05001-23-33-000-2015-00994-01 — Consejo de Estado

05001-23-33-000-2015-00994-01Consejo de Estado · SECCIÓN CUARTASentencia2020-06-25

Ponente: Milton Chaves García

Actor: Sator S.A.S.·Demandado: Dirección De Impuestos Y Aduanas Nacionales - Dian

De qué trata

Síntesis: El artículo 854 del Estatuto Tributario señala que el término para solicitar la devolución de saldos a favor liquidados en declaraciones tributarias es de dos años, contados a partir del vencimiento del término para declarar o de la fecha de la liquidación oficial que decidió definitivamente su procedencia. Por su parte, el artículo 857 del Estatuto Tributario establece las causales de rechazo definitivo y de inadmisión de las solicitudes de devolución y/o compensación. (…) Así, el artículo 857 del Estatuto Tributario establece como causal de rechazo definitivo de la solicitud de devolución, la presentación de dicha solicitud por fuera del plazo legal. Y, dispone que, si la solicitud es inadmitida, dentro del mes siguiente, el interesado debe presentar una nueva solicitud en la que subsane las inconsistencias que dieron lugar a la inadmisión. La norma también prevé que aun cuando el término de los dos años, de que trata el artículo 854 del E.T., haya vencido, la nueva solicitud se entiende presentada en tiempo, si se radica dentro del mes siguiente a la inadmisión de la solicitud anterior. El artículo 858 del E.T fija un término a la administración para proferir el auto inadmisorio por falta de requisitos. En lo pertinente, la norma dispone lo siguiente: “Artículo 858.- Auto inadmisorio. Cuando la solicitud de devolución o compensación no cumpla con los requisitos, el auto inadmisorio deberá dictarse en un término máximo de quince (15) días. […]” [L]a Sala observa que, tal como lo indica la demandante, la solicitud de devolución y/o compensación inicial se presentó oportunamente, pues se hizo el 27 de septiembre de 2012 y el término para presentarla vencía el 14 de septiembre de 2013 [artículo 854 del E.T.]. Para esa época, la normativa que regía el procedimiento de devolución y/o compensación era el Decreto 1000 de 1997, que en los artículos 3 y 6 contemplaba los requisitos generales y especiales que debían cumplir quienes pretendieran la devolución y/o compensación del saldo a favor generado por IVA. (…) Lo anterior, porque, según el parágrafo 1 del artículo 857 del ET, si antes del vencimiento del término para solicitar la devolución y/o compensación, el contribuyente radica la respectiva solicitud, pero es inadmitida y en el interregno se cumplen los dos años con los que cuenta, se tendrá por presentada en tiempo siempre que se subsane en el mes siguiente a la inadmisión. Pero si los errores advertidos en el auto inadmisorio no se subsanan dentro del mes siguiente, la solicitud se rechaza por extemporánea. No se predica lo mismo cuando la solicitud de devolución y/o compensación se presenta con anticipación y se inadmite y se subsana después del mes que da el páragrafo 1 del artículo 857 del ET, pero dentro de los dos años que fija el artículo 854 ib, pues en ese evento, la nueva solicitud sigue siendo oportuna. En este caso, el 31 de julio de 2013, antes de que vencieran los dos años que tenía para pedir la devolución [14 de septiembre de 2013], la demandante presentó la segunda solicitud con la que, según indica, subsanó los errores advertidos en el auto 1725 de 23 de octubre de 2012. Así, esa segunda solicitud fue oportuna. Ya para la fecha en que la actora presentó la segunda solicitud, estaba vigente el Decreto 2277 de 6 de noviembre de 2012, que según el artículo 27 comenzó a regir el 1 de diciembre de 2012 y derogó expresamente el Decreto 1000 de 1997, entre otros. El Decreto 2277 de 2012, en los artículos 2 y 4 señala los requisitos generales y especiales de la solicitud de devolución y/o compensación. Además, el Decreto 2277, en el artículo 22, ordenó la implementación del uso del servicio informático electrónico para las solicitudes de devolución y/o compensación. Para el efecto, dispuso que la DIAN definiera, mediante resolución, los aspectos técnicos, condiciones y requisitos correspondientes a la presentación de las solicitudes de devolución y/o compensación. En cumplimiento de lo anterior, la DIAN expidió la Resolución 151 de 30 de noviembre de 2012, “Por la cual se establece el procedimiento para la presentación de las solicitudes de devolución y/o compensación por saldos a favor generados en declaraciones de renta y ventas”. Esa resolución dispone que la solicitud de devolución y/o compensación debe presentarse a través del servicio informático electrónico dispuesto en la página web www.dian.gov.co con el mecanismo de firma digital, los documentos soportes que acrediten los requisitos generales y especiales indicados en el Decreto 2277 de 2012, para lo cual deben usarse los formatos indicados en el artículo 4 de esa resolución. Ante el cambio normativo en el procedimiento de las solicitudes de devolución, además de cumplir con los requisitos exigidos en el auto inadmisorio 1725 de 23 de octubre de 2012, la actora debía adecuar la solicitud de 31 de julio de 2013, a los artículos 2 y 4 del Decreto 2277 de 2012, que, en esencia, son las mismas exigencias de los artículos 3 y 6 del Decreto 1000 de 1997, y tener en cuenta lo dispuesto en el artículo 20 del mismo Decreto 2277 de 2012 y en la Resolución DIAN 151 de 2012, en relación con los formatos creados por la DIAN. Sin embargo, esa segunda solicitud fue inadmitida por auto de 23 de agosto de 2013, notificado el 28 de agosto siguiente, al advertir que no se anexaron algunos formatos determinados en la Resolución 151 de 2012, necesarios para acreditar el cumplimiento de los requisitos de los artículos 4 [lit. a y b] y 20 del Decreto 2277 de 2012. Para la fecha de la notificación del nuevo auto inadmisorio ya estaba cerca el vencimiento de los dos años previstos en el artículo 854 del E.T (14/09/2013), razón por la que el 24 de septiembre de 2013, es decir, dentro del mes para subsanar la nueva inadmisión, concedido en el parágrafo 1 del artículo 857 del ET, la demandante radicó, por tercera vez, la solicitud de devolución y/o compensación del saldo a favor generado en la declaración del IVA, bim. 4/2011. No obstante, por auto 4014 de 8 de octubre de 2013, la DIAN inadmitió nuevamente la solicitud, para ser más específica en cuanto a cómo debe presentarse el formato 1439 y para que la demandante brindara claridad frente a otros aspectos. Ese auto se notificó el 10 de octubre de 2013, es decir, que el plazo de un mes para subsanarla vencía el 10 de noviembre del mismo año, pero al ser sábado se trasladó al siguiente hábil (12 de noviembre de 2013). De la revisión del expediente se observa que el 12 de noviembre de 2013, la demandante generó una nueva solicitud de devolución de saldo a favor respecto de la declaración del IVA del 4º bimestre de 2011, según se observa en el formulario 107000668504. Sin embargo, sostuvo que ese día se presentaron problemas con la página web de la DIAN, por lo que no pudo subsanar la solicitud de devolución que fue inadmitida el 8 de octubre de 2013 y cargar los documentos requeridos. Y que, por sugerencia de uno de los funcionarios de la entidad, el mismo 12 de noviembre de 2013 desistió de la solicitud. Como soporte allegó impresión del pantallazo del vínculo devolución.dian.gov.co/webdevolucion/defanexardocsolicitid.faces, con fecha de 12 de noviembre de 2013, hora 7:41 a.m. En el documento se lee “Anexo de requisitos asunto devolución/compensación”, los datos del solicitante, el concepto, vigencia y la descripción de los documentos que se adjuntan. Además, se observa un recuadro que indica “Para el NIT 890110985 alguno de los orígenes ya tiene una solicitud de devolución y/o compensación presentada en el/los siguiente(s) asunto(s) 201381130100006755”. Aportó, además, el formulario 13728000026986 de desistimiento solicitud de devolución y/o compensación, diligenciado el 12 de noviembre de 2013 a las 8:45 a.m. Consignó como motivo de desistimiento el siguiente: “el día de hoy me salió un mensaje de error al cargar nuevamente la información, hable con Rafael Rojas funcionario DIAN y él me asesoró que desistiera y volviera a montar la solicitud el día de hoy.” El 25 de noviembre de 2013, la demandante presentó por cuarta y última vez solicitud de devolución y es respecto de esta que la DIAN expidió los actos de rechazo definitivo, por extemporaneidad, objeto de nulidad en este proceso. (…) No es aceptable la alegada falla en el sistema electrónico de la DIAN el 12 de noviembre de 2013, puesto que ello no impedía que la actora presentara ese mismo día la solicitud en forma presencial. Al respecto, las normas que regulan el procedimiento de devolución y/o compensación prevén ese evento como una contingencia e indican cómo debe proceder el contribuyente. (…) De la lectura de las normas transcritas no queda duda de que, ante el inconveniente o falla que le reportó la plataforma digital de la DIAN el día en que vencía el plazo para presentar la solicitud de devolución, ese mismo día la demandante podía presentar en forma manual la solicitud de devolución y/o compensación y así subsanar en tiempo el auto inadmisorio 4014 de 8 de octubre de 2013. Sin embargo, no lo hizo. En cambio, desistió de la solicitud, por sugerencia de un funcionario de la DIAN, hecho que no está probado. Y solo 13 días después de vencido el plazo presentó la nueva solicitud (el 25 de noviembre de 2013). En consecuencia, está demostrado que la extemporaneidad en la presentación de la solicitud, que conduce al rechazo definitivo, según el artículo 857 del E.T, es un hecho objetivo imputable a la demandante y no a la administración de impuestos. En conclusión, la tardanza de la administración en dictar el primer auto inadmisorio, los otros autos sucesivos, la exigencia de formatos ante el cambio de normativa, la falla en el sistema electrónico y la presunta recomendación de que se desistiera de la solicitud, no causaron la extemporaneidad en la solicitud de devolución formulada el 25 de noviembre de 2013. Así que la decisión final sólo podía ser el rechazo definitivo de la solicitud, como en efecto lo dispuso la DIAN. Quedan desvirtuados los cargos del recurso de apelación y corresponde mantener la legalidad de los actos demandados, motivo por el cual se confirma el numeral primero de la sentencia apelada, que negó las pretensiones de la demanda.DERECHO AL DEBIDO PROCESO - No vulneración / PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGÍTIMA - No vulneración / PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURÍDICA Y PREVALENCIA DE LO SUSTANCIAL SOBRE LO FORMAL - No vulneraciónEs cierto que la DIAN excedió el plazo de 15 días que concede el artículo 858 del E.T para inadmitir la solicitud. No obstante, no se observa que esa tardanza haya causado una verdadera transgresión del derecho al debido proceso de la demandante, dado que el mes que la DIAN concedió para subsanar los errores y presentar una nueva solicitud con el lleno de los requisitos comenzó a correr a partir de la fecha de notificación del auto inadmisorio 1725. Por tanto, el plazo venció el 25 de noviembre de 2012. Si bien la demandante no presentó la nueva solicitud dentro del mes siguiente, sino hasta el 31 de julio de 2013, ello no configura una extemporaneidad de la solicitud de devolución y/o compensación, como lo consideró el Tribunal. (…) Sobre la presunta vulneración del derecho al debido proceso, los principios de confianza legítima, seguridad jurídica y prevalencia de lo sustancial sobre lo formal con la expedición de autos inadmisorios sucesivos, esta Sección ha sostenido que presentada la solicitud de devolución, si la administración advierte una o varias causales de inadmisión de las contempladas en el artículo 857 del Estatuto Tributario, debe proferir el auto inadmisorio en el que indique todos los errores y, luego, si no se subsanan, rechazarla. Así mismo, ha considerado que, presentada la primera solicitud en tiempo, la administración tributaria no puede dictar sucesivos autos inadmisorios, para concluir que la última solicitud de devolución se encuentra por fuera del término legalmente establecido. En ese entendido, si como resultado de las varias inadmisiones, la solicitud se convierte en extemporánea y la DIAN la rechaza, es clara la violación del debido proceso del administrado si se demuestra que la extemporaneidad fue provocada por la administración. En el caso concreto, aunque la DIAN no debió proferir tres autos inadmisorios, tal proceder no es suficiente para vulnerar el debido proceso de la actora. En este caso, el actuar de la DIAN está justificado, puesto que se presentó un cambio normativo en el procedimiento de devoluciones, que obligó a la entidad a verificar el cumplimiento de los requisitos del Decreto 2277 de 2012 y de la Resolución 151 de 2012. De esa manera, no era posible rechazar la solicitud en forma definitiva si se advertía alguna falencia que no había sido indicada en el auto inadmisorio anterior.CONDENA EN COSTAS - Normativa / CONDENA EN COSTAS - Integración / CONDENA EN COSTAS - Reglas / CONDENA EN COSTAS - improcedencia. Por falta de prueba de su causación / CONDENA EN COSTAS EN PRIMERA INSTANCIA - RevocatoriaPara la Sala no debe mantenerse la condena en costas ordenada en primera instancia, pues conforme con el artículo 188 del CPACA, en los procesos ante esta jurisdicción, la condena en costas, que según el artículo 361 del CGP incluye las agencias en derecho, se rige por las reglas previstas el artículo 365 del Código General del Proceso, y una de estas reglas es la del numeral 8, según la cual “solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”, requisito que no se cumple en este asunto. Por la misma razón, no procede la condena en costas en esta instancia. En suma, se revoca el numeral segundo de la parte resolutiva del fallo apelado. En su lugar, se niegan las costas. En lo demás, se confirma la sentencia apelada.

SOLICITUD DE DEVOLUCIÓN DE SALDOS A FAVOR LIQUIDADOS EN DECLARACIONES TRIBUTARIAS – Término / TÉRMINO PARA SOLICITAR LA DEVOLUCIÓN DE SALDOS A FAVOR LIQUIDADOS EN DECLARACIONES TRIBUTARIAS – Normativa / SOLICITUD DE DEVOLUCIÓN Y/O COMPENSACIÓN - Causales de rechazo definitivo y de inadmisión / CAUSALES DE RECHAZO DEFINITIVO Y DE INADMISIÓN DE LAS SOLICITUDES DE DEVOLUCIÓN Y/O COMPENSACIÓN – Normativa / TÉRMINO CONCEDIDO A LA ADMINISTRACIÓN PARA PROFERIR EL AUTO INADMISORIO POR FALTA DE REQUISITOS – Normativa / PROCEDIMIENTO DE DEVOLUCIÓN Y/O COMPENSACIÓN DE SALDOS A FAVOR - Requisitos generales y especiales / SOLICITUD DE DEVOLUCIÓN Y/O COMPENSACIÓN PRESENTADA DENTRO DEL TÉRMINO PERO INADMITIDA Y SUBSANADA LUEGO DE VENCIDO EL TÉRMINO ESTABLECIDO EN EL PARÁGRAFO 1 DEL ARTÍCULO 857 DEL ESTATUTO TRIBUTARIO – Efectos / SOLICITUD DE DEVOLUCIÓN Y/O COMPENSACIÓN PRESENTADA DENTRO DEL TÉRMINO PERO INADMITIDA Y SUBSANADA DENTRO DEL TÉRMINO ESTABLECIDO EN EL PARÁGRAFO 1 DEL ARTÍCULO 857 DEL ESTATUTO TRIBUTARIO – Alcance / SOLICITUD DE DEVOLUCIÓN Y/O COMPENSACIÓN MEDIANTE EL USO DEL SERVICIO INFORMÁTICO ELECTRÓNICO – Normativa / SOLICITUD DE DEVOLUCIÓN Y/O COMPENSACIÓN MEDIANTE EL USO DEL SERVICIO INFORMÁTICO ELECTRÓNICO – Alcance / EXTEMPORANEIDAD DE LA SOLICITUD DE DEVOLUCIÓN Y/O COMPENSACIÓN – No configuración El artículo 854 del Estatuto Tributario señala que el término para solicitar la devolución de saldos a favor liquidados en declaraciones tributarias es de dos años, contados a partir del vencimiento del término para declarar o de la fecha de la liquidación oficial que decidió definitivamente su procedencia. Por su parte, el artículo 857 del Estatuto Tributario establece las causales de rechazo definitivo y de inadmisión de las solicitudes de devolución y/o compensación. (…) Así, el artículo 857 del Estatuto Tributario establece como causal de rechazo definitivo de la solicitud de devolución, la presentación de dicha solicitud por fuera del plazo legal.

Y, dispone que, si la solicitud es inadmitida, dentro del mes siguiente, el interesado debe presentar una nueva solicitud en la que subsane las inconsistencias que dieron lugar a la inadmisión. La norma también prevé que aun cuando el término de los dos años, de que trata el artículo 854 del E.T., haya vencido, la nueva solicitud se entiende presentada en tiempo, si se radica dentro del mes siguiente a la inadmisión de la solicitud anterior.

El artículo 858 del E.T fija un término a la administración para proferir el auto inadmisorio por falta de requisitos. En lo pertinente, la norma dispone lo siguiente: “Artículo 858.- Auto inadmisorio. Cuando la solicitud de devolución o compensación no cumpla con los requisitos, el auto inadmisorio deberá dictarse en un término máximo de quince (15) días. […]” [L]a Sala observa que, tal como lo indica la demandante, la solicitud de devolución y/o compensación inicial se presentó oportunamente, pues se hizo el 27 de septiembre de 2012 y el término para presentarla vencía el 14 de septiembre de 2013 [artículo 854 del E.T.].

Para esa época, la normativa que regía el procedimiento de devolución y/o compensación era el Decreto 1000 de 1997, que en los artículos 3 y 6 contemplaba los requisitos generales y especiales que debían cumplir quienes pretendieran la devolución y/o compensación del saldo a favor generado por IVA. (…) Lo anterior, porque, según el parágrafo 1 del artículo 857 del ET, si antes del vencimiento del término para solicitar la devolución y/o compensación, el contribuyente radica la respectiva solicitud, pero es inadmitida y en el interregno se cumplen los dos años con los que cuenta, se tendrá por presentada en tiempo siempre que se subsane en el mes siguiente a la inadmisión. Pero si los errores advertidos en el auto inadmisorio no se subsanan dentro del mes siguiente, la solicitud se rechaza por extemporánea.

