EMERGENCIA ECONÓMICA Y SOCIAL / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE LA RESOLUCIÓN 4751 DEL 24 DE MARZO DE 2020 DEL MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL / IMPROCEDENCIA DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / AUTO QUE DECLARA IMPROCEDENTE EL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / ACTO ADMINISTRATIVO DE CARÁCTER GENERAL / ACTO ADMINISTRATIVO NO DESARROLLA DECRETO LEGISLATIVO DE LA EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA [V]istos los antecedentes y motivaciones de la Resolución 004751 de 24 de marzo de 2020, el despacho observa que, aunque expedida cuando estaba en vigencia el estado de excepción declarado mediante Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, no se produjo con fundamento en decreto legislativo alguno, ni para su desarrollo.
Se produjo con fundamento en lo dispuesto en el Decreto 457 del 22 de marzo de 2020 que no es un decreto con fuerza de ley expedido en virtud de la declaratoria del estado de excepción, y conforme a las atribuciones legales y en especial las facultades señaladas en la Ley 30 de 1992, la Ley 1955 de 2019, el Decreto 1075 de 2015, el Decreto 5012 de 2009 y, en consideración a la emergencia sanitaria declarada mediante la Resolución No. 385 del 12 de marzo de 2020; y teniendo en cuenta la emergencia sanitaria en que se encuentran la mayoría de países, lo cual imposibilita que el solicitante de convalidación de un título de educación superior nuevo, pueda acceder a información complementaria para dar continuidad al trámite de convalidación de títulos de educación superior obtenidos en el exterior, por lo que consideró necesario la suspensión de términos para estos efectos.
Por consiguiente, como la Resolución 004751 del 24 de marzo de 2020 "Por medio de la cual se suspenden términos administrativos en los trámites de convalidación de títulos de educación superior otorgados en el exterior", no es un acto administrativo que desarrolle algún decreto legislativo expedido en virtud de la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, esta Sala Unitaria declarará la improcedencia del control automático de legalidad al que aluden el artículo 20 de la ley 137 de 1994, y los artículos 136 y 185 del CPACA.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 185 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA / ACTO ADMINISTRATIVO DE CARÁCTER GENERAL [L]a jurisdicción contencioso-administrativa es competente para ejercer control de legalidad sobre los actos generales expedidos en ejercicio de la función administrativa.
Tal competencia, si de controlar se trata, la legalidad de medidas administrativas ordinarias y extraordinarias adoptadas con subordinación a la ley y a los actos con fuerza de ley expedidos al margen de los estados de excepción, sólo se puede activar cuando alguna persona incoa el medio de control de (simple) nulidad. En cambio, la competencia para el control de legalidad de las medidas de carácter general dictadas en ejercicio de la función administrativa, pero como desarrollo de los decretos legislativos, se activa oficiosamente, sin perjuicio del control que puedan tener por causa del ejercicio del medio de control de nulidad y, eventualmente, de nulidad y restablecimiento del derecho.
CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA DIECINUEVE ESPECIAL DE DECISIÓN Consejero ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá D.C., diez (10) de junio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01076-00A(CA) Actor: MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL Demandado: RESOLUCIÓN NO. 004751 DEL 24 DE MARZO DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD Objeto: Resolución No. 004751 del veinticuatro (24) de marzo de dos mil veinte (2020), proferida por el Ministerio de Educación Nacional en la que “se suspenden términos administrativos en los trámites de convalidación de títulos de educación superior otorgados en el exterior”.
Decisión: Declara improcedencia y Ordena archivo La Sala unitaria procede a efectuar el Control Inmediato de Legalidad de la Resolución No. 004751 del veinticuatro (24) de marzo de dos mil veinte (2020), proferida por el Ministerio de Educación Nacional en la que “se suspenden términos administrativos en los trámites de convalidación de títulos de educación superior otorgados en el exterior”.
I.
