ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO / CONTROL FISCAL – Proceso de responsabilidad fiscal / PRESCRIPCIÓN DE LA ACCIÓN QUE SE DERIVA DEL CONTRATO DE SEGURO – Antes de la entrada en vigor de la Ley 1474 de 2011 / PRESCRIPCIÓN DE LA ACCIÓN QUE SE DERIVA DEL CONTRATO DE SEGURO – Se aplica el artículo 1081 del Código de Comercio En sentir de la entidad accionante, con las providencias acusadas, la Sección Primera del Consejo de Estado, incurrió en defecto sustantivo al no realizar un análisis del artículo 1081 del Código de Comercio ni efectuar un desarrollo argumentativo sobre el término aplicable para la prescripción en los casos en que una aseguradora es vinculada a un proceso de responsabilidad fiscal a título de tercero civilmente responsable antes de la entrada en vigencia del artículo 120 de la Ley 1474 de 2011 y desconoció la figura de la interrupción de la misma para el ejercicio de las acciones.(…) [L]as decisiones reprochadas por parte de la Contraloría General de la República, la Sección Primera de esta Corporación, argumentó con suficiencia su decisión, pues en primera medida, explicó las razones por las cuales se aparta de la posición adoptada por la Sección Quinta, mismas que le permitieron concluir que, a su criterio, es el artículo 1081 del Código de Comercio, el que debe servir como parámetro jurídico para determinar si el ente de control fiscal ejerció en oportunidad el derecho previsto en el artículo 44 de la Ley 610 del 2000, dado que, a su juicio, la participación de las aseguradoras vinculadas como terceras civilmente responsables, es de naturaleza civil y en consecuencia la normativa que le resulta aplicable corresponde a las normas de derecho comercial que rigen el contrato de seguro y no las de responsabilidad fiscal.
Por otro lado, a diferencia de lo que señala la entidad accionante, la Sección Primera sí se pronunció sobre la interrupción de la prescripción ya que señaló que la misma se presenta específicamente cuando el acto administrativo expedido por el ente fiscal que ordena la efectividad de la garantía, cobra firmeza dentro de dicho lapso; fundamentos que le permitieron concluir que en los casos objeto de estudio, operó el fenómeno jurídico de la prescripción. Así, no es plausible endilgarle a la Sección Primera de esta Corporación, la vulneración de derechos fundamentales de la entidad accionante, ni se encuentra acreditada la existencia del defecto sustantivo, toda vez que en el ejercicio de su autonomía judicial y conforme a los criterios de la sana crítica, realizó un estudio detallado del asunto puesto en su conocimiento y explicó en forma razonada los motivos en los que se soporta.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá D. C. veintitrés (23) de julio de dos mil veinte (2020) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación número: 11001-03-15-000-2020-00652-01 (AC) Actor: CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN PRIMERA Tema: Tutela contra providencia judicial / Derechos al debido proceso y acceso a la administración de justicia / prescripción de la acción de responsabilidad fiscal.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala de Subsección decide la impugnación presentada por la parte accionante, en contra de la sentencia de 1 de abril de 2020, proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, que rechazó por improcedente la acción de tutela presentada por la Contraloría General de la República, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia ocurrida con ocasión de la expedición las providencias de 3 de octubre de 2019 y 11 de octubre de 2019, emitidas por la Sección Primera del Consejo de Estado.
I.
ANTECEDENTES La solicitud de protección del derecho fundamental al debido proceso, se fundamenta en los siguientes: 1.
HECHOS Frente a la sentencia de 3 de octubre de 2019, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado. La Contraloría General de la República, mediante fallo de responsabilidad fiscal de 30 de noviembre de 2001, declaró como tercero civilmente responsable a la aseguradora COLSEGUROS S.A., por otorgamiento de sobregiros ocurridos el 27 de junio de 1997 sin el cumplimiento de los requisitos legales.
Apelada la decisión por COLSEGUROS S.A., bajo el fundamento de que había operado la prescripción; la Contraloría resolvió confirmar la providencia de 20 de noviembre de 2001. Por lo anterior, la aseguradora interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que por reparto correspondió a la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la cual mediante providencia de 12 de marzo de 2009, negó las pretensiones de la demanda.