No se predica lo mismo cuando la solicitud de devolución y/o compensación se presenta con anticipación y se inadmite y se subsana después del mes que da el páragrafo 1 del artículo 857 del ET, pero dentro de los dos años que fija el artículo 854 ib, pues en ese evento, la nueva solicitud sigue siendo oportuna. En este caso, el 31 de julio de 2013, antes de que vencieran los dos años que tenía para pedir la devolución [14 de septiembre de 2013], la demandante presentó la segunda solicitud con la que, según indica, subsanó los errores advertidos en el auto 1725 de 23 de octubre de 2012.

Así, esa segunda solicitud fue oportuna. Ya para la fecha en que la actora presentó la segunda solicitud, estaba vigente el Decreto 2277 de 6 de noviembre de 2012, que según el artículo 27 comenzó a regir el 1 de diciembre de 2012 y derogó expresamente el Decreto 1000 de 1997, entre otros. El Decreto 2277 de 2012, en los artículos 2 y 4 señala los requisitos generales y especiales de la solicitud de devolución y/o compensación. Además, el Decreto 2277, en el artículo 22, ordenó la implementación del uso del servicio informático electrónico para las solicitudes de devolución y/o compensación. Para el efecto, dispuso que la DIAN definiera, mediante resolución, los aspectos técnicos, condiciones y requisitos correspondientes a la presentación de las solicitudes de devolución y/o compensación. En cumplimiento de lo anterior, la DIAN expidió la Resolución 151 de 30 de noviembre de 2012, “Por la cual se establece el procedimiento para la presentación de las solicitudes de devolución y/o compensación por saldos a favor generados en declaraciones de renta y ventas”.

Esa resolución dispone que la solicitud de devolución y/o compensación debe presentarse a través del servicio informático electrónico dispuesto en la página web www.dian.gov.co con el mecanismo de firma digital, los documentos soportes que acrediten los requisitos generales y especiales indicados en el Decreto 2277 de 2012, para lo cual deben usarse los formatos indicados en el artículo 4 de esa resolución. Ante el cambio normativo en el procedimiento de las solicitudes de devolución, además de cumplir con los requisitos exigidos en el auto inadmisorio 1725 de 23 de octubre de 2012, la actora debía adecuar la solicitud de 31 de julio de 2013, a los artículos 2 y 4 del Decreto 2277 de 2012, que, en esencia, son las mismas exigencias de los artículos 3 y 6 del Decreto 1000 de 1997, y tener en cuenta lo dispuesto en el artículo 20 del mismo Decreto 2277 de 2012 y en la Resolución DIAN 151 de 2012, en relación con los formatos creados por la DIAN.

Sin embargo, esa segunda solicitud fue inadmitida por auto de 23 de agosto de 2013, notificado el 28 de agosto siguiente, al advertir que no se anexaron algunos formatos determinados en la Resolución 151 de 2012, necesarios para acreditar el cumplimiento de los requisitos de los artículos 4 [lit. a y b] y 20 del Decreto 2277 de 2012. Para la fecha de la notificación del nuevo auto inadmisorio ya estaba cerca el vencimiento de los dos años previstos en el artículo 854 del E.T (14/09/2013), razón por la que el 24 de septiembre de 2013, es decir, dentro del mes para subsanar la nueva inadmisión, concedido en el parágrafo 1 del artículo 857 del ET, la demandante radicó, por tercera vez, la solicitud de devolución y/o compensación del saldo a favor generado en la declaración del IVA, bim. 4/2011.

No obstante, por auto 4014 de 8 de octubre de 2013, la DIAN inadmitió nuevamente la solicitud, para ser más específica en cuanto a cómo debe presentarse el formato 1439 y para que la demandante brindara claridad frente a otros aspectos. Ese auto se notificó el 10 de octubre de 2013, es decir, que el plazo de un mes para subsanarla vencía el 10 de noviembre del mismo año, pero al ser sábado se trasladó al siguiente hábil (12 de noviembre de 2013).

De la revisión del expediente se observa que el 12 de noviembre de 2013, la demandante generó una nueva solicitud de devolución de saldo a favor respecto de la declaración del IVA del 4º bimestre de 2011, según se observa en el formulario 107000668504. Sin embargo, sostuvo que ese día se presentaron problemas con la página web de la DIAN, por lo que no pudo subsanar la solicitud de devolución que fue inadmitida el 8 de octubre de 2013 y cargar los documentos requeridos.

Y que, por sugerencia de uno de los funcionarios de la entidad, el mismo 12 de noviembre de 2013 desistió de la solicitud. Como soporte allegó impresión del pantallazo del vínculo devolución.dian.gov.co/webdevolucion/defanexardocsolicitid.faces, con fecha de 12 de noviembre de 2013, hora 7:41 a.m. En el documento se lee “Anexo de requisitos asunto devolución/compensación”, los datos del solicitante, el concepto, vigencia y la descripción de los documentos que se adjuntan.