ANTECEDENTES 1. El 7 de enero de 2020 la Organización Mundial de la Salud identificó el nuevo coronavirus - COVID-19 y declaró éste que el brote de este virus constituía una emergencia de salud pública de importancia internacional. 2. El Ministro de Salud y Protección Social, obrando en ejercicio de las atribuciones contenidas en los artículos 489 y 591 de la Ley 9 de 1979, 2.8.8.1.4.2 Y 2.8.8.1.4.3 del Decreto 780 de 2016 y 2, numeral 6 del Decreto-Ley 4107 de 2011, y con el objeto de prevenir y controlar la propagación de la epidemia de coronavirus COVID2019, expidió la Resolución 0000380 de fecha 10 de marzo de 2020, por medio de la cual adoptó las medidas preventivas sanitarias de aislamiento y cuarentena de las personas que, a partir de la entrada en vigencia de esa resolución, arribaran a Colombia de la República Popular China, de Italia, de Francia y de España. 3.
El 11 de marzo de 2020 la Organización Mundial de la Salud - OMS declaró que el brote de COVID-19 constituía una pandemia, esencialmente por la velocidad en su propagación, por lo que instó a los Estados a tomar acciones urgentes y decididas para la identificación, confirmación, aislamiento, monitoreo de los posibles casos y el tratamiento de los casos confirmados, así como la divulgación de las medidas preventivas, todo lo cual debe redundar en la mitigación del contagio. 4.
El Ministro de Salud y Protección Social, mediante Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, declaró el estado de emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID-19, en todo el territorio nacional, hasta el 30 de mayo de 2020 y, en virtud de dicha resolución, adoptó una serie de medidas con el objeto de prevenir y controlar la propagación del COVID-19 y mitigar sus efectos.
Entre tales medidas, ordenó a los jefes, representantes legales, administradores, a adoptar, en loscentros laborales públicos y privados, las medidas de prevención y control sanitario para evitar la propagación del COVID-19, y les instó para que impulsaran al máximo la prestación del servicio a través del teletrabajo. 5. El Presidente de la República expidió, con la firma de todos sus ministros, el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, con fundamento en el artículo 215 de la Constitución Política, y por medio de este declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de dicho Decreto. 6.
Posteriormente, el Gobierno Nacional expidió el Decreto No. 457 de 22 de marzo de 2020, por el cual impartió instrucciones en materia de orden público para asegurar la unificación, coordinación y organización de las medidas y acciones que habrían de adoptarse en todo el territorio nacional para mitigar la expansión del Coronavirus COVID 19, y particularmente, ordenó « el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia, a partir de las cero horas (00.00 a.m.) del día 25 de marzo de 2020, hasta las cero horas (00.00 a.m.) del día 13 de abril de 2020», decreto que fue expedido en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19 y el mantenimiento del orden público, y en ejercicio de las facultades Constitucionales y legales en especial las que le confiere el numeral 4 del artículo 189, los artículos 303 y 315 de la Constitución Política de Colombia y el artículo 199 de la Ley 1801 de 2016. 7.
El Ministerio de Educación Nacional acatando las medidas adoptadas por el Gobierno Nacional para la contención del COVID- 19 y teniendo en cuenta la emergencia sanitaria que se suscitaba en la mayoría de países, expidió la Resolución 004751 del 24 de marzo de 2020, por la que “se suspendieron los términos administrativos en los trámites de convalidación de los títulos de educación superior otorgados en el exterior”. 8.
El Ministerio de Educación nacional remitió a esta Corporación copia simple de la Resolución número 004751 de 24 marzo de 2020, para los efectos previstos en el artículo 136 del CPACA 9. El 15 de abril de 2020 el Consejero Sustanciador, tomando en consideración que la Resolución 004751 de 24 de marzo de 2020 fue dictada en vigencia del estado de excepción declarado mediante el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, profirió auto de avocación de conocimiento para efectos del control inmediato de su legalidad. 10.
