11001-03-15-000-2020-01564-00 — Consejo de Estado

11001-03-15-000-2020-01564-00Consejo de Estado · SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No 2Sentencia2020-07-03

Ponente: César Palomino Cortés

Actor: Industria Militar Indumil·Demandado: Resolución Número 059 Del 13 De Abril De 2020 - Industria Militar - Indumil

De qué trata

Síntesis: El artículo 111, numeral 8, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo dispone que corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción. El artículo 20 de la Ley 137 de 1994, por la cual se reglamentan los Estados de Excepción en Colombia, dispone que las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales. Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. […] [E]l artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo señala que las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales. […] [E]ste control inmediato de legalidad tiene, básicamente, como principales características que: (i) es inmediato, pues es un proceso judicial que se adelanta de manera automática, tan pronto las entidades envían para su control las medidas generales que adoptan en ejercicio de la función administrativa y en desarrollo de los estados de excepción, es decir, no se requiere el derecho de acción. De no enviar tales actos administrativos, la jurisdicción debe hacer el control de legalidad de oficio; (ii) es adelantado por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, tanto a nivel territorial por los tribunales administrativos (artículo 151 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo) como a nivel nacional, por el Consejo de Estado; (iii) no se requiere de la publicación del acto, basta su expedición; (iv) durante su trámite no se suspende la ejecución del acto, es decir, este sigue produciendo efectos; y (v) es integral frente a las directrices constitucionales y legales y a los decretos legislativos que la atañen, esto es, la conexidad y proporcionalidad de las medidas que dicta el acto con las causas que le dieron origen, además, incluye la revisión de aspectos formales, es decir, los requisitos para su expedición, como competencia y formalidades. Sobre el alcance de este medio de control y su integralidad (…) el examen integral del acto objeto de control incluye los aspectos de forma y de fondo de las medidas adoptadas (…) la sentencia que decide este control inmediato tiene el carácter de cosa juzgada relativa, porque, en un futuro, frente a las cuestiones que no fueron analizadas, pueden ser objeto de reproche judicial por medio de una demanda en ejercicio del medio de control de nulidad.CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Conexidad y razonabilidad del acto administrativo que desarrolla el estado de excepción / ESTADOS DE EXCEPCIÓN - Limitación de los Derechos Humanos y libertades fundamentales / ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA - CaracterísticasEste análisis comprende establecer si las medidas tomadas por la autoridad administrativa son conexas y razonables respecto de las causas que les dieron origen, es decir, si para desarrollar las medidas del estado de excepción, el acto desborda el propósito de la emergencia o si limita de manera grave, arbitraria e injustificadamente los derechos y libertades de las personas o si existen medidas menos lesivas para los mismos. […] [L]a Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, Ley 137 de 1994, en sus artículos 4, 5, 6, 7 y 8, señala cuáles son los derechos que durante un estado de excepción no se pueden tocar o afectar y cuáles son los límites que se permiten a los derechos constitucionales […]. [E]ste control inmediato de legalidad es autónomo, pues, en primer término, no depende que la Corte Constitucional se haya pronunciado primero respecto de la constitucionalidad de los decretos legislativos que decretan o desarrollan el estado de emergencia, sin perjuicio de que deba estarse a los efectos del fallo de constitucionalidad respectivo si éste ya se profirió, o para cuando se profiera (…) aun cuando el decreto legislativo haya sido declarado inexequible por la Corte Constitucional, debe efectuarse en todo caso el control de legalidad de las medidas generales dictadas por las autoridades administrativas en desarrollo de los mismos, para comprobar su legalidad durante el tiempo que produjo efectos. La Carta Política, en sus artículos 212, 213 y 215, permite al Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, declarar tres estados de excepción, estos son: de guerra exterior, de conmoción interior y de emergencia. El estado de guerra exterior (…) tiene como propósito repeler una agresión, defender la soberanía, atender los requerimientos de la guerra y procurar el restablecimiento de la normalidad. El estado de conmoción interior tiene como causa la grave perturbación del orden público que atente de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado o la convivencia ciudadana y que no pueda ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de Policía. El estado de emergencia, previsto en el artículo 215 Superior, obedece a hechos distintos de los previstos en los dos estados de excepción anteriores (…). Su declaración debe ser motivada y se podrán dictar decretos con fuerza de ley destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos, además, estos decretos deben referirse a materias que tengan relación directa y específica con el Estado de Emergencia, pudiendo establecer, de manera transitoria nuevos tributos o modificar los existentes.CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / RESOLUCIÓN No 059 DEL 13 DE ABRIL DE 2020 DE LA INDUSTRIA MILITAR - INDUMIL - Examen de los requisitos de forma / RESOLUCIÓN No 059 DEL 13 DE ABRIL DE 2020 DE LA INDUSTRIA MILITAR - INDUMIL / Examen de los requisitos materiales[…] La Resolución No. 059 del 13 de abril de 2020 fue expedida por el Gerente General de la Industria Militar en uso de sus facultades legales y en especial las otorgadas por el Decreto 2775 del 20 de noviembre de 1997, la Resolución 077 del 23 de abril de 2002, la Ley 1476 del 19 de julio de 2011, el Acuerdo 0439 de 2001 y el Decreto 617 del 6 de abril de 2018. Mediante esta Resolución se dispuso la suspensión de los términos de los procesos disciplinarios en segunda instancia, así como de los procesos informativos administrativos en primera y segunda instancia que se adelantan ante la mencionada entidad. […] se observa que el acto administrativo contiene los datos necesarios para su identificación, esto es, el número, la fecha, el nombre, cargo y firma de quien lo expide y las normas que lo facultan. También contiene la motivación y las disposiciones que se adoptan, es decir, cumple con las exigencias de validez formal para este tipo de actos. […] Para la Sala, la medida tomada en la Resolución 059 del 13 de abril de 2020, de suspender los términos en: (i) los procesos disciplinarios adelantados en segunda instancia; y (ii) las investigaciones administrativas tramitadas en primera y segunda instancia, según la cuantía, en virtud de la Ley 1476 de 2011, ambos de competencia del Gerente General de Indumil, hasta tanto se levante la medida de aislamiento preventivo obligatorio en el territorio nacional, resulta conexa y congruente con las causas que dieron origen al Estado de Emergencia y que se encuentran en la motivación del Decreto 417 de 2020, en el que (…) consideró que una de las principales pautas (…) es el distanciamiento social y aislamiento (…) con el propósito de limitar las posibilidades de propagación del Covid 19 y de proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que los atienden, se hace necesario expedir normas de orden legal que flexibilicen la obligación de atención personalizada al usuario y se permita incluso la suspensión de términos legales en las actuaciones administrativas y jurisdiccionales. […] la suspensión temporal o transitoria de los términos de los procesos disciplinarios garantiza tanto para la entidad como para los administrados, en condiciones de igualdad, que ninguna de las partes se beneficie o tenga algún provecho de la crisis generada por la pandemia, situación que se agravaría al no tomar la medida, obligando tanto a los funcionarios de la entidad que sustancian y fallan tales procesos, como a los interesados, a concurrir a la entidad para evitar el vencimiento de términos, so pena de incurrir en una falta disciplinaria o de perder el proceso por falta de defensa técnica […]. [C]onstituye una medida conexa, proporcional, necesaria y razonable, orientada, específicamente, a prevenir las graves consecuencias jurídicas o de salud que acarrearía para los usuarios de la entidad si tuvieran que atender estos procesos en esta época de cuarentena.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Competencia / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Finalidad / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Características / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Alcance El artículo 111, numeral 8, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo dispone que corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción. El artículo 20 de la Ley 137 de 1994, por la cual se reglamentan los Estados de Excepción en Colombia, dispone que las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.

Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. […] [E]l artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo señala que las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales. […] [E]ste control inmediato de legalidad tiene, básicamente, como principales características que: (i) es inmediato, pues es un proceso judicial que se adelanta de manera automática, tan pronto las entidades envían para su control las medidas generales que adoptan en ejercicio de la función administrativa y en desarrollo de los estados de excepción, es decir, no se requiere el derecho de acción. De no enviar tales actos administrativos, la jurisdicción debe hacer el control de legalidad de oficio;

(ii) es adelantado por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, tanto a nivel territorial por los tribunales administrativos (artículo 151 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo) como a nivel nacional, por el Consejo de Estado; (iii) no se requiere de la publicación del acto, basta su expedición;

(iv) durante su trámite no se suspende la ejecución del acto, es decir, este sigue produciendo efectos; y (v) es integral frente a las directrices constitucionales y legales y a los decretos legislativos que la atañen, esto es, la conexidad y proporcionalidad de las medidas que dicta el acto con las causas que le dieron origen, además, incluye la revisión de aspectos formales, es decir, los requisitos para su expedición, como competencia y formalidades.

Sobre el alcance de este medio de control y su integralidad (…) el examen integral del acto objeto de control incluye los aspectos de forma y de fondo de las medidas adoptadas (…) la sentencia que decide este control inmediato tiene el carácter de cosa juzgada relativa, porque, en un futuro, frente a las cuestiones que no fueron analizadas, pueden ser objeto de reproche judicial por medio de una demanda en ejercicio del medio de control de nulidad.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Conexidad y razonabilidad del acto administrativo que desarrolla el estado de excepción / ESTADOS DE EXCEPCIÓN - Limitación de los Derechos Humanos y libertades fundamentales / ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA - Características Este análisis comprende establecer si las medidas tomadas por la autoridad administrativa son conexas y razonables respecto de las causas que les dieron origen, es decir, si para desarrollar las medidas del estado de excepción, el acto desborda el propósito de la emergencia o si limita de manera grave, arbitraria e injustificadamente los derechos y libertades de las personas o si existen medidas menos lesivas para los mismos. […] [L]a Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, Ley 137 de 1994, en sus artículos 4, 5, 6, 7 y 8, señala cuáles son los derechos que durante un estado de excepción no se pueden tocar o afectar y cuáles son los límites que se permiten a los derechos constitucionales […]. [E]ste control inmediato de legalidad es autónomo, pues, en primer término, no depende que la Corte Constitucional se haya pronunciado primero respecto de la constitucionalidad de los decretos legislativos que decretan o desarrollan el estado de emergencia, sin perjuicio de que deba estarse a los efectos del fallo de constitucionalidad respectivo si éste ya se profirió, o para cuando se profiera (…) aun cuando el decreto legislativo haya sido declarado inexequible por la Corte Constitucional, debe efectuarse en todo caso el control de legalidad de las medidas generales dictadas por las autoridades administrativas en desarrollo de los mismos, para comprobar su legalidad durante el tiempo que produjo efectos.

La Carta Política, en sus artículos 212, 213 y 215, permite al Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, declarar tres estados de excepción, estos son: de guerra exterior, de conmoción interior y de emergencia. El estado de guerra exterior (…) tiene como propósito repeler una agresión, defender la soberanía, atender los requerimientos de la guerra y procurar el restablecimiento de la normalidad.

El estado de conmoción interior tiene como causa la grave perturbación del orden público que atente de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado o la convivencia ciudadana y que no pueda ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de Policía. El estado de emergencia, previsto en el artículo 215 Superior, obedece a hechos distintos de los previstos en los dos estados de excepción anteriores (…).

Su declaración debe ser motivada y se podrán dictar decretos con fuerza de ley destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos, además, estos decretos deben referirse a materias que tengan relación directa y específica con el Estado de Emergencia, pudiendo establecer, de manera transitoria nuevos tributos o modificar los existentes.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / RESOLUCIÓN No 059 DEL 13 DE ABRIL DE 2020 DE LA INDUSTRIA MILITAR - INDUMIL - Examen de los requisitos de forma / RESOLUCIÓN No 059 DEL 13 DE ABRIL DE 2020 DE LA INDUSTRIA MILITAR - INDUMIL / Examen de los requisitos materiales […] La Resolución No. 059 del 13 de abril de 2020 fue expedida por el Gerente General de la Industria Militar en uso de sus facultades legales y en especial las otorgadas por el Decreto 2775 del 20 de noviembre de 1997, la Resolución 077 del 23 de abril de 2002, la Ley 1476 del 19 de julio de 2011, el Acuerdo 0439 de 2001 y el Decreto 617 del 6 de abril de 2018.

Mediante esta Resolución se dispuso la suspensión de los términos de los procesos disciplinarios en segunda instancia, así como de los procesos informativos administrativos en primera y segunda instancia que se adelantan ante la mencionada entidad. […] se observa que el acto administrativo contiene los datos necesarios para su identificación, esto es, el número, la fecha, el nombre, cargo y firma de quien lo expide y las normas que lo facultan.

También contiene la motivación y las disposiciones que se adoptan, es decir, cumple con las exigencias de validez formal para este tipo de actos. […] Para la Sala, la medida tomada en la Resolución 059 del 13 de abril de 2020, de suspender los términos en: (i) los procesos disciplinarios adelantados en segunda instancia; y (ii) las investigaciones administrativas tramitadas en primera y segunda instancia, según la cuantía, en virtud de la Ley 1476 de 2011, ambos de competencia del Gerente General de Indumil, hasta tanto se levante la medida de aislamiento preventivo obligatorio en el territorio nacional, resulta conexa y congruente con las causas que dieron origen al Estado de Emergencia y que se encuentran en la motivación del Decreto 417 de 2020, en el que (…) consideró que una de las principales pautas (…) es el distanciamiento social y aislamiento (…) con el propósito de limitar las posibilidades de propagación del Covid 19 y de proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que los atienden, se hace necesario expedir normas de orden legal que flexibilicen la obligación de atención personalizada al usuario y se permita incluso la suspensión de términos legales en las actuaciones administrativas y jurisdiccionales. […] la suspensión temporal o transitoria de los términos de los procesos disciplinarios garantiza tanto para la entidad como para los administrados, en condiciones de igualdad, que ninguna de las partes se beneficie o tenga algún provecho de la crisis generada por la pandemia, situación que se agravaría al no tomar la medida, obligando tanto a los funcionarios de la entidad que sustancian y fallan tales procesos, como a los interesados, a concurrir a la entidad para evitar el vencimiento de términos, so pena de incurrir en una falta disciplinaria o de perder el proceso por falta de defensa técnica […]. [C]onstituye una medida conexa, proporcional, necesaria y razonable, orientada, específicamente, a prevenir las graves consecuencias jurídicas o de salud que acarrearía para los usuarios de la entidad si tuvieran que atender estos procesos en esta época de cuarentena.

FUENTE FORMAL: CP - ARTÍCULO 215 / CPACA - ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 / CPACA - ARTÍCULO 136 / CPACA - ARTÍCULO 151 / LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 20 / LEY 1476 DE 2011 / DECRETO LEGISLATIVO 417 DE 2020 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No 2 Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., tres (3) de julio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01564-00(CA)A Actor: INDUSTRIA MILITAR INDUMIL Demandado: RESOLUCIÓN NÚMERO 059 DEL 13 DE ABRIL DE 2020 - INDUSTRIA MILITAR - INDUMIL Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE LA RESOLUCIÓN NÚMERO 059 DEL 13 DE ABRIL DE 2020 EXPEDIDA POR EL GERENTE GENERAL DE LA INDUSTRIA MILITAR 1.

La Sala Especial de Decisión 2 decide el Control Inmediato de Legalidad de la Resolución Número 059 del 13 de abril de 2020 expedida por el Gerente General de la Industria Militar "Por la cual se establece la suspensión de términos en los Procesos Disciplinarios en Segunda Instancia y en los Procesos Investigaciones Administrativas en Primera y Segunda Instancia”.

ANTECEDENTES 2. El 7 de enero de 2020 la Organización Mundial de la Salud identificó el nuevo coronavirus COVID-19 y lo declaró emergencia de salud pública de importancia internacional. 3. El 6 de marzo de 2020 el Ministerio de Salud y de la Protección Social dio a conocer el primer caso de brote de enfermedad por coronavirus COVID- 19 en el territorio nacional. 4.

El 11 de marzo de 2020 la Organización Mundial de la Salud - OMS declaró el actual brote de enfermedad por coronavirus COVID-19 como una pandemia, esencialmente por la velocidad de su propagación y la escala de trasmisión, por la presencia en más de 114 países, de todos los continentes. 5. En virtud de ello, y debiéndose “adoptar medidas extraordinarias, estrictas y urgentes relacionadas con la contención del virus y su mitigación, complementarias a las dictadas mediante la Resolución 380 de 2020, así como disponer de los recursos financieros, humanos y logísticos para enfrentar la pandemia” el Ministerio de Salud y Protección Social, mediante Resolución 385 de 12 de marzo de 2020, declaró “la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020.

Dicha declaratoria podrá finalizar antes de la fecha aquí señalada o cuando desaparezcan las causas que le dieron origen o, si estas persisten o se incrementan, podrá ser prorrogada”; en consecuencia, ordenó a los jefes y representantes legales de las entidades públicas y privadas adoptar las medidas de prevención y control para evitar la propagación de dicha enfermedad. 6.

El 17 de marzo de 2020, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 215 de la Constitución Política, y considerando la evidente situación repentina e inesperada en la que se encuentra el país “que afecta de manera grave el orden económico y social por hechos absolutamente imprevisibles y sobrevinientes que no pueden ser controlados a través de las potestades ordinarias de que goza el Gobierno nacional, siendo necesario acudir al mecanismo contemplado en el artículo 215 de la Constitución Política, además que se trata de situaciones diferentes a las que se refieren los artículos 212 y 213 de la Constitución Política”, el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, mediante Decreto Legislativo 417, declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de su vigencia y señaló que, mediante decretos legislativos, adoptaría las medidas de rango legislativo, autorizadas por el Estado de Emergencia, con el fin de fortalecer las acciones dirigidas a conjurar los efectos de la crisis en todos los ámbitos o sectores de la vida nacional, así como a mejorar la situación de los contagiados y evitar una mayor propagación del COVID-19. 7.

Por reparto efectuado por la Secretaría General de la Corporación, correspondió el conocimiento del control inmediato de legalidad de la Resolución Número 059 del 13 de abril de 2020 expedida por el Gerente General de la Industria Militar "Por la cual se establece la suspensión de términos en los Procesos Disciplinarios en Segunda Instancia y en los Procesos Investigaciones Administrativas en Primera y Segunda Instancia".

En su parte resolutiva dispuso: “RESUELVE:

ARTÍCULO PRIMERO: Ordenar la suspensión de términos en los Procesos Disciplinarios en Segunda Instancia, hasta tanto se levante la medida de aislamiento preventivo obligatorio en el territorio nacional, lo anterior sin perjuicio que durante el término de suspensión se puedan atender peticiones.

ARTÍCULO SEGUNDO: Ordenar la suspensión de términos en los Procesos Informativos Administrativos en Primera y Segunda Instancia según corresponda a la cuantía, hasta tanto se levante la medida de aislamiento preventivo obligatorio en el territorio nacional, lo anterior, sin perjuicio que durante el término de suspensión se puedan atender peticiones.

ARTÍCULO TERCERO: Una vez levantada la medida de aislamiento preventivo obligatorio en el territorio nacional, se reanudarán los términos de los procesos establecidos en los artículos primero y segundo de este acto administrativo.

ARTÍCULO CUARTO: Ordenar la publicación de la presente resolución en la página web de la entidad.

ARTÍCULO QUINTO: Contra la presente resolución no procede recurso alguno.

ARTÍCULO SEXTO: La presente resolución rige a partir de su fecha de publicación.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Almirante (RA) HERNANDO WILLS VÉLEZ Gerente General Industria Militar” 8. El magistrado sustanciador, a quien le correspondió por reparto el control inmediato de legalidad de la Resolución 059 del 13 de abril de 2020, por auto del 30 de abril de 2020, le impartió el trámite previsto en el artículo 185 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 9.

Efectuadas las notificaciones de rigor al Gerente General de la Industria Militar, al Ministro de Defensa Nacional, al Director General de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y al Procurador Delegado para la Conciliación Administrativa y publicado el aviso en la Secretaría General de esta Corporación, por el término de diez (10) días, se recibieron las siguientes intervenciones.

INTERVENCIONES 10. La Industria Militar, a través del Gerente General de esa entidad, por escrito radicado el 14 de mayo de 2020, indica que Indumil es una Empresa Industrial y Comercial del Estado, con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera, adscrita al Ministerio de Defensa Nacional, cuyo objeto es desarrollar la política general del Gobierno Nacional en materia de importación, fabricación y comercio de armas, municiones y explosivos y elementos complementarios, así como la explotación de los ramos industriales, acordes con su especialidad. 11.

Que el literal u) del artículo 19 del Acuerdo 0439 del 12 de junio de 2001 establece que el Gerente General de Indumil tiene la función de ejercer el poder disciplinario de la entidad. Afirma que, de acuerdo con lo previsto en la Resolución 077 de 2002, por la cual se crea el Grupo de Control Disciplinario de la Industria Militar, el conocimiento de los procesos disciplinarios de segunda instancia es de competencia del Gerente General de esa entidad.

Que el artículo 21 de la Ley 1476 del 19 de julio de 2011 establece que el Gerente de Indumil es competente para adelantar las investigaciones administrativas por pérdida o daño de bienes de propiedad, o al servicio, del Ministerio de Defensa Nacional, de sus entidades adscritas o vinculadas, o de la Fuerza Pública, dependiendo de la cuantía. 12.

En cuanto a la expedición de la Resolución 059 del 13 de abril de 2020, reseña el marco jurídico expedido en el ámbito nacional en virtud de la emergencia sanitaria ocasionada por la pandemia del Coronavirus COVID – 19 y la consecuente declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica por parte del Presidente de la República en todo el territorio nacional, por medio del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020.

CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO 13. La Procuradora Tercera Delegada ante el Consejo de Estado, el 2 de junio de 2020, presenta concepto en el proceso de la referencia y solicita que se declare la improcedencia del mecanismo de control inmediato de legalidad de la Resolución 059 del 13 de abril de 2020 expedida por el Gerente General de la Industria Militar. 14.

Indica que la competencia de la industria Militar, para expedir el acto controlado, se deriva del ejercicio directo e inmediato de la función administrativa inherente y exclusiva a los asuntos asignados a esa entidad, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 1 y 5 de la Ley 489 de 1998, que regula lo correspondiente a la organización y funcionamiento para las entidades del orden nacional; en el Decreto 3135 de 1954; y en el Decreto 1070 de 2015 “Por el cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de Defensa”. 15.

Aduce que la Resolución 059 del 13 de abril de 2020 fue expedida por el Gerente General de Indumil y se fundamentó jurídicamente en: (i) la Resolución 385 del 12 de marzo, expedida por el Ministro de Salud y Protección Social “Por la cual se declara la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID-19 y se adoptan medidas para hacer frente al virus”;

(ii) el Decreto 417 de 2020 “Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional”; (iii) el Decreto 457 de 2020 “Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del coronavirus COVID-19 y el mantenimiento del orden público”, en el que, entre otras medidas, se dispuso el aislamiento preventivo obligatorio del 24 de marzo al 13 de abril, medida que fue posteriormente ampliada mediante Decreto 531 de 2020, hasta el 27 de abril; y (iv) el Decreto 440 de 2020 “Por el cual se adoptan medidas de urgencia en materia de contratación estatal con ocasión del Estado de Emergencia Económica Social y Ecológica derivada de la pandemia COVID-19”. 16.

Afirma que el acto controlado se adoptó con el fin de implementar medidas necesarias para prevenir y minimizar el riesgo de propagación de la pandemia COVID-19 y de proteger el derecho al trabajo. Que, por lo anterior, se expidió inicialmente la Resolución 051 del 25 de marzo de 2020, en la cual se dispuso la suspensión de los procesos disciplinarios en segunda instancia y en las investigaciones administrativas en primera, o segunda instancia, del 26 de marzo al 13 de abril de 2020.

Que en la Resolución 059 se estableció que era necesario extender la suspensión de términos, hasta que se levante la medida de aislamiento preventivo obligatorio. 17. Considera que es improcedente el medio de control inmediato de legalidad, toda vez que de los hechos tenidos en cuenta para la decisión de prolongar la suspensión de los términos procesales dentro de los asuntos referidos en la Resolución 059 del 13 de abril de 2020, no se desprende relación causal o conexidad material con lo dispuesto en el Decreto Legislativo 440 de 2020, que se refiere a un tema de contratación estatal y que es el único de esta categoría jurídica en el que se fundamenta el acto controlado.

CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia 18. El artículo 111, numeral 8, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo dispone que corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción. 19.

El artículo 20 de la Ley 137 de 1994, por la cual se reglamentan los Estados de Excepción en Colombia, dispone que las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.

Por su parte, el artículo 107 ibídem creó en el Consejo de Estado las salas especiales de decisión, encargadas de conocer los procesos sometidos a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, que esta les encomiende, salvo los procesos de pérdida de investidura y de nulidad por inconstitucionalidad. 22. Ahora bien, el artículo 29 del Acuerdo No. 080 de 2019, que compiló el Reglamento Interno del Consejo de Estado, enuncia los asuntos de competencia de la Sala Plena Contencioso Administrativo, que deben ser decididos por las Salas Especiales de Decisión, entre estos, “3.

Los demás procesos que les sean asignados por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo”. 23. En virtud de esta atribución, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación, en sesión virtual No. 10 realizada el 1 de abril de 2020, según Acta No. 9 de la misma fecha, decidió, de conformidad con los artículos 107, inciso 4, 111, numeral 8, y 185 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y 23, 29-3 y 42 del Acuerdo 080 de 2019, asignar los controles inmediatos de legalidad a las Salas Especiales de Decisión. 24.

En atención a las anteriores disposiciones, esta Sala Especial de Decisión tiene competencia para decidir el control inmediato de legalidad. Problema Jurídico 25. Corresponde a esta Sala Especial de Decisión establecer si la Resolución Número 059 del 13 de abril de 2020, expedida por el Gerente General de la Industria Militar, se encuentra conforme, en sus aspectos formal y material, con las normas superiores que directamente le sirvieron de fundamento y con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. En este sentido, la Sala abordará el siguiente estudio: (i) Objeto y características del medio de control inmediato de legalidad;

(ii) el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica decretado por el Presidente de la República; y (iii) estudio del caso concreto. Resolución al problema jurídico (i) Objeto y características del control inmediato de legalidad 26. El artículo 20 de la Ley 137 de 1994, por la cual se reglamentan los Estados de Excepción en Colombia, conforme con el artículo 152 literal e) de la Constitución Política, dispone que las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales. 27.

De la anterior disposición se observa que este control inmediato de legalidad tiene, básicamente, como principales características que: (i) es inmediato, pues es un proceso judicial que se adelanta de manera automática, tan pronto las entidades envían para su control las medidas generales que adoptan en ejercicio de la función administrativa y en desarrollo de los estados de excepción, es decir, no se requiere el derecho de acción. De no enviar tales actos administrativos, la jurisdicción debe hacer el control de legalidad de oficio;

(iv) durante su trámite no se suspende la ejecución del acto, es decir, este sigue produciendo efectos; y (v) es integral frente a las directrices constitucionales y legales y a los decretos legislativos que la atañen, esto es, la conexidad y proporcionalidad de las medidas que dicta el acto con las causas que le dieron origen[1]; además, incluye la revisión de aspectos formales, es decir, los requisitos para su expedición, como competencia y formalidades[2]. 28.

Sobre el alcance de este medio de control y su integralidad, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia del 23 de noviembre de 2010, expuso las siguientes consideraciones: “El control inmediato, de que trata el artículo 20 de la Ley 137 de 1994, es un mecanismo de control a cargo de la Jurisdicción de lo Contencioso, cuya finalidad es evaluar la legalidad de los actos administrativos de carácter general expedidos al amparo de un estado de excepción. Se debe, pues, analizar la existencia de relación de conexidad entre la regulación contenida en el acto objeto de control y los motivos que dieron lugar a la declaratoria de la emergencia económica.

Asimismo, se impone determinar su conformidad con las normas superiores que le sirven de fundamento, que son entre otras los mandatos constitucionales que regulan los estados de excepción (arts. 212 a 215), la Ley estatutaria de Estados de Excepción, el decreto de declaratoria del estado de excepción y -claro está- los decretos con carácter legislativo expedidos por el gobierno en virtud de la autorización constitucional para legislar por vía excepcional.

Examen jurisdiccional automático y oficioso que supone verificar lo relativo a la competencia de la autoridad que lo expidió, la realidad de los motivos, la adecuación a los fines y la sujeción a las formas, la proporcionalidad de las medidas expedidas en el marco del estado de excepción. La Sala advierte que la integralidad que se predica de este control no puede fundarse en los mismos parámetros de aquel que le compete a la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos, expedidos al amparo de la declaratoria del estado de excepción, por expreso mandato superior (arts. 241 numeral 7º y 215, parágrafo).

Dado que no es lo mismo revisar una norma legal de excepción delante de un número finito de disposiciones (como es la Constitución), que revisarla frente al “resto del ordenamiento jurídico”. Si bien es cierto que el control automático supone un control integral, no puede pretenderse con ello que, al ejercer tal control, el juez revise todo el ordenamiento jurídico.

No pesa, entonces, sobre esta Corporación la carga de evaluar la juridicidad de la norma objeto de control frente a todos los preceptos superiores del ordenamiento jurídico que tengan relación con la materia. Este control debe confrontar en primer lugar la normativa propia de la situación de excepción, y en todo caso, si el Juez se percata de la existencia de la vulneración de cualquier otra norma que no haya sido suspendida o derogada por las disposiciones con fuerza de ley, dictadas al amparo del estado de excepción, procederá a declarar la ilegalidad de la norma que ha sido remitida para revisión a través del control inmediato de legalidad.

En otras palabras, si la Sala se percata de la violación de un marco normativo distinto al proferido en el ámbito del estado de excepción y que no haya sido suspendido o derogado por éste, debe proceder a decretar la nulidad correspondiente, pero sin que ello signifique que se cierre la posibilidad a un debate ulterior sobre estos mismos preceptos y por motivo de ilegalidad diferente, vía acción ciudadana en sede del contencioso objetivo de anulación. Por ello los fallos que desestiman la nulidad de los actos objeto de control o que la decretan sólo parcialmente respecto de algunos de sus preceptos, aunque tienen efecto erga omnes, esto es oponible a todos y contra todos, por otro lado, tienen la autoridad de cosa juzgada relativa, es decir, sólo frente a los ítems de ilegalidad analizados y decididos en la sentencia. En síntesis, la decisión adoptada en un fallo desestimatorio, en estos casos, en tanto se contrae a un estudio de legalidad limitado dado su carácter oficioso, ajeno a la naturaleza dispositiva del control judicial asignado a la justicia administrativa, no implica el análisis de todos los posibles motivos de contradicción con normas superiores y -por lo mismo- no empece ni es óbice para que a futuro se produzca otro pronunciamiento, que verse sobre reproches distintos que puedan edificarse sobre la misma norma”[3]. 29.

De acuerdo con lo anterior, el examen integral del acto objeto de control incluye los aspectos de forma y de fondo de las medidas adoptadas, no solo frente a la norma que las fundamenta, sino de cualquier norma que sea superior; sin embargo, su naturaleza oficiosa, no significa que el estudio deba abarcar todo el universo de posibles quebrantamientos del ordenamiento superior; de allí que la sentencia que decide este control inmediato tiene el carácter de cosa juzgada relativa, porque, en un futuro, frente a las cuestiones que no fueron analizadas, pueden ser objeto de reproche judicial por medio de una demanda en ejercicio del medio de control de nulidad. 30.

Este análisis comprende establecer si las medidas tomadas por la autoridad administrativa son conexas y razonables respecto de las causas que les dieron origen, es decir, si para desarrollar las medidas del estado de excepción, el acto desborda el propósito de la emergencia o si limita de manera grave, arbitraria e injustificadamente los derechos y libertades de las personas o si existen medidas menos lesivas para los mismos. 31.

Y es que la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, Ley 137 de 1994, en sus artículos 4, 5, 6, 7 y 8, señala cuáles son los derechos que durante un estado de excepción no se pueden tocar o afectar y cuáles son los límites que se permiten a los derechos constitucionales, por lo tanto, las medidas que las autoridades administrativas expidan en desarrollo de los decretos legislativos que declaren o se dicten en un estado de excepción deben respetar igualmente estas prohibiciones. 32.

Los artículos 4, 5, 6, 7 y 8 de la Ley 137 de 1994, disponen: “ARTÍCULO 4o. DERECHOS INTANGIBLES. <Aparte tachado derogado por el Acto Legislativo 1 de 1997> De conformidad con el artículo 27 de la Convención Americana de Derechos Humanos, y los demás tratados sobre la materia ratificados por Colombia, durante los estados de excepción serán intangibles: el derecho a la vida y a la integridad personal; el derecho a no ser sometido a desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica; la prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos; la prohibición de las penas de destierro, prisión perpetua y confiscación; la libertad de conciencia; la libertad de religión; el principio de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la protección de la familia, los derechos del niño, a la protección por parte de su familia, de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a prisión por deudas civiles; el derecho al habeas corpus y el derecho de los colombianos por nacimiento a no ser extraditados.

(aparte tachado derogado en virtud de la expedición del Acto Legislativo 1 de 1997, que modificó el artículo 35 de la Constitución Política). Tampoco podrán ser suspendidas las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos. De conformidad con el literal b) del artículo 29 de la Convención Americana de Derechos Humanos, ninguna disposición de la Convención puede ser interpretada en el sentido de limitar el goce y ejercicio de cualquier derecho o libertad que pueda estar reconocido de acuerdo con las leyes de cualquiera de los Estados partes o de acuerdo con otra Convención en que sea parte uno de estos Estados. […] ARTÍCULO 5o.

PROHIBICIÓN DE SUSPENDER DERECHOS. Las limitaciones a los derechos no podrán ser tan gravosas que impliquen la negación de la dignidad humana, de la intimidad, de la libertad de asociación, del derecho al trabajo, del derecho a la educación, de la libertad de expresión y de los demás derechos humanos y libertades fundamentales que no pueden ser suspendidos en ningún Estado de Excepción. Tampoco podrán ser suspendidas las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos.

De todas formas se garantizarán los derechos consagrados en el artículo 29 de la Constitución Política. ARTÍCULO 6o. AUSENCIA DE REGULACIÓN. En caso que sea necesario limitar el ejercicio de algún derecho no intangible, no tratado en la presente ley, no se podrá afectar su núcleo esencial y se deberán establecer garantías y controles para su ejercicio.

ARTÍCULO 7 o. VIGENCIA DEL ESTADO DE DERECHO. En ningún caso se podrá afectar el núcleo esencial de los derechos fundamentales. El Estado de Excepción es un régimen de legalidad y por lo tanto no se podrán cometer arbitrariedades so pretexto de su declaración. Cuando un derecho o una libertad fundamentales puedan ser restringidos o su ejercicio reglamentado mediante decretos legislativos de Estados de Excepción, estos no podrán afectar el núcleo esencial de tales derechos y libertades.

ARTÍCULO 8 o. JUSTIFICACIÓN EXPRESA DE LA LIMITACIÓN DEL DERECHO. Los decretos de excepción deberán señalar los motivos por los cuales se imponen cada una de las limitaciones de los derechos constitucionales de tal manera que permitan demostrar la relación de conexidad con las causas de la perturbación y los motivos por las cuales se hacen necesarias”. 33.

Ahora bien, también es importante precisar que este control inmediato de legalidad es autónomo, pues, en primer término, no depende que la Corte Constitucional se haya pronunciado primero respecto de la constitucionalidad de los decretos legislativos que decretan o desarrollan el estado de emergencia, sin perjuicio de que deba estarse a los efectos del fallo de constitucionalidad respectivo si éste ya se profirió, o para cuando se profiera[4]; y, en segundo lugar, aun cuando el decreto legislativo haya sido declarado inexequible por la Corte Constitucional, debe efectuarse en todo caso el control de legalidad de las medidas generales dictadas por las autoridades administrativas en desarrollo de los mismos, para comprobar su legalidad durante el tiempo que produjo efectos.

(ii) El Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica decretado por el Presidente de la República 34. La Carta Política, en sus artículos 212, 213 y 215, permite al Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, declarar tres estados de excepción, estos son: de guerra exterior, de conmoción interior y de emergencia. El estado de guerra exterior, como su nombre lo indica, tiene como propósito repeler una agresión, defender la soberanía, atender los requerimientos de la guerra y procurar el restablecimiento de la normalidad.

El estado de conmoción interior tiene como causa la grave perturbación del orden público que atente de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado o la convivencia ciudadana y que no pueda ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de Policía. 35. El estado de emergencia, previsto en el artículo 215 Superior, obedece a hechos distintos de los previstos en los dos estados de excepción anteriores y que “perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o constituyan grave calamidad pública”.

El periodo de su duración debe ser hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario. Su declaración debe ser motivada y se podrán dictar decretos con fuerza de ley destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos, además, estos decretos deben referirse a materias que tengan relación directa y específica con el Estado de Emergencia, pudiendo establecer, de manera transitoria nuevos tributos o modificar los existentes.

La revisión obligatoria e inmediata de los Decretos Legislativos que se dicten en uso de las facultades a que se refieren los artículos 212, 213 y 215 está atribuida a la Corte Constitucional (artículos 214, numeral 6, 215, parágrafo y 241, numeral 7, de la Constitución Política). 36. El 17 de marzo de 2020, el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, mediante Decreto Legislativo 417, decidió: “Artículo 1.

Declárese el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de este decreto. Artículo 2. El Gobierno nacional, ejercerá las facultades a las cuales se refiere el artículo 215 de la Constitución política, el artículo 1 del presente decreto y las demás disposiciones que requiera para conjurar la crisis.

Artículo 3. El Gobierno nacional adoptará mediante decretos legislativos, además de las medidas anunciadas en la parte considerativa de este decreto, todas aquellas medidas adicionales necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, así mismo dispondrá las operaciones presupuestales necesarias para llevarlas a cabo.

Artículo 4. El Presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación”.. 37. La declaratoria del Estado de Emergencia, mediante el Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020, tuvo como presupuestos fácticos, los siguientes: i) La salud pública, referida a la situación nacional y mundial de la pandemia de COVID-19 y que, frente a ese escenario, según la OMS, se requiere una acción efectiva e inmediata de los gobiernos, las personas y las empresas.

Se tuvo en cuenta la proyección estimada de costos de las atenciones en salud, de las incapacidades, de la necesidad de incrementar la oferta de las unidades de cuidado intensivo de adultos, advirtiendo que no se tenía en cuenta: “1) las comorbilidades, las cuales pueden corresponder a un 44% de costo adicional entre los pacientes críticos, 2) la atención a pacientes crónicos en casa para evitar la exposición al riesgo, 3) la compensación económica temporal por aislamiento preventivo, y 4) las intervenciones o estrategias para modificar el comportamiento de los residentes en Colombia” y; ii) Los aspectos económicos en el ámbito nacional e internacional.

En el ámbito nacional señaló la necesidad de un apoyo fiscal urgente al sistema de salud, pues este no se encuentra físicamente preparado para atender una emergencia de salud y requiere ser fortalecido de manera inmediata; Que el 42,4% de los trabajadores en Colombia trabajan por cuenta propia y 56,4% no son asalariados; que los ingresos de este tipo de trabajadores dependen de su trabajo diario y que estos hogares son vulnerables al no contar con mecanismos para reemplazar los ingresos que dejarán de percibir por causa de las medidas sanitarias, incurriendo en posibles incumplimientos de pagos y obligaciones.

La ruptura no prevista del acuerdo de recorte de la producción de crudo de la OPEP y la menor demanda mundial de crudo producto del nuevo coronavirus COVID-19 implicó un desplome abrupto del precio del petróleo, lo cual ha causado una subida precipitada del dólar en los mercados emergentes y en países productores de petróleo; en el país se ha presentado una subida de la TRM a niveles nunca registrados.

Que los menores precios del petróleo, aunados a un menor crecimiento de la economía, generarían efectos negativos sobre el balance fiscal, significando un cambio abrupto en el panorama fiscal, que, en ausencia de medidas contundentes, pueden repercutir en la estabilidad macroeconómica del país. Que las medidas que han tomado las instituciones económicas, si bien han sido adecuadas, son insuficientes para contener el choque sorpresivo y profundo que ha sufrido la economía. Que otros sectores con una inmensa afectación son el turismo y el aeronáutico Igualmente, que la DIAN ha flexibilizado el calendario tributario para contribuir a la absorción del choque económico que está generando la llegada del COVID-19 al país, que dentro de estas medidas se encuentra el aplazamiento de la segunda y tercera cuota de renta para los grandes contribuyentes, que se encuentren en sectores relacionados con el transporte aéreo comercial de pasajeros, hoteles, actividades teatrales, de espectáculos musicales y otros espectáculos en vivo.

En el ámbito internacional, entre otros aspectos, consideró que, no obstante, las herramientas usadas por los principales bancos centrales del mundo y las diferentes autoridades económicas, el temor por la expansión del nuevo coronavirus COVID-19 ha ocasionado sorpresiva e imprevisiblemente el deterioro del mercado financiero internacional, una menor demanda global y una caída en las perspectivas de crecimiento mundial. 38.

Frente al presupuesto valorativo que, según la Corte Constitucional, se evidencia: (i) en el juicio de gravedad de la afectación y (ii) en el juicio de necesidad de las medidas extraordinarias (sentencia C-670 de 2015), el Decreto 417 de 2020 explicó que la expansión en el territorio nacional del COVID-19, sumado a los efectos económicos negativos que se han evidenciado en la última semana, es un hecho que además, de ser una grave calamidad pública, constituye en una grave afectación al orden económico y social del país que justifica la declaratoria del Estado de Emergencia Económica y Social.

Que se pronostica mayores índices de mortalidad y, por tanto, un problema sanitario que debe ser resuelto de manera Inmediata, con medidas efectivas de contención y mitigación. Que es necesario promover mecanismos que permitan impulsar las actividades productivas de los comerciantes y empresarios y la mitigación de los impactos económicos negativos que la crisis conlleva; y consideró: “[…] Que el posible aumento de casos de contagio del nuevo Coronavirus COVID-19 constituye un reto de dimensiones inusuales para el Sistema Nacional de Salud, quien no sólo debe atender las necesidades de los directamente afectados, sino que tiene la responsabilidad de Impedir la extensión de los efectos hacia todos los habitantes del país, lo cual exige la disposición de Ingentes recursos económicos y la adopción de parte de todas las entidades del Estado y de los particulares de las acciones necesarias para restringir el contacto de los habitantes, con la finalidad, de garantizar las condiciones necesarias de atención en salud, evitar el contagio de la enfermedad y su propagación. […] Que ha quedado ampliamente justificado que la situación a la que está expuesta actualmente la población colombiana es tan grave e inminente que afecta la salud, el empleo, el abastecimiento de bienes básicos, la economía y el bienestar de todos los habitantes del territorio nacional por lo que se hace absolutamente necesario contar con las herramientas legales necesarias para enfrentar de manera eficaz la actual situación”. 39.

Como justificación de la declaratoria del Estado de Emergencia, el Decreto Legislativo 417 de 2020 señala que los mecanismos jurídicos ofrecidos por el ordenamiento nacional son insuficientes, por lo que se hace necesario, por la urgencia y gravedad de la situación, recurrir a las facultades del Estado de Emergencia con el fin de dictar decretos con fuerza de ley que permitan conjurar la crisis generada por el nuevo Coronavirus Covid-19 debido a la propagación y mortalidad que el mismo causa, el pánico por el contagio y las medidas de contención decretadas por cada Estado para evitar una mayor propagación. Advirtió que como la magnitud del COVID-19 en el país no ha sido dimensionada en su totalidad, las medidas que se anuncian en ese decreto no agotan los asuntos que pueden abordarse en ejercicio de las facultades conferidas por el estado de excepción. 40.

Como medidas, el Decreto 417 de 2020, señaló, entre otras, que se requería: (i) Disponer de los recursos que se encuentren a cargo de la Nación y de las Entidades Territoriales, tales como el Fondo de Ahorro y Estabilización -FAE-del Sistema General de Regalías y el Fondo de Pensiones Territoriales -FONPET-, a título de préstamo o cualquier otro que se requiera;

(ii) La creación del Fondo de Mitigación de Emergencias FOME con las subcuentas necesarias para atender las necesidades de atención en salud, los efectos adversos generados a la actividad productiva y la necesidad de que la economía continúe brindando condiciones que mantengan el empleo y el crecimiento (iii) El fortalecimiento del Fondo Nacional de Garantías -FNG, a través del aprovechamiento de los recursos de capital de las entidades de la rama ejecutiva del orden nacional;

(iv) Analizar todas las medidas tributarias para efectos de permitir la reducción de la movilidad, la aglomeración y la congregación en los sitios públicos, así como para evitar una mayor afectación de las distintas actividades económicas, el empleo, la industria y el comercio. (v) Que una de las principales medidas, recomendadas por la Organización Mundial de la Salud, es el distanciamiento social y aislamiento, para lo cual, las tecnologías de la información y las comunicaciones y los servicios de comunicaciones, en general, se convierten en una herramienta esencial para permitir la protección la vida y la salud de los colombianos;

(vi) Que con el propósito de limitar las posibilidades de propagación del Covid 19 y de proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que los atienden, se hace necesario expedir normas de orden legal que flexibilicen la obligación de atención personalizada al usuario y se permita incluso la suspensión de términos legales en las actuaciones administrativas y jurisdiccionales;

(vii) Que, con el fin de evitar la propagación de la pandemia del coronavirus y contener la misma, el gobierno nacional podrá expedir normas para simplificar el proceso administrativo sancionatorio contenido en la Ley 9 de 1979 y en la Ley 1437 de 2011 garantizando el debido proceso y el derecho a la defensa; (viii) Autorizar al Gobierno Nacional realizar la entrega de transferencias monetarias adicionales y extraordinarias, entre otras, en favor de los beneficiarios de los programas Familias en Acción, Protección Social al Adulto Mayor ·Colombia Mayor, Jóvenes en Acción y de la compensación del impuesto sobre las ventas -IVA, con el fin de mitigar los efectos económicos y sociales causados a la población más vulnerable del país. 41.

La Corte Constitucional mediante sentencia C-145 de 2020 declaró la exequibilidad del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, por encontrarlo ajustado a la Constitución Política. Para la Corte Constitucional, el Decreto 417 de 2020 cumple con los requisitos formales y materiales de constitucionalidad; en primer lugar, los supuestos fácticos y su sobreviniencia están acreditados.

“No cabe duda para la Corte que los grupos de hechos invocados (salud pública y aspectos económicos) como sustento del presupuesto fáctico del decreto declaratorio ocurrieron en realidad y más allá de toda duda razonable puede arribarse a la convicción de su presentación en el mundo de los fenómenos reales”. A juicio de la Corte es un estado de emergencia que responde a una problemática mundial y no local “se está ante una crisis global de salud pública, de vertiginoso escalamiento y letalidad para la humanidad, que opera en un marco de enorme incertidumbre y que además tiene gran impacto sobre las sociedades y la economía, de la cual Colombia no está exenta.

Por ello “Las circunstancias que motivaron la declaración del estado de emergencia tienen su origen en hechos diferentes a los que se producen regular y cotidianamente, es decir, son sobrevinientes a las situaciones que normalmente suceden en el discurrir de la actividad de la sociedad en sus diferentes manifestaciones. […] Es un hecho extraordinario en la vida del Estado, muy distinto a las crisis anteriores y, por lo tanto, con un alto grado de impredecibilidad por el Gobierno nacional”.

Frente al presupuesto valorativo, la Corte Constitucional, entre otras consideraciones, señaló: “[…] 93. Bajo este contexto, el Presidente de la República junto con sus ministros, ejerció, a juicio de la Corte, de manera apropiada sus facultades constitucionales y dentro del margen razonable de análisis que establece la Constitución. La grave situación de calamidad pública sanitaria, su crecimiento exponencial, los altos índices de mortalidad y los efectos perjudiciales sobre el orden económico y social, involucran afectaciones o amenazas intensas sobre los derechos constitucionales de los habitantes del territorio nacional, a saber, la salud, vida, seguridad, libertad de locomoción, derechos de población vulnerable y enfoque diferencial, trabajo, subsistencia digna, mínimo vital, seguridad alimentaria, libre empresa, etc., así como repercusiones graves sobre las finanzas del Estado. 94.

Para la Corte no cabe duda de que las dimensiones de la calamidad pública sanitaria y sus efectos en el orden económico y social son devastadoras, al producir perturbaciones o amenazas en forma grave e inminente que impactan de manera traumática y negativamente en la protección efectiva de los derechos constitucionales de millones de personas.

Ello se verifica con el volumen de infectados y personas fallecidas, la virtualidad de poner en serio peligro los derechos constitucionales al desconocerse aún la cura del COVID-19, además de las grandes repercusiones económicas y sociales al desequilibrar intensamente la sostenibilidad individual, de los hogares y de las empresas, así como las finanzas del Estado. […] 98.

En el asunto sub examine se habrá de concluir que el Gobierno nacional acreditó ante esta Corporación que por la magnitud y la gravedad de la crisis humanitaria resultante de la pandemia del COVID- 19, no podía ser conjurada en esta oportunidad con el ejercicio de las atribuciones ordinarias que le otorga el ordenamiento jurídico, al resultar insuficientes y no permitir responder con inmediatez las muchas áreas puntuales que requieren medidas específicas de nivel legislativo y no solo administrativas, haciendo necesarias medidas extraordinarias para atender la calamidad sanitaria y los efectos negativos al orden económico y social.

El riesgo indeterminado y el desafío que enfrenta la humanidad constituyen una amenaza directa, cuya respuesta dada la prontitud y eficiencia requerida no descansa en los medios tradicionales. […].”. 42. El 20 de marzo de 2020, el Presidente de la República, con la firma de todos sus Ministros, expidió el Decreto Legislativo 440 “Por el cual se adoptan medidas de urgencia en materia de contratación estatal, con ocasión del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica derivada de la Pandemia COVID-19”. 43.

Pues bien, de acuerdo con este marco normativo atinente a las disposiciones de orden nacional que constituyeron el fundamento de la Resolución 059 del 13 de abril de 2020 expedida por el Gerente General de la Industria Militar, esta Sala de decisión procederá al estudio del caso concreto. Estudio del caso concreto 44. Para realizar el control integral de legalidad de la Resolución 059 del 13 de abril de 2020, expedida por el Gerente General de la Industria Militar, y según se anunció en el capítulo correspondiente al objeto y características del control inmediato de legalidad, se debe analizar si el acto administrativo se encuentra conforme, formal y materialmente, con las normas superiores que le deben servir de fundamento.

Examen de los requisitos de forma 45. La Resolución No. 059 del 13 de abril de 2020 fue expedida por el Gerente General de la Industria Militar en uso de sus facultades legales y en especial las otorgadas por el Decreto 2775 del 20 de noviembre de 1997, la Resolución 077 del 23 de abril de 2002, la Ley 1476 del 19 de julio de 2011, el Acuerdo 0439 de 2001 y el Decreto 617 del 6 de abril de 2018.

Mediante esta Resolución se dispuso la suspensión de los términos de los procesos disciplinarios en segunda instancia, así como de los procesos informativos administrativos en primera y segunda instancia que se adelantan ante la mencionada entidad. 46. La Industria Militar fue creada y modificada por los Decretos números 3135 Bis de 1954 y 0574 de 1955 y, de acuerdo con lo establecido en el Decreto 2346 de 1971, funciona como una Empresa Industrial y Comercial del Estado, vinculada al Ministerio de Defensa Nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y capital independiente.

Tiene por objeto desarrollar la política general del Gobierno Nacional en materia de importación, fabricación y comercio de armas, municiones y explosivos y elementos complementarios, así como la explotación de los ramos industriales acordes con su especialidad. 47. En cumplimiento de su objetivo, conforme con el artículo 17 del Acuerdo 0439 de 2001, el Director General de la Industria Militar tiene, entre otras, las siguientes funciones: “Artículo 17°- FUNCIONES DEL GERENTE GENERAL. – El Gerente General de la Industria Militar tendrá las siguientes funciones: […] b) Dirigir, coordinar, supervisar y dictar normas para el eficiente desarrollo de las actividades de la entidad, en cumplimiento de las políticas adoptadas por la Junta Directiva. c) Dirigir, coordinar, vigilar y controlar la ejecución de las funciones o programas de la organización y de su personal. u) Ejercer el poder disciplinario de conformidad con la Ley 200 de 1995 y demás disposiciones que la modifiquen o adicionen; […]”. 48.

En virtud de lo anterior, el Gerente General, conforme con los artículos 2 y 76 de la Ley 734 de 2002, es el titular del poder disciplinario en su dependencia, sin perjuicio de la competencia preferente de la Procuraduría General de la Nación[5]. 49. Adicionalmente, en virtud de la Ley 1476 de 2011 “Por la cual se expide el régimen de responsabilidad administrativa por pérdida o daño de bienes de propiedad o al servicio del Ministerio de Defensa Nacional, sus entidades adscritas o vinculadas o la Fuerza Pública”, que se cita como fundamento normativo en los considerandos del acto controlado, el Gerente General de la Industria Militar está facultado para conocer de los procesos investigativos administrativos en segunda o única instancia[6], en razón de la cuantía como factor que determina la competencia, según el artículo 19 ibídem[7], así: “Artículo 21.

Competencia por la cuantía. Determínense las siguientes autoridades para fallar los procesos administrativos: 1. Inferior a dos (2) smlmv En el Ministerio de Defensa Nacional, en las entidades adscritas o vinculadas al Ministerio de Defensa Nacional, en la Dirección General Marítima, en el Comando General de las Fuerzas Militares, en los Comandos de Fuerza, en las Unidades Militares y en la Policía Nacional, conocerán y fallarán en única instancia, el Jefe de la respectiva dependencia administrativa, militar o policial donde se encuentre en inventario el bien. 2.

De 2 hasta 150 smlmv 2.1 En el Ministerio de Defensa Nacional […] 2.1.1 En las entidades adscritas o vinculadas al Ministerio de Defensa Nacional En primera instancia fallará el Subgerente, el Subdirector respectivo, Secretario General o sus equivalentes. En todo caso conocerá en primera instancia el funcionario inmediatamente subalterno del Director, Gerente o su equivalente en línea jerárquica u organizacional.

En segunda instancia: el Director, el Gerente o su equivalente. […] 3. Superior a 150 y hasta 300 smlmv 3.1 En el Ministerio de Defensa Nacional […] 3.1.1 En las entidades adscritas o vinculadas al Ministerio de Defensa Nacional En primera instancia fallará: El Subgerente, el Subdirector respectivo, Secretario General o sus equivalentes.

En todo caso conocerá en primera instancia el funcionario inmediatamente subalterno del Director, Gerente o su equivalente en línea Jerárquica u organizacional. En segunda instancia: El Director, el Gerente o su equivalente. […] 4. Superior a 300 smlmv 4.1 En el Ministerio de Defensa Nacional […] 4.1.1 En las entidades adscritas o vinculadas al Ministerio de Defensa Nacional En única instancia fallará el Gerente General, Director, o su equivalente. […]”. 49.

De acuerdo con las anteriores disposiciones, y en especial con las previstas en el artículo 17 del Acuerdo 0439 de 2001, la Sala considera que el Gerente General de Indumil tiene competencia, en cumplimiento de las funciones de dirección y coordinación, para expedir la Resolución objeto de control, pues el proceso disciplinario en segunda instancia y los procesos investigativos en primera y segunda instancia, sobre los que dispuso la suspensión de términos, son de su resorte, como quedó visto. 50.

Por otra parte, de la lectura de la Resolución examinada, se observa que el acto administrativo contiene los datos necesarios para su identificación, esto es, el número, la fecha, el nombre, cargo y firma de quien lo expide y las normas que lo facultan. También contiene la motivación y las disposiciones que se adoptan, es decir, cumple con las exigencias de validez formal para este tipo de actos.

Examen material de la Resolución 059 del 13 de abril de 2020 51. La Resolución 059 de 2020 tiene como fundamento el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 y las demás normas que se han expedido para la contención y para conjurar la crisis de la pandemia por el COVID-19, por lo tanto, el estudio de la conexidad, proporcionalidad y legalidad de las medidas se hará frente a estas disposiciones.

Como lo advierte la Señora Procuradora Tercera Delegada ante la Corporación, la Resolución 059 de 2020 cita en sus considerandos el Decreto Legislativo 440 de 2020 “Por el cual se adoptan medidas de urgencia en materia de contratación estatal, con ocasión del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica derivada de la Pandemia COVID-19”, lo que a juicio de la Sala, evidentemente, es ajeno al tema tratado por la Resolución, como quiera que la materia que este Decreto regula no tiene nada que ver con lo dispuesto en el acto objeto de control.

En la Resolución tampoco se invoca el desarrollo de ninguno de los artículos del Decreto 440 ni precisa algún hecho particular que deba ser regulado por el mismo. En consecuencia, como no hay relación o nexo causal entre la Resolución 059 y este Decreto, no se tendrá en cuenta para el estudio de la conexidad material. 52. Entonces, para la plenitud del presente estudio integral de legalidad, la Sala procederá a analizar la motivación y las disposiciones de la Resolución objeto de control para establecer su conexidad, congruencia y proporcionalidad con las normas que le sirvieron de fundamento, especialmente, con el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, que declaró el Estado de Emergencia en todo el territorio nacional. 53.

Frente a la necesidad de la suspensión de términos en los procesos disciplinarios de segunda instancia, e investigativos de primera y segunda instancia[8], la Resolución objeto de control indica en sus considerandos lo siguiente: “[…] 1. Que la Industria Militar es una Empresa Industrial y Comercial del Estado, vinculada al Ministerio de Defensa Nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y capital independiente. 2.

Que el Acuerdo 0439 del 12 de junio de 1997, en su artículo 18 literal u, dispuso “Ejercer el poder disciplinario de conformidad con la ley 200 de 1995 y demás disposiciones que la modifiquen o adicionen”. 3. Que de conformidad con el artículo quinto de la Resolución 077 de 200 (sic), por la cual se crea el Grupo de Control Interno Disciplinario de la Industria Militar, se estableció que la segunda instancia de los procesos disciplinarios corresponde al Gerente General de la Industria Militar. 4.

Que la Ley 1476 del 19 de julio de 2011, por la cual se expide el régimen de responsabilidad administrativa por pérdida o daño de bienes de propiedad o al servicio del Ministerio de Defensa Nacional, sus entidades adscritas o vinculadas, o la Fuerza Pública; en su artículo 21 estableció la competencia por cuantía. 5. Que el 11 de marzo de 2020, la Organización Mundial de la Salud (OMS) calificó el brote de Coronavirus (COVID-2019) como una pandemia. 6.

Que el Ministerio de Salud y Protección Social mediante la Resolución No. 385 del 12 de marzo de 2020 declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020, por causa del Coronavirus, ordenando a los jefes y representantes legales de centros laborales públicos y privados, adoptar las medidas de prevención y control sanitario para evitar la propagación del COVID-19, además de impulsar la prestación del servicio a través del trabajo en casa. 7.

Que le corresponde a la Industria Militar como institución coadyuvar en la implementación de las medidas necesarias que permita la adopción de una cultura de prevención y la minimización del riesgo. 8. Que el Presidente de la República de Colombia, por medio del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, declaró el Estado de Emergencia, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días, con el fin de adoptar todas aquellas medidas necesarias para conjugar la crisis e impedir la extensión de los efectos derivados de la pandemia COVID-2019. 9.

Que de conformidad con el artículo 25 de la Constitución Política de Colombia y con lo dispuesto por el Ministerio del Trabajo en la Circular 021 del 17 de marzo de 2020 “El trabajo es un derecho y una obligación social y goza en todas su[s] modalidades de la especial protección del Estado”, por esta razón el Ministerio del Trabajo previó una serie de mecanismos con el fin de protegerlo y garantizar la vida productiva de la población colombiana. 10.

Que el Presidente de la República de Colombia, mediante Decreto No. 457 del 22 de marzo de 2020, ordenó el aislamiento preventivo obligatorio en todo el territorio nacional, desde el 24 de marzo de 2020 a las 23:59 hasta el 13 de abril de 2020 a las 00:00. 11. Que a través del Decreto 440 de 2020, el Presidente de la República de Colombia adoptó medidas de urgencia en materia de contratación estatal con ocasión al Estado de Emergencia Económico, Social y Ecológico derivado de la pandemia por COVID-19. 12.

Que la Industria Militar con base en la declaratoria de emergencia sanitaria nacional y el aislamiento preventivo obligatorio, expidió la Resolución No. 051 del 25 de marzo de 2020, mediante la cual se suspendieron los términos en las actuaciones de los procesos disciplinarios en segunda instancia y en las investigaciones administrativas en primera o segunda instancia, según corresponda a la cuantía, desde el 26 de marzo de 2020 a las 00:00 hasta el 13 de abril de 2020 a las 00:00. 13.

Que el Presidente de la República de Colombia, mediante Decreto No. 531 del 08 de abril de 2020, ordenó el aislamiento preventivo obligatorio en todo el territorio nacional, a partir cero horas (00:00 a.m.) del día 27 de abril de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-1[9]. 14. Que en virtud de lo anterior se hace necesario suspender los términos de los Procesos Disciplinarios en Segunda Instancia y en los Procesos Investigaciones Administrativas en Primera y Segunda Instancia, hasta tanto se levante la medida de aislamiento preventivo obligatorio en el territorio nacional”. 54.

Para la Sala, la medida tomada en la Resolución 059 del 13 de abril de 2020, de suspender los términos en: (i) los procesos disciplinarios adelantados en segunda instancia; y (ii) las investigaciones administrativas tramitadas en primera y segunda instancia, según la cuantía, en virtud de la Ley 1476 de 2011, ambos de competencia del Gerente General de Indumil, hasta tanto se levante la medida de aislamiento preventivo obligatorio en el territorio nacional, resulta conexa y congruente con las causas que dieron origen al Estado de Emergencia y que se encuentran en la motivación del Decreto 417 de 2020, en el que, de acuerdo a los hechos suficientemente relatados y acreditados y con el fin de afrontar la grave situación social y de salud pública que aqueja, no solo al país sino, al mundo entero, consideró que una de las principales pautas, recomendadas por la Organización Mundial de la Salud, es el distanciamiento social y aislamiento, y que, con el propósito de limitar las posibilidades de propagación del Covid 19 y de proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que los atienden, se hace necesario expedir normas de orden legal que flexibilicen la obligación de atención personalizada al usuario y se permita incluso la suspensión de términos legales en las actuaciones administrativas y jurisdiccionales. 55.

A juicio de esta Sala, los hechos que dieron lugar al Estado de Emergencia declarado por el Presidente de la República, con la firma de todos sus ministros, son más que conocidos por todo el país, al igual que las medidas necesarias para evitar el contagio y propagación del Coronavirus COVID – 19 y no se requiere que se repitan en cada acto que, a nivel local o sectorizado, se expida para concretar en el ámbito de sus competencias las medidas transitorias destinadas a superar los efectos perjudiciales de la situación. 56.

El propósito expuesto en el acto objeto de control, de coadyuvar en la implementación de las medidas necesarias que permita la adopción de una cultura de prevención y la minimización del riesgo, que pudiera poner en peligro la vida y la salud de las personas que intervienen en las actuaciones disciplinarias y en las investigaciones administrativas adelantadas en virtud de la Ley 1476 de 2011, tiene relación directa con la medida de suspender los términos en los procesos señalados en los artículos primero y segundo de la Resolución 059 del 13 de abril de 2020, pues la limitación de la movilidad o libre circulación de todos los residentes en el territorio nacional, no solo en virtud del aislamiento ordenado por los Decretos 457 del 22 de marzo de 2020 y 531 del 8 de abril de 2020[9] sino como una verdadera medida de contención del virus, implica la imposibilidad para los sujetos interesados de estar atentos al estado de sus procesos, de pronto con la eventualidad del vencimiento de algún término para ejercer su derecho de defensa o contradicción, de no adoptarse esta medida. 57.

En efecto, en los procesos disciplinarios y en las investigaciones administrativas es necesaria la presencia de los intervinientes, no solo en las diligencias que se llevan a cabo en el proceso disciplinarios, como declaraciones juramentadas, versiones libres y práctica de pruebas; sino, particularmente, en el procedimiento de las investigaciones administrativas, en el cual al dictar el auto de apertura se debe, entre otras cosas, identificar al presunto autor o autores si el informe o las pruebas existentes lo permite[10].

Estas circunstancias requiere del acceso a los expedientes[11], que físicamente se encuentran en la entidad. Por lo tanto, a juicio de la Sala, de no tomarse la medida de suspensión en estos procesos disciplinarios y de investigaciones administrativas implicaría la necesidad de los interesados de asistir a sus procesos, no solo incumpliendo la medida de aislamiento obligatorio preventivo ordenado en los Decretos 457 del 22 de marzo de 2020 y 531 del 8 de abril de 2020, sino propiciando una mayor probabilidad de contagio del Virus. 58.

Ciertamente, como lo señaló esta Sala en sentencia del 19 de mayo de 2020[12], la suspensión temporal o transitoria de los términos de los procesos disciplinarios garantiza tanto para la entidad como para los administrados, en condiciones de igualdad, que ninguna de las partes se beneficie o tenga algún provecho de la crisis generada por la pandemia, situación que se agravaría al no tomar la medida, obligando tanto a los funcionarios de la entidad que sustancian y fallan tales procesos, como a los interesados, a concurrir a la entidad para evitar el vencimiento de términos, so pena de incurrir en una falta disciplinaria o de perder el proceso por falta de defensa técnica. 59.

Así mismo, la medida de suspender los términos en los procesos administrativos está en consonancia con una situación calamitosa, o de crisis general, como la vivida en estos momentos en todo el territorio nacional, en los que se han visto afectados, de manera razonable, algunos derechos de los colombianos, como el de movilidad, pero que ha sido con el fin de no poner en riesgo otros que son intangibles, como la vida y la integridad personal (artículo 4 de la Ley 137 de 1994). 60.

La Corte Constitucional en la sentencia C-145 de 2020, mediante la cual declaró ajustado a la Constitución Política el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, consideró: “[…] 61. Los riesgos para el mantenimiento de la propia vida son evidentes, imponiéndose restricciones de variado orden como el distanciamiento social, el confinamiento de la población y la cuarentena, entre otros, que comportan la interrupción de las dinámicas económicas y sociales cotidianas, y con ello la paralización de buena parte de la economía, afectando la satisfacción de las necesidades básicas de los habitantes, quienes ven reducidos o suprimidos sus ingresos, pero asimismo, impactándose el crecimiento económico del país[259].

No se duda que los efectos del COVID-19 en la economía y la sociedad comportan un carácter de imprevistos y extraordinarios. […]”. 61. Y es que las causas que dieron lugar a la declaratoria del presente Estado de Emergencia han afectado todos los sectores de la vida nacional, tanto sociales, como administrativos y económicos, por lo tanto, a juicio de la Sala, la suspensión de términos de los procesos señalados en la Resolución objeto de control, se ajusta al ordenamiento jurídico, como quiera que constituye una medida conexa, proporcional, necesaria y razonable, orientada, específicamente, a prevenir las graves consecuencias jurídicas o de salud que acarrearía para los usuarios de la entidad si tuvieran que atender estos procesos en esta época de cuarentena. 62.

Por las anteriores razones, se justifica también que en el artículo tercero se disponga que la suspensión de los términos de los procesos disciplinarios en segunda instancia, e investigaciones administrativas en primera y segunda instancia, según la cuantía, tramitados ante Indumil, esté vigente hasta tanto se levante la medida de aislamiento preventivo obligatorio en el territorio nacional, fecha en la cual se reanudarán los términos en dichos procesos. 63.

La Sala considera necesario señalar que, aunque la Resolución objeto de control no menciona el Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020 “por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”, lo cierto es que este Decreto en su artículo 6 dispuso la posibilidad para las autoridades administrativas de suspender los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa, hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social.

En atención a ello, se considera que la Resolución No. 059 del 13 de abril de 2020 de Indumil se ajusta a lo dispuesto en este Decreto Legislativo que ya se encontraba vigente al momento de su expedición. 64. Finalmente, en cuanto a los artículos cuarto, quinto y sexto de la Resolución objeto de control, que disponen, respectivamente, que la resolución se debe publicar en la página web de Indumil, que contra la misma no procede ningún recurso y que rige a partir de la fecha de la publicación, cumplen con los principios de publicidad, transparencia y coordinación previstos en el artículo 3 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y con el deber de publicación de los actos administrativos de carácter general, conforme lo dispone el artículo 65 ibídem, como requisito necesario para su obligatoriedad.

Además, corresponde a la previsión del artículo 75 ibídem, según el cual “No habrá recurso contra los actos de carácter general […]”, como lo es el acto objeto de control. 65. Por todo lo anterior, la Sala considera que las medidas transitorias tomadas por el Gerente General de la Industria Militar, mediante la Resolución 059 del 13 de abril de 2020, guarda conexidad, consonancia y proporcionalidad con las causas que dieron origen al Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, declarado, mediante el Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020, por lo tanto, como cumple con los presupuestos formales y materiales de legalidad, así se declarará en la parte resolutiva de la presente decisión. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión No. 2, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:

PRIMERO. DECLARAR que la Resolución 059 del 13 de abril de 2020 expedida por el Gerente General de la Industria Militar - Indumil, objeto del presente control inmediato de legalidad, se encuentra ajustada al ordenamiento jurídico, en los términos de la parte motiva de la presente providencia.

SEGUNDO. En firme esta decisión, archivar el expediente. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia se discutió y aprobó por la Sala en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) MARTÍN GONZALO BERMÚDEZ MUÑOZ MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Salva Voto CONSEJO DE ESTADO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 2 Consejero: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Expediente: 11001-03-15-000-2020-01564-00 Asunto: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE LA RESOLUCIÓN 059 DEL 13 DE ABRIL DE 2020 EXPEDIDA POR EL GERENTE GENERAL DE LA INDUSTRIA MILITAR SALVAMENTO DE VOTO Con el respeto acostumbrado por la posición de la Sala, me permito salvar el voto en la decisión adoptada en sentencia del 3 de julio de 2020 mediante la cual se declaró ajustada a la Constitución y la Ley la resolución objeto de control.

Lo anterior en consideración a que, la Resolución 059 del 13 de abril de 2020 fue expedida por el gerente general de Indumil se fundamentó jurídicamente en: (i) la Resolución 385 del 12 de marzo, expedida por el Ministro de Salud y Protección Social “Por la cual se declara la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID-19 y se adoptan medidas para hacer frente al virus”;

Con todo, la competencia de la Industria Militar, para expedir el acto controlado, se deriva del ejercicio directo e inmediato de la función administrativa inherente y exclusiva a los asuntos asignados a esa entidad, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 1 y 5 de la Ley 489 de 1998, que regula lo correspondiente a la organización y funcionamiento para las entidades del orden nacional; en el Decreto 3135 de 1954; y en el Decreto 1070 de 2015 “Por el cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de Defensa”.

Ahora, de los hechos que se tienen en cuenta para la decisión de prolongar la suspensión de los términos procesales dentro de los asuntos referidos en la Resolución 059 del 13 de abril de 2020, no se desprende relación causal o conexidad material con lo dispuesto en el Decreto Legislativo 440 de 2020, que se refiere a un tema de contratación estatal y que es el único de esta categoría jurídica en el que se fundamenta el acto controlado.

Por lo anterior, en mi criterio, debió declararse la improcedencia del control inmediato de legalidad la medida de suspender términos en los procesos disciplinarios de Indumil, comoquiera que el acto objeto de control no obedece al desarrollo de una medida general contenida en un decreto legislativo dictado en el marco del estado de emergencia (presupuesto esencial de procedencia), pues la relación material en este caso es únicamente respecto del Decreto 417 de 2020 que declaró el estado de emergencia, el cual solo es declaratorio y no legislativo.

En los anteriores términos dejo expuesto el salvamento de mi voto Fecha ut supra CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado ----------------------- [1] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 16 de junio de 2009, Rad. 2009-00305. M.P. Dr. Enrique Gil Botero. [2] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 28 de enero de 2003, Exp. 2002-0949 (CA-004) M.P. Dr. Alier Eduardo Hernández Enríquez. [3] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 23 de noviembre de 2010, Exp. 2010-00196 CA M.P. Dra. Ruth Stella Correa Palacio [4] CONSEJO DE ESTADO, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencias A-010 de enero 26 de 1999, CA-013 de febrero 2 de 1999, CA-009 de febrero 23 de 1999, CA-020 de agosto 24 de 1999 y CA-004 de enero 28 de 2003. [5] Artículo 2°.

Titularidad de la acción disciplinaria. Sin perjuicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación y de las Personerías Distritales y Municipales, corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias.

El titular de la acción disciplinaria en los eventos de los funcionarios judiciales, es la jurisdicción disciplinaria. La acción disciplinaria es independiente de cualquiera otra que pueda surgir de la comisión de la falta. Artículo 76. Control disciplinario interno. Toda entidad u organismo del Estado, con excepción de las competencias de los Consejos Superior y Seccionales de la Judicatura, deberá organizar una unidad u oficina del más alto nivel, cuya estructura jerárquica permita preservar la garantía de la doble instancia, encargada de conocer y fallar en primera instancia los procesos disciplinarios que se adelanten contra sus servidores.

Si no fuere posible garantizar la segunda instancia por razones de estructura organizacional conocerá del asunto la Procuraduría General de la Nación de acuerdo a sus competencias […] En todo caso, la segunda instancia será de competencia del nominador, salvo disposición legal en contrario. En aquellas entidades donde no sea posible organizar la segunda instancia, será competente para ello el funcionario de la Procuraduría a quien le corresponda investigar al servidor público de primera instancia. […] Parágrafo 2°.

Se entiende por oficina del más alto nivel la conformada por servidores públicos mínimo del nivel profesional de la administración. […] Artículo 77. Significado de control disciplinario interno. Cuando en este código se utilice la locución "control disciplinario interno" debe entenderse por tal, la oficina o dependencia que conforme a la ley tiene a su cargo el ejercicio de la función disciplinaria. [6] En virtud del artículo 13 de la Ley 1476 de 2011, son destinatarios de esta investigación administrativa las personas naturales que presten sus servicios en el Ministerio de Defensa Nacional, sus entidades adscritas o vinculadas o la Fuerza Pública, los alumnos de las escuelas de formación y quienes presten servicio militar obligatorio en la Fuerza Pública, aunque con posterioridad se hayan retirado.

También se aplicará a las personas naturales contratadas como trabajador oficial, por prestación de servicios u otra modalidad. El personal que preste el servicio militar obligatorio en las Fuerzas Militares o en la Policía Nacional, será sujeto de la actuación administrativa, aunque ya no se encuentre prestando dicho servicio. [7] “Artículo 19.

Factores que determinan la competencia. La competencia para fallar se determinará teniendo en cuenta la cuantía del daño o la pérdida y la unidad o dependencia donde se encuentre en inventario el bien. [ ]”. [8] El artículo segundo de la parte resolutiva de la Resolución 059 del 13 de abril de 2020 dispone la suspensión de términos en los procesos “informativos” administrativos en primera y segunda instancia, los cuales corresponden a las investigaciones administrativas previstas en la Ley 1476 de 2011, adelantadas cuando existe pérdida o daño de bienes de propiedad, o al servicio, del Ministerio de Defensa Nacional, sus entidades adscritas o vinculadas o la Fuerza Pública. [9] Los Decretos 457 del 22 de marzo de 2020 y 531 del 8 de abril de 2020 fueron expedidos por el Presidente de la República y con la firma de 13 de sus ministros, en virtud de lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 189 de la Constitución Política, que consagra como función del Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa la de “conservar en todo el territorio el orden público y restablecerlo donde fuere turbado”.

Se tratan de unos decretos dictados por el Presidente en desarrollo de una función administrativa, como principal autoridad de policía en el territorio nacional, no son decretos legislativos dictados en uso de las facultades previstas en el artículo 215 de la Constitución Política. La función prevista en el numeral 4 del artículo 189 de la Carta corresponde a una competencia normal del Presidente como suprema autoridad administrativa y es diferente a las facultades que esta autoridad tiene en virtud de los artículos 212 a 215 de la Constitución Política en caso de los estados de excepción. [10] Artículo 96 de la Ley 1476 de 2011. [11] De acuerdo a lo establecido en el artículo 53 de la Ley 1476 de 2011, la actuación administrativa debe consignarse por escrito, en idioma castellano y en duplicado. [12] Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión No. 2, Sentencia del 19 de mayo de 2020, Exp.

CIL 2020-01013-00, Corpoboyacá.