Además, se observa un recuadro que indica “Para el NIT 890110985 alguno de los orígenes ya tiene una solicitud de devolución y/o compensación presentada en el/los siguiente(s) asunto(s) 201381130100006755”. Aportó, además, el formulario 13728000026986 de desistimiento solicitud de devolución y/o compensación, diligenciado el 12 de noviembre de 2013 a las 8:45 a.m. Consignó como motivo de desistimiento el siguiente: “el día de hoy me salió un mensaje de error al cargar nuevamente la información, hable con Rafael Rojas funcionario DIAN y él me asesoró que desistiera y volviera a montar la solicitud el día de hoy.” El 25 de noviembre de 2013, la demandante presentó por cuarta y última vez solicitud de devolución y es respecto de esta que la DIAN expidió los actos de rechazo definitivo, por extemporaneidad, objeto de nulidad en este proceso.

(…) No es aceptable la alegada falla en el sistema electrónico de la DIAN el 12 de noviembre de 2013, puesto que ello no impedía que la actora presentara ese mismo día la solicitud en forma presencial. Al respecto, las normas que regulan el procedimiento de devolución y/o compensación prevén ese evento como una contingencia e indican cómo debe proceder el contribuyente.

(…) De la lectura de las normas transcritas no queda duda de que, ante el inconveniente o falla que le reportó la plataforma digital de la DIAN el día en que vencía el plazo para presentar la solicitud de devolución, ese mismo día la demandante podía presentar en forma manual la solicitud de devolución y/o compensación y así subsanar en tiempo el auto inadmisorio 4014 de 8 de octubre de 2013.

Sin embargo, no lo hizo. En cambio, desistió de la solicitud, por sugerencia de un funcionario de la DIAN, hecho que no está probado. Y solo 13 días después de vencido el plazo presentó la nueva solicitud (el 25 de noviembre de 2013). En consecuencia, está demostrado que la extemporaneidad en la presentación de la solicitud, que conduce al rechazo definitivo, según el artículo 857 del E.T, es un hecho objetivo imputable a la demandante y no a la administración de impuestos.

En conclusión, la tardanza de la administración en dictar el primer auto inadmisorio, los otros autos sucesivos, la exigencia de formatos ante el cambio de normativa, la falla en el sistema electrónico y la presunta recomendación de que se desistiera de la solicitud, no causaron la extemporaneidad en la solicitud de devolución formulada el 25 de noviembre de 2013.

Así que la decisión final sólo podía ser el rechazo definitivo de la solicitud, como en efecto lo dispuso la DIAN. Quedan desvirtuados los cargos del recurso de apelación y corresponde mantener la legalidad de los actos demandados, motivo por el cual se confirma el numeral primero de la sentencia apelada, que negó las pretensiones de la demanda.

FUENTE FORMAL: ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 854 / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 857 / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 858 / DECRETO 1000 DE 1997 – ARTÍCULO 3 / DECRETO 1000 DE 1997 – ARTÍCULO 6 / DECRETO 2277 DE 2012 – ARTÍCULO 27 / DECRETO 2277 DE 2012 – ARTÍCULO 2 / DECRETO 2277 DE 2012 – ARTÍCULO 4 / DECRETO 2277 DE 2012 – ARTÍCULO 22 / DECRETO 2277 DE 2012 – ARTÍCULO 20 DERECHO AL DEBIDO PROCESO – No vulneración / PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGÍTIMA – No vulneración / PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURÍDICA Y PREVALENCIA DE LO SUSTANCIAL SOBRE LO FORMAL – No vulneración Es cierto que la DIAN excedió el plazo de 15 días que concede el artículo 858 del E.T para inadmitir la solicitud.

No obstante, no se observa que esa tardanza haya causado una verdadera transgresión del derecho al debido proceso de la demandante, dado que el mes que la DIAN concedió para subsanar los errores y presentar una nueva solicitud con el lleno de los requisitos comenzó a correr a partir de la fecha de notificación del auto inadmisorio 1725. Por tanto, el plazo venció el 25 de noviembre de 2012.

Si bien la demandante no presentó la nueva solicitud dentro del mes siguiente, sino hasta el 31 de julio de 2013, ello no configura una extemporaneidad de la solicitud de devolución y/o compensación, como lo consideró el Tribunal. (…) Sobre la presunta vulneración del derecho al debido proceso, los principios de confianza legítima, seguridad jurídica y prevalencia de lo sustancial sobre lo formal con la expedición de autos inadmisorios sucesivos, esta Sección ha sostenido que presentada la solicitud de devolución, si la administración advierte una o varias causales de inadmisión de las contempladas en el artículo 857 del Estatuto Tributario, debe proferir el auto inadmisorio en el que indique todos los errores y, luego, si no se subsanan, rechazarla.