El texto de la Resolución 004751 de 19 de 24 de marzo de 2020 es el siguiente: MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL RESOLUCIÓN No. 004751 24 MAR 2020 "Por medio de la cual se suspenden términos administrativos en los trámites de convalidación de títulos de educación superior otorgados en el exterior" LA MINISTRA DE EDUCACIÓN NACIONAL En ejercicio de las facultades contempladas en la Ley 30 de 1992, la Ley 1955 de 2019, el Decreto 1075 de 2015, el Decreto 5012 de 2009 y,
CONSIDERANDO
Que mediante Resolución 385 del 12 de marzo del 2020 del Ministerio de Salud y Protección Social, se declaró el estado de emergencia sanitaria en todo el país como consecuencia de la pandemia del COVID-19, con el propósito de facilitar el aislamiento social y tomar medidas que garanticen la contención del virus. Que la Presidencia de la República, mediante Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional, y ante el avance de la pandemia por el coronavirus con el Decreto 457 del 22 de marzo de 2020 se ordena el aislamiento preventivo obligatorio de todos los habitantes de la República de Colombia, a partir de las cero horas del 25 de marzo de 2020, hasta las cero horas del 13 de abril de 2020, como el mecanismo más eficaz para el control de la pandemia.
Que le corresponde al Ministerio de Educación Nacional adelantar los procesos de convalidación de títulos otorgados por Instituciones de Educación Superior extranjeras, de acuerdo con lo previsto en el numeral 17 del artículo 2 del Decreto 5012 de 2009 "Por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Educación Nacional, y se determinan las funciones de sus dependencias".
Este procedimiento está previsto en la Resolución 10687 del 09 de octubre de 2019, pero las solicitudes de convalidación presentadas antes de la expedición de esta norma, se rigen por el trámite establecido en la Resolución 20797 del 9 de octubre de 2017. Que el proceso de convalidación establecido en la Resolución 20797 de 2017 prevé, en el parágrafo 2 de su artículo 8, una etapa de consulta de viabilidad, en desarrollo de la cual el Ministerio de Educación Nacional tiene la posibilidad de requerir del convalidante información complementaria.
Que a su turno, el proceso de convalidación previsto en la Resolución 10687 de 2019, establece en su artículo 9 que, si la información o documentos proporcionados por el interesado al iniciar el trámite de convalidación no son suficientes para emitir el concepto o el acto administrativo que decida de fondo la solicitud, se le requerirá para que la aporte.
Que no obstante el Ministerio de Educación Nacional, en atención a la Directiva Presidencial No, 2 del 12 de marzo de 2020 ha adoptado medidas para evitar el contagio del virus y garantizar la prestación de los servicios desde el trabajo en casa por medio del uso de las TIC, la situación de distanciamiento social que exige la cuarentena, puede dificultar el acceso a la información complementaria por parte de los ciudadanos que adelantan el trámite.
Que teniendo en cuenta la situación de emergencia sanitaria en que se encuentran la mayoría de países, aunado al cierre temporal de las diferentes autoridades e instituciones en el exterior que imposibilita que el solicitante pueda acceder a información complementaria para dar continuidad al trámite de convalidación de títulos de educación superior obtenidos en el exterior, se hace necesaria la suspensión provisional de los términos administrativos asociados a las solicitudes de información complementaria previstos en el parágrafo 2 del artículo 8 de la Resolución 20797 de 2017 y en el artículo 9 de la Resolución 10867 de 2019, mientras dura el período de aislamiento preventivo obligatorio.
Que por las mismas razones, es necesario suspender los términos que corren para la interposición de los recursos por vía administrativa frente a las decisiones del Ministerio de Educación Nacional en desarrollo del parágrafo 2 del artículo 8 de la Resolución 20797 de 2017 y del artículo 9 de la Resolución 10687 de 2019. Que en atención a los lineamientos ya mencionados y contenidos en los actos expedidos por el Gobierno Nacional para la contención del COVID-19, el Ministerio de Educación Nacional procede a suspender los términos de los trámites administrativos previstos en el parágrafo 2 del artículo 8 de la Resolución 20797 del 9 de octubre de 2017 y en el artículo 9 de la Resolución 10687 del 09 de octubre de 2019, hasta el 13 de abril de 2020 0 hasta que se supere el aislamiento preventivo obligatorio.