A través de sentencia de segunda instancia de 3 de octubre de 2019, la Sección Primera del Consejo de Estado, concluyó que el fallo de responsabilidad fiscal fue expedido por fuera del término previsto en el artículo 1081 del Código de Comercio por lo que revocó lo resuelto por el a quo para en su lugar acceder a las pretensiones de la demanda.
Frente a la sentencia de 11 de octubre de 2019, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado. La Contraloría General de la República, mediante auto de responsabilidad fiscal de 2 de enero de 2007, declaró como tercero civilmente responsable a la Compañía Aseguradora Seguros Alfa S.A., por presuntas irregularidades y pérdida de recursos parafiscales que fueron cancelados por la Universidad de los Llanos e indebidamente certificados y consignados en cuentas de particulares en varios Bancos en la ciudad de Villavicencio.
Apelada la decisión por Seguros Alfa S.A., bajo el fundamento de que había operado la prescripción del contrato de seguros; la Contraloría resolvió confirmar la providencia de 2 de enero de 2007. Por lo anterior, la aseguradora interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que por reparto correspondió a la Subsección A del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la cual mediante providencia de 17 de marzo de 2012, accedió a las pretensiones de la demanda al considerar que operó la prescripción del contrato de seguros.
La Contraloría General de la República interpuso recurso de apelación y a través de sentencia de segunda instancia de 11 de octubre de 2019, la Sección Primera del Consejo de Estado, concluyó que el fallo de responsabilidad fiscal fue expedido por fuera del término previsto en el artículo 1081 del Código de Comercio por lo que confirmó lo resuelto por el a quo. 2.
PRETENSIONES Solicita la accionante lo siguiente: «PRIMERA,- Solicito comedidamente y con todo respeto al CONSEJO DE ESTADO actuando como juez de tutela amparar los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y debido proceso de la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, vulnerados por el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-SECCIÓN PRIMERA.
Derechos vulnerados con las sentencias del 03 y 11 de octubre de 2019, al configurarse un defecto sustantivo derivado de la aplicación de un precedente inexistente, la aplicación indebida del artículo 1081 del Código de Comercio y, por desatender el concepto de interrupción de la prescripción establecida en la ley y la jurisprudencia. SEGUNDA.- Que como consecuencia de la protección de los derechos constitucionales invocados, se declaren sin valor ni efecto alguno las sentencias materia de la presente acción, esto es: a. Sentencia del 03 de octubre de 2019, demandante Aseguradora Colseguros S.A., radicado 25000232400020030005401, Consejero Ponente: Hernando Sánchez Sánchez, la cual fue notificada el 11 de octubre de 2019. b. Sentencia del 11 de octubre de 2019, demandante Seguros Alfa S.A., radicado No. 25000232400020070045902, Consejero Ponente: Hernando Sánchez Sánchez, la cual fue notificada el 12 de noviembre de 2019». 3.
FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN La parte accionante considera que la Sección Primera del Consejo de Estado, al proferir las sentencias de 3 de octubre de 2019 y 11 de octubre de 2019, incurrió en defecto sustantivo, por las siguientes razones: • No existe precedente jurisprudencial sobre la prescripción de las acciones derivadas del contrato de seguro de que trata el artículo 1081 del Código de Comercio. • No hubo un análisis del artículo 1081 del Código de Comercio ni un desarrollo argumentativo sobre el término aplicable para los casos en que una aseguradora es vinculada a un proceso de responsabilidad fiscal a título de tercero civilmente responsable, antes de la entrada en vigencia del artículo 120 de la Ley 1474 de 2011. • Se desconoció la figura de la interrupción de la prescripción para el ejercicio de las acciones.
4. TRÁMITE PROCESAL Mediante auto de 27 de febrero de 2020, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, admitió la acción de tutela de la referencia y ordenó notificar a la Sección Primera del Consejo de Estado, como accionada, y a los magistrados integrantes de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Alliaz Seguros S.A. y Seguros Alfa S.A., como terceros interesados en las resultas del proceso, para que ejercieran su derecho de defensa. 5.
INTERVENCIONES 5.1. La Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, actuando por conducto del magistrado Luis Manuel Lasso Lozano, rindió informe y solicitó rechazar por improcedente la presente acción de tutela al considerar que la entidad accionante no acreditó la existencia de un defecto sustantivo. 5.2.
La Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, actuando por conducto del magistrado Fredy Ibarra Martínez, sostuvo que las decisiones objeto de reproche, se profirieron de acuerdo con la normatividad que regula la materia y en consecuencia no se quebrantó ni desconoció ningún derecho fundamental, razón por la cual solicitó negar la acción de tutela. 5.3.
Seguros Alfa S.A., manifestó que no amenazó ni vulneró ningún derecho de la entidad accionada y solicitó ser desvinculada del proceso por falta de legitimación en la causa. 5.4. La Sección Primera del Consejo de Estado, por conducto del magistrado ponente de las decisiones objeto de reproche, solicitó rechazar por improcedente la presente acción de tutela al considerar que no se cumplió con el requisito de relevancia constitucional, no se acreditó la configuración del defecto sustantivo alegado por la entidad accionante ni se demostró la vulneración de los derechos fundamentales señalados.
6. LA PROVIDENCIA IMPUGNADA La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, a través de sentencia de 1 de abril de 2020, rechazó por improcedente la acción de tutela de la referencia por considerar que la misma no reviste de relevancia constitucional y procura reabrir un debate jurídico procesal que es propio del proceso ordinario. 7.
IMPUGNACIÓN En escrito de impugnación, la entidad accionante reiteró los argumentos del escrito de tutela y sostuvo que en las providencias objeto de reproche, no se realizó un análisis de fondo acerca de los problemas de aplicación normativa que fueron evidenciados en el escrito de tutela, se desconocieron los postulados constitucionales, legales y jurisprudenciales, por cuanto se ignoró la figura de la interrupción de la prescripción para el ejercicio de las acciones, desbordó sus poderes de decisión y dio al precepto del inciso segundo del artículo 1081 del Código de Comercio un alcance incorrecto, razón por la cual incurrió en un defecto sustantivo y por lo tanto no es cierto que la acción de tutela carezca de relevancia constitucional.
II. CONSIDERACIONES 1. COMPETENCIA Corresponde a esta Sala de Subsección conocer la presente acción de tutela, de conformidad con lo dispuesto en el Acuerdo 080 de 2019[1], en cuanto estipula que «las tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera instancia y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto».
2. PROBLEMA JURÍDICO De conformidad con lo expuesto, entiende la Sala de Subsección que el problema jurídico se circunscribe a responder si: • ¿La presente acción de tutela cumple con los requisitos generales de procedibilidad? De resultar afirmativo el anterior interrogante, se resolverá si: • ¿La Sección Primera del Consejo de Estado, al expedir las providencias de 9 y 11 de octubre de 2019, respectivamente y decretar la prescripción de la acción de responsabilidad fiscal, incurrió en defecto sustantivo y por consiguiente, en la vulneración del derecho fundamental al debido proceso y acceso a la administración de justicia de la entidad accionante? Para dar respuesta a los anteriores interrogantes se procederá a analizar: i) la acción de tutela contra providencias judiciales, ii) los requisitos generales de procedibilidad y, de cumplirse con estos iii) el estudio del defecto sustantivo en el caso concreto. 3.
FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
3.1. LA PROCEDENCIA EXCEPCIONAL DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL La acción de tutela contra providencia judicial En términos generales y de acuerdo con la doctrina constitucional vigente[2] aceptada mayoritariamente por la Sala Plena de esta Corporación[3], es posible acudir al recurso de amparo para obtener la protección material de los derechos fundamentales, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados por decisiones judiciales.
Ello, atendiendo a que el ejercicio de la judicatura como cualquier rama del poder en el Estado democrático, supone la absoluta sujeción a los valores, principios y derechos que la propia Constitución establece, y en esa perspectiva, cualquier autoridad investida de la potestad de administrar justicia, sin importar su linaje, es susceptible de ser controlada a través de ese mecanismo constitucional cuando desborda los límites que la Carta le impone.
Ahora bien, siendo la tutela una acción de carácter excepcional y residual, supone el cumplimiento de ciertas exigencias por parte de quien pretende la protección de sus derechos, en tanto que el ejercicio natural de la jurisdicción se inscribe dentro de procedimientos destinados a la eficacia de los mismos y en esa medida las controversias que allí surjan, son subsanables en el contexto del proceso.
De ahí que la Corte Constitucional estructurara después de años de elaboración jurisprudencial, los requisitos generales y especiales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, que tienen como sano propósito garantizar el delicado equilibrio entre el principio de seguridad jurídica, la autonomía e independencia de los jueces para interpretar la ley y la necesidad de asegurar la vigencia efectiva de los derechos constitucionales fundamentales.
Los presupuestos generales responden al carácter subsidiario de la tutela y por lo mismo deben cumplirse en cualquier evento para su interposición, mientras que los especiales deben acreditarse para que la protección del derecho fundamental prospere. En ese orden, la doctrina constitucional ha señalado las causales especiales, indicando que la acción constitucional resulta procedente únicamente en aquellos eventos en los cuales, con ocasión de la actividad jurisdiccional, se vean afectados derechos fundamentales, al verificar la ocurrencia de uno de los siguientes eventos: (i) defecto sustantivo, orgánico o procedimental, (ii) defecto fáctico, (iii) error inducido, (iv) decisión sin motivación, (v) violación directa de la Constitución, y (vi) desconocimiento del precedente. 3.1 En el presente caso, advierte la Sala que la pretensión de amparo constitucional cumple con los requisitos generales diseñados por la jurisprudencia, que habilitan su interposición. 3.1.1.
Los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados se encuentran plenamente individualizados. 3.1.2. Se encuentra que la providencia objeto de tutela carece de recursos ordinarios y extraordinarios para obtener el amparo constitucional. 3.1.3 La interposición del mecanismo constitucional se dio en un lapso “razonable y proporcionado”, pues las providencias acusadas fueron proferidas el 9 y 11 de octubre de 2019 y la acción de tutela fue interpuesta el 24 de febrero de 2020. 3.1.4.
El asunto a resolver es de marcada relevancia constitucional, en la medida que se circunscribe a establecer una presunta violación de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia por el presunto defecto sustantivo en que incurrió la Sección Primera del Consejo de Estado.
3.2. EL DEFECTO SUSTANTIVO. De conformidad con la jurisprudencia constitucional, el defecto material o sustantivo se origina en primer término, cuando la autoridad judicial, ya sea juez o tribunal que dicta sentencia, fundamenta su decisión en normas que son inexistentes o inconstitucionales, es decir, se da en los casos en que la autoridad judicial se basa en, “(i) una norma no aplicable al caso, ya sea, porque la norma,(a) no es pertinente de aplicación, (b) se empleó cuando fue derogada y como consecuencia perdió su vigencia, (c) es inexistente, (d) ha sido declarada contraria a la Constitución, (e) está vigente y es constitucional pero no se adecúa a la situación fáctica a la cual se aplicó, (ii) su interpretación no se encuentra dentro del margen de interpretación razonable o es errada, (iii) no se da aplicación a las sentencias con efecto Erga Omnes, que son aquellas de aplicación general, (iv) la norma aplicada se torna injustificadamente regresiva o contraria a la Constitución, y finalmente, (v) cuando un poder concedido al juez por el ordenamiento jurídico se utiliza para un fin no previsto en la disposición”.
En segundo lugar, el defecto material o sustantivo se origina cuando en la estructura de la sentencia, se presenta una contradicción evidente y grosera entre la decisión y los fundamentos que la explican. En este orden de ideas, se produce cuando la decisión “(vi) se funda en una hermenéutica no sistémica de la norma, es decir, con omisión del análisis de otras disposiciones que regulan el caso, (vii) cuando desconoce la norma constitucional o legal aplicable al caso en concreto,(viii) no se encuentra debidamente justificada y por ende afecta derechos fundamentales (ix) cuando sin un mínimo de argumentación se desconoce el precedente judicial, (x) y cuando el juez no aplica la excepción de inconstitucionalidad frente a una manifiesta violación de la Constitución”.
Este defecto, se presenta ante situaciones excepcionales, por lo que se debe demostrar que la decisión judicial es irrazonable, desproporcionada, arbitraria o caprichosa, pues de no ser así, la acción de tutela resultaría improcedente.
4. CASO CONCRETO En el presente asunto, la Contraloría General de la Nación, reprocha las decisiones de 9 y 11 de octubre de 2019, proferidas por la Sección Primera de esta Corporación, mediante las cuales concluyó que en los procesos de responsabilidad fiscal adelantados por la entidad accionante en los que se declaró como terceros civilmente responsables a la aseguradora COLSEGUROS S.A. y Seguros Alfa S.A., operó la prescripción. En sentir de la entidad accionante, con las providencias acusadas, la Sección Primera del Consejo de Estado, incurrió en defecto sustantivo al no realizar un análisis del artículo 1081 del Código de Comercio ni efectuar un desarrollo argumentativo sobre el término aplicable para la prescripción en los casos en que una aseguradora es vinculada a un proceso de responsabilidad fiscal a título de tercero civilmente responsable antes de la entrada en vigencia del artículo 120 de la Ley 1474 de 2011 y desconoció la figura de la interrupción de la misma para el ejercicio de las acciones.
Al efecto, la Subsección B de la Sección Tercera de esta Corporación mediante sentencia del 1 de abril de 2020, rechazó por improcedente la presente acción de tutela al establecer que con la presente acción constitucional, la entidad accionante busca reabrir un debate jurídico frente a las sentencias objeto de reproche y en consecuencia no revisten de relevancia constitucional.
Para resolver el caso concreto, es necesario realizar las siguientes consideraciones: Si bien es cierto, la tutela contra providencia judicial tiene un carácter residual y excepcional, esta Sala de Subsección encuentra cumplidos los requisitos generales de procedencia de la acción constitucional, toda vez que como se estipuló en el acápite anterior, los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados se encuentran plenamente individualizados, la providencia objeto de tutela carece de recursos ordinarios y extraordinarios, la interposición del mecanismo constitucional se dio en un lapso razonable y proporcionado y el asunto a resolver es de marcada relevancia constitucional, en la medida que se circunscribe a establecer una presunta violación de los derechos fundamentales de la entidad accionante por el defecto sustantivo en que presuntamente incurrió la Sección Primera de esta Corporación. Por lo anterior, esta Sala de Subsección procederá a analizar si, como lo señala la entidad accionante, la Sección Primera incurrió en un defecto sustantivo.
Las aseguradoras COLSEGUROS S.A. y Seguros Alfa S.A., instauraron demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Contraloría General de la República, con el fin de que se declarara la nulidad de las providencias a través de las cuales fueron declaradas como terceras civilmente responsables en procesos de responsabilidad fiscal, al considerar que en las mismas operó en fenómeno jurídico de la prescripción. En sentencia de 3 de octubre de 2019, al resolver en segunda instancia la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por COLSEGUROS S.A. y acceder a las pretensiones de la demanda, la Sección Primera del Consejo de Estado sostuvo lo siguiente: « (…) La vinculación del garante está determinada por el riesgo amparado, como en estos casos la afectación de patrimonio público por el incumplimiento a las obligaciones del contrato, la conducta de los servidores públicos y los bienes amparados.
Asimismo, lo ha señalado esta Sección su vinculación no es a título de acción por responsabilidad fiscal sino por responsabilidad civil, es decir, por razones inherentes al objeto del contrato de seguros, esto es, derivada únicamente del contrato que se ha celebrado. (…) La Sección Quinta en descongestión, al estudiar el cargo prescripción de la acción derivada del contrato de seguro en los juicios de responsabilidad fiscal, consideró que antes de la expedición de la Ley 1474, los términos regulados por el artículo 1081 del Código de Comercio no constituyen limitante para pedir el acto administrativo declarativo de la responsabilidad civil de las aseguradoras, en el marco de un procedimiento de responsabilidad fiscal, en la medida que: La acción de responsabilidad fiscal no es en realidad de una acción propiamente dicha, sino que es un procedimiento que tiene naturaleza netamente administrativa.
Si no puede entenderse que el funcionario declarado fiscalmente responsable ha sido objeto de “acción”, por ausencia de “proceso judicial”, en el marco de un procedimiento de responsabilidad fiscal, tampoco puede entenderse respecto de la decisión administrativa declarativa de la responsabilidad civil de la aseguradora. Lo anterior, a juicio de la Sección Quinta del Consejo de Estado, no desconoce que las aseguradoras se vinculan en calidad de terceros civilmente responsables y su responsabilidad solo va en los términos pactados en el contrato de seguros, de lo que se trata es de entender que la declaratoria de responsabilidad civil que se produce en el marco del procedimiento no se realiza en ejercicio de una acción, sino que es la manifestación voluntad de una autoridad estatal vertida en un acto administrativo que puede ser objeto de control judicial.
(…) La anterior postura jurisprudencial no es compartida por la Sección Primera del Consejo, atendiendo que esta Sección, de manera reiterada y pacífica ha señalado que los juicios de responsabilidad fiscal debe tenerse en cuenta el artículo 1081 del Código de Comercio, en relación con la prescripción de las acciones que se derivan del contrato de seguro a las disposiciones que los rigen, el cual, es de dos años contados desde el momento en que el interesado haya tenido o debido tener conocimiento de la existencia del riesgo asegurado que da base a la acción de responsabilidad fiscal, para evitar la extinción del derecho por el fenómeno de la prescripción. Para lo cual, se ha señalado que el citado artículo resulta aplicable en los eventos de la vinculación al proceso de responsabilidad fiscal del garante como civilmente responsable, toda vez que dicha vinculación no es a título de acción por responsabilidad fiscal, sino por responsabilidad civil, esto es por razones inherentes al objeto del contrato de seguros, derivado únicamente del contrato que se ha celebrado, que por lo demás es de derecho comercial, y no de gestión fiscal alguna o conducta lesiva del erario por parte del garante, de allí que la responsabilidad que se llegue a declarar es igualmente civil o contractual, y nunca fiscal.
Asimismo, esta Sección señaló que, comoquiera que el legislador ha derivado al contrato de seguro la vinculación del garante como tercero civilmente responsable, es claro que tal vinculación es una forma de acción especial para hacer efectivo el amparo contratado, que bien puede considerarse como acción paralela de la responsabilidad fiscal, aunque se surta en el mismo proceso, toda vez que tiene supuestos, motivos y objetos específicos, sin que sea posible equipar dos prescripciones, cuya naturaleza difiere completamente una de la otra; toda vez que mientras que en la de seguro se predica por la falta de ejercicio de las acciones por parte de quienes tienen el interés en reclamar la indemnización del contrato; en el caso de la prescripción de la responsabilidad fiscal, se instituye en el marco de un proceso fiscal, y lo que se sanciona aquí no es otra cosa que la inacción y dilación de la propia Administración para dictar una providencia que resuelva la situación jurídica de los implicados.
(…) Por lo tanto, la jurisprudencia citada de esta Sección ha determinado que, i) el siniestro que ampara la póliza debe ocurrir necesariamente dentro del término vigencia de la misma, aunque sea el último instante del último día de vigencia; ii) el siniestro que se configura cuando se produce el incumplimiento de la obligación garantizada por la póliza, no cuando la administración la declara, iii) que antes de la expedición de la Ley 1474, el término de los dos años señalados en el artículo 1081 del Código de Comercio, se contabiliza, para el caso de los juicios de responsabilidad fiscal, a partir del momento en que el interesado haya tenido o debido tener conocimiento de la existencia del riesgo asegurado que da base a la acción de responsabilidad fiscal, que para el caso de las Contralorías lo determina a partir del auto de apertura de investigación fiscal y, iv) que sólo se interrumpe el término de los dos años de la prescripción ordinaria señalada en el artículo 1081 del Código de Comercio, cuando el acto administrativo expedido por la Nación- Contraloría General de la República, o las contralorías distritales, departamentales o municipales que ordene la efectividad de la garantía, cobro firmeza dentro de dicho lapso.
(…) En suma, se reitera la postura de la Sección Primera del Consejo de Estado en la cuenta se ha señalado que antes de la expedición de la Ley 1474, por no tratarse, de una vinculación por responsabilidad fiscal ni de una acción de cobro coactivo, sino de una acción derivada del contrato de seguro es aplicable para determinar la prescripción de la acción derivada del contrato de seguro el artículo 1081 del Código de Comercio y no el numeral 3° del artículo 66 del Código Contencioso Administrativo y las normas que determinan la responsabilidad fiscal».
Por otro lado, en sentencia de 11 de octubre de 2019, al resolver en segunda instancia la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por Seguros Alfa S.A., la Sección Primera del Consejo de Estado, reiteró los fundamentos expuestos en la providencia de 3 de octubre de 2019, citados en acápite anterior, y concluyó lo siguiente: « (…) La Sala confirmará la sentencia apelada, en razón a que, en el presente asunto, no era procedente la declaratoria de tercero civilmente responsable de la parte demandante Seguros Alfa S.A., en la medida que operó la prescripción de la acción para el contrato de seguro de conformidad con lo previsto en el artículo 1081 del Código de Comercio.
Es el artículo 1081 del Código de Comercio el que ha de servir de parámetro jurídico a fin de determinar si el ente de control fiscal ejerció en oportunidad el derecho previsto en el artículo 44 de la Ley 610, consistente en comprometer a la compañía aseguradora como tercero civilmente responsable en el proceso de responsabilidad fiscal.
No es procedente acudir al artículo 9 de la Ley 610 para contabilizar términos de prescripción a favor del garante, dado que su participación en el mismo es de naturaleza civil, y la normativa que le resulta aplicable corresponde a las normas de derecho comercial que rigen el respectivo contrato de seguro y no, la de responsabilidad fiscal».
Así las cosas, de las anteriores transcripciones se observa que en las decisiones reprochadas por parte de la Contraloría General de la República, la Sección Primera de esta Corporación, argumentó con suficiencia su decisión, pues en primera medida, explicó las razones por las cuales se aparta de la posición adoptada por la Sección Quinta, mismas que le permitieron concluir que, a su criterio, es el artículo 1081 del Código de Comercio, el que debe servir como parámetro jurídico para determinar si el ente de control fiscal ejerció en oportunidad el derecho previsto en el artículo 44 de la Ley 610 del 2000, dado que, a su juicio, la participación de las aseguradoras vinculadas como terceras civilmente responsables, es de naturaleza civil y en consecuencia la normativa que le resulta aplicable corresponde a las normas de derecho comercial que rigen el contrato de seguro y no las de responsabilidad fiscal.
Por otro lado, a diferencia de lo que señala la entidad accionante, la Sección Primera sí se pronunció sobre la interrupción de la prescripción ya que señaló que la misma se presenta específicamente cuando el acto administrativo expedido por el ente fiscal que ordena la efectividad de la garantía, cobra firmeza dentro de dicho lapso; fundamentos que le permitieron concluir que en los casos objeto de estudio, operó el fenómeno jurídico de la prescripción. Así, no es plausible endilgarle a la Sección Primera de esta Corporación, la vulneración de derechos fundamentales de la entidad accionante, ni se encuentra acreditada la existencia del defecto sustantivo, toda vez que en el ejercicio de su autonomía judicial y conforme a los criterios de la sana crítica, realizó un estudio detallado del asunto puesto en su conocimiento y explicó en forma razonada los motivos en los que se soporta.
Por lo expuesto, esta Sala de Subsección, revocará la sentencia de primera instancia proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado que rechazó por improcedente la presente acción de tutela. En su lugar, se negará el amparo de los derechos fundamentales solicitados por la entidad accionante, en la medida en que, como se dijo, la Sección Primera de esta Corporación, no incurrió en defecto sustantivo.
III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO.- REVÓCASE la sentencia de 1 de abril de 2020, proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, que rechazó por improcedente la solicitud de tutela formulada por la Contraloría General de la República, y en su lugar;
SEGUNDO. - NÍEGUESE la solicitud de tutela formulada por la Contraloría General de la República en contra de la Sección Primera del Consejo de Estado, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.
CUARTO. - REGÍSTRESE la presente providencia en la plataforma SAMAI QUINTO. - ENVÍESE a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS NOTA: La anterior providencia fue firmada electrónicamente por la Sala a través de la plataforma SAMAI del Consejo de Estado, con lo cual se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y demás normas concordantes del Código General del Proceso. ----------------------- [1] Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado. [2] Corte Constitucional.
Sentencia C-590-05. [3] Sentencia de treinta y uno (31) de julio de dos mil doce (2012). Radicación número: 11001-03-15-000-2009-01328-01(IJ) Actor: Nery Germania Álvarez Bello. C.P. María Elizabeth García González.