SENTENCIA / EMERGENCIA ECONÓMICA Y SOCIAL / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE LA RESOLUCIÓN 619 DE 25 DE MARZO DE 2020 DEL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL / FAMILIAS EN ACCIÓN / DECLARA VALIDEZ DE RESOLUCIÓN En el presente caso se encuentra que la reglamentación contenida en la Resolución 619 de 25 de marzo de 2020 satisface el presupuesto de finalidad dado que las medidas adoptadas se ajustan a los fines de la resolución. De acuerdo con la parte motiva, lo que busca el acto es definir y establecer las condiciones para la entrega de la transferencia monetaria adicional y extraordinaria a población vulnerable perteneciente al programa “Familias en Acción”. […] De otro lado, la Sala encuentra que la Resolución N. 619 de 25 de marzo de 2020 satisface el presupuesto de necesidad. […] Para la Sala, la reglamentación actual no era suficiente porque se estableció con el fin de regular la transferencia condicionada.
Luego, para su entrega, de un lado, exige la verificación de las corresponsabilidades establecidas por el programa [asistencia a controles médicos y asistencia escolar] y, de otro lado, no tiene en cuenta el contexto de aislamiento que implica la pandemia al momento de hacer las entregas. […] Finalmente, frente al principio de proporcionalidad, basta con señalar que la adopción de criterios y medidas para la entrega de la transferencia monetaria no condicionada, adicional y extraordinaria, de manera preliminar no afecta o restringe ningÚn derecho fundamental o un principio constitucional que conlleve a su análisis y desarrollo y en cambio sí pretende la garantía del mínimo vital de las familias pertenecientes al programa, cuya condición de vulnerabilidad y composición, en principio, justifican la medida.
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / PRESUPUESTOS DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / METODOLOGÍA DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD La Sala ejercerá el control de legalidad de manera integral, de acuerdo con lo establecido por la Sala Plena de esta Corporación, y, en consecuencia, estudiará si el acto bajo estudio, se ajusta, preliminarmente, al ordenamiento jurídico porque satisface los requisitos formales y materiales.
Se destaca que el control se entiende agotado únicamente frente a las disposiciones jurídicas abordadas en esta providencia y que, nada impide, que frente a los puntos no discutidos se ejerzan las acciones pertinentes a través del control rogado. […] Para hacer el estudio de legalidad material se deben tener en cuenta las especificidades de este tipo de control.
Dada la ausencia de demanda que acuse el acto reglamentario de una o varias causales de nulidad, el estudio debe hacerse de manera integral. No se deben analizar, en consecuencia, las causales de nulidad propias del control rogado, sino que se debe estudiar el acto reglamentario teniendo en cuenta tres aspectos. Primero, que cumpla con su finalidad, es decir que desarrolle y defina las medidas para la ejecución del Decreto Legislativo; segundo, que las medidas cumplan las condiciones contempladas para la producción normativa en estados de excepción, en este caso que respondan a las previsiones del artículo 9 de la Ley 137 de 1994; finalmente que, preliminarmente, no controvierta el ordenamiento jurídico.
En todo caso, como se indicó, nada impide que después de la decisión adoptada en esta ocasión, cualquier persona ejerza acciones ante el contencioso administrativo para impugnar estas mismas medidas, con base en aspectos que no sirvieron de fundamento al control automático, y que, desde esas nuevas perspectivas, resulten contrarias a alguna norma del ordenamiento jurídico.
FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 9 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No.14 Consejero ponente: ALBERTO MONTAÑA PLATA Bogotá, D.C., veintiséis (26) de mayo de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-00997-00(CA) Actor: DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL (DPS) Demandado: RESOLUCIÓN 619 DE 25 DE MARZO DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD Procede la Sala a realizar el control inmediato de legalidad de la Resolución No. 619 de 25 de marzo de 2020, “por medio de la cual se regula la entrega de la Transferencia Monetaria no condicionada, adicional y extraordinaria a las familias del Programa Familias en Acción, en cumplimiento del Decreto 417 de 2020 ‘Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional’”.
Contenido: 1. Antecedentes. 2. Consideraciones. 3. Decisión. 1.
ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Marco normativo. 1.2. El acto objeto de control. 1.3. Trámite. 1. 1 Marco normativo 1. Mediante el Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, el Presidente de la República, con la firma de todos los Ministros, declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, con ocasión de la crisis generada por la pandemia del coronavirus COVID- 19, por el término de 30 días.
En él se abordaron cuatro asuntos: el presupuesto fáctico, el presupuesto valorativo de gravedad, la justificación de la declaratoria y la adopción de la medida. 2. En el presupuesto fáctico se resaltaron aspectos de salud pública y económicos. En lo relativo a la salud pública se destacó la aparición del coronavirus COVID-19 en el país y su calificación como pandemia por la Organización Mundial de la Salud (OMS), la declaratoria del estado de emergencia sanitaria por parte del Ministerio de Salud, los casos de contagio y muerte confirmados y proyectados con sus respectivos costos.
Así mismo, el Decreto Legislativo se ocupó de aspectos económicos como el impacto en la liquidez de personas y empresas, el incumplimiento de pagos y obligaciones, la reducción de la demanda de crudo, la caída del precio del petróleo, la afectación de los sectores turismo, aeronáutico, ente otros y, en general, del deterioro del crecimiento, el bienestar de la sociedad y el empleo, situaciones que, según se afirmó, no podían ser controladas a través de las potestades ordinarias del Gobierno Nacional. 3.
Como presupuesto valorativo, el Decreto Legislativo adujo que era evidente que el brote de enfermedad por coronavirus – COVID 19, era una grave calamidad pública, que además constituía una fuerte afectación al orden económico y social. Hizo énfasis en el número de contagios y el crecimiento exponencial de su propagación y en que, esa situación impactaría directamente la oferta y la demanda del mercado. 4.