Que en mérito de lo expuesto,
RESUELVE
Artículo 1 0. Suspensión de los términos para la contestación del traslado del Consulta de Viabilidad. Suspender, desde la expedición de esta Resolución y hasta el 13 de abril de 2020 0 hasta que se supere el aislamiento preventivo obligatorio, los términos de respuesta a cargo del solicitante, frente a la solicitudes de complementación de información que haga el Ministerio de Educación Nacional durante Ea fase de consulta de viabilidad de trámites de convalidación, de acuerdo con lo señalado en el parágrafo 2 del artículo 8 de la Resolución 20797 de 2017, así como los términos para la interposición de los recursos por vía administrativa frente a las decisiones del Ministerio de Educación Nacional en desarrollo del parágrafo 2 del artículo 8 de la Resolución 20797 de 2017.
Artículo 20. Suspensión de los términos para la complementación de información. Suspender, desde la expedición de esta Resolución y hasta el 13 de abril de 2020 0 hasta que se supere el aislamiento preventivo obligatorio, los términos correspondientes a la respuesta a cargo del solicitante respecto al traslado para complementación de información, de acuerdo con lo establecido en el artículo 9 de la Resolución 10687 del 09 de octubre de 2019, así como los términos para la interposición de los recursos por vía administrativa frente a las decisiones del Ministerio de Educación Nacional en desarrollo del artículo 9 de la Resolución 10687 de 2019.
Artículo 30. Uso de medios tecnológicos para trámites de convalidación de títulos de educación superior nuevos. La suspensión de los términos administrativos señalados en los artículos 10 y 20 de esta resolución no impide la radicación de nuevos trámites de convalidación de títulos de educación superior otorgados en el exterior, ante el Ministerio de Educación Nacional.
Artículo 4º. Efectos de la Suspensión. Los términos establecidos para las demás etapas procesales de los trámites de convalidación de títulos de educación superior no serán objeto de suspensión y por tanto, continuarán su trámite normal conforme al procedimiento aplicable para cada caso. Artículo 5º. Vigencia. La presente Resolución rige a partir de la fecha de su publicación. PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE Dada en Bogotá D.C MARIA VICTORIA ANGULO GONZÁLEZ Ministra de Educación Nacional 2.
CONSIDERACIONES 1. Las medidas que han sido adoptadas en el orden nacional con el propósito de prevenir y controlar la propagación del COVID-19, mitigar sus efectos, adecuar el sistema de salud para atender los requerimientos de atención a los potenciales pacientes, contener los efectos del impacto grave y sobreviniente que tuvieron, sobre la economía del país las decisiones sanitarias y de salubridad pública, tienen origen en fuentes formales de diversa naturaleza y jerarquía. 2.
En efecto, el mismo recuento cronológico que se hizo en el acápite de antecedentes de esta providencia da cuenta del escalamiento que tuvieron dichas medidas al ritmo del avance que experimentaba el virus en el planeta. 1. Estas fueron adoptadas inicialmente en el marco de las atribuciones administrativas, ordinarias y cotidianas del ministerio de salud, pero muy pronto se mostraron insuficientes para atender los requerimientos de la prevención y mitigación de los efectos de un brote que empezaba a reconocerse por la Organización Mundial de la salud con caracteres de pandemia. 2.
Se abrió paso, entonces, una segunda fase, en el mismo marco de las atribuciones administrativas del ministerio, pero en un escenario de emergencia sanitaria que autorizaba la adopción de medidas extraordinarias, estrictas y urgentes con fundamento legal, necesarias para asegurar una adecuada situación de higiene y seguridad en todas las actividades públicas y privadas. 3.
