EMERGENCIA ECONÓMICA Y SOCIAL / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE LA CIRCULAR 01-3-2020-000120 DE 7 DE JULIO DE 2020 DEL SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE / SENA / IMPROCEDENCIA DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / AUTO QUE NO AVOCA CONOCIMIENTO / CIRCULAR ADMINISTRATIVA / CIRCULAR DE CONTENIDO PARTICULAR Considera el Despacho que la Circular 01-3-2020-000120 del 7 de julio de 2020 del Servicio Nacional de Aprendizaje no constituye desarrollo de ningún decreto legislativo, no solo porque no menciona ninguno sino porque también los actos y circulares que referencia en su parte considerativa son anteriores al estado de emergencia económica, social y ecológica declarado por los Decretos 417 de 17 de marzo de 2020 y 637 de 6 de mayo de 2020, o no tienen naturaleza legislativa.
Además de lo anterior, se trata de un acto de contenido particular, todo lo cual hace que resulte improcedente su control inmediato de legalidad. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / COMPETENCIA DE LA SALA PLENA DEL CONSEJO DE ESTADO De conformidad con los artículos 111 del CPACA y 20 de la Ley 137 de 1994, a la Sala Plena Contenciosa de esta Corporación le corresponde ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción que establece la Constitución Política.
Además, por virtud de lo dispuesto en los artículos 185 del CPACA y 23 del Acuerdo 080 de 2019 –compilatorio del reglamento del Consejo de Estado– que distribuyó el reparto de los distintos asuntos con base en criterios de especialización y volumen de trabajo, la sustanciación del control inmediato de legalidad le corresponde a cualquiera de los magistrados de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 111 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 185 / ACUERDO 080 DE 2019 DEL CONSEJO DE ESTADO CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / PROCEDENCIA DEL CONTROL DE LEGALIDAD / OBLIGATORIEDAD DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD [E]l control inmediato de legalidad es obligatorio, se adelanta en forma automática, no requiere demanda y tiene por objeto: i) las medidas o actos administrativos de carácter general, ii) que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción; cuestión que se predica en el presente caso respecto de las medidas adoptadas en desarrollo de aquellos decretos legislativos expedidos con apoyo en estado de excepción del artículo 215 de la Constitución Política.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 MEDIOS ELECTRÓNICOS EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO / MEDIOS ELECTRÓNICOS EN EL PROCESO [R]esulta de la mayor importancia agregar que, frente a las medidas de aislamiento preventivo de la emergencia sanitaria, el trámite del control inmediato de legalidad se adelanta al amparo del artículo 186 del CPACA, en cuanto al uso de medios virtuales.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 186 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 25 Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Bogotá, D.C., veintidós (22) de julio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03203-00(CA) Actor: SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE Demandado: CIRCULAR 01-3-2020-000120 DE 7 DE JULIO DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD Procede el Despacho, en el marco del medio de control inmediato de legalidad consagrado en el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-, a pronunciarse sobre si avoca o no el conocimiento de la Circular 01-3-2020-000120 del 7 de julio de 2020, proferida por el Director General del Servicio Nacional de Aprendizaje.
I.
ANTECEDENTES 1. Mediante reparto del 17 de julio de 2020 este Despacho recibió el acto de la referencia, para que esta Corporación ejerza el control inmediato de legalidad establecido en el artículo 136 del CPACA[1]. 2. El contenido de la Circular 01-3-2020-000120 del 7 de julio de 2020 del Servicio Nacional de Aprendizaje es el siguiente (se transcribe de forma literal con errores inclusive): “PARA: SECRETARIA GENERAL, DIRECTORES DE ÁREA Y JEFES DE OFICINA DE LA DIRECCION GENERAL, DIRECTORES REGIONALES Y SUBDIRECTORES DE CENTRO DEL SENA.
“ASUNTO: Austeridad del gasto. “De manera atenta les solicito dar estricto cumplimiento a las normas y directrices emitidas hasta la fecha sobre austeridad para la rama ejecutiva del orden nacional, en especial la Directiva Presidencial No. 09 de 2018 y la Circular Externa No. 15 de 2020 del ´Ministerio de Hacienda y Crédito Público´ y el ´Departamento Nacional de Planeación – DNP´, así como adoptar las medidas de seguimiento, control y ajuste que sean necesarios para su adecuada aplicación en todas las actuaciones administrativas, programas y proyectos institucionales que gestionen, dentro de una ´política pública de austeridad, eficiencia, economía y efectividad que debe prevalecer en la rama ejecutiva del orden nacional´ (Transcrito de la Directiva 9 de 2018).
“Cada ordenador del gasto debe conocer y aplicar todas las normas y directrices de austeridad emitidas por el Gobierno Nacional que sean aplicables al SENA, así como las siguientes: “1. PLANTA DE PERSONAL: “a) Racionalizar la programación y el pago de horas extras a las que sean indispensables, definiendo previamente los mecanismos para verificar su ejecución y hacer el seguimiento correspondiente para certificar solamente el cumplimiento de las que se hayan ejecutado efectivamente.
