CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Competencia / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Actos sobre los que recae / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Requisitos de procedibilidad / RESOLUCIÓN 000201 DEL 1 DE ABRIL DE 2020 DE LA DIRECCIÓN GENERAL DE LA UNIDAD DE SERVICIOS PENITENCIARIOS Y CARCELARIOS - No procede control automático de legalidad [E]l artículo 111 de la Ley 1437 de 2011 señala, que «la Sala [Plena] de lo Contencioso administrativo» del Consejo de Estado, «tendrá» entre otras, «las siguientes funciones: […] 8.
Ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción». […] [E]n lo que tiene que ver con cuáles son los actos administrativos que pueden ser enjuiciados por el control inmediato de legalidad, el Consejo de Estado, de manera reiterada y casi pacífica, haciendo una interpretación literal, exegética o taxativa de los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 de la Ley 1437 de 2011, ha señalado que son aquellos que reúnan los siguientes tres presupuestos: 1.- Que se trate de actos de contenido general; 2.- Que se trate de actos de contenido general, dictados en ejercicio de la función administrativa; y 3.- Que se trate de actos de contenido general, dictados en ejercicio de la función administrativa, para desarrollar de manera directa uno o más de los decretos legislativos expedidos durante un Estado de Excepción. […] [D]el acto administrativo objeto del presente análisis, proferido por la USPEC, resulta claro que las determinaciones o medidas en ella adoptadas, son de carácter general y «erga omnes», pues cobijan sin distingo, el presupuesto de funcionamiento e inversión de la Unidad de Servicios penitenciarios y Carcelarios – USPEC- con el fin de modificarlo para obtener los recursos necesarios para amparar la contratación para el suministro e instalación de carpas para el aislamiento y atención inmediata a la Población Privada de la Libertad recluida en los ERON que presenten síntomas de Virus COVID-19 en el marco de la emergencia Carcelaria, teniendo en cuenta que existe disponibilidad presupuestal que no se encuentra afectada a la fecha en el rubro A-02-02-02-008-003 Otros servicios profesionales, científicos y técnicos.
Por lo tanto, en el presente caso se encuentra satisfecho el primer ítem o requisito de procedibilidad del control inmediato de legalidad, referido a que el acto o actos a revisar sean de naturaleza, carácter o estirpe general. […] [E]l Director de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios, en uso de sus atribuciones y, por lo tanto, en ejercicio de la función administrativa, expidió la Resolución 000201 del 1 de abril de 2020, en la medida que actuó en el marco de las competencias funcionales a él atribuidas.
En consecuencia, en el sub judice también se cumple con el segundo aspecto o exigencia de procedibilidad o procedencia de la figura del control inmediato de legalidad, referido a que se trate de actos de contenido general, dictados en ejercicio de la función administrativa. […] Además de que no se efectuó referencia específica al Decreto 417 de 17 de marzo de 2020 (…) resulta que si bien las instrucciones impartidas en dicho Comunicado Interno guardan relación con las causas que dieron lugar a la situación de emergencia generada por el COVID19, «dado que propendieron por proteger el desarrollo normal de su objeto misional», ninguna de las medidas adoptadas constituye un desarrollo expreso o indirecto del aludido decreto declarativo, como tampoco de alguno de los decretos legislativos que con fundamento en la declaratoria del estado de excepción fueron expedidos hasta el 22 de marzo de 2020, fecha del acto en estudio.
Así las cosas, en esta oportunidad no se cumple con el tercer requisito de procedencia del medio de control inmediato de legalidad, referido a que el escrutinio judicial se desarrolle respecto de actos de contenido general, dictados en ejercicio de la función administrativa, y que tenga como fin desarrollar uno o más de los decretos legislativos expedidos por el Gobierno Nacional durante un Estado de Excepción, por lo que no es procedente activar dicho mecanismo judicial automático.