Con todo, estas medidas resultaron precarias para contener el incremento del número de contagios, en términos que podían provocar el colapso del sistema de Salud pública. Además, dado que el COVID 19 y las medidas que se habían adoptado para contener la propagación venían produciendo notorio impacto sobre la economía global, empezaba a causar, también, grave afectación en las finanzas públicas nacionales, a golpear los niveles de empleo y el ingreso básico de los colombianos, a atentar contra la estabilidad económica de las empresas, y de los trabajadores asalariados e independientes, y a comprometer gravemente la sostenibilidad fiscal.
Todo ello puso en evidencia la insuficiencia de las atribuciones ordinarias de orden administrativo, al tiempo que la dificultad de afrontar la crisis con medidas introducidas por el cauce ordinario del debate legislativo, motivo por el cual, el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros y con fundamento en el artículo 215 de la Constitución Política, hubo de declarar el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, una modalidad de estado de excepción que le habilita para, con la firma de todos sus ministros, realizar funciones que, de ordinario, son privativas del Congreso de la República, mediante la expedición de decretos con fuerza de ley conocidos bajo el apelativo de decretos legislativos. 4.
Estas medidas, así adoptadas en ese marco excepcional de rango legislativo, demandan desarrollo a través de actos generales subordinados que se producen en el ámbito propio de la función administrativa, actos estos que constituyen el objeto del control inmediato de legalidad al que aluden el artículo 20 de la ley 137 de 1994, y los artículos 136 y 185 del CPACA. 3.
En resumen, la jurisdicción contencioso-administrativa es competente para ejercer control de legalidad sobre los actos generales expedidos en ejercicio de la función administrativa. Tal competencia, si de controlar se trata, la legalidad de medidas administrativas ordinarias y extraordinarias adoptadas con subordinación a la ley y a los actos con fuerza de ley expedidos al margen de los estados de excepción, sólo se puede activar cuando alguna persona incoa el medio de control de (simple) nulidad.
En cambio, la competencia para el control de legalidad de las medidas de carácter general dictadas en ejercicio de la función administrativa, pero como desarrollo de los decretos legislativos, se activa oficiosamente, sin perjuicio del control que puedan tener por causa del ejercicio del medio de control de nulidad y, eventualmente, de nulidad y restablecimiento del derecho. 4.
Pues bien, vistos los antecedentes y motivaciones de la Resolución 004751 de 24 de marzo de 2020, el despacho observa que, aunque expedida cuando estaba en vigencia el estado de excepción declarado mediante Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, no se produjo con fundamento en decreto legislativo alguno, ni para su desarrollo. Se produjo con fundamento en lo dispuesto en el Decreto 457 del 22 de marzo de 2020 que no es un decreto con fuerza de ley expedido en virtud de la declaratoria del estado de excepción, y conforme a las atribuciones legales y en especial las facultades señaladas en la Ley 30 de 1992, la Ley 1955 de 2019, el Decreto 1075 de 2015, el Decreto 5012 de 2009 y, en consideración a la emergencia sanitaria declarada mediante la Resolución No. 385 del 12 de marzo de 2020; y teniendo en cuenta la emergencia sanitaria en que se encuentran la mayoría de países, lo cual imposibilita que el solicitante de convalidación de un título de educación superior nuevo, pueda acceder a información complementaria para dar continuidad al trámite de convalidación de títulos de educación superior obtenidos en el exterior, por lo que consideró necesario la suspensión de términos para estos efectos. 5.
Por consiguiente, como la Resolución 004751 del 24 de marzo de 2020 "Por medio de la cual se suspenden términos administrativos en los trámites de convalidación de títulos de educación superior otorgados en el exterior", no es un acto administrativo que desarrolle algún decreto legislativo expedido en virtud de la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, esta Sala Unitaria declarará la improcedencia del control automático de legalidad al que aluden el artículo 20 de la ley 137 de 1994, y los artículos 136 y 185 del CPACA.
En mérito de lo expuesto,
RESUELVE
PRIMERO. - DECLARAR IMPROCEDENTE el control inmediato de su legalidad sobre la Resolución 004751 de 24 de marzo de 2020, expedida por la Ministra de Educación Nacional.
SEGUNDO. Archívese la presente actuación. Cópiese, Notifíquese y cúmplase, JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado