Providencia — Consejo de Estado

NR-2153893Consejo de Estado · SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No 9Sentencia2020-06-30

Ponente: Gabriel Valbuena Hernández

Actor: Departamento Administrativo Nacional De Estadística - Dane·Demandado: Resolución 038 Del 27 De Marzo De 2020 - Departamento Administrativo Nacional De Estadística - Dane

De qué trata

Síntesis: Los estados de excepción están regulados en los artículos 212, 213 y 215 de la C.P., estos son: i) Estado de guerra exterior, ii) Estado de conmoción interior, y iii) Estado de emergencia económica, social y ecológica, los cuales representan a manera de numerus clausus las hipótesis de anormalidad previstas por el Constituyente, lo que significa que son estas las circunstancias y no otras, las que habilitan al Presidente de la República para ejercer función legislativa en los términos señalados en la Constitución. […] La declaratoria del estado de excepción, así como los decretos legislativos y las medidas administrativas que lo desarrollan, deben ceñirse a la Constitución como norma jurídica fundamental del Estado (art. 4) y a la Ley Estatutaria 137 de 1994 dado su carácter reglado, excepcional y limitado. Los decretos legislativos tienen un control de constitucionalidad ejercido por la Corte Constitucional, y las medidas administrativas que los desarrollan, tienen un control de legalidad, el cual está atribuido al Consejo de Estado tratándose de actos expedidos por las autoridades nacionales, y a los Tribunales Administrativos si corresponden a entidades territoriales (artículos 20 de la Ley 137 de 1994, 136 y 185 del CPACA). […] [C]ualquier medida que se adopte en desarrollo de la declaratoria de un estado de excepción, tiene como límite el respeto por los derechos humanos reconocidos en la Constitución Política, y en los instrumentos internacionales que se integran al ordenamiento jurídico interno en virtud del bloque de constitucionalidad, los cuales son considerados como intangibles, es decir, durante los estados de anormalidad no pueden ser suspendidos, ni tampoco sus respectivas garantías judiciales. […] [L]a Ley Estatutaria de los Estados de Excepción Ley 137 de 1994, prescribe en el artículo 5 que las limitaciones a los derechos no podrán ser tan gravosas que impliquen la negación de la dignidad humana, de la intimidad, de la libertad de asociación, del derecho al trabajo, del derecho a la educación, de la libertad de expresión y de los demás derechos humanos y libertades fundamentales que no pueden ser suspendidos en ningún estado de excepción. Dicho artículo señala además que tampoco podrán ser suspendidas las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos, y que de todas formas se garantizarán los derechos consagrados en el artículo 29 de la Constitución Política. Los demás derechos que no son considerados como intangibles pueden ser objeto de restricciones durante los estados de excepción, pero éstas no son ilimitadas y deben ajustarse a los principios de razonabilidad, idoneidad y proporcionalidad. […] [E]l artículo 6 de la Ley 137 de 1994 permite limitar el ejercicio de algún derecho no intangible siempre que no se afecte su núcleo esencial y se establezcan garantías y controles para su ejercicio; por su parte, el art. 8, determina que los decretos de excepción deberán justificar de forma expresa los motivos por los que se imponen limitaciones a los derechos constitucionales a fin de demostrar la conexidad con las causas de la perturbación y los motivos por los cuales se hacen necesarias.DECRETOS LEGISLATIVOS - Características / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Características / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Alcance / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - FinalidadEl control inmediato de legalidad de los actos administrativos generales expedidos con ocasión de la declaratoria de emergencia económica, social y ambiental no se restringe a la nuda confrontación del acto sub examine con las disposiciones constitucionales y a las normas legales transitorias aplicables a la situación de alarma o de emergencia que determinó la declaratoria del estado de excepción, pues es también mandatorio realizar un análisis de convencionalidad bajo los parámetros mencionados en el presente acápite, cuando quiera que las medidas de excepción, derogatorias del régimen común que rige en tiempos de normalidad, puedan afectar o comprometer el ejercicio de los derechos y libertades mencionados en precedencia y con mayor razón aún si alguno de ellos es de aquellos que en las normas que conforman el bloque de constitucionalidad se consideran intangibles.[…] Los decretos que declaran el estado de excepción y aquellos que lo desarrollan son decretos legislativos, algunas características que ostentan tales decretos son las siguientes: i) pueden derogar, adicionar o modificar las leyes que sean pertinentes y en consecuencia tienen los mismos efectos jurídicos de una ley, ii) tienen una vigencia indefinida, esto es, pueden sobrepasar el término por el cual se declaró el estado de excepción. Sin embargo, si establecen nuevos tributos o modifican los impuestos existentes, las medidas respectivas regirán solo hasta el vencimiento de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso las convierta en permanentes, y iii) pueden ser derogados, modificados o adicionados por el Congreso, pero la oportunidad para ello depende de si la iniciativa legislativa es exclusiva del Gobierno Nacional, o no. […] El control inmediato de legalidad de los actos administrativos que se expidan como desarrollo de los decretos legislativos dictados por el Presidente de la República durante los estados de excepción, constituye una limitación al poder de las autoridades administrativas, y es una medida eficaz que busca impedir la aplicación de normas ilegales. La Corporación, de manera consistente y reiterada ha definido como características del control inmediato de legalidad las siguientes: i) es automático e inmediato porque tan pronto se expide el acto administrativo general, el Gobierno Nacional debe enviarlo para que se ejerza el control correspondiente. En caso de que el Gobierno no lo envíe dentro de las 48 horas siguientes a la expedición, la autoridad judicial competente debe asumir, de oficio, el control de tal acto. Por lo tanto, ni siquiera es necesario que el acto se haya divulgado, ii) es autónomo, toda vez que es posible que se controlen los actos administrativos antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la constitucionalidad del decreto que declara el estado de excepción y de los decretos legislativos que lo desarrollan, iii) es integral, por cuanto es un juicio en el que se examina la competencia de la autoridad que expidió el acto, la conexidad del acto con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción, la sujeción a las formas y la proporcionalidad de las medidas adoptadas para conjurar la crisis e impedir la extensión de los efectos del estado de excepción, y iv) la sentencia que decide el control de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa.CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Control formal / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Control materialEl alcance del control inmediato involucra el estudio de los parámetros y límites formales y materiales que deben ser observados por el Gobierno Nacional para expedir el acto. [...] El examen formal consiste en verificar que el acto general cumpla con los siguientes requisitos: i) que se trate de un acto de contenido general, ii) que el mismo se haya dictado en ejercicio de la función administrativa, y iii) que el acto tenga como fin el desarrollar uno o ma´s de los decretos legislativos expedidos en los estados de excepcio´n. […] [P]ara la Sala las medidas adoptadas en el acto objeto de control son manifestación de la gestión contractual en cabeza del Estado, las cuales se encuentran consagradas en la Ley 80 de 1993, con un alcance general y abstracto, en tanto constituyen verdaderas reglas de acción para los servidores y contratistas de la entidad, como a los particulares que deseen contratar bajo los parámetros de la urgencia manifiesta, por lo que se entiende cumplido este requisito. […] [D]e acuerdo con las disposiciones en referencia, el DANE expidió la Resolución objeto de control en ejercicio de la competencia de gestión contractual asignada por el legislador, función administrativa que le es propia, así mismo, las medidas que se desarrollan en el acto objeto de control se enmarcan en los fines, la misión y las funciones que corresponden a dicho departamento administrativo.EL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE LA RESOLUCIÓN 038 DEL 27 DE MARZO DE 2020 - Análisis de los elementos formales, de conexidad y de proporcionalidad[…] [L]a Resolución objeto de control se expidió a partir de: a). Las circunstancias fácticas que determinaron la expedición del Decreto 417 de 2020 que declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. b). En el marco de las excepciones a la medida sanitaria de aislamiento y los efectos económicos ocasionados por la emergencia sanitaria, previstas en el el artículo 3° del Decreto 457 de 2020 […] c). En desarrollo del Decreto Legislativo 440 de 2020 que en su artículo 7 adoptó medidas de urgencia manifiesta en materia de contratación estatal, con ocasión del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica para la contratación directa de suministros de bienes y servicios con el fin de prevenir, contener y mitigar los efectos de la Pandemia del coronavirus covid-19. […] El control material involucra el análisis de proporcionalidad y conexidad con respecto a las normas superiores que directamente le sirven de fundamento al acto […] [L]as medidas adoptadas en la Resolución 038 de 27 de marzo de 2020, guardan una relación de conexidad con los hechos que dieron origen al Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 (…) obedeció a la necesidad de: a) Desarrollar la actividad contractual para determinados bienes y servicios (…) de manera ágil y eficaz para no detener el normal funcionamiento del DANE, entidad que tiene a cargo funciones que se encuentran exceptuadas de las medidas de aislamiento decretadas por el Gobierno Nacional. b) Garantizar los derechos a la vida, salud e información de los ciudadanos, funcionarios y contratistas del DANE encargados de recolectar la información necesaria para la producción de estadísticas oficiales y reducir la exposición y la posibilidad de contagio del COVID-19 durante el desarrollo de los operativos de campo, y por ende su propagación, con la finalidad de garantizar la continuidad en el desarrollo de su gestión misional para que el Gobierno Nacional pueda adoptar las políticas públicas que sean eficaces para la prevención y contención de la pandemia. c) Agilizar los procedimientos de adquisición de bienes y servicios necesarios para el desarrollo de las funciones (…) toda vez que las modalidades de contratación establecidas en el estatuto contractual público demandan tiempos de formalización más extensos, y el agotamiento de ciertas formalidades y trámites, que deben ceder ante la necesidad de dar continuidad a la gestión misional en la Dirección Territorial Norte del DANE, medida que guarda una íntima relación con el estado de excepción declarado por el Gobierno Nacional. […] En cuanto a la proporcionalidad de las medidas (…) [L]as medidas adoptadas no implican la desmejora de los derechos sociales de los ciudadanos ni vulneran la Constitución Política, toda vez que se trata de la aplicación de medidas propias de la contratación estatal desarrolladas por el legislador ordinario en la Ley 80 de 1993 y también en el Decreto Legislativo 440 de 2020 (…) que garantizan los derechos constitucionales a la vida, salud e información pública tanto de los ciudadanos como de los trabajadores y contratistas que desarrollan las funciones misionales del DANE y garantizan que en la gestión contractual, se apliquen los principios orientadores de la función administrativa.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / ESTADOS DE EXCEPCIÓN / ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Competencia / ESTADOS DE EXCEPCIÓN - Respeto a los Derechos Humanos y libertades fundamentales / DERECHOS HUMANOS - Intangibles y tangibles Los estados de excepción están regulados en los artículos 212, 213 y 215 de la C.P., estos son: i) Estado de guerra exterior, ii) Estado de conmoción interior, y iii) Estado de emergencia económica, social y ecológica, los cuales representan a manera de numerus clausus las hipótesis de anormalidad previstas por el Constituyente, lo que significa que son estas las circunstancias y no otras, las que habilitan al Presidente de la República para ejercer función legislativa en los términos señalados en la Constitución. […] La declaratoria del estado de excepción, así como los decretos legislativos y las medidas administrativas que lo desarrollan, deben ceñirse a la Constitución como norma jurídica fundamental del Estado (art. 4) y a la Ley Estatutaria 137 de 1994 dado su carácter reglado, excepcional y limitado.

Los decretos legislativos tienen un control de constitucionalidad ejercido por la Corte Constitucional, y las medidas administrativas que los desarrollan, tienen un control de legalidad, el cual está atribuido al Consejo de Estado tratándose de actos expedidos por las autoridades nacionales, y a los Tribunales Administrativos si corresponden a entidades territoriales (artículos 20 de la Ley 137 de 1994, 136 y 185 del CPACA). […] [C]ualquier medida que se adopte en desarrollo de la declaratoria de un estado de excepción, tiene como límite el respeto por los derechos humanos reconocidos en la Constitución Política, y en los instrumentos internacionales que se integran al ordenamiento jurídico interno en virtud del bloque de constitucionalidad, los cuales son considerados como intangibles, es decir, durante los estados de anormalidad no pueden ser suspendidos, ni tampoco sus respectivas garantías judiciales. […] [L]a Ley Estatutaria de los Estados de Excepción Ley 137 de 1994, prescribe en el artículo 5 que las limitaciones a los derechos no podrán ser tan gravosas que impliquen la negación de la dignidad humana, de la intimidad, de la libertad de asociación, del derecho al trabajo, del derecho a la educación, de la libertad de expresión y de los demás derechos humanos y libertades fundamentales que no pueden ser suspendidos en ningún estado de excepción. Dicho artículo señala además que tampoco podrán ser suspendidas las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos, y que de todas formas se garantizarán los derechos consagrados en el artículo 29 de la Constitución Política.

Los demás derechos que no son considerados como intangibles pueden ser objeto de restricciones durante los estados de excepción, pero éstas no son ilimitadas y deben ajustarse a los principios de razonabilidad, idoneidad y proporcionalidad. […] [E]l artículo 6 de la Ley 137 de 1994 permite limitar el ejercicio de algún derecho no intangible siempre que no se afecte su núcleo esencial y se establezcan garantías y controles para su ejercicio; por su parte, el art. 8, determina que los decretos de excepción deberán justificar de forma expresa los motivos por los que se imponen limitaciones a los derechos constitucionales a fin de demostrar la conexidad con las causas de la perturbación y los motivos por los cuales se hacen necesarias.

DECRETOS LEGISLATIVOS - Características / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Características / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Alcance / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Finalidad El control inmediato de legalidad de los actos administrativos generales expedidos con ocasión de la declaratoria de emergencia económica, social y ambiental no se restringe a la nuda confrontación del acto sub examine con las disposiciones constitucionales y a las normas legales transitorias aplicables a la situación de alarma o de emergencia que determinó la declaratoria del estado de excepción, pues es también mandatorio realizar un análisis de convencionalidad bajo los parámetros mencionados en el presente acápite, cuando quiera que las medidas de excepción, derogatorias del régimen común que rige en tiempos de normalidad, puedan afectar o comprometer el ejercicio de los derechos y libertades mencionados en precedencia y con mayor razón aún si alguno de ellos es de aquellos que en las normas que conforman el bloque de constitucionalidad se consideran intangibles.[…] Los decretos que declaran el estado de excepción y aquellos que lo desarrollan son decretos legislativos, algunas características que ostentan tales decretos son las siguientes: i) pueden derogar, adicionar o modificar las leyes que sean pertinentes y en consecuencia tienen los mismos efectos jurídicos de una ley, ii) tienen una vigencia indefinida, esto es, pueden sobrepasar el término por el cual se declaró el estado de excepción. Sin embargo, si establecen nuevos tributos o modifican los impuestos existentes, las medidas respectivas regirán solo hasta el vencimiento de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso las convierta en permanentes, y iii) pueden ser derogados, modificados o adicionados por el Congreso, pero la oportunidad para ello depende de si la iniciativa legislativa es exclusiva del Gobierno Nacional, o no. […] El control inmediato de legalidad de los actos administrativos que se expidan como desarrollo de los decretos legislativos dictados por el Presidente de la República durante los estados de excepción, constituye una limitación al poder de las autoridades administrativas, y es una medida eficaz que busca impedir la aplicación de normas ilegales.

La Corporación, de manera consistente y reiterada ha definido como características del control inmediato de legalidad las siguientes: i) es automático e inmediato porque tan pronto se expide el acto administrativo general, el Gobierno Nacional debe enviarlo para que se ejerza el control correspondiente. En caso de que el Gobierno no lo envíe dentro de las 48 horas siguientes a la expedición, la autoridad judicial competente debe asumir, de oficio, el control de tal acto.

Por lo tanto, ni siquiera es necesario que el acto se haya divulgado, ii) es autónomo, toda vez que es posible que se controlen los actos administrativos antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la constitucionalidad del decreto que declara el estado de excepción y de los decretos legislativos que lo desarrollan, iii) es integral, por cuanto es un juicio en el que se examina la competencia de la autoridad que expidió el acto, la conexidad del acto con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción, la sujeción a las formas y la proporcionalidad de las medidas adoptadas para conjurar la crisis e impedir la extensión de los efectos del estado de excepción, y iv) la sentencia que decide el control de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Control formal / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Control material El alcance del control inmediato involucra el estudio de los parámetros y límites formales y materiales que deben ser observados por el Gobierno Nacional para expedir el acto. [ ] El examen formal consiste en verificar que el acto general cumpla con los siguientes requisitos: i) que se trate de un acto de contenido general, ii) que el mismo se haya dictado en ejercicio de la función administrativa, y iii) que el acto tenga como fin el desarrollar uno o más de los decretos legislativos expedidos en los estados de excepción. […] [P]ara la Sala las medidas adoptadas en el acto objeto de control son manifestación de la gestión contractual en cabeza del Estado, las cuales se encuentran consagradas en la Ley 80 de 1993, con un alcance general y abstracto, en tanto constituyen verdaderas reglas de acción para los servidores y contratistas de la entidad, como a los particulares que deseen contratar bajo los parámetros de la urgencia manifiesta, por lo que se entiende cumplido este requisito. […] [D]e acuerdo con las disposiciones en referencia, el DANE expidió la Resolución objeto de control en ejercicio de la competencia de gestión contractual asignada por el legislador, función administrativa que le es propia, así mismo, las medidas que se desarrollan en el acto objeto de control se enmarcan en los fines, la misión y las funciones que corresponden a dicho departamento administrativo.