“b) Garantizar el costo cero de la planta de personal, reduciendo 1,5 contratos de prestación de servicios con personas naturales por cada cargo asignado al Centro de Formación en virtud de los Decretos 552 y 553 de 2017. “c) No acumular ni interrumpir las vacaciones causadas. “2. VIÁTICOS - EVENTOS - CAPACITACIONES: “Teniendo en cuenta las restricciones establecidas por las autoridades nacionales, regionales y locales por la emergencia sanitaria del COVID- 19, los desplazamientos y las reuniones, capacitaciones y eventos presenciales están restringidos; se deben utilizar medios tecnológicos sin poner en riesgo la salud de los colaboradores de la entidad; sólo podrán realizarse presencialmente cuando sean indispensables y estén debidamente justificados y documentados, cumpliendo con todos los protocolos de bioseguridad y de seguridad y salud, atendiendo las disposiciones que emitan las autoriadades competentes al respecto.
“3. SERVICIOS PERSONALES “Mediante la Circular No. 01-3-2020-00068 del 14 de abril de 2020 se suspendió el trámite y la firma de nuevos contratos de prestación de servicios con personas naturales durante dos (2) meses, por lo cual ese periodo finalizó el 14 de junio de 2020; a partir de esa fecha los mencionados procesos contractuales no requieren la autorización adicoinal que establecía dicha circular, sin embargo, deben cumplir las normas y directrices de austeridad y las siguientes: “a) Contratar directamente el personal indispensable, garantizando la prestación del servicio bajo las condiciones establecidas o que se establezcan por la emergencia sanitaria.
“b) Periorizar la contratación de personal con protección constitucional y legal reforzada. “c) Para la Contratación de Instructores, se deben tener en cuenta las metas de formación profesoinal 2020, incluidos los ajustes realizdos, al igual que la adecuada programación de los instructores de planta y de los actuales contratistas, atendiendo la normatividad vigente para el caso.
“d) Tomar en consideración ls posesoines de los servidores públicos que se han hecho en la planta de personal y las que se harán en virtud de la Convocatoria 436 de 2017, con el fin de aplicar el ´costo cero´ por los Decretos 552 y 553 de 2017, que implica la reduccion de contratos de prestación de servicios personales. “4. OTRAS RECOMENDACIONES: “a. La contratación del tóner y combustible debe obedecer a las necesidades y demanda actual, bajo las condiciones de la emergencia sanitaria.
“b) Uso racional del papel, imprimiendo solo aquellos documentos que sean indispensables. “(…)”. 3. Se destaca que, en su parte introductoria, la Circular 01-3-2020-000120 del 7 de julio de 2020 del Servicio Nacional de Aprendizaje referenció, entre otras, la Circular Externa No. 15 de 3 de junio de 2020 del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Departamento Nacional de Planeación, que tuvo como asunto “Medidas que deben tenerse en cuenta al atender los trámites y requerimientos de las entidades que hacen parte del Presupuesto General de la Nación (PGN), atendiendo las condiciones y efectos particulares derivados de las medidas de aislamiento obligatorio y distanciamiento social adoptadas para hacer frente a los efectos de la pandemia del coronavirus COVID 19”.
II. CONSIDERACIONES 1. Jurisdicción y competencia De conformidad con los artículos 111 del CPACA[2] y 20 de la Ley 137 de 1994[3], a la Sala Plena Contenciosa de esta Corporación le corresponde ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción que establece la Constitución Política.
Además, por virtud de lo dispuesto en los artículos 185 del CPACA[4] y 23 del Acuerdo 080 de 2019[5] –compilatorio del reglamento del Consejo de Estado– que distribuyó el reparto de los distintos asuntos con base en criterios de especialización y volumen de trabajo, la sustanciación del control inmediato de legalidad le corresponde a cualquiera de los magistrados de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
En Acta No. 9 del 1º de abril de 2020 la Sala Plena de esta Corporación aprobó asignar las decisiones del control inmediato de legalidad a las Salas Especiales de Decisión. Por otra parte, se tiene en cuenta que el Servicio Nacional de Aprendizaje es un establecimiento público del orden nacional, de acuerdo con los términos del artículo 1 de la Ley 119 de 1994.
En este caso resulta de la mayor importancia agregar que, frente a las medidas de aislamiento preventivo de la emergencia sanitaria, el trámite del control inmediato de legalidad se adelanta al amparo del artículo 186 del CPACA, en cuanto al uso de medios virtuales[6]. Se concluye que el control inmediato de legalidad es obligatorio, se adelanta en forma automática, no requiere demanda y tiene por objeto: i) las medidas o actos administrativos de carácter general, ii) que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción; cuestión que se predica en el presente caso respecto de las medidas adoptadas en desarrollo de aquellos decretos legislativos expedidos con apoyo en estado de excepción del artículo 215 de la Constitución Política. 2.