FUENTE FORMAL: CPACA - ARTÍCULO 111 / CPACA - ARTÍCULO 136 / LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 20 / DECRETO LEGISLATIVO 417 DE 2020 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No 10 Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá D.C., veintiséis (26) de junio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01689-00(CA)A Demandado: RESOLUCIÓN 000201 DEL 1 DE ABRIL DE 2020 - DIRECCIÓN GENERAL DE LA UNIDAD DE SERVICIOS PENITENCIARIOS Y CARCELARIOS Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE LA RESOLUCIÓN 000201 DEL 1 DE ABRIL DE 2020, EXPEDIDA POR EL DIRECTOR GENERAL DE LA UNIDAD DE SERVICIOS PENITENCIARIOS Y CARCELARIOS “POR CUAL SE MODIFICA LA RESOLUCIÓN 00001 DEL 2 DE ENERO DE 2020, MEDIANTE LA CUAL SE EFECTÚA LA DESAGREGACIÓN DE LAS APROPIACIONES EN EL PRESUPUESTO DE LA UNIDAD DE SERVICIOS PENITENCIARIOS Y CARCELARIOS – USPEC – PARA LA VIGENCIA 2020”.
NO AVOCAR EL CONOCIMIENTO PORQUE NO DESARROLLA DECRETOS LEGISLATIVOS. El Despacho procede a estudiar si hay lugar a avocar el conocimiento de la Resolución 000201 del 1 de abril de 2020, expedida por el Director General de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios “Por cual se modifica la resolución 00001 del 2 de enero de 2020, mediante la cual se efectúa la desagregación de las apropiaciones en el presupuesto de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios – USPEC – para la vigencia 2020”, para su control inmediato de legalidad.
I.- ANTECEDENTES 1). El 7 de enero de 2020, la Organización Mundial de la Salud -OMS- declaró que el coronavirus COVID-19 constituía un asunto urgente de salud pública y de importancia internacional; y el 30 de enero de 2020 el Comité de Expertos de la OMS emitió la declaratoria de Emergencia de Salud Pública de Interés Internacional (ESPII). 2).
El 6 de marzo de 2020, el Ministerio de Salud y de la Protección Social dio a conocer el primer caso de COVID-19 en el territorio nacional. 3). El 9 de marzo de 2020, la OMS recomendó a los países miembros de dicha organización, que adoptasen medidas preventivas ante esta situación, de acuerdo con el escenario en que se encuentre cada Estado, con un objetivo común: detener la transmisión y propagación del virus. 4).
En atención a lo expuesto, el Ministro de Salud y Protección Social, en ejercicio de sus atribuciones, especialmente las contenidas en los artículos 489 y 591 de la Ley 9ª de 1979[1], 2.6 del Decreto Ley 4107 de 2011[2] y 2.8.8.1.4.2 y 2.8.8.1.4.3 del Decreto Reglamentario 780 de 2016[3], profirió la Resolución 380 de 10 de marzo de 2020, «por la cual se adoptan medidas preventivas sanitarias en el país, por causa del coronavirus COVID-2019», entre las que se destacan: (i) el aislamiento de las personas que arriben a Colombia procedentes de China, Italia, Francia y España, hasta el 30 de mayo; y (ii) la obligación de las entidades territoriales de hacer evaluaciones preliminares, seguimientos y cercos epidemiológicos a los viajeros provenientes de los mencionados países. 5).
Aunado a lo anterior, y con el objeto de adoptar medidas temporales y excepcionales de carácter preventivo, en los organismos y entidades del sector público y privado, para la contención del COVID-19, ante la inminencia del primer pico epidemiológico de enfermedades respiratorias en el país, los ministros del Trabajo, y de Salud y Protección Social, en conjunto con el Director del Departamento Administrativo de la Función Pública, expidieron la Circular 0018 de 10 de marzo de 2020, en la que señalaron, entre otras, «autorizar el Teletrabajo para servidores públicos y trabajadores que recientemente hayan llegado de algún país con incidencia de casos de COVID-19, quienes hayan estado en contacto con pacientes diagnosticados con COVID-19 y para quienes presenten síntomas respiratorios leves y moderados, sin que ello signifique abandono del cargo». 6).