EL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE LA RESOLUCIÓN 038 DEL 27 DE MARZO DE 2020 - Análisis de los elementos formales, de conexidad y de proporcionalidad […] [L]a Resolución objeto de control se expidió a partir de: a). Las circunstancias fácticas que determinaron la expedición del Decreto 417 de 2020 que declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. b).

En el marco de las excepciones a la medida sanitaria de aislamiento y los efectos económicos ocasionados por la emergencia sanitaria, previstas en el el artículo 3° del Decreto 457 de 2020 […] c). En desarrollo del Decreto Legislativo 440 de 2020 que en su artículo 7 adoptó medidas de urgencia manifiesta en materia de contratación estatal, con ocasión del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica para la contratación directa de suministros de bienes y servicios con el fin de prevenir, contener y mitigar los efectos de la Pandemia del coronavirus covid-19. […] El control material involucra el análisis de proporcionalidad y conexidad con respecto a las normas superiores que directamente le sirven de fundamento al acto […] [L]as medidas adoptadas en la Resolución 038 de 27 de marzo de 2020, guardan una relación de conexidad con los hechos que dieron origen al Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 (…) obedeció a la necesidad de: a) Desarrollar la actividad contractual para determinados bienes y servicios (…) de manera ágil y eficaz para no detener el normal funcionamiento del DANE, entidad que tiene a cargo funciones que se encuentran exceptuadas de las medidas de aislamiento decretadas por el Gobierno Nacional. b) Garantizar los derechos a la vida, salud e información de los ciudadanos, funcionarios y contratistas del DANE encargados de recolectar la información necesaria para la producción de estadísticas oficiales y reducir la exposición y la posibilidad de contagio del COVID-19 durante el desarrollo de los operativos de campo, y por ende su propagación, con la finalidad de garantizar la continuidad en el desarrollo de su gestión misional para que el Gobierno Nacional pueda adoptar las políticas públicas que sean eficaces para la prevención y contención de la pandemia. c) Agilizar los procedimientos de adquisición de bienes y servicios necesarios para el desarrollo de las funciones (…) toda vez que las modalidades de contratación establecidas en el estatuto contractual público demandan tiempos de formalización más extensos, y el agotamiento de ciertas formalidades y trámites, que deben ceder ante la necesidad de dar continuidad a la gestión misional en la Dirección Territorial Norte del DANE, medida que guarda una íntima relación con el estado de excepción declarado por el Gobierno Nacional. […] En cuanto a la proporcionalidad de las medidas (…) [L]as medidas adoptadas no implican la desmejora de los derechos sociales de los ciudadanos ni vulneran la Constitución Política, toda vez que se trata de la aplicación de medidas propias de la contratación estatal desarrolladas por el legislador ordinario en la Ley 80 de 1993 y también en el Decreto Legislativo 440 de 2020 (…) que garantizan los derechos constitucionales a la vida, salud e información pública tanto de los ciudadanos como de los trabajadores y contratistas que desarrollan las funciones misionales del DANE y garantizan que en la gestión contractual, se apliquen los principios orientadores de la función administrativa.

FUENTE FORMAL: CP - ARTÍCULO 215 / LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 4 / LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 5 / LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 6 / LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 20 / CPACA - ARTÍCULO 136 / CPACA - ARTÍCULO 185 / DECRETO LEGISLATIVO 417 DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 457 DE 2020 - ARTÍCULO 3 / DECRETO LEGISLATIVO 440 DE 2020 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No 9 Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá́ D.C., treinta (30) de junio de dos mil veinte (2020) Radicación: 11001-03-15-000-2020-01176-00(CA)A Actor: DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO NACIONAL DE ESTADÍSTICA - DANE Demandado: RESOLUCIÓN 038 DEL 27 DE MARZO DE 2020 - DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO NACIONAL DE ESTADÍSTICA - DANE Referencia: SE DECLARA QUE LA RESOLUCIÓN 038 DEL 27 DE MARZO DE 2020 EXPEDIDA POR EL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO NACIONAL DE ESTADÍSTICA SE ENCUENTRA AJUSTADA A DERECHO.

OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala Especial de Decisión Núm 9 del Consejo de Estado, decide el control inmediato de legalidad de la Resolución 038 del 27 de marzo de 2020 expedida por el Director Territorial Norte del Departamento Administrativo Nacional de Estadística - En adelante DANE-, por la cual «se declara la urgencia manifiesta para celebrar la contratación de bienes y servicios necesarios para prevenir, contener y mitigar los efectos de la pandemia del coronavirus COVID-19 y garantizar la gestión del Departamento Administrativo Nacional de Estadística DANE».

ANTECEDENTES 1. La Organización Mundial de la Salud - OMS-, el 11 de marzo de 2020, calificó el brote de covid-19 (Coronavirus) como una pandemia; por lo que el Ministerio de Salud y Protección Social, mediante la Resolución 385 de 12 de marzo de 2020, declaró «la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020», y en consecuencia, ordenó a los jefes y representantes legales de entidades públicas y privadas, adoptar las medidas de prevención y control para evitar la propagación del covid- 19. 2.

El señor Presidente de la República, en uso de las facultades previstas en el art. 215 de la Constitución Política, con la firma de todos los ministros expidió el Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, en el cual declaró el «Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días»; con el fin de adoptar todas las medidas necesarias para conjurar la crisis e impedir: (i) la propagación del covid-19, y (ii) la extensión de sus efectos negativos en la economía y demás sectores de la vida nacional. 3.

A través del Decreto 457 de 22 de marzo de 2020, el Jefe de Estado impartió «instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19 y el mantenimiento del orden público», entre ellas, la de «ordenar el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia, a partir de las cero horas (00.00 a.m.) del día 25 de marzo de 2020, hasta las cero horas (00.00 a.m.) del día 13 de abril de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19». 4.

El artículo 3° del Decreto 457 de 2020 estableció excepciones a la medida de aislamiento obligatorio, entre las cuales se encuentran las actividades de los servidores públicos y contratistas del Estado que sean: (i) estrictamente necesarias para prevenir, mitigar y atender la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus – COVID-19 y garantizar el funcionamiento de los servicios indispensables del Estado; ii) para el funcionamiento de la infraestructura crítica que comprende «computadores, sistemas computacionales, datos e información cuya destrucción e interferencia pueda debilitar o impactar en la seguridad de la economía, salud pública o la combinación de ambas» y (iii) para las actividades de operadores de pagos de salarios de salarios, honorarios, pensiones, prestaciones económicas públicos o privados; beneficios económicos periódicos sociales y los correspondientes a los sistemas y subsistemas de Seguridad Social y Protección Social. 5.

Seguidamente, el señor Presidente de la República expidió el Decreto Legislativo 440 de 20 de marzo de 2020 «por el cual se adoptan medidas de urgencia en materia de contratación estatal, con ocasión del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica derivada de la Pandemia COVID-19», y determinó en el artículo 7 que «con ocasión del estado de emergencia, en los términos del artículo 42 de la Ley 80 de 1993, se entendía comprobado el hecho que daba lugar a declarar la urgencia manifiesta por parte de las entidades estatales, para la contratación directa del suministro de bienes, la prestación de servicios o la ejecución de obras en el inmediato futuro, con el objetivo de prevenir, contener y mitigar los efectos de la Pandemia del coronavirus COVID-19 y para realizar las labores necesarias para optimizar el flujo de los recursos al interior del sistema de salud». 6.

En desarrollo de dicho mandato, el DANE expidió la Resolución 038 de 27 de marzo de 2020 que tiene por objeto declarar la urgencia manifiesta para celebrar la contratación de bienes y servicios necesarios para prevenir, contener y mitigar los efectos de la pandemia del coronavirus COVID-19 y garantizar la gestión de la Dirección Territorial Norte del Departamento Administrativo Nacional de Estadística DANE.

II. TRÁMITE DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD 7. La Secretaría General del DANE mediante correo electrónico dirigido a la Secretaría General del Consejo de Estado, remitió copia simple de la Resolución 038 del 27 de marzo de 2020 con el fin de realizar el control inmediato de legalidad consagrado en el art. 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 8.

El asunto en referencia, fue asignado al Consejero ponente mediante el acta individual de reparto realizada por la Secretaría General del Consejo de Estado y fue puesto a disposición del despacho el 17 de abril de la presente anualidad para dar el trámite respectivo[1]. 9. El magistrado sustanciador profirió el auto del 20 de abril de 2020 mediante el cual dispuso avocar conocimiento y dar trámite al control de legalidad, así mismo efectuar las notificaciones y publicaciones para garantizar la participación de todas las personas interesadas en defender o impugnar el acto objeto de control. 10.

Surtidas las notificaciones de rigor, se pronunció la Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del DANE. 11. Posteriormente, el Magistrado sustanciador mediante auto del 8 de mayo de 2020 dispuso dar cumplimiento al numeral 5 del artículo 185 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en el sentido de correr traslado al ministerio público por el término de 10 días para que rindiera concepto de fondo. 12.

Una vez se pronunció el ministerio público, pasó el control de legalidad al Consejero Sustanciador para fallo en los términos del artículo 185 del CPACA. III. INTERVENCIONES EL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO NACIONAL DE ESTADÍSTICA –DANE- 13. La Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del DANE intervino oportunamente para pronunciarse sobre la legalidad de la Resolución 038 de 27 de marzo de 2020. 14.

Adujo que dentro del marco de la Declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica fue expedido el Decreto Legislativo 440 del 20 de marzo de 2020, alusivo a la declaración de urgencia manifiesta por parte de las entidades estatales para la contratación directa en aspectos tales como el suministro de bienes, la prestación de servicios, o la ejecución de obras en el inmediato futuro, con el objeto de prevenir, contener y mitigar los efectos de la emergencia sanitaria. 15.

Así pues, siendo imperiosa la adopción de medidas concordantes con el Estado de Emergencia Sanitaria Nacional, destinadas a la prevención, contención y mitigación de los efectos de la pandemia, específicamente dentro del área geográfica comprendida por la Dirección Territorial Norte del DANE, con fundamento en el artículo 7 del Decreto Legislativo 440 de 2020, en concordancia con el artículo 42 de la Ley 80 de 1993, el Director de la Territorial Norte del DANE, en ejercicio de la delegación conferida en la Resolución 418 de 28 de febrero de 2014, expidió la Resolución 038 de 27 de marzo de 2020 por medio de la cual se declaró la urgencia manifiesta para celebrar la contratación de bienes y servicios necesarios, para prevenir, contener y mitigar los efectos de la pandemia del coronavirus COVID-19 y garantizar la continuidad de la gestión del DANE, con base en las siguientes lineamientos: 15.1.

Indicó que el DANE tiene como objetivo garantizar la producción, disponibilidad y calidad de la información estadística estratégica, y dirigir, planear, ejecutar, coordinar, regular y evaluar la producción y difusión de información oficial básica, dando continuidad a los objetivos institucionales, a través de la producción de las estadísticas oficiales que el Gobierno Nacional y el país en general requieren para la adopción de decisiones en materia de política pública.

Corresponde al DANE asegurar la continuidad de las operaciones estadísticas a su cargo, buena parte de las cuales contemplan una fase de recolección de información, la cual se efectúa a través de operativos presenciales, desarrollados por personal operativo que debe acudir al domicilio o lugar de ubicación las fuentes de información. 15.2.

Adicionalmente, algunos servidores de la entidad deben continuar acudiendo a las diferentes sedes y dependencias para obtener en el desarrollo de la pandemia la información relacionada con (i) suministrar la información estadística a las entidades responsables de adoptar las medidas de mitigación y control del coronavirus COVID 19 y (ii) el seguimiento de los productos de primera necesidad y de los precios de los insumos para su elaboración. Además, de las relacionadas con el Sistema de Información del Sector Agropecuario, Censo de Edificaciones, Encuesta Mensual de Servicios, Encuesta Mensual de Comercio, Encuesta Mensual con Enfoque Territorial, Encuesta Mensual de Hoteles, Encuesta Mensual de Alojamiento, Encuesta de Desarrollo e Innovación Tecnológica, Muestra Trimestral de Servicio, Encuesta Anual de Servicio, Encuesta Anual de Comercio, Encuesta Anual Manufacturera, Muestra Trimestral de Comercio Exterior de Índices de la Construcción, Encuesta Urbana de Pasajeros, Muestra Trimestral de Agencias de Viaje. 15.3.

Este personal, como todo el que excepcionalmente y de manera autorizada no cumple con la medida de aislamiento preventivo obligatorio, por encontrarse inmerso en una de las causales previstas para tal efecto, debe seguir los protocolos de salubridad establecidos por el Gobierno Nacional. Por ende, durante las actividades de recolección de la información que sirve de insumo para la producción de las estadísticas oficiales, los colaboradores del DANE deben contar con las medidas de protección necesarias, a través de las cuales no solo se asegura su salud y cuidado personal, sino también el de las personas que tienen la calidad de fuentes. 15.4.

A partir de la situación y las medidas excepcionales adoptadas para su manejo, surgió claramente el requerimiento de contratación de algunos bienes y servicios por parte del DANE, con la finalidad de reducir la exposición y la posibilidad de contagio del COVID-19 durante el desarrollo de los operativos de campo, y por ende su propagación. 15.5.

Para tal efecto, el DANE determinó dos necesidades específicas: la de adquirir elementos de protección personal (mascarillas, protección para los ojos y guantes desechables), y la de contratar el transporte especial terrestre para la movilización del personal operativo. 16. Indicó que en una situación de normalidad, tales bienes y servicios bien podrían adquirirse previa aplicación de las modalidades de contratación dispuestas normativamente; no obstante lo anterior, la actividad contractual debe ceder ante el acaecimiento de una situación excepcional y temporal como la pandemia de COVID 19, que a su vez genera el apremio de dotar al personal operativo de la Dirección Territorial Norte del DANE de los bienes y servicios necesarios para disminuir los riesgos de propagación y contagio del COVID-19. 17.

Adujo que en tal sentido y teniendo en cuenta que las modalidades de contratación establecidas en el estatuto contractual público demandan tiempos de formalización más extensos, y el agotamiento de ciertas formalidades y trámites, consideró pertinente y razonable la expedición del acto administrativo analizado para garantizar la continuidad de la gestión misional en la Dirección Territorial Norte del DANE ante el carácter imprevisible, fortuito e inminente de la actual pandemia, el cual guarda una íntima relación con el estado de excepción declarado por el Gobierno Nacional. 18.

En este proceso se invitó a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, a la Agencia Nacional de Contratación Pública- Colombia Compra Eficiente[2] y a las Universidades Nacional y Externado de Colombia para que se pronunciaran sobre la legalidad de la Resolución 038 del 27 de marzo de 2020 expedida por el Director Territorial Norte del Departamento Administrativo Nacional de Estadística –DANE-, sin que comparecieran al proceso.

IV. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO 19. La Procuradora Tercera Delegada ante el Consejo de Estado rindió concepto de fondo en el que solicitó declarar ajustado a la legalidad el acto objeto de control. Los argumentos centrales son los siguientes: 20. De manera previa, la representante del ministerio público expresó que en el presente caso se cumplen los presupuestos exigidos por el art. 20 de la Ley 137 de 1994 para que proceda el control inmediato de legalidad de la Resolución 038 del 27 de marzo de 2020, por haber sido expedida en el marco de la emergencia económica, social y ecológica decretada por el Presidente de la República mediante el Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020, y además porque se trata de un acto de contenido general, expedido en el ejercicio de la función administrativa, dirigido a garantizar la prestación continua y efectiva de las funciones desarrolladas por el DANE. 21.

En efecto, en criterio del ministerio público el acto es de contenido general, pues versa sobre medidas en la gestión contractual que afectan tanto a los servidores y contratistas de la entidad, en cuanto a los deberes que les asisten legalmente, como a la generalidad de ciudadanos y particulares que deseen contratar bajo los parámetros de urgencia manifiesta establecidos con el ente público, sin perjuicio además de los usuarios y beneficiarios de los bienes y servicios que eventualmente se contraten y la comunidad en general, de conformidad con el objeto misional del DANE.

Asimismo, indicó que fue expedido por el Director Territorial Norte del DANE, en ejercicio de las funciones administrativas establecidas en el artículo 19 del Decreto 262 de 28 de enero de 2004. 22. Respecto del requisito de procedencia del medio de control, referido al efectivo desarrollo normativo de decretos legislativos sancionados, para la contención y mitigación de la pandemia COVID-19, consideró que la Resolución 038 de 27 de marzo de 2020, además de adoptar una medida con base en una atribución legal ordinaria, como lo es la figura de la urgencia manifiesta establecida en el artículo 42 de la Ley 80 de 1993, desarrolló los postulados esenciales del Decreto 417 de 2020, en cuanto al Estado de Excepción decretado y del artículo 7 del Decreto Legislativo 440 de 27 de marzo de 2020, en el que se determinó que se entendía comprobado el hecho que daba lugar a declarar la urgencia manifiesta la ocurrencia de la pandemia COVID 19 y autorizar la contratación de manera directa de bienes y servicios para reducir los riesgos de contagio y propagación. 23.

En cuanto al elemento de la conexidad indicó que la Resolución 038 de 2020 fue expedida como manifestación causal del desarrollo normativo del Decreto Legislativo 440 de 2020, en la cual no se pretendió la parálisis de la contratación ordinaria que lleva a cabo la entidad, para el cumplimiento de los fines estatales, en el marco de su objeto misional, pues solo se limitó a regular necesidades de contratación específicas para el tema relativo a la pandemia que afecta a toda la población colombiana, reconocida a partir del Decreto 417 de 2020, en aplicación proporcional de los principios de contratación estatal reconocidos especialmente en el Estatuto General de la Contratación Estatal y el artículo 267 de la Constitución Política respectivamente, y en especial los mecanismos de control, impuestos para dicha contratación, en el artículo 43 de la Ley 80 de 1993. 24.

Con fundamento en los argumentos expresados, solicitó declarar ajustada a la legalidad el acto objeto de control, expedido por el DANE. V. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. COMPETENCIA 25. La Sala Especial de Decisión Núm. 9 del Consejo de Estado, es competente para decidir el presente control inmediato de legalidad, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 8º del art. 111 del Código de Procedimiento y de lo Contencioso Administrativo, en armonía con lo consagrado en el art. 23 del Acuerdo 080 de 2019- Reglamento del Consejo de Estado- y en el acuerdo de la Sala Plena del Consejo de Estado aprobado en sesión núm 10 del 1º de abril de la presente anualidad, celebrada durante el estado de emergencia, mediante el cual se asignó a las Salas Especiales de Decisión la competencia para conocer y decidir los controles inmediatos de legalidad en aplicación del art. 29 del Reglamento del Consejo de Estado.

2. EL ACTO OBJETO DE CONTROL DE LEGALIDAD 26. El texto del acto administrativo cuyo examen ocupa la atención de la Sala 9ª de decisión es del siguiente tenor literal: “RESOLUCIÓN NÚMERO 038 del 27 de marzo de 2020 “Por medio de la cual se declara la urgencia manifiesta para celebrar la contratación de bienes y servicios necesarios, para prevenir contener y mitigar los efectos de la pandemia del coronavirus COVID-19 y garantizar la continuidad de la gestión del Departamento Administrativo Nacional de Estadística- DANE”.

EL DIRECTOR TERRITORIAL NORTE DEL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO NACIONAL DE ESTADÍSTICA- DANE En ejercicio de las facultades legales y reglamentarias y en especial las consagradas en los artículos 2, 208 y 209 de la Constitución Política, las Leyes 489 de 1998, 80 de 1993, modificada por la Ley 1150 de 2007, los Decretos 262 de 2004, 1515 de 2018, el Decreto Legislativo 440 de 2020, la Resolución 418 de 2014 y demás normas concordantes y

CONSIDERANDO

Que de acuerdo con lo dispuesto en el Decreto 262 de 2004, el Departamento Administrativo Nacional de Estadística- DANE, en ejercicio de su autonomía administrativa, debe establecer la manera para el cumplimiento de sus funciones. Que la Organización Mundial de la Salud- OMS declaró el 11 de marzo de 2020 el brote de COVID 19 como una pandemia, por lo que instó a los estados a adoptar medidas extraordinarias, estrictas y urgentes con el fin de contener y mitigar el virus.

Que la Resolución No. 385 de 12 de marzo, proferida por el Ministerio de Salud y Protección Social, declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional, en principio, hasta el 30 de mayo de 2020, por causa de la enfermedad denominada COVID- 19 y adoptó medidas para hacer frente al virus. Que mediante el Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, el Presidente de la República de Colombia declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, reconociendo la necesidad de adoptar medidas urgentes para contener la propagación de la epidemia y que las tecnológicas de la información y las comunicaciones y los servicios de comunicaciones, en general, se convierten en una herramienta esencial para permitir la protección la vida y la salud de los colombianos. Que mediante Circulares 007 y 008 de marzo de 2020, en atención a las directrices de prevención y control para contener la propagación del COVID-19, dictadas por la Organización Mundial de la Salud- OMS y el Gobierno Nacional, el Departamento Administrativo Nacional de Estadística tomó medidas para mitigar el riesgo de contagio entre funcionarios, contratistas y usuarios de la entidad, como la adopción del teletrabajo y la suspensión de ciertas operaciones estadísticas, así como las medidas que se deben tomar por parte de quienes continúen desarrollando actividades para el DANE.

Que mediante Decreto 457 del 22 de marzo de 2020, el Presidente de la República de Colombia impartió instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del coronavirus COVID-19 y el mantenimiento del orden público, en especial, en el artículo 1° decretó el aislamiento preventivo obligatorio en todo el territorio nacional con el objeto de mitigar el contagio, a partir de las cero horas ( 00:00 am) del día 25 de marzo de 2020, hasta las cero horas (00:00) del día 13 de abril de 2020.

Que el artículo 3° del Decreto 457 de 2020, con el fin de garantizar el derecho a la vida, la salud, y a la supervivencia, estableció excepciones a la medida de aislamiento obligatorio, por las cuales se debe permitir la circulación a quienes ejerzan ciertas actividades. Que algunas excepciones a la medida de aislamiento obligatorio señaladas en el artículo anteriormente citado son aplicables a los servidores y contratistas del Departamento Administrativo Nacional de Estadística- DANE.

Así, en el numeral 13 se exceptúan las actividades de servidores públicos y contratistas del estado que sean estrictamente necesarias para prevenir, mitigar y atender la emergencia sanitaria y para garantizar el funcionamiento de los servicios indispensables del Estado. Del mismo modo, en el numeral 22 se exceptúo el funcionamiento de la infraestructura crítica: computadores, sistemas computacionales, redes de comunicaciones, datos e información cuya destrucción o interferencia puede debilitar o impactar en la seguridad de la economía, salud pública o la combinación de ellas.

Así mismo, en el numeral 32 se exceptuaron las actividades de operadores de pagos de salarios, honorarios, pensiones, prestaciones económicas públicos y privados; beneficios económicos periódicos sociales BEPS- y los correspondientes a los sistemas y subsistemas de Seguridad Social y Protección Social. Que se hace imperioso que la Territorial Norte del Departamento Administrativo Nacional de Estadística- DANE, adopte nuevas medidas tendientes a salvaguardar la salud de sus colaboradores y usuarios, así como prevenir la propagación del COVID-19 y de igual manera, defina de manera general cuál es el personal que cumple con las condiciones establecidas en los numerales 13, 22 y 32 del artículo 3° del Decreto 457 de 22 de marzo de 2020.

Que el artículo 42 de la Ley 80 de 1993 establece: “Existe urgencia manifiesta cuando la continuidad del servicio exige el suministro de bienes, o la prestación de servicios, o la ejecución de obras en el inmediato futuro; cuando se presenten situaciones relacionadas con los estados de excepción; cuando se trate de conjurar situaciones excepcionales relacionadas con hechos de calamidad o constitutivos de fuerza mayor o desastre que demanden actuaciones inmediatas y, en general, cuando se trate de situaciones similares que imposibiliten acudir a los procedimientos de selección o concursos públicos.

La urgencia manifiesta se declarará mediante acto administrativo motivado.

PARÁGRAFO. Con el fin de atender las necesidades y los gastos propios de la urgencia manifiesta, se podrán hacer los traslados presupuestales internos que se requieran dentro del presupuesto del organismo o entidad estatal correspondiente. Que en armonía con la citada disposición, el artículo 7 del Decreto 440 de 2020, señala: “Contratación de urgencia. Con ocasión del estado de emergencia, social, económica y ecológica en los términos del artículo 42 de la Ley 80 de 1993, se entiende por comprobado el hecho que da lugar a la urgencia manifiesta por parte de las entidades estatales, para la contratación directa del suministro de bienes, la ejecución de servicios o la ejecución de obras en el inmediato futuro con el objetivo de prevenir contener y mitigar los efectos de la pandemia del coronavirus COVID-19, así como para realizar las labores necesarias para optimizar el flujo de los recursos al interior del sistema de salud.

Las actuaciones contractuales adelantadas con la contratación de urgencia manifiesta se regirán por la normatividad vigente. “Con el mismo propósito, las entidades excluidas de la Ley 80 de 1993 podrán contratar de manera directa esta clase de servicios.” Que se hace necesario que la Territorial Norte del Departamento Administrativo Nacional de Estadística –DANE pueda adelantar procedimientos de contratación ágiles y expeditos, ante la urgencia en adquirir bienes y servicios para contener la expansión del virus y atender la mitigación de la pandemia, acudiendo a la modalidad de urgencia manifiesta prevista en el artículo 42 de la Ley 80 de 1993.

Que, en este contexto, y bajo la modalidad de urgencia manifiesta, es imperativo tomar medidas encaminadas a prevenir y controlar la expansión del Covid 19, dotando a nuestro personal de campo de elementos de Protección Personal EPP como mascarillas (tapabocas convencional) protección para los ojos (gafas o caretas) y guantes desechables.

Que en virtud de la situación de orden sanitario que presenta el país, se hace necesario que el personal que realiza actividades de recolección de información, para la producción de estadísticas oficiales cuente con las medidas de protección necesarias que garanticen la seguridad propia y la de los demás ciudadanos. Que, de igual manera, es necesario contar con otros servicios dirigidos a prevenir, mitigar y contener la pandemia, tales como los servicios de transporte especial terrestre para el personal operativo en campo dentro de la Jurisdicción de las Direcciones Territoriales que permitan reducir la exposición y posibilidad de contagio del virus COVID 19 y por ende su propagación. Que conforme a lo expuesto y dada la emergencia en la que se encuentra el país la Territorial Norte del DANE debe adquirir, a la mayor brevedad, los elementos de protección de personal, acudiendo al procedimiento señalado en los artículos 42 y 43 de la Ley 80 de 1993, a fin de mitigar y prevenir los riesgos derivados del COVID 19.

Que la urgencia manifiesta es el mecanismo legal e idóneo para adelantar los contratos que se requieren para prevenir, contener y mitigar los riesgos asociados con la pandemia del COVID 19, toda vez que las modalidades de contratación establecidas en el Estatuto de la Contratación demandan mayor tiempo y hacen más largo el procedimiento de suscripción de los respectivos contratos, mientras que la atención de los riesgos asociados a la pandemia exigen un tiempo de respuesta ágil e inmediata por parte de la Territorial Norte del Departamento Administrativo Nacional de Estadística DANE, dentro de sus competencias.

Que la declaratoria de urgencia manifiesta que se realiza a través del presente acto administrativo, es un mecanismo excepcional, que se expide con el único propósito de dotar a la Territorial Norte del Departamento Administrativo Nacional de Estadística DANE de los instrumentos efectivos para celebrar los contratos de bienes y servicios necesarios para prevenir, contener y mitigar los efectos de la pandemia del virus COVID 19-.

Que, en consecuencia es necesario declarar la urgencia manifiesta, advirtiendo a los demandantes de bienes y servicios de las distintas dependencias y áreas requirentes o ejecutoras del Departamento Administrativo Nacional de Estadísticas DANE- Dirección Territorial Norte que deben realizar los estudios previos que precisen la necesidad y urgencia de atender mediante la contratación directa, observando con estricto celo los precedentes y recomendaciones consignadas por la Contraloría General de la República en la Circular número 6 del 19 de marzo de 2020.

Que el Director Territorial Norte, rendirá informe dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la finalización de la vigencia de la declaratoria de urgencia manifiesta, sobre el ejercicio de sus funcione delegadas. Que se hace necesario, en cumplimiento de la ley, enviar de manera inmediata a la Contraloría General de la República, la presente actuación, al igual que copia del o de los contratos que de ella se deriven, con el fin de que se pronuncie sobre los hechos o circunstancias que determinaron la presente declaración. En mérito de lo expuesto, el Departamento Administrativo Nacional de estadística DANE Territorial Norte RESUELVE:

ARTÍCULO PRIMERO. Declarar la urgencia manifiesta para celebrar la contratación de bienes y servicios necesarios, para prevenir, contener y mitigar los efectos de la pandemia del coronavirus COVID- 19 y garantizar la continuidad de la gestión de la Dirección Territorial Norte del Departamento Administrativo Nacional de Estadística –DANE- de conformidad con el artículo 42 de la Ley 80 de 1993 y la declaratoria de Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica del Gobierno Nacional.

PARÁGRAFO PRIMERO: Para la adquisición de bienes y servicios en el marco de la urgencia manifiesta, cada área solicitante debe justificar en los estudios previos la necesidad, la inmediatez de la contratación, su conexidad y la relación directa con la prevención, contención y mitigación de los efectos de la pandemia del coronavirus COVID- 19.

PARÁGRAFO SEGUNDO: Ordenar a los servidores públicos y contratistas que intervengan en la actividad contractual en el marco de la urgencia manifiesta, la observancia y estricto cumplimiento de la Circular número 06 del 19 de marzo de 2020 de la Contraloría General de la República.

ARTÍCULO SEGUNDO: Ordenar la celebración del (los) contrato (s) de la presente declaratoria para la Dirección Territorial Norte y que tengan como único fin prevenir, contener y mitigar los efectos de la pandemia del virus COVID- 19 y así garantizar la continuidad de la gestión del Departamento Administrativo Nacional de Estadística –DANE- Territorial Norte.

PARÁGRAFO PRIMERO: Los contratos que se realicen en el marco de la presente convocatoria de urgencia manifiesta deberán ser tramitados en la plataforma SECOP II.

ARTÍCULO TERCERO: El Director Territorial Norte rendirá informe a la Dirección General dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la finalización de la vigencia de la declaratoria de urgencia manifiesta, sobre el ejercicio de sus funciones delegadas.

ARTÍCULO CUARTO: Ordenar realizar los trámites presupuestales, requeridos para obtener los recursos necesarios para la adquisición de bienes o servicios necesarios que demanda la Declaratoria de Urgencia Manifiesta.

ARTÍCULO QUINTO: ordenar conformar el expediente respectivo, con copias de este acto administrativo, de los contratos originados en la presente Urgencia Manifiesta y demás antecedentes técnicos y administrativos, documentos estos que se deben remitir a la Contraloría General de la República, para el ejercicio de la función fiscal pertinente, de conformidad con el artículo 43 de la Ley 80 de 1993.

ARTÍCULO SEXTO: Se ordena la publicación de la presente Resolución en la página web del Departamento Administrativo Nacional de Estadística –DANE-».

3. MARCO NORMATIVO DEL ACTO REVISADO 27. La Sala Especial de Decisión núm. 9 deberá ejercer el control inmediato de legalidad de la Resolución 038 de 27 de marzo de 2020 expedida por el DANE confrontándola con las normas que le han servido de fundamento, y además: i) las disposiciones constitucionales (art. 215) y legales (Ley 137 de 1994) que desarrollan los estados de excepción, ii) la Convención Americana de los Derechos Humanos y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos que consagran la protección de derechos intangibles en los estados de excepción, iii) el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado mediante el Decreto 417 de 2020, y iv) la medida adoptada en el artículo 7 del Decreto Legislativo 440 de 20 de marzo de 2020 «por el cual se adoptan medidas de urgencia en materia de contratación estatal, con ocasión del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica derivada de la Pandemia COVID-19».