El caso concreto 2.1. La naturaleza del acto Se advierte que la Circular 01-3-2020-000120 del 7 de julio de 2020 del Servicio Nacional de Aprendizaje tuvo destinatarios específicos, en concreto la secretaria general, los directores de área y jefes de oficina de la dirección general, directores regionales y subdirectores del centro del Servicio Nacional de Aprendizaje, por lo cual es claro que no se trató de una medida de carácter general.
Sin perjuicio de lo anterior, se observa el ejercicio de la función administrativa, de acuerdo con la naturaleza del Servicio Nacional de Aprendizaje y de sus funciones[7], dado que la circular busca racionalizar el uso de los recursos de la entidad para el cumplimiento de su objeto misional. 2.2. La Circular 01-3-2020-000120 del 7 de julio de 2020 del Servicio Nacional de Aprendizaje no contiene el desarrollo de un decreto legislativo del estado de excepción Considera el Despacho que la Circular 01-3-2020-000120 del 7 de julio de 2020 del Servicio Nacional de Aprendizaje no constituye desarrollo de ningún decreto legislativo, no solo porque no menciona ninguno sino porque también los actos y circulares que referencia en su parte considerativa son anteriores al estado de emergencia económica, social y ecológica declarado por los Decretos 417 de 17 de marzo de 2020 y 637 de 6 de mayo de 2020, o no tienen naturaleza legislativa.
Además de lo anterior, se trata de un acto de contenido particular, todo lo cual hace que resulte improcedente su control inmediato de legalidad. No significa lo dicho que la Circular 01-3-2020-000120 del 7 de julio de 2020 del Servicio Nacional de Aprendizaje no pueda ser objeto de ningún medio de control –cuyo trámite necesariamente es distinto al que corresponde al control inmediato de legalidad–, sino únicamente que no lo es del establecido en el artículo 136 del CPACA.
Ahora bien, teniendo en cuenta que, en el trámite del medio de control inmediato de legalidad, en estricta técnica jurídica, no existe una demanda, sino apenas la remisión del acto que debe ser objeto de aquel o su aprehensión de oficio por parte de la autoridad judicial, el Despacho no puede aplicar ninguna de las previsiones del CPACA orientadas a la corrección o rechazo de la demanda.
Lo anterior no obsta para que el Despacho decida, en cambio, no avocar conocimiento del proceso, advirtiendo en todo caso al Servicio Nacional de Aprendizaje que, si su interés es que esta jurisdicción controle la legalidad objetiva de las circulares que expida puede en cualquier tiempo acudir al medio de control de nulidad. En mérito de lo expuesto, el Despacho, RESUELVE:
PRIMERO: RECHAZAR POR IMPROCEDENTE la remisión que se hizo de la Circular 01-3-2020-000120 del 7 de julio de 2020 remitida por el Servicio Nacional de Aprendizaje.
SEGUNDO: Notificar esta decisión, vía correo electrónico, a la Procuraduría General de la Nación, para lo de su cargo.
TERCERO: En firme esta providencia, archívese el expediente.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Nota: se deja constancia de que esta providencia se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador. ----------------------- [1] “CPACA.
Artículo 136. Control inmediato de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código. // “Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento”. [2] “CPACA.
Artículo 111. Funciones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. La Sala de lo Contencioso administrativo en pleno tendrá las siguientes funciones: “(…) “8. Ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción. “(…)”. [3] “Ley 137/94.
Artículo 20. Control de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales. //“Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición”. [4] “CPACA.
Artículo 185. Trámite del control inmediato de legalidad de actos. Recibida la copia auténtica del texto de los actos administrativos a los que se refiere el control inmediato de legalidad de que trata el artículo 136 de este Código o aprendido de oficio el conocimiento de su legalidad en caso de inobservancia del deber de envío de los mismos, se procederá así: “1.
La sustanciación y ponencia corresponderá a uno de los Magistrados de la Corporación y el fallo a la Sala Plena. “(…)”. [5] “Acuerdo 080/19. Control inmediato de legalidad. Para efectos de la sustanciación, el Presidente de la Corporación sorteará los asuntos de control inmediato de legalidad entre todos los Magistrados de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo”. [6] “CPACA.
Artículo 186. Actuaciones a través de medios electrónicos. Todas las actuaciones judiciales susceptibles de surtirse en forma escrita se podrán realizar a través de medios electrónicos, siempre y cuando en su envío y recepción se garantice su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley. La autoridad judicial deberá contar con mecanismos que permitan acusar recibo de la información recibida, a través de este medio”. [7] Artículo 4 de la Ley 119 de 1994.