Como justificación, el Gobierno anotó que, por la urgencia y gravedad de la crisis y por la insuficiencia de los mecanismos jurídicos existentes, resultaba necesario recurrir al Estado de Emergencia para hacer uso de facultades excepcionales y dictar decretos con fuerza de ley que permitieran conjurar la grave crisis generada por el nuevo Coronavirus COVID-19. 5.
El Decreto Legislativo destacó algunas medidas que se adoptarían mediante otros decretos legislativos, como la creación del Fondo de Mitigación de Emergencias (FOME), el fortalecimiento del Fondo Nacional de Garantías, el otorgamiento de beneficios tributarios, la entrega de transferencias monetarias adicionales y extraordinarias y la modificación de disposiciones normativas del Sistema General de Regalías.
De igual manera contempló, entre otras, la suspensión de términos legales en las actuaciones administrativas y jurisdiccionales, la utilización de los medios tecnológicos en la prestación de servicios. Así mismo, en aquel acto declarativo se dispuso que, además de dichas medidas, el Gobierno Nacional podía adoptar las que fuesen necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos. 6.
En concordancia con lo anterior, el Gobierno Nacional expidió, entre otros, el Decreto Legislativo 458 de 22 de marzo de 2020, “por el cual se adoptan medidas para los hogares en condición de pobreza en todo el territorio nacional, dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”1. Con fundamento en ese decreto, se expidió la Resolución No. 619 de 2020, que es objeto del control de legalidad automático que se ejerce en esta Sentencia. 13 El acto objeto de control 1 Cuyo contenido y alcance será analizado más adelante, puntualmente, en el control material. 7.
El 25 de marzo de 2020, en desarrollo del Decreto Legislativo 458 de 22 de marzo de 2020, el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social (DPS) expidió la Resolución No. 619 de 2020, “por medio de la cual se regula la entrega de la Transferencia Monetaria no condicionada, adicional y extraordinaria a las familias del Programa Familias en Acción, en cumplimiento del Decreto 417 de 2020”2.
En síntesis, el contenido de la Resolución es el siguiente. 8. La entrega de una transferencia monetaria no condicionada, adicional y extraordinaria, para las familias “activas” en el programa familias en acción, es decir, aquellas que estuvieran en estado de “beneficiario”3, en “estado elegible inscrito”4, e incluso en estado “suspendido”5.
Es decir, todas, con excepción de las familias en “estado retirado” o “suspendido por fallecimiento”, de conformidad con la “Guía Operativa Condiciones de Salida de Familias en Acción – Versión 5”. 9. El valor de la transferencia monetaria no condicionada, adicional y extraordinaria, se fijó en $ 145.000 para cada familia, y se definió que se ejecutaría con cargo al CDP No. 120 de 2 de enero de 2020.
La transferencia se realizaría, a través del operador bancario contratado, a las familias registradas en el sistema con corte a 18 de marzo de 2020. La entrega se haría a partir del 26 de marzo de 2020 y durante el tiempo que estipulara el cronograma establecido para realizar el pago. Las familias que no pudieran cobrar la transferencia mediante la modalidad de “giro”, lo podrían hacer en la próxima entrega de incentivos que definiera el Programa dentro de tiempo estipulado para atender la emergencia sanitaria. 10.
El programa propendería por socializar la observancia de la restricción de la movilidad prevista en el Decreto 457 de 22 marzo de 20206 y la Resolución 385 de 12 de marzo de 20207. 14 Trámite relevante en el Consejo de Estado 2 Se trascribe el acto en su totalidad y se lo anexa al final de la Sentencia. 3 De conformidad con la Guía Operativa “Condiciones de salida de Familias en Acción”, la descripción de familia beneficiaria es: “Familia que cumple con los requisitos definidos para su ingreso a Familias en Acción y tiene al menos un Niño, Niña o Adolescente (NNA) que puede acceder a alguno de los incentivos otorgados por el programa en el pedido liquidado” 4 De acuerdo con el citado documento, Familia elegible inscrita su descripción es que “La familia puede encontrarse en este estado porque: i) Ningún NNA cuenta con la información requerida en salud y/o educación para la liquidación de los incentivos; ii) Se encuentra inscrita en el programa, pero no ha recibido ningún pago de incentivos; iii) Familia a la cual se le levantó la suspensión preventiva” 5 De acuerdo con el citado documento, la descripción de Familia suspendida es: “Familia que, por procesos operativos, por procesos de control y depuración de datos de la información o por mejoramiento de las condiciones socioeconómicas, es objeto de revisión por parte del programa.
Este estado es preventivo y de carácter temporal mientras se culminan las etapas del debido proceso administrativo.” 6 Mediante el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID- 2019 y el mantenimiento del orden público 7 Por la cual se declara la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVI-19 y se adoptan medidas para hacer frente al virus. 11.
El 1 de abril de 20208 se remitió la Resolución, vía correo electrónico, a la Secretaría General de esta Corporación, para que se llevara a cabo el control inmediato de legalidad. 12. Mediante Auto de 13 de abril de 2020, el Magistrado sustanciador admitió el control inmediato de legalidad; ordenó la fijación de un aviso, por el término de 10 días, para que los ciudadanos impugnaran o coadyuvaran la legalidad del acto administrativo objeto de revisión; informó de tal decisión al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social (DPS); solicitó las pruebas que consideró necesarias para decidir el asunto9 y; corrió traslado al Ministerio Público para que rindiera concepto. 13.
El Departamento Administrativo para la Prosperidad Social rindió informe, con el que allegó las pruebas decretadas y solicitó que se declarara legalidad de la Resolución No. 619 de 25 de marzo de 2020. Al respecto, destacó que dicho acto guardaba relación directa con los Decretos Legislativos 417 de 17 de marzo de 2020 y 458 de 22 de marzo de 2020.