Así mismo, ha considerado que, presentada la primera solicitud en tiempo, la administración tributaria no puede dictar sucesivos autos inadmisorios, para concluir que la última solicitud de devolución se encuentra por fuera del término legalmente establecido. En ese entendido, si como resultado de las varias inadmisiones, la solicitud se convierte en extemporánea y la DIAN la rechaza, es clara la violación del debido proceso del administrado si se demuestra que la extemporaneidad fue provocada por la administración. En el caso concreto, aunque la DIAN no debió proferir tres autos inadmisorios, tal proceder no es suficiente para vulnerar el debido proceso de la actora.

En este caso, el actuar de la DIAN está justificado, puesto que se presentó un cambio normativo en el procedimiento de devoluciones, que obligó a la entidad a verificar el cumplimiento de los requisitos del Decreto 2277 de 2012 y de la Resolución 151 de 2012. De esa manera, no era posible rechazar la solicitud en forma definitiva si se advertía alguna falencia que no había sido indicada en el auto inadmisorio anterior.

FUENTE FORMAL: ESTATUTO TRIBUTRIO – ARTÍCULO 858 / ESTATUTO TRIBUTRIO – ARTÍCULO 857 CONDENA EN COSTAS – Normativa / CONDENA EN COSTAS – Integración / CONDENA EN COSTAS – Reglas / CONDENA EN COSTAS – improcedencia. Por falta de prueba de su causación / CONDENA EN COSTAS EN PRIMERA INSTANCIA – Revocatoria Para la Sala no debe mantenerse la condena en costas ordenada en primera instancia, pues conforme con el artículo 188 del CPACA, en los procesos ante esta jurisdicción, la condena en costas, que según el artículo 361 del CGP incluye las agencias en derecho, se rige por las reglas previstas el artículo 365 del Código General del Proceso, y una de estas reglas es la del numeral 8, según la cual “solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”, requisito que no se cumple en este asunto.

Por la misma razón, no procede la condena en costas en esta instancia. En suma, se revoca el numeral segundo de la parte resolutiva del fallo apelado. En su lugar, se niegan las costas. En lo demás, se confirma la sentencia apelada. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 188 / LEY 1564 DE 2012 (CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO) – ARTÍCULO 361 / LEY 1564 DE 2012 (CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO) – ARTÍCULO 365 NUMERAL 8 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA Bogotá D.C., veinticinco (25) de junio de dos mil veinte (2020).

Radicación Número: 05001-23-33-000-2015-00994-01(24185) Actor: SATOR S.A.S. Demandado: DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES - DIAN FALLO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia del 6 de septiembre de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que en el numeral primero negó las súplicas de la demanda y en el numeral segundo condenó en costas a la demandante.

ANTECEDENTES El 14 de septiembre de 2011, SATOR S.A.S presentó declaración del impuesto sobre las ventas, correspondiente al 4º bimestre del año gravable 2011, con un saldo a favor de $776.865.000. La contribuyente radicó en tres oportunidades la solicitud de devolución y/o compensación del saldo a favor liquidado en la referida declaración y la DIAN inadmitió las solicitudes, como se advierte a continuación: |Fecha |Monto |Auto inadmisorio | |Radicación| | | |27 sept |$776.865.00|1725 de 23 oct | |2012[1] |0 |2012[2] | |31 jul |$776.865.00|SN de 23 agosto | |2013[3] |0 |2013[4] | |24 sept |$776.865.00|4014 de 8 oct | |2013[5] |0 |2013[6] | El 25 de noviembre de 2013, por cuarta vez, la actora presentó solicitud de devolución y/o compensación[7].

Mediante Resolución 62829000125547 de 30 de diciembre de 2013[8], la administración tributaria rechazó en forma definitiva, por extemporánea, la solicitud de devolución de $776.650.000. Contra el anterior acto, la demandante interpuso recurso de reconsideración, que se decidió en la Resolución 1090 del 30 de diciembre de 2014, que confirmó el rechazo definitivo de la solicitud[9].

DEMANDA La actora, en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del CPACA, formuló las siguientes pretensiones[10]: “PRINCIPALES: PRIMERA PRETENSIÓN PRINCIPAL: Solicito se declare la NULIDAD de la Resolución de Rechazo definitivo No. 62829000125547 con Código 243, notificada el 2 de enero de 2014 proferida por la Dirección Seccional de Impuestos de Medellín que niega la devolución del saldo a favor originado en el impuesto sobre las ventas del año gravable 2011 periodo

4. SEGUNDA PRETENSIÓN PRINCIPAL: Solicito se declare la NULIDAD de la Resolución 1090 del 30 de diciembre de 2014 con código 684, notificada el 5 de enero de 2015, que resuelve el recurso de reconsideración interpuesto contra la resolución de rechazo, confirmando lo dispuesto por dicha resolución y negando la solicitud de devolución presentada por la sociedad demandante, proferida por la Dirección de Gestión Jurídica.