El 11 de marzo de 2020, la OMS calificó el COVID-19 como una pandemia, por la velocidad de su propagación y/o transmisión en más de 114 países. 7). En virtud de dicha circunstancia, el Ministro de Salud y Protección Social, en ejercicio de sus atribuciones, en especial, de las contenidas en los artículos 2 del Decreto Ley 4107 de 2011[4], 69 de la Ley 1753 de 2015[5] y 2.8.8.1.4.3 del Decreto Reglamentario 780 de 2016[6], y mediante Resolución 385 de 12 de marzo de 2020,[7] declaró «la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020», con el fin de «adoptar medidas extraordinarias, estrictas y urgentes relacionadas con la contención del virus y su mitigación, complementarias a las dictadas mediante la Resolución 380 de 10 de marzo de 2020, así como disponer de los recursos financieros, humanos, y logísticos para enfrentar la pandemia».
En la mencionada Resolución se ordenó a los jefes y representantes legales de entidades públicas y privadas, entre otras, adoptar las medidas de prevención y control para evitar la propagación del COVID-19 (Coronavirus), tales como «la prestación del servicio a través del teletrabajo».[8] 8). Posteriormente, en atención a lo dispuesto en el artículo 215 de la Constitución y considerando la evidente situación repentina e inesperada en la que se encuentra el país, «que afecta de manera grave el orden económico y social por hechos absolutamente imprevisibles y sobrevinientes que no pueden ser controlados a través de las potestades ordinarias de que goza el Gobierno nacional», el 17 de marzo de 2020, el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, mediante Decreto Declarativo 417 estableció o declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días calendario, contados a partir de su vigencia, y señaló, que mediante decretos legislativos adoptaría las medidas con fuerza material de ley, autorizadas por el Estado de Emergencia, con el fin de fortalecer las acciones dirigidas a conjurar los efectos de la crisis en todos los ámbitos o sectores de la vida nacional, así como a mejorar la situación de los contagiados y evitar una mayor propagación del COVID-19.
Entre las motivaciones que tuvo el Gobierno Nacional para declarar el Estado de Excepción, están las siguientes: «Que una de las principales medidas, recomendadas por la Organización Mundial de la Salud, es el distanciamiento social y aislamiento, para lo cual, las tecnologías de la información y las comunicaciones y los servicios de comunicaciones, en general, se convierten en una herramienta esencial para permitir la protección la vida y la salud de los colombianos». «Que con el propósito de limitar las posibilidades de propagación del nuevo virus Covid 19 y de proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que los atienden, se hace necesario expedir normas de orden legal que flexibilicen la obligación de atención personalizada al usuario y se permita incluso la suspensión de términos legales en las actuaciones administrativas y jurisdiccionales». 9).
Como consecuencia de la emergencia sanitaria decretada, y con el fin de impartir instrucciones para hacer frente a los efectos negativos generados por la pandemia del Coronavirus COVID-19 y mantener del orden público, el Gobierno Nacional profirió el Decreto Ordinario N° 457 de 22 de marzo de 2020[9], a través del cual, entre otras medidas, ordenó «el aislamiento preventivo obligatorio» a todos los habitantes del territorio nacional entre el 25 de marzo y el 13 de abril de 2020. 10).- El 1 de abril de 2020, el Director General de la USPEC expidió la Resolución 000201 del 1 de abril de 2020,[10] el cual se transcribe a continuación: «Resolución 000201 del 1 de abril de 2020 “Por la cual se modifica la Resolución No 000001 del 2 de enero de 2020, mediante la cual se efectúa la desagregación de las apropiaciones en el Presupuesto de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios – USPEC, para la vigencia de 2020” EL DIRECTOR GENERAL DE LA UNIDAD DE SERVICIOS PENITENCIARIOS Y CARCELARIOS - USPEC En uso de las facultades legales y en especial las conferidas por el numeral 13 del artículo 12 del Decreto No. 4150 de 2011 y por la Ley 2008 del 27 de diciembre de 2019 y
CONSIDERANDO
Que el numeral 13 del artículo 12 del Decreto 4150 del 3 de noviembre de 2011, “Por el cual se crea la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios - SPC, se determina su objeto y estructura”, determina entre las funciones del Director General la siguiente: “Ordenar los gastos, realizar las operaciones necesarias y celebrar los contratos, acuerdos y convenios que se requieran para asegurar el cumplimiento de las funciones y objetivos de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (SPC)”.
Que el artículo 18 de la Ley No. 2008 del 27 de diciembre de 2019, “Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2020”, establece que: “Se podrán hacer distribuciones en el presupuesto de ingresos y gastos, sin cambiar su destinación, mediante resolución suscrita por el jefe del respectivo órgano. En el caso de los establecimientos públicos del orden nacional, estas distribuciones se harán por resolución o acuerdo de las juntas o consejos directivos.
Si no existen juntas o consejos directivos, lo hará el representante legal de estos. Estas operaciones presupuestales se someterán a la aprobación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público - Dirección General del Presupuesto Público Nacional, y tratándose de gastos de inversión, requerirán el concepto previo favorable del Departamento Nacional de Planeación - Dirección de Inversiones y Finanzas Públicas (…)”.
Que el artículo 2.8.1.5.6 del Decreto 1068 del 26 de mayo de 2015, modificado por el Decreto 412 de 2018, articulo 8, establece: “Modificaciones al Detalle del Gasto. Las modificaciones al anexo del decreto de liquidación que no modifiquen en cada sección presupuestal el monto total de sus apropiaciones de funcionamiento, servicio de la deuda o los programas y subprogramas de inversión aprobados por el Congreso de la República, se realizarán mediante resolución expedida por el jefe del órgano respectivo.
En el caso de los establecimientos públicos del orden nacional, estas modificaciones se harán por resolución o acuerdo de las Juntas o Consejos Directivos, o por resolución del representante legal en caso no existir aquellas”. Que mediante la Resolución No. 000001 del 02 de enero de 2020, se efectuó la desagregación de las apropiaciones en el presupuesto de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios - USPEC, para la vigencia fiscal 2020, acorde con los recursos asignados mediante el Decreto 2411 del 30 de diciembre de 2019, “Por el cual se liquida el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2020, se detallan las apropiaciones y se clasifican y definen los gastos”.
Que de acuerdo con la solicitud de traslado presupuestal interno de fecha 31 de marzo de 2020, suscrita por el Director Administrativo y Financiero, manifiesta la necesidad de trasladar los recursos necesarios para amparar la contratación para el suministro e instalación de carpas para el aislamiento y atención inmediata a la Población Privada de la Libertad recluida en los ERON que presenten síntomas de Virus COVID-19 en el marco de la emergencia Carcelaria, teniendo en cuenta que existe disponibilidad presupuestal que no se encuentra afectada a la fecha en el rubro A-02-02-02-008-003 Otros servicios profesionales, científicos y técnicos.
Que según consta en el certificado de disponibilidad presupuestal No.15520 de fecha 1 de abril de 2020, expedido por la Coordinadora del Grupo de Presupuesto de la Subdirección Financiera de la USPEC; existe apropiación libre de afectación para amparar los movimientos registrados en la presente Resolución. Que el artículo 1 de la Resolución No. 000001 del 2 de enero de 2020, señala que: “Efectúense la desagregación de las apropiaciones en el Presupuesto de Funcionamiento e inversión de la Unidad de Servicios penitenciarios y Carcelarios – USPEC para la vigencia fiscal de 2020 en la suma de UN BILLÓN DOSCIENTOS TRES MIL TRESCIENTOS SETENTA Y TRES MILLONES OCHOCIENTOS CUARENTA MIL PESOS ($1.203.373.840.000) MONEDA LEGAL, asi: (…)” Que es pertinente contracreditar y acreditar los rubros que a continuación se relacionan para atender las necesidades de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios USPEC en la presente vigencia fiscal y los valores objeto de este traslado presupuestal corresponden a recursos de aporte nacional.
Que en virtud de lo anterior;
RESUELVE
ARTÍCULO 1. Modificar el artículo 1 de la Resolución No. 000001 del 2 de enero de 2020 en la suma de DOSCIENTOS NOVENTA MILLONES DE PESOS MONEDA LEGAL ($290.000.000), el cual quedará así: TRASLADO PRESUPUESTO DE FUNCIONAMIENTO SECCIÓN 1211 UNIDAD DE SERVICIOS PENITENCIARIOS Y CARCELARIOS |TIPO |CTA |SUBC |OBJG | ARTÍCULO 2. La presente Resolución rige a partir de la fecha de su expedición. Dada en Bogotá a las 1 días del mes de Abril de 2020 PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE LISSETTE CECILIA CERVANTES MARTELO Directora General (e ) Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios». 11).- Posteriormente, el Gobierno Nacional, mediante el Decreto 531 de 8 de abril de 2020,[11] extendió «el aislamiento preventivo obligatorio» inicialmente ordenado en el Decreto 457 de 22 de marzo de 2020,[12] hasta el 27 de abril de 2020. 12).