La Resolución materializó y ejecutó lo dispuesto en esas normas sobre la entrega de transferencia monetaria adicional y extraordinaria a los beneficiarios del programa Familias en Acción, con el fin de disminuir el impacto en su mínimo vital. 14. Precisó que la Resolución flexibilizó las condiciones para recibir el apoyo económico del programa Familias en Acción, exigiendo solo los requisitos enunciados referentes al Estado y al registro en los sistemas del Programa. 15.
Finalmente, indicó que, para la expedición de la Resolución, la Directora del DPS actuó en ejercicio de las funciones y competencias conferidas en el Decreto 2094 de 201610 y, además, cumplió con los presupuestos formales y materiales, así como con las obligaciones de motivación y remisión a esta Corporación para su control automático de legalidad.
En consecuencia, manifestó que no se presentaba ningún vicio que acarreara su ilegalidad. 16. El Ministerio Público, en cabeza de la Procuraduría Primera Delegada ante el Consejo de Estado, rindió concepto en el que, tras hacer referencia al marco constitucional y legal de los estados de excepción y a las características del control inmediato de legalidad, indicó que la Resolución No. 619 de 25 de marzo de 2020 cumplió con los presupuestos requeridos para superar dicho control.
En lo formal, porque se trató de un acto de 8 Según la página de la Rama Judicial- Consulta de Procesos. 9 DECRETAR como pruebas 1) los antecedentes de la Resolución No. 619 de 25 de marzo de 2020, 2) el “manual operativo del programa Familias en Acción- versión 5” y 3) un informe en el que el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social explique, de manera clara y puntual, cuál es el cronograma de pago aludido en el parágrafo 2 del artículo 1 de la parte resolutiva de la Resolución No. 619 de 25 de marzo de 2020. 10 Por el cual se modifica la estructura del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social - Prosperidad Social contenido general, dictado por una autoridad nacional en ejercicio de la función administrativa y con la competencia respectiva, que desarrolló los Decretos Legislativos 417 y 458 de 2020.
En lo material, porque, con las medidas para la entrega, se garantizó el acceso a la transferencia monetaria y con los criterios establecidos, se garantizó el derecho fundamental al mínimo vital de las familias vulnerables. 2. CONSIDERACIONES Contenido: 2.1 Competencia y alcances del control. 2.2 Plan de exposición. 2.3 Examen de legalidad 2.1 Competencia y alcances del control 17.
La Sala 14 especial de Decisión adoptará una decisión en ejercicio del control automático de legalidad, de conformidad con lo previsto en los artículos 20 de la Ley 137 de 199411 y 136 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA)12,, sobre la Resolución No. 619 de 2020. El control automático de legalidad que corresponde ejercer en este caso, es de conocimiento de las Salas especiales de decisión de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, de conformidad con los artículos 2313, 29-314 y 4215 del Acuerdo 80 de 2019 y, con la decisión adoptada en sesión virtual No. 10 de 1 de abril de 2020. 18.
La Sala ejercerá el control de legalidad de manera integral, de acuerdo con lo establecido por la Sala Plena de esta Corporación, y, en consecuencia, estudiará si el acto bajo estudio, se ajusta, preliminarmente, al ordenamiento jurídico porque satisface los requisitos formales y materiales16. Se destaca que el control se entiende agotado únicamente frente a las disposiciones jurídicas abordadas en esta providencia y que, 11 “Artículo 20.
Control de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales. […]”. 12 “Artículo 136.
Control inmediato de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código.
Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento”. 13 “ARTÍCULO 23.- CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD. Para efectos de la sustanciación, el Presidente de la Corporación sorteará los asuntos de control inmediato de legalidad entre todos los Magistrados de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo”. 14 “ARTÍCULO 29.- Las Salas Especiales de Decisión decidirán los siguientes asuntos de competencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo: (…) 3.
Los demás procesos que les sean asignados por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo”. 15 “ARTÍCULO 42.- CONVOCACIÓN A SESIONES. La convocatoria a las sesiones de las Salas, Secciones y Subsecciones se hará previa y públicamente por escrito en el que se mencionarán lugar, día, hora y orden del día. En caso de urgencia la citación podrá ser verbal, de lo que se dejará testimonio en el acta”. 16 Ver entre otras: Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sala Plena. Rad. 11001-03-15-000- 2009-00305-00. Junio 16 de 2009 nada impide, que frente a los puntos no discutidos se ejerzan las acciones pertinentes a través del control rogado. 2.2. Plan de exposición 19. La Sala evacuará (2.3) el control de legalidad en 2 pasos. Primero estudiará (2.3.1) la legalidad del acto desde una perspectiva formal definida por la naturaleza y contenido del acto, y por las condiciones formales del ejercicio de las potestades constitucionales del Gobierno Nacional y; luego realizará (2.3.2) el control material, para verificar que, en efecto, la Resolución 619 de 25 de marzo de 2020 cumple su finalidad porque desarrolla y define las pautas para la ejecución del Decreto Legislativo, que observa las condiciones de los actos administrativos en estados de excepción porque efectivamente se ajusta a las previsiones de la Ley 137 de 1994 y que, preliminarmente, no controvierte el ordenamiento jurídico17. 18 Control de legalidad del acto 1.
Control formal del acto 20. En atención a lo dispuesto en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), el acto sometido a control de legalidad cumple con todos los requisitos o presupuestos exigidos para que se entienda ajustado formalmente al ordenamiento jurídico. 21. La Sala encuentra que, en efecto, la Resolución 619 de 2002 es un acto, disposición o medida de contenido general, abstracto e impersonal, pues desarrolla y detalla asuntos referentes a una transferencia monetaria no condicionada, adicional y extraordinaria, cuyos destinatarios son las familias del Programa Familias en Acción, programa a cargo de ese Departamento de conformidad con la Ley 1948 de 2019. 1.