4. LOS ESTADOS DE EXCEPCIÓN Y LA GARANTÍA DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES INTANGIBLES 28. Colombia es un Estado Social de Derecho fundado en el valor supremo de la Democracia (art. 1ºC.P.) y el engranaje de la separación y control de las ramas del poder público. En este esquema, el constituyente optó por la consagración de un derecho constitucional de excepción en el que se autoriza al ejecutivo a realizar funciones que por regla general son atribuidas al Congreso de la República, se fijan los criterios para que éste proceda, se señalan los límites de las facultades y se configura un sistema de controles al cual se somete al ejecutivo, regulado por una ley de especial jerarquía de naturaleza estatutaria como la Ley 137 de 1994. 29.

Los estados de excepción están regulados en los artículos 212, 213 y 215 de la C.P., estos son: i) Estado de guerra exterior, ii) Estado de conmoción interior, y iii) Estado de emergencia económica, social y ecológica, los cuales representan a manera de numerus clausus las hipótesis de anormalidad previstas por el Constituyente[3], lo que significa que son estas las circunstancias y no otras, las que habilitan al Presidente de la República para ejercer función legislativa en los términos señalados en la Constitución. 30.

Dadas las diversas situaciones de anormalidad que se presentan en los estados de excepción, es posible que se puedan generar restricciones a las libertades públicas, pero sin que puedan desconocerse los fundamentos constitucionales de dichas libertades, los cuales se deben conservar como instrumento racionalizador de las medidas que se adopten. 31.

La declaratoria del estado de excepción, así como los decretos legislativos y las medidas administrativas que lo desarrollan, deben ceñirse a la Constitución como norma jurídica fundamental del Estado (art. 4) y a la Ley Estatutaria 137 de 1994 dado su carácter reglado, excepcional y limitado. 32. Los decretos legislativos tienen un control de constitucionalidad ejercido por la Corte Constitucional, y las medidas administrativas que los desarrollan, tienen un control de legalidad, el cual está atribuido al Consejo de Estado tratándose de actos expedidos por las autoridades nacionales, y a los Tribunales Administrativos si corresponden a entidades territoriales (artículos 20 de la Ley 137 de 1994, 136 y 185 del CPACA). 33.

Por lo tanto, cualquier medida que se adopte en desarrollo de la declaratoria de un estado de excepción, tiene como límite el respeto por los derechos humanos reconocidos en la Constitución Política, y en los instrumentos internacionales que se integran al ordenamiento jurídico interno en virtud del bloque de constitucionalidad, los cuales son considerados como intangibles, es decir, durante los estados de anormalidad no pueden ser suspendidos, ni tampoco sus respectivas garantías judiciales. 34.

La Convención Americana sobre Derechos Humanos, en el artículo 27 establece la posibilidad de que en caso de guerra, de peligro público o de otra emergencia que amenace la independencia o seguridad del Estado parte, se puedan adoptar disposiciones que, en la medida y por el tiempo estrictamente limitados a las exigencias de la situación, suspendan las obligaciones contraídas en virtud de esta Convención, siempre que tales disposiciones no sean incompatibles con las demás obligaciones que les impone el derecho internacional y no entrañen discriminación alguna fundada en motivos de raza, color, sexo, idioma, religión u origen social. 35.

El artículo 27.2 ibidem determina como derechos intangibles en los estados de excepción los siguientes: el reconocimiento de la personalidad jurídica (Art. 3), la vida (Art. 4), la integridad personal (Art. 5), la prohibición de esclavitud y servidumbre, el principio de legalidad e irretroactividad (Art. 9), la libertad de conciencia y religión (Art. 12), la protección de la familia (Art. 17), el derecho al nombre (Art. 18), los derechos del niño (Art. 19), el derecho a la nacionalidad (Art. 20) y los derechos políticos (Art. 23). 36.

Y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos –PIDCP en el artículo 4, consagra que en situaciones excepcionales que pongan en peligro la vida de la nación y cuya existencia haya sido proclamada oficialmente, los Estados Partes podrán adoptar disposiciones que, en la medida estrictamente limitada a las exigencias de la situación, suspendan las obligaciones contraídas en virtud de este Pacto, siempre que tales disposiciones no sean incompatibles con las demás obligaciones que les impone el derecho internacional y no entrañen discriminación alguna fundada únicamente en motivos de raza, color, sexo, idioma, religión u origen social.

Empero, dicha disposición no autoriza suspensión alguna de los artículos 6, 7, 8 (párrafos 1 y 2), 11, 15, 16 y 18[4], lo cual resulta concordante con el artículo 5 que dispone: “2. No podrá admitirse restricción o menoscabo de ninguno de los derechos humanos fundamentales reconocidos o vigentes en un Estado Parte en virtud de leyes, convenciones, reglamentos o costumbres, so pretexto de que el presente Pacto no los reconoce o los reconoce en menor grado.” 37.

En tal sentido, la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción Ley 137 de 1994, prescribe en el artículo 5 que las limitaciones a los derechos no podrán ser tan gravosas que impliquen la negación de la dignidad humana, de la intimidad, de la libertad de asociación, del derecho al trabajo, del derecho a la educación, de la libertad de expresión y de los demás derechos humanos y libertades fundamentales que no pueden ser suspendidos en ningún estado de excepción. Dicho artículo señala además que tampoco podrán ser suspendidas las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos, y que de todas formas se garantizarán los derechos consagrados en el artículo 29 de la Constitución Política. 38.

Los demás derechos que no son considerados como intangibles pueden ser objeto de restricciones durante los estados de excepción, pero éstas no son ilimitadas y deben ajustarse a los principios de razonabilidad, idoneidad y proporcionalidad. 39. Bajo los parámetros indicados, las potestades del Presidente de la República para limitar o restringir tales derechos y libertades, no pueden ser ejercidas de manera arbitraria o caprichosa, pues aun siendo tangibles, cualquier decisión que pudiere impactar su ejercicio, debe justificarse plenamente por la necesidad de conjurar la crisis y de evitar la expansión de sus efectos, so pena de incurrir en la trasgresión de esos derechos y libertades, cuya salvaguardia propugna el derecho internacional de los derechos humanos. 40.

Así pues, el artículo 6 de la Ley 137 de 1994 permite limitar el ejercicio de algún derecho no intangible siempre que no se afecte su núcleo esencial y se establezcan garantías y controles para su ejercicio; por su parte, el art. 8, determina que los decretos de excepción deberán justificar de forma expresa los motivos por los que se imponen limitaciones a los derechos constitucionales a fin de demostrar la conexidad con las causas de la perturbación y los motivos por los cuales se hacen necesarias. 41.

En el ámbito del derecho internacional convencional[5] existe la obligación de los estados parte de respetar cierta clase de derechos - intangibles - y de acatar una serie de principios jurídicos que no pueden ser desconocidos en los estados de excepción pues constituyen verdaderos límites a las actuaciones de los poderes públicos en estado de crisis y garantizan el control y la supervisión de los organismos internacionales. 42.

Estos principios son los siguientes: 42.1. El principio de proclamación en virtud del cual, los Estados miembros no pueden adoptar medidas restrictivas de los derechos humanos sin informar previamente a la población sobre la necesidad de hacerlo, la omisión de ese deber constituye una violación a las normas convencionales consagradas en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos – PIDCP artículo 4.1. 42.2.

Principio de notificación previsto en los artículos 4.3. del ICCPR, 27.3 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, y 15.3. del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales[6], por el cual, los estados tienen la obligación de informar inmediatamente a los demás Estados Parte, por conducto del Secretario General de las Naciones Unidas, de las disposiciones cuya aplicación haya suspendido y de los motivos que hayan suscitado la suspensión. Se hará́ una nueva comunicación por el mismo conducto en la fecha en que haya dado por terminada tal suspensión. Se destaca por la Sala que, aunque la Convención Europea de Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales no tiene carácter vinculante para el Estado colombiano y por tanto no es parámetro de convencionalidad, si es un referente importante en materia de protección de derechos humanos y libertades fundamentales, dado que se inspira en la Declaración Universal de Derechos Humanos. 42.3.

Principio de la no discriminación. Significa que los Estados que ejercen las facultades extraordinarias que suspenden o derogan derechos humanos no deben incurrir en prácticas ni medidas discriminatorias fundadas en motivos de raza, sexo, color, idioma u origen social, se encuentra previsto en el artículo 27.2. de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, y en el artículo 4.1. del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. 42.4.

El principio de la proporcionalidad, consagrado en los sistemas universal, interamericano y europeo de derechos humanos, en virtud del cual, las medidas excepcionales que se adopten deben ser adecuadas a las situaciones de crisis extraordinarias y en ningún caso deben ser desproporcionadas o desmedidas. De esta manera, se exige la existencia de una relación de proporcionalidad entre la situación de crisis y las medidas que se deban adoptar para contrarrestarla y superarla. 42.5.

En concordancia con tal principio, i) el artículo 4.1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos –PIDCP establece que los Estados Partes «podrán adoptar disposiciones que, en la medida estrictamente limitada a las exigencias de la situación, suspendan las obligaciones contraídas en virtud de dicho Pacto, ii) el artículo 27.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, establece que el Estado Parte de la Convención podrá adoptar disposiciones que, en la medida y por el tiempo estrictamente limitados a las exigencias de la situación, suspendan las obligaciones contraídas en virtud de esta Convención, y, iii) el artículo 15.1 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales establece que «cualquier Alta Parte contratante podrá tomar medidas que deroguen las obligaciones previstas en el presente Convenio en la medida estricta que lo exija la situación». 42.6.

Principio de la provisionalidad o temporalidad, en desarrollo del cual, la Convención Americana de Derechos Humanos establece expresamente que las disposiciones que adopten los Estados para suspender las obligaciones contraídas en virtud de la Convención lo serán en la medida y por el tiempo estrictamente limitados a las exigencias de la situación. 42.7.

Principio de la intangibilidad de ciertos derechos humanos. Este principio impone el deber de los Estados de reconocer y garantizar bajo toda circunstancia de tiempo y lugar un núcleo mínimo de derechos sin ninguna discriminación. Al respecto, la Convención Americana sobre Derechos Humanos en su artículo 27.2 determina ciertos derechos protegidos que no pueden ser objeto de suspensión temporal de parte de los Estados, y establece, además, como derechos inderogables las garantías judiciales que son indispensables para proteger los derechos no susceptibles de suspensión temporal. 42.8 Principio de necesidad.

Este principio implica, que los estados solamente pueden acudir a las medidas extraordinarias, cuando están en imposibilidad de resolver la crisis o la emergencia por los medios legales normales de que disponen los Estados. El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (Art. 4.1), la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Art. 27.1), y el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales (Art. 15.1), reiteran que los Estados pueden adoptar disposiciones que suspendan ciertas obligaciones contenidas en dichos tratados, «en la medida estrictamente limitada a las exigencias de la situación». 43.

Conclusión: El control inmediato de legalidad de los actos administrativos generales expedidos con ocasión de la declaratoria de emergencia económica, social y ambiental no se restringe a la nuda confrontación del acto sub examine con las disposiciones constitucionales y a las normas legales transitorias aplicables a la situación de alarma o de emergencia que determinó la declaratoria del estado de excepción, pues es también mandatorio realizar un análisis de convencionalidad bajo los parámetros mencionados en el presente acápite, cuando quiera que las medidas de excepción, derogatorias del régimen común que rige en tiempos de normalidad, puedan afectar o comprometer el ejercicio de los derechos y libertades mencionados en precedencia y con mayor razón aún si alguno de ellos es de aquellos que en las normas que conforman el bloque de constitucionalidad se consideran intangibles.

5. ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA 44. El estado de excepción de emergencia económica, ecológica y social es un instituto que puede diferenciarse de los demás estados de excepción que tienen su génesis en la perturbación del orden público, material y político. Con la reforma constitucional de 1968, realizada a través del Acto Legislativo 01 de dicho año, se introdujo por primera vez esta clase de estado de excepción[7] aunque referido exclusivamente al orden económico y social. 45.

En la exposición de motivos realizada para la Asamblea Constituyente de 1991 quedó claro que debían sumarse a este estado de excepción, las perturbaciones ecológicas y en general todos aquellos eventos que atenten contra el medio ambiente o el equilibro ecológico[8]. 46. Fue así como el constituyente de 1991 consagró en el art. 215 de la C.P., el estado de emergencia, económica, social y ecológica, el cual se desarrolla fundamentalmente en cuatro ámbitos, referidos a su naturaleza, a los decretos dictados por el presidente, a los límites temporales y al sistema de controles, a los cuales se hace referencia expresa a continuación. 47.

En cuanto a la naturaleza, la norma constitucional indica que este podrá ser declarado «cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública». 48. Como bien puede observarse, el constituyente utilizó el concepto jurídico indeterminado que permite reservar a cada caso concreto, la definición del hecho que perturbe o amenace perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico o la noción de grave calamidad pública. 49.

La Corte Constitucional sobre la inclusión de conceptos jurídicos indeterminados en el artículo 215, precisó, en la sentencia C- 004 de 1992[9] que “ello no implica que el gobierno actúe de forma discrecional o que pueda arbitrariamente definir cualquier circunstancia como sobreviniente y gravemente perturbadora del orden económico, social o ecológico del país o constitutiva de grave calamidad pública, porque en todo caso, si bien el ejecutivo goza de cierto marco de apreciación, ello no lo exonera de motivar adecuadamente el decreto del estado de emergencia, esto es, de acreditar los hechos que dan fundamento a sus calificaciones, y demostrar la congruencia de su argumentación a la luz de las circunstancias cuya existencia proclama”. 50.

En los años siguientes, se profirieron las sentencias C-004 de 1992, C- 139 de 2009, C-366 de 1994, C-219 de 1999, C-156 de 2011, en las cuales la Corte Constitucional desarrolló lineamientos de interpretación sobre los presupuestos materiales del Estado de Emergencia Económica Social y Ecológica, de la cual se extraen los siguientes criterios jurídicos: 50.1.

La declaratoria de la emergencia está condicionada a la ocurrencia de una situación de hecho que perturba o amenaza perturbar de manera grave, inminente o intempestiva, el orden económico, social y ecológico, o al suceso de una calamidad pública. 50.2. Los hechos que dan origen al estado de emergencia no solo deben tener una entidad propia e intensidad traumáticas, que logren conmocionar o trastocar el orden económico, social o ecológico, lo cual caracteriza su gravedad, sino que además deben ser imprevistos, esto es, que son diferentes a los que se producen regular y cotidianamente[10]. 50.3.

El estado de Emergencia también se puede ocasionar en una calamidad pública, entendida como una desgracia o infortunio que afecta intempestivamente a la sociedad que acarrea efectos económicos, sociales, o ecológicos. 50.4. Se debe motivar el decreto de declaratoria, así como establecer su término de vigencia y el ámbito territorial en donde se va a aplicar.

Presupuesto que se relaciona con los requisitos meramente formales de las declaratorias de emergencia. 51 Respecto al sistema de controles de este estado de excepción, la Constitución Política establece: (i) un control político que se desarrolla por el Congreso a través de la autorización del Senado para la declaratoria de la guerra exterior, el concepto favorable para la segunda prórroga del Estado de Conmoción interior y del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, las reuniones del Congreso por derecho propio, los informes que se deben presentar al Congreso de la República sobre su declaratoria y evolución y, finalmente, los posibles juicios de responsabilidad política al Presidente en relación con el ejercicio de sus facultades en el marco de los estados de excepción[11], y (ii) un control judicial compartido entre la Corte Constitucional quien debe ejercer, de manera automática, el control jurisdiccional de los decretos legislativos dictados durante los estados de excepción, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 241 numeral 7º de la Constitución y 55 de la Ley 137 de 1994, y el Consejo de Estado y los Tribunales que conforman la jurisdicción de lo contencioso administrativo, respecto de los actos administrativos de carácter general y abstracto que adopten las autoridades en desarrollo de los decretos legislativos proferidos por el gobierno nacional, en los términos del art. 20 de la Ley 137 de 1994, estatutaria de los estados de excepción y de conformidad con los artículos 136 y 185 del CPACA. 52 En cuanto a los límites del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, el artículo 215 de la Constitución dispone que este solo puede llevarse a cabo «por períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario». 53 De otra parte, el mismo art. 215 Constitucional consagra que los decretos legislativos en el marco del Estado de Emergencia tendrán fuerza de ley y deberán ser (i) motivados, (ii) firmados por el Presidente y todos los Ministros, (iii) destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos, (iv) referirse a materias que tengan relación directa y específica con el Estado de Emergencia, y, finalmente, (v) podrán, de forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes, los cuales dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente. 54.