USPEC remitió copia simple de la Resolución 000201 del 1 de abril de 2020,[13] para que el Consejo de Estado adelante el correspondiente control inmediato de legalidad, según lo establecido en el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011. 13). La Secretaría General de esta Corporación remitió al Despacho el asunto de la referencia por reparto efectuado el 4 de mayo de 2020, para el trámite de rigor.
II.- CONSIDERACIONES En aras de decidir si avoca o no el conocimiento del mencionada Resolución 000201 del 1 de abril de 2020[14] de USPEC, para efectos de adelantar su control inmediato de legalidad, es necesario estudiar los requisitos de procedibilidad de ese medio de control. 2.1.- REQUISITOS DE PROCEDENCIA O DE PROCEDIBILIDAD DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD De acuerdo con el artículo 20 de la Ley 137 de 1994:[15] «las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, [como lo es el estado de Emergencia, Económica, Social y Ecológica], tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.
Las autoridades competentes que los expidan enviaran los actos administrativos a la jurisdicción contencioso- administrativa indicada, dentro de las 48 horas siguientes a su expedición». (Subraya el Despacho). Por su parte, el artículo 111 de la Ley 1437 de 2011[16] señaló, que «la Sala [Plena] de lo Contencioso administrativo» del Consejo de Estado, «tendrá» entre otras, «las siguientes funciones: […] 8.
Ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción». (Subraya el Despacho). Adicionalmente, el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011[17], en términos similares al artículo 20 de la Ley 137 de 1994[18], estableció que «las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, [como lo es el estado de Emergencia, Económica, Social y Ecológica], tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código.
Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las 48 horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento». (Subraya el Despacho). Por lo tanto, en lo que tiene que ver con cuáles son los actos administrativos que pueden ser enjuiciados por el control inmediato de legalidad, el Consejo de Estado, de manera reiterada y casi pacífica y uniforme, haciendo una interpretación literal, exegética o taxativa de los artículos 20 de la Ley 137 de 1994[19] y 136 de la Ley 1437 de 2011,[20] ha señalado que son aquellos que reúnan los siguientes tres presupuestos: (i) que se trate de actos de contenido general;
(ii) que dichos actos de contenido general, fueren dictados en ejercicio de la función administrativa; y (iii) que además, fueren expedidos para desarrollar uno o más de los decretos legislativos proferidos durante el Estado de Excepción. Teniendo claridad al respecto, a continuación, procede el Despacho a explicar porqué, en el caso en concreto, no es procedente avocar el control inmediato de legalidad sobre Resolución 000201 del 1 de abril de 2020[21], expedido por el Director General de la USPEC. 2.2.- ESTUDIO DE PROCEDENCIA O DE PROCEDIBILIDAD DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD EN EL CASO CONCRETO 2.2.1.- Que el acto administrativo objeto de estudio sea de naturaleza general Con miras a estudiar el cumplimiento del primer requisito de procedencia del control inmediato de legalidad en el presente asunto, la Ponente considera importante exponer nuevamente lo dispuesto en la parte considerativa de la Resolución 000201 del 1 de abril de 2020[22] de la USPEC, objeto de este pronunciamiento: «Que el artículo 18 de la Ley No. 2008 del 27 de diciembre de 2019, “Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2020”, establece que: “Se podrán hacer distribuciones en el presupuesto de ingresos y gastos, sin cambiar su destinación, mediante resolución suscrita por el jefe del respectivo órgano. En el caso de los establecimientos públicos del orden nacional, estas distribuciones se harán por resolución o acuerdo de las juntas o consejos directivos.
Si no existen juntas o consejos directivos, lo hará el representante legal de estos. Estas operaciones presupuestales se someterán a la aprobación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público - Dirección General del Presupuesto Público Nacional, y tratándose de gastos de inversión, requerirán el concepto previo favorable del Departamento Nacional de Planeación - Dirección de Inversiones y Finanzas Públicas (…)”.