Fue dictado en ejercicio de función administrativa, específicamente en lo relativo a la potestad reglamentaria, con el fin de ejecutar y permitir el cumplimiento de un Decreto Legislativo. En efecto, el acto objeto de control fue suscrito por la Directora del DPS, en virtud de lo previsto en el Decreto Legislativo 458 de 22 de marzo de 2020, y de las facultades conferidas por el artículo 64, inciso c) de la Ley 489 de 199818 y el Decreto 4155 de 2011 modificado por el Decreto 2094 de 2016, que, en su artículo 17 Para hacer el control se tendrán en cuenta las pruebas que se relacionan al final de la Sentencia como Anexo No. 2. 18 “ARTICULO
64. FUNCIONES DE LOS JEFES O DIRECTORES DE LAS UNIDADES MINISTERIALES. Son funciones de los jefes o directores de las distintas unidades ministeriales, además de las que les señalan la Constitución Política, el acto de creación y las disposiciones legales especiales, las siguientes: (…) c) Dirigir, vigilar y coordinar el trabajo de sus dependencias en la ejecución de los programas adoptados y en el despacho correcto y oportuno de los asuntos de su competencia”. 10, numeral 5 le otorga la faculta al director del Departamento para la ejecución de los programas a su cargo19.
Recuérdese que, la Ley 1532 de 2012, en su artículo 1, estableció que Familias en Acción se desarrollaría bajo la dirección y coordinación del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social. 22. Desarrolla un decreto legislativo expedido con base en el estado de excepción del artículo 215 Constitucional. Como ya se indicó, el acto que ocupa a la Sala, desarrolla el Decreto Legislativo 458 de 22 de marzo de 2020. 23.
En conclusión, la Sala encuentra que la Resolución se ajusta formalmente a las previsiones del ordenamiento jurídico para la expedición del acto reglamentario. 19 Control material de legalidad 24. Para hacer el estudio de legalidad material se deben tener en cuenta las especificidades de este tipo de control. Dada la ausencia de demanda que acuse el acto reglamentario de una o varias causales de nulidad, el estudio debe hacerse de manera integral.
No se deben analizar, en consecuencia, las causales de nulidad propias del control rogado, sino que se debe estudiar el acto reglamentario teniendo en cuenta tres aspectos. Primero, que cumpla con su finalidad, es decir que desarrolle y defina las medidas para la ejecución del Decreto Legislativo; segundo, que las medidas cumplan las condiciones contempladas para la producción normativa en estados de excepción, en este caso que respondan a las previsiones del artículo 9 de la Ley 137 de 199420; finalmente que, preliminarmente, no controvierta el ordenamiento jurídico. 25.
En todo caso, como se indicó, nada impide que después de la decisión adoptada en esta ocasión, cualquier persona ejerza acciones ante el contencioso administrativo para impugnar estas mismas medidas, con base en aspectos que no sirvieron de fundamento al control automático, y que, desde esas nuevas perspectivas, resulten contrarias a alguna norma del ordenamiento jurídico.
La Resolución 619 de 25 de marzo de 2020 desarrolla y define las pautas para la ejecución del Decreto Legislativo 19 “ARTÍCULO 10. Despacho del Director del Departamento. Son funciones del Director del Departamento, además de las previstas en los artículos 61 y 65 de la Ley 489 de 1998, las siguientes: (…) 5. Direccionar y articular la oferta social del Estado para el desarrollo de la política de inclusión social y reconciliación en el marco de las competencias de la superación de la pobreza y pobreza extrema, la atención de grupos vulnerables, la atención integral a la primera infancia, infancia y adolescencia y la atención y reparación a víctimas del conflicto armado”. 20 Por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia.
El artículo 9 indicó que las facultades de esa ley, pueden ser utilizadas cuando se cumplan los principios de finalidad, necesidad, proporcionalidad y motivación de incompatibilidad, este último en caso de suspensión de ley. 26. El Decreto Legislativo 458 de 22 de marzo de 2020 adoptó 2 medidas. Autorizó la entrega de transferencias monetarias no condicionadas adicionales y extraordinarias para los beneficiarios de los programas de Familias en Acción, de Protección Social al Adulto Mayor- Colombia Mayor y de Jóvenes en Acción. Estableció que la competencia para definir los beneficiarios y el monto de la compensación del impuesto sobre las ventas- IVA21 a los hogares o personas más vulnerables correspondería al DANE y el CONFIS, respectivamente. 27.
Por su parte, la Resolución No. 619 de 25 de marzo de 2020, expedida por el DPS, se ocupó de la primera medida y estableció las condiciones para la ejecución de uno de los programas previstos en el Decreto Legislativo, pues, precisó, quiénes serían los beneficiarios de la transferencia monetaria al interior del programa Familias en Acción y cómo se entregaría el apoyo. 28.
La Sala estima que el hecho de que la Resolución no haya desarrollado las pautas para la ejecución de los otros programas mencionados en el Decreto Legislativo, no genera ningún vicio, porque no hace falta que la norma reglamentaria agote todo el contenido del Decreto Legislativo que desarrolla. Adicionalmente, el programa de Jóvenes en Acción tiene un régimen específico22 y el de Colombia Mayor23, además de tenerlo, está a cargo del Ministerio de Trabajo.
Lo mismo ocurre con lo relativo a la compensación del impuesto sobre las ventas, que deberá ser reglamentada por el DANE y el CONFIS, de acuerdo con las competencias asignadas. 29. Finalmente, se observa que el Gobierno Nacional, en uso de la potestad reglamentaria, se sujetó a los términos del Decreto Legislativo, sin exceder su competencia. Así, la resolución objeto de control automático se limitó a establecer las condiciones para la entrega de un beneficio creado por el legislador extraordinario en el Decreto 458 de 22 de marzo de 2020.
