27] por la cual se aclara «el procedimiento establecido para el inicio de operación del PAE en emergencia establecido en la circular 0006 de 2020» [28] «Por la cual se adicionan Transitoriamente, “Los Lineamientos Técnicos - Administrativos, los Estándares y las Condiciones Mínimas del Programa de Alimentación Escolar – PAE”» [29] por la cual se aclara «el procedimiento establecido para el inicio de operación del PAE en emergencia establecido en la circular 0006 de 2020» [30] Erga omnes es una locución latina, que significa «respecto de todos» o «frente a todos», utilizada en derecho para referirse a la aplicabilidad de una norma, un acto o un contrato.
Significa que aquel se aplica a todos los sujetos, en contraposición con las normas «inter partes» (entre las partes) que solo se aplican a aquellas personas que concurrieron a su celebración [31] por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”. [32] Por el cual se establece la estructura interna de la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar -Alimentos para Aprender- [33] por la cual se aclara «el procedimiento establecido para el inicio de operación del PAE en emergencia establecido en la circular 0006 de 2020» [34] por la cual se aclara «el procedimiento establecido para el inicio de operación del PAE en emergencia establecido en la circular 0006 de 2020» [35] Por el cual se dictan medidas que brindan herramientas a las entidades territoriales para garantizar la ejecución del Programa de Alimentación Escolar y la prestación del servicio público de educación preescolar, básica y media, dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica [36] por la cual se aclara «el procedimiento establecido para el inicio de operación del PAE en emergencia establecido en la circular 0006 de 2020» [37] Por el cual se dictan medidas que brindan herramientas a las entidades territoriales para garantizar la ejecución del Programa de Alimentación Escolar y la prestación del servicio público de educación preescolar, básica y media, dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica [38] por la cual se aclara «el procedimiento establecido para el inicio de operación del PAE en emergencia establecido en la circular 0006 de 2020» [39] por la cual se aclara «el procedimiento establecido para el inicio de operación del PAE en emergencia establecido en la circular 0006 de 2020» [40] por la cual se aclara «el procedimiento establecido para el inicio de operación del PAE en emergencia establecido en la circular 0006 de 2020» [41] Señor Cesar Mauricio López Alfonso [42] De acuerdo con lo señalado en el artículo 197 del CPACA, según el cual «…se entenderán como personales las notificaciones surtidas a través del buzón de correo electrónico». [43] El numeral 2o del artículo 185 del CPACA, señala que «repartido el negocio, el Magistrado Ponente ordenará que se fije en la Secretaría un aviso sobre la existencia del proceso, por el término de diez (10) días, durante los cuales cualquier ciudadano podrá intervenir por escrito para defender o impugnar la legalidad del acto administrativo.
Adicionalmente, ordenará la publicación del aviso en el sitio web de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo». [44] Por la cual se suspende la atención presencial al público, los términos de algunas actuaciones administrativas y se toman otras determinaciones [45] por la cual se aclara «el procedimiento establecido para el inicio de operación del PAE en emergencia establecido en la circular 0006 de 2020» [46] Según el parágrafo 1º del artículo 175 del CPACA, «La inobservancia de estos deberes constituye falta disciplinaria gravísima del funcionario encargado del asunto». [47] De acuerdo con lo señalado en el artículo 197 del CPACA, según el cual «…se entenderán como personales las notificaciones surtidas a través del buzón de correo electrónico». [48] Ibídem. [49] por la cual se aclara «el procedimiento establecido para el inicio de operación del PAE en emergencia establecido en la circular 0006 de 2020» [50] por la cual se aclara «el procedimiento establecido para el inicio de operación del PAE en emergencia establecido en la circular 0006 de 2020»