Que el artículo 2.8.1.5.6 del Decreto 1068 del 26 de mayo de 2015, modificado por el Decreto 412 de 2018, articulo 8, establece: “Modificaciones al Detalle del Gasto. Las modificaciones al anexo del decreto de liquidación que no modifiquen en cada sección presupuestal el monto total de sus apropiaciones de funcionamiento, servicio de la deuda o los programas y subprogramas de inversión aprobados por el Congreso de la República, se realizarán mediante resolución expedida por el jefe del órgano respectivo.
En el caso de los establecimientos públicos del orden nacional, estas modificaciones se harán por resolución o acuerdo de las Juntas o Consejos Directivos, o por resolución del representante legal en caso no existir aquellas”. Que mediante la Resolución No. 000001 del 02 de enero de 2020, se efectuó la desagregación de las apropiaciones en el presupuesto de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios - USPEC, para la vigencia fiscal 2020, acorde con los recursos asignados mediante el Decreto 2411 del 30 de diciembre de 2019, “Por el cual se liquida el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2020, se detallan las apropiaciones y se clasifican y definen los gastos”.
Que de acuerdo con la solicitud de traslado presupuestal interno de fecha 31 de marzo de 2020, suscrita por el Director Administrativo y Financiero, manifiesta la necesidad de trasladar los recursos necesarios para amparar la contratación para el suministro e instalación de carpas para el aislamiento y atención inmediata a la Población Privada de la Libertad recluida en los ERON que presenten síntomas de Virus COVID-19 en el marco de la emergencia Carcelaria, teniendo en cuenta que existe disponibilidad presupuestal que no se encuentra afectada a la fecha en el rubro A-02-02-02-008-003 Otros servicios profesionales, científicos y técnicos.
Que según consta en el certificado de disponibilidad presupuestal No.15520 de fecha 1 de abril de 2020, expedido por la Coordinadora del Grupo de Presupuesto de la Subdirección Financiera de la USPEC; existe apropiación libre de afectación para amparar los movimientos registrados en la presente Resolución». De la lectura del aparte trascrito del acto administrativo objeto del presente análisis, proferido por la USPEC, resulta claro que las determinaciones o medidas en ella adoptadas, son de carácter general y «erga omnes», pues cobijan sin distingo, el presupuesto de funcionamiento e inversión de la Unidad de Servicios penitenciarios y Carcelarios – USPEC- con el fin de modificarlo para obtener los recursos necesarios para amparar la contratación para el suministro e instalación de carpas para el aislamiento y atención inmediata a la Población Privada de la Libertad recluida en los ERON que presenten síntomas de Virus COVID-19 en el marco de la emergencia Carcelaria, teniendo en cuenta que existe disponibilidad presupuestal que no se encuentra afectada a la fecha en el rubro A-02-02-02- 008-003 Otros servicios profesionales, científicos y técnicos.
Por lo tanto, en el presente caso se encuentra satisfecho el primer ítem o requisito de procedibilidad del control inmediato de legalidad, referido a que el acto o actos a revisar sean de naturaleza, carácter o estirpe general. 2.2.2.- Que el acto a controlarse sea dictado en ejercicio de la función administrativa Amén de las diferentes definiciones y caracterizaciones de la noción de «función administrativa» elaboradas por la jurisprudencia y la doctrina especializada y, por ende, de las innumerables discrepancias sobre este tema, el Despacho entiende que de manera general «función administrativa» es toda aquella actividad que no es ni judicial ni legislativa, ejercida por las autoridades públicas para la realización de sus fines, misión y funciones.
El gobierno nacional, en ejercicio de las facultades extraordinarias previstas en los literales e) y f) del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011[23], y para afianzar el cumplimiento de los mandatos del Estado Social y Democrático de Derecho, relacionados con el respeto a la dignidad humana y el ejercicio de los derechos fundamentales de la población privada de la libertad en los establecimientos de reclusión es necesario contar con una entidad especializada en la gestión y operación para el suministro de los bienes y la prestación de los servicios requeridos para garantizar el bienestar de la población privada de la libertad.
Que como consecuencia y en uso de las facultades extraordinarias conferidas por los literales e) y f) del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011[24] para crear entidades u organismos de la Rama Ejecutiva del orden nacional y para fijar sus objetivos y su estructura, mediante el Decreto 4150 del 3 de noviembre de 2011 fue creada la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios.
En consonancia con las normas citadas, el artículo 2 del Decreto 4150 del 3 de noviembre de 2011[25] estableció que la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios es una entidad pública con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera, adscrita al Ministerio de Justicia y del Derecho. Sumado a lo anterior el artículo determina que su objeto es «gestionar y operar el suministro de bienes y la prestación de los servicios, la infraestructura y brindar el apoyo logístico y administrativo requeridos para el adecuado funcionamiento de los servicios penitenciarios y carcelarios a cargo del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario - INPEC».
Por su parte. El articulo 7 del Decreto 4150 del 3 de noviembre de 2011[26] señaló que la la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios tendría los siguientes órganos de dirección y Administración, a saber: (i) el Consejo Directivo; y, (ii) el Director General, quien tendrá la representación legal de la misma. Adicionalmente, el numeral 13 del artículo 12 del Decreto 4150 del 3 de noviembre de 2011, «Por el cual se crea la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios - SPC, se determina su objeto y estructura», determina entre las funciones del Director General la siguiente: «Ordenar los gastos, realizar las operaciones necesarias y celebrar los contratos, acuerdos y convenios que se requieran para asegurar el cumplimiento de las funciones y objetivos de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (SPC)».
En virtud de lo anterior es dable concluir, que el Director de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios, en uso de sus atribuciones y, por lo tanto, en ejercicio de la función administrativa, expidió la Resolución 000201 del 1 de abril de 2020[27], en la medida que actuó en el marco de las competencias funcionales a él atribuidas.
En consecuencia, en el sub judice también se cumple con el segundo aspecto o exigencia de procedibilidad o procedencia de la figura del control inmediato de legalidad, referido a que se trate de actos de contenido general, dictados en ejercicio de la función administrativa. 2.2.3.- Que el acto a revisarse, además de tener la naturaleza de general y que fuere dictado en ejercicio de la función administrativa, desarrolle uno o más de los decretos legislativos expedidos por el Gobierno Nacional durante un Estado de Excepción En aras de determinar si se cumple con este tercer y último presupuesto o requisito de procedencia del control inmediato de legalidad, el Despacho revisará los considerandos de la Resolución 000201 del 1 de abril de 2020[28], expedida por el Director General de la USPEC, encontrando que este acto administrativo materialmente no desarrolla ninguno de los decretos legislativos expedidos por el Gobierno Nacional para conjurar las causas que dieron origen a la declaratoria o el establecimiento del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, a través del Decreto Declarativo 417 de 17 de marzo de 2020.
En efecto, la lectura detallada de la Resolución 000201 del 1 de abril de 2020[29] evidencia, que para su expedición, el Director General de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios no invoco, si quiera, alguno de los Decretos Legislativos por lo los cuales se adoptaron medidas necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión del COVID-19.
Además de que no se efectuó referencia específica al Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, que declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, pues, solo anotó que «[d]espués de varias horas de discusión en el marco del Comité Directivo extraordinario (ampliado), me permito informarles que se tomaron las siguientes decisiones y compromisos, los cuales tendrán vigencia a partir de la fecha y hasta el 13 de abril del presente año»; resulta que si bien las instrucciones impartidas en dicho Comunicado Interno guardan relación con las causas que dieron lugar a la situación de emergencia generada por el COVID19, «dado que propendieron por proteger el desarrollo normal de su objeto misional», ninguna de las medidas adoptadas constituye un desarrollo expreso o indirecto del aludido decreto declarativo, como tampoco de alguno de los decretos legislativos que con fundamento en la declaratoria del estado de excepción fueron expedidos hasta el 22 de marzo de 2020, fecha del acto en estudio.
Así las cosas, en esta oportunidad no se cumple con el tercer requisito de procedencia del medio de control inmediato de legalidad, referido a que el escrutinio judicial se desarrolle respecto de actos de contenido general, dictados en ejercicio de la función administrativa, y que tenga como fin desarrollar uno o más de los decretos legislativos expedidos por el Gobierno Nacional durante un Estado de Excepción, por lo que no es procedente activar dicho mecanismo judicial automático respecto de la Resolución 000201 del 1 de abril de 2020[30] proferido por el Director general de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios; razón por la cual no se avocará este medio de control al no ser pasible de enjuiciamiento por esta vía automática.
Aclara el Despacho, que el hecho de que en esta oportunidad el control inmediato de legalidad sea improcedente, no es obstáculo para que, en el evento de que existan dudas o cuestionnamientos sobre la legalidad de la Resolución 000201 del 1 de abril de 2020[31] proferido por la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios, pueda ser demandado por cualquier ciudadano e incluso en lesividad por parte de esa entidad, a través del medio de control de «Nulidad Simple» previsto en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011.
En mérito de lo expuesto, el Despacho
RESUELVE
PRIMERO. - NO AVOCAR el conocimiento de la Resolución 000201 del 1 de abril de 2020[32] expedido por Director General de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios, para efectos de adelantar su control inmediato de legalidad. SEGUNDO.- Lo dispuesto en el numeral anterior no significa que el referido Comunicado no pueda ser demandado por cualquier ciudadano e incluso en lesividad por parte de la misma Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios, a través del medio de control de «Nulidad Simple» previsto en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, en el evento de que existan dudas o cuestionnamientos sobre la legalidad.
TERCERO. - Cópiese, notifíquese y cúmplase. SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Consejera de Estado ----------------------- [1] Por la cual se dictan Medidas Sanitarias. [2] Por el cual se determinan los objetivos y la estructura del Ministerio de Salud y Protección Social y se integra el Sector Administrativo de Salud y Protección Social. [3] Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social. [4] por el cual se determinan los objetivos y la estructura del Ministerio de Salud y Protección Social y se integra el Sector Administrativo de Salud y Protección Social. [5] Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 «Todos por un nuevo país». [6] Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social. [7] Modificada por la Resolución 407 de 13 de marzo de 2020, también del Ministerio de Salud y de la Protección Social. [8] La mencionada resolución establece en uno de sus apartes: «Ordenar a los jefes, representantes legales, administradores o quienes hagan sus veces a adoptar, en los centros laborales públicos y privados, las medidas de prevención y control sanitario para evitar la propagación del COVID-19.
Deberá[pic] impulsarse al máximo la prestación del servicio a través del teletrabara evitar la propagación del COVID-19. Deberá́ impulsarse al máximo la prestación del servicio a través del teletrabajo». [9] Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19 y el mantenimiento del orden público. [10] Por cual se modifica la resolución 00001 del 2 de enero de 2020, mediante la cual se efectúa la desagregación de las apropiaciones en el presupuesto de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios – USPEC – para la vigencia 2020. [11] Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19, y el mantenimiento del orden público [12] Ibídem. [13] Por cual se modifica la resolución 00001 del 2 de enero de 2020, mediante la cual se efectúa la desagregación de las apropiaciones en el presupuesto de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios – USPEC – para la vigencia 2020. [14] Ibídem. [15] Por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia. [16] Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. [17] Ibídem. [18] Por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia. [19] Ibídem. [20] Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. [21] Por cual se modifica la resolución 00001 del 2 de enero de 2020, mediante la cual se efectúa la desagregación de las apropiaciones en el presupuesto de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios – USPEC – para la vigencia 2020. [22] Por cual se modifica la resolución 00001 del 2 de enero de 2020, mediante la cual se efectúa la desagregación de las apropiaciones en el presupuesto de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios – USPEC – para la vigencia 2020. [23] Por medio de la cual se escinden unos Ministerios, se otorgan precisas facultades extraordinarias al Presidente de la República para modificar la estructura de la Administración Pública y la planta de personal de la Fiscalía General de la Nación y se dictan otras disposiciones. [24] Ibídem [25] «Por el cual se crea la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios - SPC, se determina su objeto y estructura» [26] Ibídem. [27] Por cual se modifica la resolución 00001 del 2 de enero de 2020, mediante la cual se efectúa la desagregación de las apropiaciones en el presupuesto de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios – USPEC – para la vigencia 2020. [28] Ibídem. [29] Ibídem. [30] Por cual se modifica la resolución 00001 del 2 de enero de 2020, mediante la cual se efectúa la desagregación de las apropiaciones en el presupuesto de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios – USPEC – para la vigencia 2020. [31] Ibídem. [32] Ibídem.