La Resolución 619 de 25 de marzo de 2020 observó las previsiones de la Ley 137 de 1994 30. A pesar de que la potestad reglamentaria constituye una herramienta ordinaria de la función administrativa, en este caso, esa reglamentación se activó por la necesidad de darle cumplimiento a un 21 Contemplado en la Ley 2010 de 2019 “Por medio de la cual se adoptan normas para la promoción del crecimiento económico, el empleo, la inversión, el fortalecimiento de las finanzas públicas y la progresividad, equidad y eficiencia del sistema tributario, de acuerdo con los objetivos que sobre la materia impulsaros la Ley 1943 de 2018 y se dictan otras disposiciones.” 22 Resoluciones No. 1970 de 21 de noviembre de 2012, 527 de 17 de febrero de 2017, 1529 de 22 de mayo de 2017 y 401 de 26 de febrero de 2018. 23 Leyes 100 de 1993, 797 de 2003, los Decretos 3771 de 2007, 1833 de 2016, la Resolución 5244 de 28 de noviembre de 2019 y el Manual Operativo y su Anexo Técnico No. 3. decreto extraordinario, que requiere desarrollo normativo.
Esta reglamentación, en consecuencia, debe reunir los presupuestos definidos en el artículo 9 de la citada ley que, para el caso concreto, son: finalidad, necesidad y proporcionalidad. 31. En el presente caso se encuentra que la reglamentación contenida en la Resolución 619 de 25 de marzo de 2020 satisface el presupuesto de finalidad dado que las medidas adoptadas se ajustan a los fines de la resolución. 32.
De acuerdo con la parte motiva, lo que busca el acto es definir y establecer las condiciones para la entrega de la transferencia monetaria adicional y extraordinaria a población vulnerable perteneciente al programa “Familias en Acción”. 33. De conformidad con la parte resolutiva, el acto objeto de control estableció que el valor de la trasferencia sería de $ 145.000 y definió las condiciones de selección de la entrega de la transferencia. Para ello, tuvo en cuenta el “ESTADO” de cada familia dentro del programa “Familias en Acción” 24.
Se exceptuó del beneficio únicamente a las familias en estado retirado o suspendido por fallecimiento. 34. Adicionalmente, previó las condiciones de operatividad de la entrega de la transferencia no condicionada. En ese orden, dispuso que se entregaría 1) a través del operador bancario contratado, esto es, Banco Agrario, a las familias registradas en el Sistemas de Información de Familias en Acción –SIFA-, con fecha de corte a marzo 18 de 2020 y; 2) a partir del 26 de marzo de 2020 y durante el tiempo que se estipulara, de acuerdo con el cronograma para realizar dicho pago; que 3) la familia que no pudiera cobrar la entrega durante el periodo contemplado, lo podría hacer en la próxima entrega de incentivos que defina el Programa dentro del tiempo estipulado para atender la emergencia sanitaria; y que 4) en todos los casos, el programa propendería por socializar a los titulares de las familias, la observancia de la restricción del Decreto 457 de 22 de marzo de 2020 y la Resolución No. 385 de 12 de marzo de 2020. 35.
La Sala encuentra que el valor, los criterios de selección y las condiciones de operatividad de la entrega, se sujetan a los fines del acto. En primer lugar, al definir el valor del apoyo, concreta la ayuda y facilita su ejecución. Además, el valor de $ 145.000, resulta acorde con el marco normativo del Programa Familias en Acción, Ley 1532 de 2012 y 1948 de 2019 y con las ayudas que, ordinariamente, entrega ese programa25 y con 24 De conformidad con la Guía Operativa Condiciones de Salida de Familias en Acción, los 4 estados posibles para las Familias, al interior de ese programa, son: familia beneficiaria, familia elegible inscrita, familia suspendida y familia retirada. 25 De conformidad con la Guía Operativa de Liquidación de Incentivos, versión 4 – diciembre 2018, estableció un monto del incentivo de salud de $ 74.750 y monto del incentivo de educación que, dependiendo del grado que curse el NNA oscila entre $ 24.925 y 68.525 su fin, esto es, mitigar los efectos económicos y sociales causados por la pandemia.
En segundo lugar, las medidas definidas para la selección de las familias establecen, de manera clara, objetiva y puntual, los criterios de entrega de la transferencia a los participantes del programa. Resulta razonable la exclusión de las familias cuyo estado sea “retiradas”26 “suspendidas por fallecimiento”27 porque no se encuentran activas en el programa.
Finalmente, las medidas previstas para la operatividad de la entrega definen aspectos relevantes y prácticos de la entrega de la transferencia, habida cuenta del aislamiento decretado por el Gobierno Nacional. 36. De otro lado, la Sala encuentra que la Resolución N. 619 de 25 de marzo de 2020 satisface el presupuesto de necesidad. Para comprender este punto, se mostrará la reglamentación ordinaria para concluir si con ella bastaba, o si era necesario desarrollar una extraordinaria. 37.
De acuerdo con la Ley 1532 de 2012 modificada por la Ley 1948 de 2019, Familias en Acción es un programa de fomento social a cargo del DPS que consiste en la entrega, condicionada y periódica de una transferencia monetaria directa para complementar el ingreso y mejorar la salud y educación de los menores de 18 años de las familias que se encuentran en condición de pobreza y vulnerabilidad28.
Su reglamentación ordinaria está contenida en el Manual Operativo versión No. 5, adoptado por el DPS, a través de la Resolución 1691 de 19 de junio de 2019. 38. De acuerdo con esa reglamentación, la transferencia monetaria ordinaria condicionada por salud o por educación, que se entrega cada dos meses a todas aquellas familias en condiciones de pobreza o vulnerabilidad con NNA (niños, niñas y adolescentes).