Los decretos que declaran el estado de excepción y aquellos que lo desarrollan son decretos legislativos, algunas características que ostentan tales decretos son las siguientes: i) pueden derogar, adicionar o modificar las leyes que sean pertinentes y en consecuencia tienen los mismos efectos jurídicos de una ley, ii) tienen una vigencia indefinida, esto es, pueden sobrepasar el término por el cual se declaró el estado de excepción. Sin embargo, si establecen nuevos tributos o modifican los impuestos existentes, las medidas respectivas regirán solo hasta el vencimiento de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso las convierta en permanentes, y iii) pueden ser derogados, modificados o adicionados por el Congreso, pero la oportunidad para ello depende de si la iniciativa legislativa es exclusiva del Gobierno Nacional, o no.

6. EL ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA DECLARADO POR EL DECRETO 417 DEL 17 DE MARZO DE 2020. 55. Mediante el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, en todo el territorio nacional por el término de 30 días calendario, contados a partir de la vigencia de este decreto, con fundamento en los siguientes presupuestos fácticos y valorativos: 56.

El aludido decreto se motivó en los sucesos de emergencia de salud pública ocasionada por la covid-19 que se identificó en el ámbito internacional por la Organización Mundial de la Salud el 7 de enero de 2020, y que luego se reconoció por primera vez en el territorio nacional el 6 de marzo de la misma anualidad, según lo dio a conocer el Ministerio de Salud y de la Protección Social, y que posteriormente fue declarada pandemia por la OMS el 11 de marzo de 2020 dada la velocidad de su propagación y la escala de transmisión 57.

Se refirió in extenso a las decisiones que en su momento fueron tomadas por el Ministerio de Salud y de la Protección Social en la Resolución núm. 380 del10 de marzo de 2020 en las que se tomaron medidas preventivas sanitarias de aislamiento y cuarentena de las personas que a partir de la entrada en vigencia de la precitada resolución, arribaran a Colombia desde la República Popular China, Francia, Italia y España, y la Resolución núm. 385 del 12 de marzo de 2020, en la cual declaró el estado de emergencia sanitaria por causa del nuevo covid-19 en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020 y adoptó una serie de medidas con el objeto de prevenir y controlar la propagación del covid-19 y mitigar sus efectos, entre las cuales se encuentran la suspensión de eventos masivos y la implementación de medidas higiénicas y sanitarias de protección para la población, entre otras. 58.

En el aspecto económico, el decreto legislativo se refirió al impacto que tiene la pandemia en el ámbito nacional e internacional debido a su crecimiento vertiginoso, y de magnitudes impredecibles e incalculables de las cuales Colombia no está exenta. 59. Destacó que el sistema de salud colombiano no se encuentra físicamente preparado para atender una emergencia de salud, y requiere ser fortalecido de manera inmediata para solventar un evento sorpresivo de las magnitudes que la pandemia ha alcanzado en otros países, en consecuencia y por estas razones el sistema requiere un apoyo fiscal urgente. 60.

En igual sentido, el 56,4% de los trabajadores en Colombia, no son asalariados y sus ingresos dependen del trabajo diario, actividad que se ha visto repentina y sorprendentemente restringida por las medidas necesarias para controlar el escalamiento de la pandemia, y que adicionalmente, estos hogares son vulnerables al no contar con mecanismos para reemplazar los ingresos que dejaran de percibir por causa de las medidas sanitarias. 61.

De otra parte, las medidas sanitarias acarrean una reducción de los flujos de caja de las personas y empresas, trayendo consigo posibles incumplimientos en los pagos de las obligaciones, rompiendo de esta manera las relaciones de confianza entre deudores y acreedores y un impacto en la disminución de la demanda y producción de crudo, lo cual implicó el derrumbe sorpresivo en el precio Internacional del petróleo, previo a la semana del 6 de marzo de 2020. 62.

Concluyó describiendo la afectación en el sector turismo y aeronáutico, a raíz de la restricción temporal de la entrada de extranjeros residentes en el exterior y el arribo de los cruceros, lo que supone ingresos dejados de recibir por parte de los operadores colombianos por cerca de US$150 millones mensuales. 63. En lo que respecta al ámbito internacional expresó que a pesar de las herramientas usadas por los principales bancos centrales del mundo y las diferentes autoridades económicas, el temor por la expansión del nuevo covid-19 ha ocasionado sorpresiva e imprevisiblemente el deterioro del mercado financiero internacional, una menor demanda global y una caída en las perspectivas de crecimiento mundial, impactando activos incluso como el oro, que históricamente se ha considerado un refugio en medio de crisis. 64.

Se consideró en el decreto en mención que la expansión en el territorio nacional del covid-19, cuyo crecimiento exponencial es previsible, sumado a los efectos económicos negativos, es un hecho que además, de ser una grave calamidad pública, constituye una grave afectación al orden económico y social del país que justifica la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, toda vez que se trata de situaciones diferentes a las que se refieren los artículos 212 y 213 de la Constitución Política y que esta situación, afecta la salud, el empleo, el abastecimiento de bienes básicos, la economía y el bienestar de todos los habitantes del territorio nacional por lo que se hace absolutamente necesario contar con las herramientas legales necesarias para enfrentar de manera eficaz la actual situación. 65.

El anterior panorama, es decir, las circunstancias de grave afectación a la salud y las repercusiones económicas reseñadas constituyeron motivaciones suficientes para que el gobierno procediera a adoptar las medidas necesarias, excepcionales y transitorias para conjurar la crisis y evitar la extensión de sus efectos. 66. La Corte Constitucional[12] encontró ajustado a la constitución el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, al considerar que “el Presidente de la República junto a quienes integran el Gobierno Nacional, lejos de haber incurrido en una valoración arbitraria o en un error de apreciación manifiesto, ejercieron apropiadamente sus facultades dentro del margen razonable de análisis que establece la Constitución”.

La Corte Constitucional consideró que las dimensiones de la calamidad pública sanitaria y sus efectos en el orden económico y social “son devastadoras, al producir perturbaciones o amenazas en forma grave e inminente que impactan de manera traumática y negativamente en la protección efectiva de los derechos constitucionales de millones de personas”.

7. DECRETO LEGISLATIVO 440 DE 20 DE MARZO DE 2020 67. El Presidente de la República expidió el Decreto Legislativo 440 del 20 de marzo de 2020 “Por el cual se adoptan medidas de urgencia en materia de contratación estatal, con ocasión del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica derivada de la Pandemia covid-19". 68. En tal sentido, en el artículo 7 determinó que «con ocasión del estado de emergencia, en los términos del artículo 42 de la Ley 80 de 1993, se entendía comprobado el hecho que daba lugar a declarar la urgencia manifiesta por parte de las entidades estatales, para la contratación directa del suministro de bienes, la prestación de servicios o la ejecución de obras en el inmediato futuro, con el objetivo de prevenir, contener y mitigar los efectos de la Pandemia del coronavirus COVID-19 y para realizar las labores necesarias para optimizar el flujo de los recursos al interior del sistema de salud». 69.

Asimismo, el citado artículo estableció que las actuaciones contractuales adelantadas con fundamento en la urgencia manifiesta se regirían por la normatividad vigente. Con el mismo propósito, las entidades excluidas de la Ley 80 de 1993 podrían contratar de manera directa esta clase de bienes y servicios. 70. Como presupuestos fácticos y jurídicos que motivaron tal declaración, tuvo en cuenta lo siguiente: 70.1.

Que era necesario, ante la urgencia y gravedad de la crisis, y por la insuficiencia de los mecanismos jurídicos ofrecidos, entre otros, en la Ley 80 de 1993, recurrir a las facultades del estado de emergencia económica, social y ecológica con el fin de dictar decretos con fuerza de ley que permitieran conjurar la grave crisis generada por el covid-19 debido a la propagación y mortalidad generado por el mismo, el pánico por la propagación y las medidas de contención decretadas por cada Estado para evitar una mayor propagación, sin que se afectara la publicidad y la transparencia. 70.2.

En tal sentido, consideró la necesidad de adoptar algunas medidas en materia de contratación estatal con la finalidad de prevenir la propagación de la pandemia, entre ellas: a) determinar en los términos del artículo 42 de la Ley 80 de 1993, comprobado el hecho que da lugar a declarar la urgencia manifiesta por parte de las entidades estatales, y b) permitir que las autoridades administrativas, y en especial la Agencia Nacional de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente, pudieran adelantar procedimientos de contratación ágiles y expeditos, ante la urgencia en adquirir bienes, obras o servicios para contener la expansión del virus y atender la mitigación de la pandemia; inclusive se debía autorizar, entre otras medidas pertinentes, la adición ilimitada de los contratos vigentes que contribuyan a atender la pandemia. 71.

La Corte Constitucional[13] encontró ajustado a la Constitución el Decreto 440 del 20 de marzo de 2020, al considerar que “[b]usca hacer efectivos los requerimientos de distanciamiento social según recomendación de la OMS, como mecanismo idóneo para controlar la expansión de la pandemia; por la gravedad, magnitud, dimensiones y naturaleza imprevisible de la crisis; y por la urgencia e inminente reacción que exige de las autoridades estatales, procurar medios conducentes y pertinentes para afrontar la situación de emergencia. Segundo, dijo la Corte, el decreto es constitucional porque, el ordenamiento ordinario no cubría las exigencias de atención inmediata y urgente que precisa la pandemia, por lo que se requería de la expedición de normas con fuerza de ley de carácter temporal que permitieran conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos.

Para la Corte, las medidas adoptadas en el Decreto son proporcionales frente a la crisis que se pretende conjurar, están limitadas por esta finalidad y sometidas a los respectivos controles, y son además de muy corta duración, ya que están vigentes por el tiempo que dure el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. El Decreto no establece ninguna medida discriminatoria”.

8. EL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE LA RESOLUCIÓN 038 DEL 27 DE MARZO DE 2020

8.1. ASPECTOS GENERALES 72. El control inmediato de legalidad de los actos administrativos que se expidan como desarrollo de los decretos legislativos dictados por el Presidente de la República durante los estados de excepción, constituye una limitación al poder de las autoridades administrativas, y es una medida eficaz que busca impedir la aplicación de normas ilegales[14]. 73.

Este control se orienta al propósito de evitar que las autoridades administrativas acaben amparándose en las normas excepcionales que conforman el régimen jurídico de la emergencia para adoptar decisiones contrarias a derecho, apartándose incluso de los fines y propósitos en que se sustenta la declaratoria del estado de excepción. 74. La Corporación[15], de manera consistente y reiterada ha definido como características del control inmediato de legalidad las siguientes: i) es automático e inmediato porque tan pronto se expide el acto administrativo general, el Gobierno Nacional debe enviarlo para que se ejerza el control correspondiente.

En caso de que el Gobierno no lo envíe dentro de las 48 horas siguientes a la expedición, la autoridad judicial competente debe asumir, de oficio, el control de tal acto. Por lo tanto, ni siquiera es necesario que el acto se haya divulgado, ii) es autónomo, toda vez que es posible que se controlen los actos administrativos antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la constitucionalidad del decreto que declara el estado de excepción y de los decretos legislativos que lo desarrollan, iii) es integral, por cuanto es un juicio en el que se examina la competencia de la autoridad que expidió el acto, la conexidad del acto con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción, la sujeción a las formas y la proporcionalidad de las medidas adoptadas para conjurar la crisis e impedir la extensión de los efectos del estado de excepción, y iv) la sentencia que decide el control de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa. 75.

Ahora bien, aunque el control automático es integral, tal circunstancia no implica el deber de confrontar el acto administrativo general con todo el universo jurídico, pues, como lo ha precisado esta Corporación “la integralidad que se predica de este control, no puede fundarse en los mismos parámetros de aquel que le compete a la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos, expedidos al amparo de la declaratoria del estado de excepción, por expreso mandato superior (arts. 241 numeral 7º y 215, parágrafo), porque no es lo mismo revisar una norma legal de excepción delante de un número finito de disposiciones (como es la Constitución), que revisarla frente al “resto del ordenamiento jurídico”[16]. 76.

El alcance del control inmediato involucra el estudio de los parámetros y límites formales y materiales que deben ser observados por el Gobierno Nacional para expedir el acto. 77. Bajo tal entendimiento, aun cuando la Sala se pronunciará respecto a la legalidad del acto, y dado que la decisión hace tránsito a cosa juzgada relativa, es susceptible que pueda ser nuevamente controvertido en la jurisdicción respecto de otras normas superiores no estudiadas y por aspectos diferentes a los analizados en esta oportunidad.

8.2. CONTROL FORMAL 78. El examen formal consiste en verificar que el acto general cumpla con los siguientes requisitos: i) que se trate de un acto de contenido general, ii) que el mismo se haya dictado en ejercicio de la función administrativa, y iii) que el acto tenga como fin el desarrollar uno o más de los decretos legislativos expedidos en los estados de excepción. 8.2.1.

Que se trate de un acto de contenido general. 79. La Resolución 038 del 27 de marzo de 2020 tiene por objeto declarar la urgencia manifiesta para celebrar la contratación de bienes y servicios necesarios para prevenir, contener y mitigar los efectos de la pandemia del coronavirus COVID-19 y garantizar la gestión de la Dirección Territorial Norte del Departamento Administrativo Nacional de Estadística DANE. 80.

De la parte considerativa del acto administrativo se considera que las medidas adoptadas comportan: (i) la dotación al personal en campo, específicamente los que realizan actividades de recolección de información para la producción de estadísticas oficiales, de los elementos de protección personal como mascarillas (tapabocas convencional), protección para los ojos (gafas o caretas) y guantes desechables y (ii) contar con otros servicios dirigidos a prevenir, mitigar y contener la pandemia tales como transporte de servicio especial terrestre para el personal administrativo de campo que permitan reducir la exposición y posibilidad de contagio del virus. 81.

A su vez, la parte resolutiva hace referencia a: (i) la declaración de la urgencia manifiesta; (ii) la elaboración de justificaciones en los estudios previos de las minutas contractuales que tengan relación directa con medidas para contener y mitigar la pandemia; (iii) la observancia de la Circular 06 del 19 de marzo de 2020 de la Contraloría General de la República (iv) la rendición de informes a la Dirección General de la entidad y (v) los trámites presupuestales requeridos y expedientes que versen sobre dicha contratación con destino a la Contraloría General de la República. 82.

De lo anterior se colige que el contenido del acto objeto de control es general y abstracto, pues versa sobre medidas en la gestión contractual que afectan tanto a los servidores y contratistas de la entidad, en cuanto a los deberes que les asisten legalmente, como a la generalidad de ciudadanos y particulares que deseen contratar bajo los parámetros de urgencia manifiesta establecidos con el ente público, sin perjuicio además de los usuarios y beneficiarios de los bienes y servicios que eventualmente se contraten y la comunidad en general, de conformidad con el objeto misional del DANE. 83.

En conclusión, para la Sala las medidas adoptadas en el acto objeto de control son manifestación de la gestión contractual en cabeza del Estado, las cuales se encuentran consagradas en la Ley 80 de 1993, con un alcance general y abstracto, en tanto constituyen verdaderas reglas de acción para los servidores y contratistas de la entidad, como a los particulares que deseen contratar bajo los parámetros de la urgencia manifiesta, por lo que se entiende cumplido este requisito. 8.2.2.

Que el acto se haya dictado en ejercicio de la función administrativa. 84. La Resolución 038 del 27 de marzo de 2020, se expidió por el Director Territorial Norte del Departamento Administrativo Nacional de Estadística –DANE-, en ejercicio de las facultades conferidas en los artículos 2, 208 y 209 de la Constitución Política, las Leyes 489 de 1998, 80 de 1993, los Decretos 262 de 2004, 1515 de 2018, el Decreto Legislativo 440 de 2020, la Resolución 418 de 2014 85.

En efecto, de conformidad con el Decreto 262 del 28 de enero de 2004, el DANE es la entidad responsable de la planeación, levantamiento, procesamiento, análisis y difusión de las estadísticas oficiales de Colombia, cuyas funciones, entre otras se encuentra: (i) la de producir y difundir la información estadística estratégica para la toma de decisiones en el desarrollo económico y social del país;

(ii) ejercer la regulación del sistema estadístico nacional; (iii) garantizar la producción, disponibilidad y calidad de la información estadística estratégica, y (iv) dirigir, planear, ejecutar, coordinar, regular y evaluar la producción y difusión de información oficial básica. 86. Asimismo, conforme el artículo 59 de la Ley 489 de 1998 y con el artículo 5 del Decreto 262 de 2004 la competencia para la gestión contractual radica en cabeza del Director del DANE y de conformidad con el literal b del artículo 2 de la Ley 80 de 1993 el régimen jurídico de contratación aplicable es el establecido en las Leyes 80 de 1993, 1150 de 2007, el Decreto 1510 de 2013 compilado en el Decreto 1082 de 2015, por el cual se reglamenta el sistema de compras y contratación pública, y las demás normas complementarias. 87.