El incentivo está sometido a 2 condiciones. La asistencia a los controles de crecimiento y desarrollo de los menores de 6 años (salud). La asistencia como mínimo al 80% de las clases en un año escolar de los menores de 18 años, o de los que tengan 19 y 20 años si están cursando los grados 10º y 11º (educación)29. 26 De conformidad con la Guía Operativa Condiciones de Salida de Familias en Acción. La familia puede encontrarse en este estado por: i) Haber mejorado su condición socio económica; ii) No contar con ningún NNA que cumpla con los criterios para el acceso a los incentivos otorgados por el programa (NNA fallecidos, que terminan el bachillerato o superan la edad para el acceso al incentivo de educación); iii) Como consecuencia de la finalización y decisión del debido proceso de suspensión preventiva; iv) Por solicitud de la titular 27De conformidad con la Guía Operativa Condiciones de Salida de Familias en Acción. El programa efectúa una suspensión preventiva por fallecimiento de la titular de la cuenta. 28 Familias en situación de pobreza y pobreza extrema, familias víctimas de desplazamiento forzado en situación de pobreza y pobreza extrema, familias indígenas en situación de pobreza y pobreza extrema, familias afrodescendientes en situación de pobreza y pobreza extrema. 29 De conformidad con lo dispuesto en la Ley 1532 de 2012 y el Manual Operativo: Mas Familias en Acción M-GI- TM-3 de enero de 2017. 39.
Para la Sala, la reglamentación actual no era suficiente porque se estableció con el fin de regular la transferencia condicionada. Luego, para su entrega, de un lado, exige la verificación de las corresponsabilidades establecidas por el programa [asistencia a controles médicos y asistencia escolar] y, de otro lado, no tiene en cuenta el contexto de aislamiento que implica la pandemia al momento de hacer las entregas. 40.
No existía reglamentación para una entrega no condicionada como la que previó el Decreto Legislativo 458 de 2020. Además, no podía aplicarse la existente, porque, en este caso, el incentivo no está sujeto a condiciones. Por lo expuesto, era necesaria una reglamentación que, de una parte, definiera los criterios de entrega diferentes a los que regían el incentivo ordinario y, de otra, estableciera las condiciones de operatividad de la entrega teniendo en cuenta el contexto propio de aislamiento que implica la pandemia. 41.
Finalmente, frente al principio de proporcionalidad, basta con señalar que la adopción de criterios y medidas para la entrega de la transferencia monetaria no condicionada, adicional y extraordinaria, de manera preliminar no afecta o restringe ningún derecho fundamental o un principio constitucional que conlleve a su análisis y desarrollo y en cambio sí pretende la garantía del mínimo vital de las familias pertenecientes al programa, cuya condición de vulnerabilidad y composición, en principio, justifican la medida.
La Resolución N. 619 de 25 de marzo de 2020 no contradice, de manera preliminar, el ordenamiento jurídico. 42. La Sala no encuentra razones de contradicción entre la norma controlada y el ordenamiento superior. De hecho, lo expuesto, hasta ahora, permite concluir que la decisión contenida en la Resolución 619 de 25 de marzo de 2020, “por medio de la cual se regula la entrega de la transferencia monetaria no condicionada, adicional y extraordinaria a las familias del Programa Familias en Acción (…)” está acorde con el ordenamiento jurídico porque cumple con la finalidad que le fue encomendada, esto es, establecer las medidas para el cumplimiento de un Decreto Legislativo y, adicionalmente, los criterios y condiciones previstos para la entrega de la transferencia, tienen un fundamento razonable, y se sujetan a un marco de derecho, como quiera que responden a las previsiones de la Ley 1532 de 2012 y 1948 de 2019. 43.
La Sala concluye que, efectuado el control de legalidad en los términos propuestos, no se advierte motivo que invalide el acto objeto de control inmediato de legalidad. 3. DECISIÓN En mérito a lo expuesto, la Sala 14 de decisión de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
DECLARAR la validez de la Resolución No. 619 de 25 de marzo de 2020, expedida por el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, por los motivos expuestos en la presente providencia. CÓPIESE, PUBLÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y ARCHÍVESE. ROCIO ARAUJO OÑATE MILTON CHAVES GARCÍA NUBIA MARGOTH PEÑA RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS ALBERTO MONTAÑA PLATA
1. ANEXO ACTO OBJETO DE REVISIÓN RESOLUCIÓN No.00619 DEL 25 de MARZO de 2020 Continuación de la Resolución «Por medio de la cual se regula la entrega de la Transferencia Monetaria no condicionada, adicional y extraordinaria a las familias del Programa Familias en Acción, en cumplimiento del Decreto 417 de 2020 "Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional"» LA DIRECTORA DEL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL - PROSPERIDAD SOCIAL En uso de sus facultades constitucionales y legales, en especial las conferidas por el artículo 64 de la Ley No. 489 de 1998, el numeral 5 del artículo 10 Decreto 2094 de 2016, en concordancia con el Decreto 417 de 2020, el Decreto 458 de 2020, y
CONSIDERANDO
Que el literal c) del artículo 64 de la Ley 489 de 1998 establece como funciones de los jefes o directores de las unidades ministeriales, además de las que les señalan la Constitución Política, el acto de creación y las disposiciones legales especiales: "Dirigir, vigilar y coordinar el trabajo de sus dependencias en la ejecución de los programas adoptados y en el despacho correcto y oportuno de los asuntos de su competencia( )".
Que de conformidad con el artículo 1 del Decreto 2094 de 2016, el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social es "un organismo principal de la Administración Pública, del Sector Administrativo de Inclusión Social y Reconciliación". Que según el artículo 3 del mencionado Decreto, "El Departamento Administrativo para la Prosperidad Social tiene como objetivo dentro del marco de sus competencias legales y reglamentarias formular, adoptar, dirigir, coordinar y ejecutar las políticas, planes, programas y proyectos para la inclusión social y la reconciliación en términos de la superación pobreza y pobreza extrema, la atención grupos vulnerables, la atención integral a la primera infancia, infancia y adolescencia, y la atención y reparación a víctimas del conflicto armado a las que se refiere el artículo 3 de la Ley No. 1448 de 2011, el cual desarrollará directamente o a través de sus entidades adscritas o vinculadas, en coordinación con las demás entidades u organismos del Estado competentes".
Que el Gobierno Nacional mediante el documento CONPES Social No. 100 de 2006 denominado "Lineamientos para la focalización del gasto público social", definió los procesos de identificación, selección y asignación como las etapas del proceso de focalización de los diferentes programas de los ministerios y entidades encargadas del diseño y ejecución de programas sociales.
Que de conformidad con el artículo 2 de la Ley 1532 de 2012, modificado por la Ley 1948 de 2019, "El Programa Familias en Acción es un programa de transferencias monetarias condicionadas regulado por la Ley 1532 de 2012, modificada por la Ley 1948 de 2019, que consiste en la entrega condicionada y periódica de una transferencia monetaria directa a las familias en condición de pobreza y pobreza extrema.
El Programa es un complemento al ingreso monetario para la formación de capital humano, la generación de movilidad social, el acceso a programas de educación media y superior, la contribución a la superación de la pobreza y pobreza extrema y a la prevención del embarazo en la adolescencia. Se podrán incorporar las demás transferencias que el sistema de la promoción social genere en el tiempo para estas familias".
Que mediante la Resolución 01691 del 19 de junio de 2019, el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social adoptó el "Manual Operativo del Programa Familias en Acción - versión 5", mediante el cual se orienta los procesos y acciones del Programa Familias en Acción y establece los lineamientos, componentes y procedimientos generales para su implementación y gestión. Este manual, de conformidad con el inciso 2 del artículo 1 de dicha resolución, es complementado con las Guías Operativas, por medio de las cuales se establecen la metodología y procedimientos específicos para cada uno de los componentes y procesos operativos del Programa, las cuales fueron adoptadas por la Dirección de Transferencias Monetarias Condicionadas.
Que de conformidad con el numeral 1 del literal c) del artículo 9 de la Resolución 0237 del 29 de enero de 2019, "Por la cual se establecen los Grupos Internos de Trabajo del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, su denominación y funciones y se dietan otras disposiciones", se estableció que el Grupo Interno de Trabajo Familias en Acción tiene, entre otras funciones, la de "Efectuar la correcta ejecución de los procedimientos del Ciclo Operativo de Familias en Acción, de acuerdo con los recursos humanos, técnicos y financieros disponibles".
Que la Organización Mundial de la Salud -OMS-, declaró el 11 de marzo del presente año, pandemia por el brote de la enfermedad por coronavirus - COVID-19-, esencialmente por la velocidad de su propagación, instando a los Estados a tomar las acciones urgentes y decididas para la identificación, confirmación, aislamiento y monitoreo de los posibles casos y el tratamiento de los casos confirmados, así como la divulgación de las medidas preventivas con el fin de redundar en la mitigación del contagio.
Que el Ministerio de Salud y Protección Social mediante la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, declaró la emergencia sanitaria por causa del COVID- 19, hasta el 30 de mayo de 2020, y adoptó medidas sanitarias con el objeto de prevenir y controlar la propagación del COVID-19 en el territorio nacional y mitigar sus efectos. Que mediante el Decreto 417 de 2020 y con fundamento en el artículo 215 de la Constitución Política, el Presidente de la República declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de este decreto estableciendo en su artículo 3 que "El Gobierno nacional adoptará mediante decretos legislativos, además de las medidas anunciadas en la parte considerativa de este decreto, todas aquellas medidas adicionales necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, así mismo dispondrá las operaciones presupuestales necesarias para llevarlas a cabo".
Que entre las medidas anunciadas en la parte considerativa del Decreto 417 de 2020 el Presidente de la República estableció: "Que resulta necesario autorizar al Gobierno nacional realizar la entrega de transferencias monetarias adicionales y extraordinarias entre otras en favor de los beneficiarios de los programas Familias en Acción, Protección Social al Adulto Mayor -Colombia Mayor, Jóvenes en Acción y de la compensación del impuesto sobre las ventas -IVA, con el fin de mitigar los efectos económicos y sociales causados a la población más vulnerable del país por la emergencia económica, social y ecológica derivada de la Pandemia COVID-19".
Que de acuerdo al artículo 1 del Decreto 458 de 2020 "Por el cual se adoptan medidas para los hogares en condición de pobreza en todo el territorio nacional, dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica", establece que "Por el término de duración del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado por medio del Decreto 417 de 2020; se autoriza al Gobierno Nacional a realizar la entrega de una transferencia monetaria no condicionada, adicional y extraordinaria en favor de los beneficiarios de los Programas Familias en Acción, Protección Social al Adulto Mayor -Colombia Mayor y Jóvenes en Acción".
Que, con el fin de dar aplicación a las medidas adoptadas por el señor Presidente de la República, es necesario que el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social establezca las condiciones para la entrega de las transferencias monetarias adicionales y extraordinarias a los participantes del Programa Familias en Acción, con cargo al rubro «Implementación Sistema de Transferencias Monetarias Condicionadas para Población Vulnerable a Nivel Nacional -FIP».