A su vez, el artículo 12 de la Ley 80 de 1993, autoriza a los jefes y representantes legales de las entidades estatales para delegar, total o parcialmente, la competencia para celebrar contratos y desconcentrar la realización de licitaciones, en los servidores públicos que desempeñen cargos del nivel directivo, ejecutivo o en sus equivalentes.

En efecto, el artículo 110 del Decreto 111 de 1996, permite a los jefes de cada órgano, delegar la capacidad de contratar y comprometer a nombre de la persona jurídica de la cual hagan parte, y ordenar el gasto, en funcionarios del nivel directivo o quien haga sus veces, teniendo en cuenta las normas consagradas en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública y en las disposiciones legales vigentes. 88.

Para el caso concreto, la ordenación del gasto y la contratación fue delegada por el director del DANE mediante la Resolución 418 del 28 de febrero de 2014, en los siguientes términos: 88.1. En la Secretaría General del DANE. Para que adelante toda la gestión contractual del DANE que incluye la facultad para adjudicar, celebrar, terminar, liquidar, adicionar, suspender, modificar, interpretar, multar y caducar contratos y convenios del Departamento Administrativo Nacional de Estadística -DANE- y del Fondo Rotatorio del Departamento Administrativo Nacional de Estadística -FONDANE-.

Adicionalmente, para realizar convenios de cooperación, convenios de asociación, contratos de comodato o préstamo de uso, depósito, de donación y los traspasos de bienes muebles a otras entidades de derecho público. 88.2. En los Directores Territoriales del DANE. Para adelantar las funciones y actividades de las etapas precontractual, contractual y pos- contractual en los procesos que desarrollen y que son propios de la territorial, hasta por la suma de 450smlmv.

Se exceptúa de esta cuantía, el proceso contractual de servicio de transporte requerido para los operativos que se realizan en las diferentes investigaciones, el cual se autoriza solo para este tema, hasta por la suma equivalente a 650smlmv. 89. Es preciso indicar que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 19 del Decreto 262 del 28 de enero de 2004 los directores territoriales del Departamento Administrativo Nacional de Estadística son los encargados, entre otros asuntos, de gestionar la celebración de convenios con entidades públicas o privadas en su ámbito territorial, con el fin de desarrollar los objetivos y funciones del Departamento y de dirigir, ejecutar y controlar el cumplimiento de las funciones administrativas que requiera la Dirección Territorial para su funcionamiento. 90.

En el acto administrativo objeto de control de legalidad el DANE declaró la urgencia manifiesta, el cual conforme lo establecido por esta Corporación[17] es un mecanismo excepcional, diseñado con el único propósito de otorgarle instrumentos efectivos a las entidades estatales para celebrar de manera directa los contratos necesarios con el fin de enfrentar situaciones de crisis cuando dichos contratos, en razón de circunstancias de conflicto o crisis, es del todo imposible celebrarlos a través de la licitación pública; es decir, cuando la Administración no cuenta con el plazo indispensable para adelantar un procedimiento ordinario de escogencia de contratistas. 91.

La urgencia manifiesta procede en aquellos eventos en los cuales puede suscitarse la necesidad de remediar o evitar males presentes o futuros pero inminentes, provocados bien sea en virtud de los estados de excepción, o por la paralización de los servicios públicos, o provenientes de situaciones de calamidad o hechos constitutivos de fuerza mayor o desastres, o cualquier otra circunstancia similar que tampoco de espera en su solución. El artículo 7 del Decreto 440/20 dio por hecho que se encuentran acreditadas las circunstancias que dan lugar a declarar la urgencia manifiesta por parte de las entidades estatales derivada de la declaratoria de estado de emergencia económica, social y ecológica, consideradas como una calamidad pública, y su objetivo es la contratación, de manera directa, del suministro de bienes, la prestación de servicios o la ejecución de obras en el inmediato futuro, con el objetivo de prevenir, contener y mitigar los efectos de la pandemia del coronavirus covid-19, y garantizar la continuidad del servicio público de información estadística. 92.

Lo anterior, por cuanto, las modalidades de contratación establecidas en el Estatuto de Contratación demandan mayor tiempo y hacen más largo el procedimiento de suscripción de los respectivos contratos, mientras que la atención de los riesgos asociados con la pandemia exige un tiempo de respuesta ágil e inmediata por parte del DANE. 93. Estas actividades de gestión contractual se desarrollan en el plano de la función administrativa, por lo tanto está regida por los principios constitucionales previstos en el artículo 209 de la Constitución Política. 94.

Conclusión. La Sala advierte, de acuerdo con las disposiciones en referencia, el DANE expidió la Resolución objeto de control en ejercicio de la competencia de gestión contractual asignada por el legislador, función administrativa que le es propia, así mismo, las medidas que se desarrollan en el acto objeto de control se enmarcan en los fines, la misión y las funciones que corresponden a dicho departamento administrativo, facultado para la recolección de la información que permitirá la producción de las estadísticas oficiales necesarias para atender y mitigar los efectos de la pandemia covid-19. 8.2.3.

Que el acto tenga como fin el desarrollar uno o más de los decretos legislativos expedidos en los estados de excepción. 95. Como fundamentos fácticos y normativos de la Resolución 038 de 27 de marzo de 2020 se expresó lo siguiente: 95.1. Que mediante el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020[18] el Presidente de la República declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional, justificado en la expansión en el territorio nacional del brote de enfermedad por la covid-19. 95.2.

A través del Decreto 457 de 22 de marzo de 2020, el señor Presidente de la República impartió instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus covid-19 y el mantenimiento del orden público, entre ellas, ordenar el aislamiento preventivo obligatorio entre el 25 de marzo y el 13 de abril de 2020. 95.3.

Asimismo, el artículo 3° del Decreto 457 de 2020 estableció excepciones a la medida de aislamiento obligatorio, las cuales son aplicables a los servidores y contratistas del Departamento Administrativo Nacional de Estadística DANE que ejerzan funciones: (i) estrictamente necesarias para prevenir, mitigar y atender la emergencia sanitaria y para garantizar el funcionamiento de los servicios indispensables del Estado; ii) para el funcionamiento de la infraestructura crítica que comprende «computadores, sistemas computacionales, datos e información cuya destrucción e interferencia pueda debilitar o impactar en la seguridad de la economía, salud pública o la combinación de ambas» y (iii) para las actividades de operadores de pagos de salarios, honorarios, pensiones, prestaciones económicos públicos o privados; beneficios económicos periódicos sociales y los correspondientes a los sistemas y subsistemas de Seguridad Social y Protección Social. 95.4.

De igual manera, el señor Presidente de la República expidió el Decreto Legislativo 440 de 20 de marzo de 2020 «por el cual se adoptan medidas de urgencia en materia de contratación estatal, con ocasión del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica derivada de la Pandemia covid-19», y determinó en su artículo 7 que «con ocasión del estado de emergencia, en los términos del artículo 42 de la Ley 80 de 1993, se entendía comprobado el hecho que daba lugar a declarar la urgencia manifiesta por parte de las entidades estatales, para la contratación directa del suministro de bienes, la prestación de servicios o la ejecución de obras en el inmediato futuro, con el objetivo de prevenir, contener y mitigar los efectos de la Pandemia del coronavirus covid-19 y para realizar las labores necesarias para optimizar el flujo de los recursos al interior del sistema de salud». 95.5.

Se adujo que las circunstancias que imponía el estado de emergencia tornaban necesario que la Territorial Norte del Departamento Administrativo Nacional de Estadística pudiera adelantar procedimientos de contratación ágiles y expeditos, ante la urgencia en adquirir bienes y servicios para contener la expansión del virus y atender la mitigación de la pandemia, acudiendo a la modalidad de urgencia manifiesta prevista en el artículo 42 de la Ley 80 de 1993. 95.6.

Que, en ese contexto y bajo la modalidad de urgencia manifiesta se debían tomar medidas encaminadas a dotar al personal de campo de recolección de información para la producción de estadísticas oficiales con elementos de protección personal como mascarillas (tapabocas convencional), protección para los ojos (gafas o caretas) y guantes desechables Asimismo, se indicó que era necesario contar con servicio especial terrestre para el personal operativo de campo, ello con el fin de garantizar la seguridad propia y la de los demás ciudadanos. 95.7 Lo anterior, por cuanto, las modalidades de contratación establecidas en el Estatuto de Contratación demandan mayor tiempo y hacen más largo el procedimiento de suscripción de los respectivos contratos, mientras que la atención de los riesgos asociados con la pandemia exige un tiempo de respuesta ágil e inmediata por parte del DANE. 96.

Las circunstancias descritas son motivaciones suficientes que llevaron al DANE a adoptar, como medida excepcional, la declaratoria de urgencia manifiesta como un mecanismo excepcional, que se expide con el único propósito de dotar a la Territorial Norte de los instrumentos efectivos para celebrar los contratos de manera ágil e inmediata de bienes y servicios necesarios para prevenir, contener y mitigar los efectos de la pandemia covid-19, en desarrollo de los mandatos contenidos en el Decreto Legislativo 440 de 2020.. 97.

Conclusión. Para esta Sala Especial de decisión se muestra evidente que la Resolución objeto de control se expidió a partir de: a). Las circunstancias fácticas que determinaron la expedición del Decreto 417 de 2020 que declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. b). En el marco de las excepciones a la medida sanitaria de aislamiento y los efectos económicos ocasionados por la emergencia sanitaria, previstas en el el artículo 3° del Decreto 457 de 2020, toda vez que el DANE es la entidad responsable de la planeación, levantamiento, procesamiento, análisis y difusión de las estadísticas oficiales de Colombia, cuyas funciones, entre otras se encuentra: (i) la de producir y difundir la información estadística estratégica para la toma de decisiones en el desarrollo económico y social del país;

En desarrollo del Decreto Legislativo 440 de 2020 que en su artículo 7 adoptó medidas de urgencia manifiesta en materia de contratación estatal, con ocasión del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica para la contratación directa de suministros de bienes y servicios con el fin de prevenir, contener y mitigar los efectos de la Pandemia del coronavirus covid-19.

8.3. CONTROL MATERIAL 98. El control material involucra el análisis de proporcionalidad y conexidad con respecto a las normas superiores que directamente le sirven de fundamento al acto, en este orden, la Sala analizará si la Resolución 038 de 27 de marzo de 2020 guarda relación directa con el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 y el Decreto Legislativo 440 del 27 de marzo de 2020.

8.3.1. ANALISIS DE CONEXIDAD Y FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL 99. El DANE es la entidad estatal de carácter técnico que tiene como objetivo garantizar la producción, disponibilidad y calidad de la información estadística estratégica, y dirigir, planear, ejecutar, coordinar, regular y evaluar la producción y difusión de información oficial básica, dando continuidad a los objetivos institucionales, a través de la producción de las estadísticas oficiales que el Gobierno Nacional y el país en general requieren para la adopción de decisiones en materia de política pública, produciendo las cifras oficiales que tiene a su cargo, tales como del Índice de Precios al Consumidor – IPC, y los reportes e informes de precios requeridos por el Gobierno Nacional para la toma de decisiones.

En ese orden, es un cometido estatal de dicha entidad, garantizar el derecho fundamental a la información de todos los ciudadanos. 100. La Constitución Política de 1991 en el artículo 15 estableció que las personas tienen derecho a conocer, actualizar y rectificar las informaciones que se hayan recogido sobre ellas en bancos de datos y en archivos de entidades públicas y privadas y en la recolección, tratamiento y circulación de datos se respetarán la libertad y demás garantías consagradas en la Constitución. 101.

A su vez, el artículo 19 de la Declaración de los Derechos Humanos de 1948 estableció que todo hombre tiene derecho a la información, consagrando de este modo la libertad de informar y de ser informado como una característica intrínseca de las sociedades que se proclaman democráticas, reivindicado el derecho de los ciudadanos a la información pública, entendido como, la facultad que tienen las personas de acceder a todo tipo de información, en manos de entidades públicas o de particulares que ejerzan funciones públicas. 102.

Por su parte, la Corte Constitucional[19], al estudiar el derecho a la información, determinó que en una sociedad democrática, el acceso a la información pública es un derecho de los ciudadanos reconocido constitucionalmente, que debe ser acatado, sin mayores restricciones, en condiciones de equidad, transparencia y oportunidad, sin distingos de naturaleza política, económica o social y potencializado en el marco de los nuevos sistemas de comunicación global. 103.

En la sentencia T- 511 de 2010 la Corte Constitucional reiteró el derecho de acceso a la información como un derecho fundamental que tiene, entre otras, las siguientes características: a) su titularidad es universal, b) existe la obligación de las autoridades de entregar informaciones claras, completas, oportunas, ciertas y actualizadas, c) los documentos públicos no se limitan a aquellos que son producidos por órganos públicos, sino que dicha definición se extiende a aquellos documentos que reposan en las entidades públicas, los producidos por ellas y documentos privados que por ley, declaración formal de sus titulares, o conducta concluyente, se entienden públicos, d) las normas que limitan el derecho de acceso a la información deben ser interpretadas de manera restrictiva y toda limitación debe estar adecuadamente motivada, e) la ley debe establecer con claridad y precisión el tipo de información que puede ser objeto de reserva. 104.

Para garantizar el correcto ejercicio del derecho al acceso a la información, es preciso indicar que en nuestra estructura administrativa el DANE es un Departamento Administrativo perteneciente a la Rama Ejecutiva del orden nacional, creado por el Decreto 2666 de 1953 y regulado por la Ley 489 de 1998 y el Decreto 262 de 2004. La entidad tiene como objetivos garantizar la producción, disponibilidad y calidad de la información estadística estratégica y dirigir, planear, ejecutar coordinar, regular y evaluar la producción y difusión de información oficial básica, con el fin de que el Gobierno Nacional establezca las políticas públicas y que para el cumplimiento de sus fines constitucionales y legales. 105.

En el marco de la emergencia generada por la pandemia covid-19, el DANE expidió la Resolución 038 del 27 de marzo de 2020 con fundamento en el artículo 208 de la Constitución Política que faculta a los directores de departamentos administrativos como jefes de la administración en su respectiva dependencia, bajo la dirección del Presidente de la República, para formular las políticas atinentes a su despacho, dirigir la actividad administrativa y ejecutar la ley.

Y en el artículo 209 que establece que la función administrativa se desarrolla con base en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad. 106. La mencionada resolución también tiene como sustento jurídico el artículo 7[20] del Decreto Legislativo 440 del 20 de marzo de 2020[21] expedido por el señor Presidente de la República, que adoptó medidas de urgencia en materia de contratación estatal, con ocasión del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica derivada de la Pandemia covid-19, y determinó que se entendía comprobado el hecho que daba lugar a declarar la urgencia manifiesta para la contratación directa del suministro de bienes y servicios para prevenir, contener y mitigar los efectos de la pandemia. 107.

La Corte Constitucional, en sentencia C-949 de 5 de septiembre de 2001, al estudiar la figura de la urgencia manifiesta precisó que esta figura constituye una justificada excepción a los procedimientos reglados de la selección objetiva si se tiene en cuenta que su aplicación se encuentra sujeta a la existencia de situaciones evidentes de calamidad pública o desastres que afecten de manera inminente la prestación de un servicio, siendo circunstancias que por su propia naturaleza hacen imposible acudir al trámite de escogencia reglada del contratista. 108.

En concordancia con lo expuesto, la Resolución 038 de 2020 adoptó medidas dirigidas a: (a) declarar la urgencia manifiesta, prevista en el artículo 42 de la Ley 80 de 1993, para la contratación de bienes y servicios necesarios para prevenir, contener y mitigar los efectos de la pandemia; (b) adelantar procedimientos de contratación ágiles y expeditos, ante la urgencia de adquirir bienes y servicios para proteger al personal que realiza actividades de recolección de información para la producción de estadísticas oficiales; es decir, que cuenten con las medidas de protección necesarias que garanticen la seguridad propia y la de los demás ciudadanos, y (c) contar con otros servicios dirigidos a contener, mitigar y contener la pandemia, tales como los servicios de transporte especial para el personal terrestre administrativo en campo de la respectiva Dirección Territorial. 109.

En criterio de la Sala, con dicha determinación se consiguen fines constitucionalmente legítimos, toda vez que las medidas adoptadas por el DANE para adelantar el proceso de contratación directa por urgencia manifiesta derivado de la pandemia Covid- 19, se muestran necesarias, oportunas y adecuadas para garantizar dentro de las excepciones a las medidas de distanciamiento social y aislamiento adoptadas por el Gobierno Nacional, los derechos a la información, vida y salud de los ciudadanos y funcionarios y contratistas encargados de recolectar la información necesaria para la producción de estadísticas oficiales y con ello adoptar las políticas públicas que sean eficaces para la prevención y contención de la pandemia, lo cual evidencia la correspondencia entre la medida adoptada y los fines constitucionales y legales perseguidos con la misma. 111.

Conclusión. Para la Sala Especial de Decisión, es evidente que las medidas adoptadas en la Resolución 038 de 27 de marzo de 2020, guardan una relación de conexidad con los hechos que dieron origen al Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 que declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, y con el Decreto Legislativo 440 de 20 de marzo de 2020, toda vez que obedeció a la necesidad de: a. Desarrollar la actividad contractual para determinados bienes y servicios en el marco del estado de emergencia, dado que se determinó la necesidad de adquirir elementos de protección personal (mascarillas, protección para los ojos y guantes desechables), y contratar el transporte especial terrestre para la movilización del personal operativo, de manera ágil y eficaz para no detener el normal funcionamiento del DANE, entidad que tiene a cargo funciones que se encuentran exceptuadas de las medidas de aislamiento decretadas por el Gobierno Nacional. b. Garantizar los derechos a la vida, salud e información de los ciudadanos, funcionarios y contratistas del DANE encargados de recolectar la información necesaria para la producción de estadísticas oficiales y reducir la exposición y la posibilidad de contagio del COVID-19 durante el desarrollo de los operativos de campo, y por ende su propagación, con la finalidad de garantizar la continuidad en el desarrollo de su gestión misional para que el Gobierno Nacional pueda adoptar las políticas públicas que sean eficaces para la prevención y contención de la pandemia. c. Agilizar los procedimientos de adquisición de bienes y servicios necesarios para el desarrollo de las funciones ante el carácter imprevisible, fortuito e inminente de la actual pandemia de la emergencia por el Covid-19, toda vez que las modalidades de contratación establecidas en el estatuto contractual público demandan tiempos de formalización más extensos, y el agotamiento de ciertas formalidades y trámites, que deben ceder ante la necesidad de dar continuidad a la gestión misional en la Dirección Territorial Norte del DANE, medida que guarda una íntima relación con el estado de excepción declarado por el Gobierno Nacional.

8.3.2. ANÁLISIS DE PROPORCIONALIDAD 112. En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley 137 de 1994, “Las medidas expedidas durante los Estados de Excepción deberán guardar proporcionalidad con la gravedad de los hechos que buscan conjurar”. 113. En cuanto a la proporcionalidad de las medidas contenidas en la resolución objeto del control inmediato de legalidad se deben observar fundamentalmente dos aspectos: en primer lugar, que exista conexidad entre la situación de crisis y las medidas que se adopten para contrarrestarla y superarla, y en segundo término, que dichas medidas no restrinjan o limiten derechos humanos intangibles, o afecten de manera grave e innecesaria otros derechos humanos. 114.

En ese orden de ideas, la Sala analizará si cada una de las medidas adoptadas en la Resolución 038 de 27 de marzo de 2020 resultan necesarias, útiles y adecuadas para lograr el objetivo de conjurar o mitigar los hechos que generan el estado de emergencia. 8.3.2.1. Medidas primera y segunda: “Declarar la urgencia manifiesta y ordenar la celebración de los contratos”. 115.

El acto objeto de control de legalidad, estableció en su parte Resolutiva lo siguiente:

ARTÍCULO PRIMERO: Declarar la urgencia manifiesta para celebrar la contratación de bienes y servicios necesarios, para prevenir, contener y mitigar los efectos de la pandemia del coronavirus COVID- 19 y garantizar la continuidad de la gestión de la Dirección Territorial Norte del Departamento Administrativo Nacional de Estadística –DANE- de conformidad con el artículo 42 de la Ley 80 de 1993 y la declaratoria de Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica del Gobierno Nacional.

PARÁGRAFO PRIMERO: Los contratos que se realicen en el marco de la presente convocatoria de urgencia manifiesta deberán ser tramitados en la plataforma SECOP II. 116. En su parte motiva, se determinó que dichas medidas se adoptaban en la modalidad de urgencia manifiesta prevista en el artículo 7 del Decreto Legislativo 440 de 2020, en concordancia con el artículo 42 de la Ley 80 de 1993, los cuales textualmente establecen: |Decreto Legislativo 440 de 2020 |Ley 80 de 1993 | | | | |Artículo 7.

Contratación de |ARTÍCULO

Respecto a la “urgencia manifiesta” esta Corporación[22] ha precisado que la Ley 80 de 1993 en sus artículos 41 a 43 incorporó dicha figura como una modalidad de contratación directa. Se trata entonces de un mecanismo excepcional, diseñado con el único propósito de otorgarle instrumentos efectivos a las entidades estatales para celebrar los contratos necesarios, con el fin de enfrentar situaciones de crisis, cuando dichos contratos, en razón de circunstancias de conflicto o crisis, es del todo imposible celebrarlos a través de la licitación pública; es decir, cuando la Administración no cuenta con el plazo indispensable para adelantar un procedimiento ordinario de escogencia de contratistas. 118.

En la citada providencia se estableció que la urgencia manifiesta procede en aquellos eventos en los cuales puede suscitarse la necesidad de remediar o evitar males presentes o futuros pero inminentes, provocados bien sea en virtud de los estados de excepción, o por la paralización de los servicios públicos, o provenientes de situaciones de calamidad o hechos constitutivos de fuerza mayor o desastres, o cualquier otra circunstancia similar que tampoco de espera, de tal manera que resulte inconveniente el trámite del proceso licitatorio de selección de contratistas reglado en el estatuto contractual, por cuanto implica el agotamiento de una serie de etapas que se toman su tiempo y hacen más o menos largo el lapso para adjudicar el respectivo contrato, circunstancia que, frente a una situación de urgencia obviamente resulta entorpecedora, porque la solución en estas condiciones, puede llegar tardíamente, cuando ya se haya producido o agravado el daño. 119.

Acorde con lo anterior, para la Sala resulta claro que uno de los elementos esenciales de la urgencia manifiesta lo constituye la obligación de verificar que el objeto del contrato necesita su permanencia, es decir, que se requiere garantizar por parte de la Administración la continuidad de un servicio que exige suministro de bienes, ejecución de obras o la propia prestación de servicios. 120.

En cuanto a los requisitos formales de la declaración de urgencia manifiesta, ellos se desprenden nítidamente de la lectura de los artículos 42 y 43 de la Ley 80 de 1993. Así, en primer lugar, el legislador exige que la urgencia manifiesta se declare mediante acto administrativo motivado. Cabe señalar que dicho acto se enmarca dentro de las competencias discrecionales de la entidad contratante, puesto que pese a tener que sujetarse a requisitos formales, la declaración de urgencia depende completamente de los motivos de mérito o conveniencia que valore el respectivo funcionario. 121.

En el presente caso, las medidas adoptadas en el artículo primero de la Resolución 038 del 27 de marzo de 2020 claramente guardan conexidad con la crisis derivada de la pandemia Covid-19; en efecto, a través del mentado acto, se desarrolla el Decreto Legislativo 440 de 2020 que declaró comprobado el hecho que daba lugar a declarar la urgencia manifiesta por parte de las entidades estatales, para la contratación directa del suministro de bienes, la prestación de servicios o la ejecución de obras en el inmediato futuro, con el objetivo de prevenir, contener y mitigar los efectos de la Pandemia del coronavirus COVID-19. 121.1.

En efecto, la Dirección Territorial Norte del DANE declaró la urgencia manifiesta para poder contratar de manera directa el suministro de bienes, la prestación de servicios o la ejecución de obras en el inmediato futuro, con el objetivo de prevenir, contener y mitigar los efectos de la pandemia del coronavirus covid-19, sin que dichas previsiones limiten derechos fundamentales. 121.2.

Las situaciones que motivaron la declaración de urgencia manifiesta son consideradas como una calamidad pública, tal como lo indicó el Decreto Legislativo 440 de 2020 ya que se originaron en hechos naturales y humanos que derivaron en situaciones graves para la comunidad y para el servicio público de información estadística, que amenazaba con paralizarse.

Por otra parte, la continuidad del servicio desarrollado por el DANE depende de un trabajo de campo para la realización de encuestas presenciales para la adopción por parte del Gobierno Nacional de políticas públicas respecto a la pandemia, luego para ello, resultaba indispensable, acudir a la urgencia manifiesta, ya que las licitaciones públicas se tornaban en mecanismo lentos y tardíos frente a la situación crítica de la pandemia. 122.

En cuanto a los parágrafos primero y segundo del artículo primero, que establecen la justificación en los estudios previos la necesidad, la inmediatez de la contratación, su conexidad y la relación directa con la prevención, contención y mitigación de los efectos de la pandemia del coronavirus COVID- 19, es preciso indicar que fueron establecidos para dar alcance al artículo 43 de la Ley 80 de 1993 y a la Circular número 06 del 19 de marzo de 2020 expedida por la Contraloría General de la República, dirigida a los Ministros, Directores de Departamentos Administrativos, Gerentes, Jefes o Representantes Legales de las Entidades de los Niveles Nacional y Territorial, Gobernadores, Alcaldes y en general a los ordenadores del gasto de las entidades de los niveles Nacional y Territorial con el fin de establecer una “ORIENTACIÓN DE RECURSOS Y ACCIONES INMEDIATAS EN EL MARCO DE LA ATENCIÓN DE LA EMERGENCIA SANITARIA OCASIONADA POR EL VIRUS COVID – 19”. 123.

En la citada circular, el Contralor General de la República determinó que los representantes legales y ordenadores del gasto de las entidades públicas, debían verificar los hechos y circunstancias que se pretendían atender con la declaratoria de urgencia manifiesta, y su adecuación con los requisitos y presupuestos de los artículos 42 y 43 de la Ley 80 de 1993, en los siguientes términos: 1.

Verificar que los hechos y circunstancias que se pretenden atender o resolver con la declaratoria de urgencia manifiesta, se adecúen a una de las causales señaladas para el efecto en el artículo 42 de la Ley 80 de 1993 y se relaciones en forma directa con la declaratoria de calamidad pública o mitigación de los efectos de la emergencia sanitaria ocasionada por el virus Covid- 19. 2.

Confrontar los hechos, el procedimiento de contratación que se emplearía ordinariamente para resolverlos o atenderlos y los tiempos de gestión que implicaría adelantar el procedimiento de contratación correspondiente, frente a la inmediatez que exige la satisfacción del interés general. 3. Declarar la urgencia manifiesta mediante el acto administrativo correspondiente, que deberá ser suscrito por el Representante legal o por el ordenador del gasto. 4.

Para realizar la contratación derivada, pese a que no se requiere la elaboración de estudios previos, resulta aconsejable: 4.1. Determinar la idoneidad de quien celebra el contrato, más aún cuando los bienes a entregar, los servicios a prestar o las obras a realizar impliquen un grado de complejidad, responsabilidad social, manejo de información reservada o de seguridad que pueda afectar a la comunidad. 4.2.

Atender la normatividad que en materia de permisos, licencias o autorizaciones similares exista, constatando que para la ejecución del contrato se cuenten con las medidas de seguridad industrial, manejo ambiental y demás aspectos que puedan afectar su exitosa finalización, atendiendo las medidas adicionales dispuestas por el Gobierno nacional. 4.3.

Verificar que el valor del contrato se encuentre dentro de los precios del mercado para el bien, obra o servicio, en el momento de su suscripción. 4.4. Designar un supervisor o interventor idóneo para ejercer las labores de seguimiento y control de lo pactado, de forma diligente y oportuna. 4.5. Tener claridad y preferiblemente dejar constancias de las condiciones del contrato en la Declaratoria de Urgencia Manifiesta, especialmente de aquellas que resulten sustanciales: objeto, plazo, valor, obligaciones, habilidad del contratista, forma de pago, indemnidad y amparo presupuestal, entre otras. 4.6.

Efectuar los trámites presupuestales de ley para garantizar el pago posterior de lo pactado. 5.- Elaborar un informe sobre la actuación surtida, que evidencie todas las circunstancias, conceptos o análisis que fundamentaron la declaratoria de la urgencia. 124. Es decir, la citada medida guarda conexión con el Decreto Legislativo 440 de 2020, en cuanto señala que las actuaciones contractuales adelantadas con fundamento en la urgencia manifiesta por el covid-19 se regirán por la normatividad vigente, con los límites establecidos en la Constitución y la Ley 80 de 1993 para este tipo de actuación, garantizando los derechos al debido proceso y los principios de publicidad, transparencia y los demás señalados en el artículo 209 de la Constitución Política; además garantiza el cumplimiento de lo establecido en el artículo 42 de la Ley 80 de 1993. 124.1.

Igualmente, se muestra evidente que las medidas adoptadas son proporcionales frente a las obligaciones y derechos que puedan afectar, inclusive algunas de ellas, por fuera del contexto de la actual emergencia, son propias de cualquier contratación al amparo de la urgencia manifiesta. En ese sentido, cuando la Resolución incorpora la circular No. 6 del 19 de marzo de 2020 a la contratación objeto de la urgencia manifiesta declarada, la torna obligatoria y vinculante para las entidades estatales. 125.

Respecto al artículo segundo: Para la Sala la medida de contratación directa guarda conexidad con la gravedad de los hechos que determinaron la necesidad de ordenar la declaratoria de urgencia manifiesta y está circunscrita al estado de emergencia; su finalidad está dirigida específicamente a contratar de manera directa el suministro de bienes, la prestación de servicios o la ejecución de obras en el inmediato futuro, con el objetivo de prevenir, contener y mitigar los efectos de la pandemia del coronavirus covid-19, debido a que la realización de actividades de campo, durante la emergencia sanitaria que afecta al país, se torna difícil y riesgosa en atención al peligro de contagio del covid-19 para el personal encargado de realizarlas. 126.

Así las cosas, la medida adoptada le permitirá a la Territorial Norte del DANE contratar de manera directa los elementos de protección personal de los trabajadores y contratistas, junto con los servicios relacionados en la prestación del servicio que por su naturaleza deben ser realizadas en campo, se mitiga el potencial riesgo para la salud y vida del personal encargado de realizar las encuesta de campos, acudiendo para ello a la modalidad de urgencia manifiesta prevista en el artículo 42 de la Ley 80 de 1993, teniendo en cuenta que la atención de los riesgos asociados a la pandemia exigen un tiempo de respuesta ágil e inmediata por parte de dicha entidad, dentro del ámbito de sus competencias. 127.

En el desarrollo de dicho instrumento contractual, el acto objeto de control establece el deber de la Dirección Territorial Norte del DANE, de realizar los estudios previos que precisen la necesidad y urgencia de atender mediante la contratación directa, observando con estricto celo los precedentes y recomendaciones consignadas por la Contraloría General de la República en la Circular número 6 del 19 de marzo de 2020 y rendir informe dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la finalización de la vigencia de la declaratoria de urgencia manifiesta, sobre el ejercicio de las funciones delegadas. 127.1.

Bajo tal entendimiento, la gestión contractual de dicha entidad se deberá concentrar en garantizar la continuidad de las operaciones estadísticas a su cargo que el Gobierno Nacional y el país en general requieren para la adopción de decisiones en materia de política pública y con ello garantizar el derecho fundamental a la información pública, ello en concordancia con el mandato del artículo 7 del Decreto Legislativo 440 de 2020 que declaró como urgencia manifiesta la circunstancia que se derivó de la pandemia covid-19. 128.

De igual manera, las medidas adoptadas no implican la desmejora de los derechos sociales de los ciudadanos ni vulneran la Constitución Política, toda vez que se trata de la aplicación de medidas propias de la contratación estatal desarrolladas por el legislador ordinario en la Ley 80 de 1993 y también en el Decreto Legislativo 440 de 2020, las cuales se fundan en el estado de excepción declarado como consecuencia de la pandemia Covid-19 y que buscan adquirir los bienes y servicios que permitan el funcionamiento de la entidad en condiciones excepcionales. 129.

Es así como el acto objeto de control aplica disposiciones que garantizan los derechos constitucionales a la vida, salud e información pública tanto de los ciudadanos como de los trabajadores y contratistas que desarrollan las funciones misionales del DANE y garantizan que en la gestión contractual, se apliquen los principios orientadores de la función administrativa, específicamente el de transparencia al ordenar tramitar los contratos en la plataforma SECOP II (Sistema Electrónico de Contratación Pública)[23], la cual “es una plataforma transaccional en la cual las Entidades Estatales pueden hacer todo el Proceso de Contratación en línea, los proveedores pueden conocer la demanda de las Entidades Estatales, obtienen información de los Procesos de Contratación, presentan ofertas y gestionan sus contratos; los organismos de control hacen la auditoría del Sistema de Compra; y la sociedad civil conoce la forma como las Entidades Estatales ejecutan el dinero de los contribuyentes para entregar bienes, obras y servicios a las personas”. 8.3.2.2.

Medidas tercera, cuarta y quinta: Informes y trámites presupuestales. 130. El acto objeto de control de legalidad, estableció en los artículos 3 a 5 lo siguiente:

La medida de urgencia manifiesta desarrolla el artículo 7 del Decreto Legislativo 440 de 2020, en concordancia con el artículo 43 de la Ley 80 de 1993, los cuales textualmente establecen: |Decreto Legislativo 440 de 2020 |Ley 80 de 1993 | | | | |Artículo 7. Contratación de |ARTÍCULO

A través de los informes y trámites presupuestales ordenados en los artículos 3 a 5 de la Resolución 038 de 2020 se garantiza que en la gestión contractual, la entidad aplique los principios orientadores de la función administrativa, específicamente el de transparencia al ordenar tramitar los contratos en la plataforma SECOP II (Sistema Electrónico de Contratación Pública) y gestión fiscal, reconocidos en la Ley 80 de 1993 y el artículo 267 de la Constitución Política. 133.

Asimismo, desarrolla los mecanismos de control establecidos en el artículo 43 de la Ley 80 de 1993, en tanto ordena la remisión del expediente a la Contraloría General de la República para que ejerza el control fiscal correspondiente; ordena la remisión de informes del Director Territorial Norte del DANE y la publicación del acto administrativo, en cumplimiento de los principios de transparencia propios de este tipo de contratación. Lo anterior, acorde con lo expresado por la Corte Constitucional en la sentencia C-949 de 5 de septiembre de 2001 al determinar que los posibles excesos que genere la contratación directa por urgencia manifiesta se ven morigerados por la exigencia de que la declaración de urgencia manifiesta conste en un acto administrativo motivado y se apliquen los mecanismos de control señalados, entre otros, en el artículo 43 de la Ley 80 de 1993. 134.

Conclusión: Es una medida adecuada, necesaria y proporcionada en estricto sentido para conjurar las consecuencias de la emergencia sanitaria declarada con ocasión de la pandemia covid-19, toda vez que responde a la necesidad de salvaguardar los derechos fundamentales de la vida y la salud del personal encargado de cumplir esta labor, así como también el derecho a la información pública, promoviendo así la efectiva y continua gestión misional a cargo del DANE. 9.

CONCLUSIONES 135. Conexidad: En criterio de esta Sala Especial de Decisión núm. 9, las medidas adoptadas en la Resolución 038 de 27 de marzo de 2020 tienen conexidad directa con los Decretos 417 de 17 de marzo de 2020 y 440 de 20 de marzo de 2020, toda vez que: a. Busca garantizar los derechos a la vida, salud e información de los ciudadanos, funcionarios y contratistas del DANE encargados de recolectar la información necesaria para la producción de estadísticas oficiales y reducir la exposición y la posibilidad de contagio del COVID-19 durante el desarrollo de los operativos de campo, y por ende su propagación, con la finalidad de garantizar la continuidad en el desarrollo de su gestión misional para que el Gobierno Nacional pueda adoptar las políticas públicas que sean eficaces para la prevención y contención de la pandemia. b. Permite desarrollar la actividad contractual para la adquisición de determinados bienes y servicios en el marco del estado de emergencia, como son los elementos de protección personal (mascarillas, protección para los ojos y guantes desechables), y el transporte especial terrestre para la movilización del personal operativo, de manera ágil y eficaz con el fin de no detener el normal funcionamiento del DANE, entidad que tiene a cargo funciones que se encuentran exceptuadas de las medidas de aislamiento decretadas por el Gobierno Nacional. c. Agiliza los procedimientos de adquisición de bienes y servicios necesarios para el desarrollo de las funciones ante el carácter imprevisible, fortuito e inminente de la actual pandemia de la emergencia por el Covid-19, toda vez que las modalidades de contratación establecidas en el estatuto contractual público demandan tiempos de formalización más extensos, y el agotamiento de ciertas formalidades y trámites, que deben ceder ante la necesidad de dar continuidad a la gestión misional en la Dirección Territorial Norte del DANE, medida que guarda una íntima relación con el estado de excepción declarado por el Gobierno Nacional. 136.

Proporcionalidad: Las medidas adoptadas, resultan adecuadas, necesarias y proporcionales para contrarrestar la situación de crisis, por las siguientes razones: a. Es adecuada a la situación de crisis provocada por la pandemia Covid-19 que impone exigencias de atención inmediata y urgente frente la necesidad de adquisición de bienes y servicios que permitan: i) salvaguardar la salud y vida del personal encargado de realizar las respectivas encuestas de campo para la realización de las estadísticas e información pública para adoptar las políticas públicas para la prevención, contención y mitigación de la pandemia covid-19, como sería el contagio y/o transmisión del virus a diferentes áreas del país donde debe efectuarse tal medición. Lo anterior, salvaguarda los derechos fundamentales a la vida y la salud previstos en los artículos 11 y 49 de la Constitución Política, y ii) garantizar la continuidad de las operaciones estadísticas a cargo del DANE que el Gobierno Nacional y el país en general requieren para la adopción de decisiones en materia de política pública y con ello garantizar el derecho fundamental a la información pública, ello en concordancia con el mandato del artículo 7 del Decreto Legislativo 440 de 2020 que declaró como urgencia manifiesta la circunstancia que se derivó de la pandemia covid-19. b. Es necesaria para la contratación directa de manera ágil y eficaz de bienes y servicios con el objetivo de prevenir, contener y mitigar los efectos de la pandemia del coronavirus COVID-19 y garantizar la continuidad del servicio desarrollado por el DANE, que demanda la realización de encuestas presenciales para la adopción por parte del Gobierno Nacional de políticas públicas respecto a la pandemia.

Ello, por cuanto las modalidades de contratación establecidas en el Estatuto de la Contratación demandan mayor tiempo y hacen más largo el procedimiento de suscripción de los respectivos contratos, mientras que la atención de los riesgos asociados a la pandemia exige un tiempo de respuesta ágil e inmediata por parte de la Territorial Norte del Departamento Administrativo Nacional de Estadística DANE, dentro de sus competencias. c. Es proporcional a la crisis por cuanto la modalidad de urgencia manifiesta prevista en el artículo 42 de la Ley 80 de 1993 es un instrumento efectivo para adelantar procedimientos de contratación ágiles y expeditos, ante la urgencia en adquirir bienes y servicios para contener la expansión del virus y atender la mitigación de la pandemia.

A través de este mecanismo, se logra prevenir y controlar la expansión del Covid 19, dotando al personal de campo de elementos de Protección Personal EPP como mascarillas (tapabocas convencional) protección para los ojos (gafas o caretas) y guantes desechables que garanticen el derecho fundamental a la vida y la salud. 137. En síntesis, en criterio de la Sala, con dicha determinación se consiguen fines constitucionalmente legítimos, toda vez que las medidas adoptadas por el DANE para adelantar el proceso de contratación directa por urgencia manifiesta derivado de la pandemia Covid- 19 se muestran necesarias, oportunas y adecuadas para garantizar dentro de las excepciones a las medidas de distanciamiento social y aislamiento adoptadas por el Gobierno Nacional, los derechos a la información de los ciudadanos y los derechos a la vida y salud de los funcionarios y contratistas del DANE, encargados de recolectar la información necesaria para la producción de estadísticas oficiales y con ello adoptar las políticas públicas que sean eficaces para la prevención y contención de la pandemia, lo cual evidencia la correspondencia entre la medida adoptada y los fines constitucionales y legales perseguidos con la misma, y además, está sometida a los respectivos controles por parte de la autoridad competente. 138.

De igual manera, las medidas adoptadas no comportan ninguna desmejora ni restricción de los derechos sociales de los ciudadanos, ni vulneran la Constitución Política, toda vez que se trata del desarrollo y aplicación de medidas propias de la contratación estatal desarrolladas por el legislador ordinario en la Ley 80 de 1993, como también por el Decreto Legislativo 440 de 2020 ante una situación de crisis como lo es la generada por la pandemia Covid-19. 139.

Por el contrario, el acto objeto de control tiene por finalidad facilitar la adquisición de bienes y servicios necesarios para garantizar los derechos constitucionales a la vida, salud e información pública tanto de los ciudadanos como de los trabajadores y contratistas que desarrollan las funciones misionales del DANE y la continuidad de la gestión misional a cargo de dicha entidad en el marco del estado de emergencia. 140.

Con fundamento en las consideraciones expuestas, la Sala Especial de Decisión núm. 9 concluye que la Resolución 038 del 27 de marzo de 2020, expedida por el Director Territorial Norte del DANE, se ajusta a la legalidad debido a que: i) cumple con los requisitos formales y materiales del control inmediato de legalidad, ii) respeta los límites impuestos por las disposiciones que integran el bloque de constitucionalidad, y iii) se adecúa a la finalidad, necesidad y guarda proporcionalidad con las normas superiores que directamente le sirven de fundamento. 141.

Lo anterior no obsta para que respecto del señalado acto administrativo se ejerzan los medios de control ordinarios previstos en el ordenamiento jurídico, toda vez que como se indicó en párrafos anteriores, esta providencia hace tránsito a cosa juzgada relativa. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Novena Especial de Decisión, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: DECLARAR que la Resolución 038 del 27 de marzo de 2020 expedida por el Director Territorial Norte del Departamento Administrativo de Estadística DANE por la cual «se declara la urgencia manifiesta para celebrar la contratación de bienes y servicios necesarios para prevenir, contener y mitigar los efectos de la pandemia del coronavirus COVID-19 y garantizar la gestión del Departamento Administrativo Nacional de Estadística DANE», objeto del presente control inmediato de legalidad, se encuentra ajustada a las disposiciones constitucionales, convencionales y legales que le sirven de fundamento, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de la presente sentencia.

SEGUNDO: ADVERTIR a la ciudadanía en general que la presente decisión no enerva la posibilidad de que la Resolución 038 del 27 de marzo de 2020 pueda ser demandada en ejercicio del medio de control de simple nulidad con fundamento en otros argumentos distintos a los que fueron analizados en esta providencia, dados los efectos de cosa juzgada relativa.

TERCERO: En firme esta decisión, archívese el expediente, previas las anotaciones en el programa “SAMAI”.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala Especial Decisión núm. 9 del Consejo de Estado, en sesión de la fecha. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Esta providencia fue firmada electrónicamente ----------------------- 1.http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/list_procesos?gu id=11001031500020200117600 [1] www.colombiacompra.gov.co [2] Sentencia C- 004 de 1998. [3] Derecho a la vida y la supervivencia, inmunidad frente al castigo o al trato inhumano o degradante, inmunidad frente a la esclavitud y servidumbre, derecho a no ser condenado por delitos inexistentes en el ordenamiento jurídico nacional o internacional, inmunidad frente a la prisión por deudas, derecho a ser reconocido como una persona ante la ley, y libertad de pensamiento, conciencia y religión. [4] Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos – ICCPR y Convención Americana sobre Derechos Humanos. [5] Aunque la Convención Europea de Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales no tiene carácter vinculante para el Estado colombiano, si se convierte es un referente importante en materia de protección de derechos humanos y libertades fundamentales, que guía el control judicial del respeto de dichos derechos individuales, dado que se inspira en la Declaración Universal de Derechos Humanos. [6] Artículo 43.

El Artículo 122 de la Constitución Nacional quedará así: Cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en el Artículo 121, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico o social del país o que constituyan también grave calamidad pública, podrá el Presidente, con la firma de todos los Ministros, declarar el estado de emergencia por períodos que sumados no podrán exceder de noventa días al año. Mediante tal declaración, que deberá ser motivada, podrá el Presidente con la firma de todos los Ministros, dictar decretos con fuerza de ley destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos.

Tales decretos solamente podrán referirse a materias que tengan relación directa y específica con la situación que determine el estado de emergencia. [7]Gaceta Constitucional núm. 55: «En cuanto a su alcance, el Estado de Emergencia se hace extensivo de manera específica a la preservación de la ecología, en su más amplia acepción, cuando quiera que sobrevengan hechos que perturben o amenacen perturbarla en forma grave e inminente, según la fórmula constitucional en vigencia. Casos recientes de infortunada ocurrencia, como los nocivos efectos masivos de los atentados contra las redes de conducción de hidrocarburos, sobre el equilibrio ecológico de las zonas afectadas, incluidas las cuencas hidrográficas, o como el reciente devastador incendio en la serranía de La Macarena, o como la amenaza derivada de la actividad del volcán Galeras sobre la ciudad de Pasto, y en general todas aquellas derivadas de altos riesgos vulcanológico o de otro origen, técnicamente detectables y mensurables, constituyen elocuente aval práctico de la necesidad de ampliar expresamente el espectro del estado de emergencia a situaciones atentatorias del medio ambiente o del equilibrio ecológico en general. [8] En esta oportunidad, el alto tribunal constitucional ejerció el control del Decreto 332 de 1992 expedido por el gobierno de turno, el cual se sustentó en la alteración y perturbación del clima laboral del sector público por la falta de alza oportuna de salarios con ocasión de la transición del régimen constitucional anterior al creado por la Constitución Política de 1991”. [9] Sentencia C- 216 de 1999. [10] Corte Constitucional Sentencia C- 466 de 2017.

MP. Carlos Bernal Pulido. [11] Según se informa en el Boletín No. 63 del 20 de mayo de 2020 del Corte Constitucional. Disponible: https://www.corteconstitucional.gov.co/noticia.php?La-declaratoria-de- estado-de-emergencia-en-Colombia-est%C3%A1-ajustada-a-la-Constituci%C3%B3n- 8904. Consultado: 22 de mayo de 2020. [12] Según0>QRV\_efj™œ³¸Ò se informa en el Boletín No. 72 del 4 de junio de 2020 del Corte Constitucional https: https://www.corteconstitucional.gov.co/noticia.php?Es-constitucional-el- Decreto-Legislativo-que-adopt%C3%B3-medidas-en-materia-de-contrataci%C3%B3n- estatal,-en-el-marco-del-COVID_19-8913 [13] Sentencia C-179 de 1994 Corte Constitucional. [14] Ver, entre muchas otras, sentencias de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del 28 de enero de 2003, exp. 2002-0949-01, M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez; del 7 de octubre de 2003, exp. 2003-0472-01, M.P. Tarcisio Cáceres Toro, del 16 de junio de 2009, exp. 2009-00305-00, y del 9 de diciembre de 2009, exp. 2009-0732-00, M.P. Enrique Gil Botero. [15] Ver entre otras, las siguientes sentencias: Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo, fallo de 23 de noviembre de 2010, expediente No. 2010-00196. C.P. Ruth Stella Correa Palacio; Consejo de Estado. Núm. 11001 03 15 0002015 02578-00. Sentencia del 24 de mayo de 2016. CP Guillermo Vargas Ayala. [16] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia de 7 de febrero de 2011, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa, número de radicación 11001-03-26-000-2007-00055- 00(34425) [17] “Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional.” [18] En la sentencia T- 511 de 2010 [19] Artículo 7.

Contratación de urgencia. Con ocasión de la declaratoria de estado de emergencia económica, social y ecológica, y en los términos del artículo 42 de la Ley 80 de 1993, se entiende comprobado el hecho que da lugar a declarar la urgencia manifiesta por parte de las entidades estatales, para la contratación directa del suministro de bienes, la prestación de servicios o la ejecución de obras en el inmediato futuro, con el objetivo de prevenir, contener y mitigar los efectos de la Pandemia del coronavirus COVID-19, así como para realizar las labores necesarias para optimizar el flujo de los recursos al interior del sistema de salud.

Las actuaciones contractuales adelantadas con fundamento en la urgencia manifiesta se regirán por la normatividad vigente. Con el mismo propósito, las entidades excluidas de la Ley 80 de 1993 podrán contratar de manera directa esta clase de bienes y servicios. [20] "Por el cual se adoptan medidas de urgencia en materia de contratación estatal, con ocasión del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica derivada de la Pandemia COV/D-19". [21] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia de 7 de febrero de 2011, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa, número de radicación 11001-03-26-000-2007-00055- 00(34425) [22] Conforme la página www.

Colombiacompra.gov.co SECOP II.