Que lo establecido en esta resolución se ejecutará con cargo al certificado de disponibilidad presupuestal No. 120 de fecha 02 de enero de 2020, expedido por la Subdirección Financiera de Prosperidad Social, rubro presupuestal "Implementación Sistema de Transferencias Monetarias Condicionadas para Población Vulnerable a Nivel Nacional-FIP." En mérito de lo expuesto,
RESUELVE
ARTÍCULO 1. Entregar una (1) Transferencia Monetaria no condicionada, adicional y extraordinaria, para las familias ACTIVAS en el Programa Familias en Acción, que se encuentren en los ESTADOS: BENEFICIARIO, ESTADO ELEGIBLE INSCRITO y SUSPENDIDO; con excepción de las familias en ESTADO RETIRADO o SUSPENDIDO POR FALLECIMIENTO, de conformidad con lo establecido en el documento G- GI-TM-12 "Guía Operativa Condiciones de Salida Familias en Acción - versión 5".
Parágrafo 1: El Programa Familias en Acción entregará la Transferencia Monetaria no condicionada, adicional y extraordinaria a través del operador bancario contratado, a las familias registradas en el Sistema de Información de Familias en Acción -SIFA, con fecha de corte a marzo 18 de 2020. Parágrafo 2: La entrega de la Transferencia Monetaria no condicionada, adicional y extraordinaria de acuerdo con las condiciones establecidas en la presente resolución, se realizará a partir del 26 de marzo de 2020 y durante el tiempo que se estipule de acuerdo con el cronograma establecido para realizar dicho pago.
Parágrafo 3: Las familias que no puedan cobrar la Transferencia Monetaria no condicionada, adicional y extraordinaria mediante la modalidad de giro durante el periodo establecido, lo podrán hacer en la próxima entrega de incentivos que defina el Programa dentro del tiempo estipulado para atender la emergencia sanitaria. El programa informará oportunamente las nuevas fechas para el cobro de la transferencia. Parágrafo 4: En todos los casos el programa propenderá por socializar a los Titulares de las familias, la observancia de la restricción de movilidad establecida en el Decreto 457 del 22 de marzo de 2020, la observancia de la Resolución 385 de 12 de marzo de 2020, por la cual se establecieron las disposiciones destinadas a la prevención y contención del riesgo epidemiológico asociado al nuevo coronavirus COVID-19 y las restricciones de movilidad establecidas por cada autoridad territorial, programada durante los siguientes días.
ARTÍCULO 2. El valor de la Transferencia Monetaria no condicionada, adicional y extraordinaria, corresponde a la suma de Ciento Cuarenta y Cinco Mil Pesos M/cte. ($145.000) para cada familia, la cual se ejecutará con cargo al certificado de disponibilidad presupuestal No. 120 de fecha 02 de enero de 2020, expedido por la Subdirección Financiera de Prosperidad Social, rubro presupuestal "Implementación Sistema de Transferencias Monetarias Condicionadas para Población Vulnerable a Nivel Nacional- FIP", con cargo al rubro «Implementación Sistema de Transferencias Monetarias Condicionadas para Población Vulnerable a Nivel Nacional -FIP» de conformidad con lo señalado en la parte motiva de la presente resolución.
ARTÍCULO 3. Vigencia. La presente Resolución rige a partir de la fecha de su expedición.
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Dado en Bogotá D.C., a los 25 días del mes de marzo de 2020. SUSANA CORREA BORRERO 26 ANEXO PRUEBAS RELEVANTES PARA RESOLVER 1. Manual Operativo Familias en Acción, Versión No. 5, de fecha junio de 2019. En síntesis, contiene los procesos y acciones del programa Familias en Acción. Así mismo, establece los lineamientos, componentes y procedimientos generales para su implementación. Se destaca la existencia de 2 tipos de incentivos: incentivo de salud e incentivo de educación. La entrega de estos incentivos, a) se realiza por medio de entidad financiera o giro, a través de una transferencia directa a los titulares de la familia, b) por regla general, tiene una periodicidad de 2 meses y c) la entrega requiere la verificación periódica de los compromisos adquiridos en materia de salud y educación. 2.
Certificado de disponibilidad presupuestal No. 120 de 2 de enero de 2020. El Jefe de Presupuesto certificó que existía apropiación presupuestal disponible y libre de afectación en el ítem: Transferencias corrientes – servicio de apoyo financiero, por el valor de $ 1.120.854.144.293. 3. Antecedentes de la Resolución No. 619 de 25 de marzo de 2020.
En ellos, en síntesis, se indicó que los antecedentes del acto objeto de control eran los Decreto 417 y 458 de 2020. Se agregó que la Dirección de Transferencias Monetarias30 del DPS con el fin de cumplir lo previsto en el Decreto 458 de 2020: 1) adelantó sendos procesos de contratación con una entidad financiera con 30 Esa Dirección tiene a su cargo los programas de trasferencias monetarias que permiten mejorar la calidad de vida de la población objeto del Sector Administrativo de Inclusión Social y Reconciliación. Precisó que son 3 los tipos de programas de trasferencias monetarias que ejecuta Prosperidad Social: 1) Familias en Acción, 2) Jóvenes en acción y 3) Esquema de devolución de IVA. capacidad para atender a los usuarios en el contexto de la emergencia e, 2) implementó y reguló las condiciones de la trasferencia monetaria adicional y extraordinaria a los participantes del Programa Familias en Acción, con cargo al rubro “Implementación Sistema de Transferencias Monetarias Condicionadas para Población Vulnerable a Nivel Nacional - FIP”. 4.
Cronograma nacional establecido para el pago de la trasferencia monetaria adicional y no condicionada. Se explica que las trasferencias condicionadas y no condicionadas “fueron situadas” a través del Banco Agrario de Colombia 1) a partir del 26 de marzo de 2020 para Titulares de las familias bancarizados, 2) a partir de 31 de marzo y hasta 27 de abril de 2020, para Titulares no bancarizados, mediante la modalidad de giros y puntos autorizados.
Agregó que, de forma excepcional, el ciclo de pagos de giros aumentó de 20 a 30 días para disminuir los riesgos de contagio derivado de aglomeraciones.