CONSECUENCIALES: PRIMERA PRETENSIÓN CONSECUENCIAL: Como consecuencia de la NULIDAD de la Resolución de Rechazo definitivo No. 62829000125547 con Código 243, notificada el 2 de enero de 2014 proferida por la Dirección Seccional de Impuestos de Medellín que niega la devolución del saldo a favor originado en el impuesto sobre las ventas del año gravable 2011 periodo 4, solicito se RESTABLEZCA el derecho de la sociedad demandante, concediendo la DEVOLUCIÓN del saldo a favor del periodo referido.

SEGUNDA PRETENSIÓN CONSECUENCIAL: Como consecuencia de la NULIDAD de la Resolución 1090 del 30 de diciembre de 2014 con código 684, notificada el 5 de enero de 2015 que resuelve el recurso de reconsideración interpuesto contra la resolución de rechazo, confirmando lo dispuesto por dicha resolución y negando la solicitud de devolución presentada por la sociedad demandante, proferida por la Dirección de Gestión Jurídica, solicito se RESTABLEZCA el derecho de la sociedad demandante, concediendo la DEVOLUCIÓN del saldo a favor del periodo referido.” Indicó como normas violadas las siguientes: • Artículos 2, 29, 228 y 363 de la Constitución Política. • Artículo 854 del Estatuto Tributario. • Artículo 193 de la Ley 1607 de 2012. • Artículo 3 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

El concepto de la violación se sintetiza así: Violación del debido proceso por indebida notificación de los actos. La fecha de vencimiento del término para declarar el IVA por el periodo 4 del año 2011 era el 14 de septiembre de 2011, por lo que la actora podía presentar la solicitud de devolución y/o compensación del saldo a favor hasta el 14 de septiembre de 2013.

Oportunamente, el 27 de septiembre de 2012, la actora presentó la primera solicitud de devolución y/o compensación del saldo a favor. La administración la inadmitió el 23 de octubre de 2012, es decir, por fuera del término establecido en el artículo 858 del ET. La segunda solicitud de devolución, radicada el 31 de julio de 2013, también se inadmitió en forma extemporánea, el 23 de agosto de 2013.

La tercera solicitud se realizó el 24 de septiembre de 2013, pero fue nuevamente inadmitida el 8 de octubre de 2013. La cuarta solicitud la presentó el 25 de noviembre de 2013 y nuevamente la administración la resolvió por fuera del término, esta vez, mediante resolución de rechazo definitivo, notificada el 2 de enero de 2014. El proceder de la administración muestra un incumplimiento reiterado del término previsto en el artículo 858 del E.T., lo que vulneró el derecho al debido proceso y redujo el tiempo que tenía la actora para solicitar la devolución del saldo a favor.

No es posible que la administración aplique términos preclusivos para el contribuyente, pero para ella tenga términos laxos y permisivos que dilatan el proceso hasta llevar al contribuyente a la extemporaneidad y que se constituya un enriquecimiento sin causa. Así mismo, indicó la actora que la DIAN incurrió en una violación de los derechos del contribuyente (artículo 193 de la Ley 1607 de 2012) y, en consecuencia, de los fines del Estado (artículo 2 de la Constitución Política), puesto que en el procedimiento tributario no observó una conducta garantista.

Al contrario, todas las actuaciones condujeron a la imposibilidad de obtener la devolución del saldo a favor solicitado. La conducta de la DIAN constituye una violación a la seguridad jurídica y a la equidad tributaria Por razones diferentes, la administración profirió tres (3) autos inadmisorios de la solicitud de devolución del saldo a favor generado en la declaración del impuesto sobre las ventas del 4º bimestre del año 2011, lo que terminó con un rechazo definitivo del saldo a favor por extemporaneidad.

A la DIAN no le bastó la respuesta tardía de cada uno de los autos inadmisorios, sino que desconoció el periodo origen del saldo a favor y adicionó requisitos formales improcedentes en cada una de sus decisiones, amparada en el cambio de regulación aplicable y en deficiencias en el sistema electrónico, lo que hizo inviable el debido cumplimiento de tales requisitos.

Entonces, se pregunta qué seguridad jurídica tiene el contribuyente que inicia el proceso de devolución en vigencia del Decreto 1000 de 1997, pero la DIAN modifica el trámite y profiere el Decreto 2277 de 6 de noviembre de 2012 y la Resolución 151 del 30 de noviembre de 2012. El cumplimiento de los requisitos exigidos en el auto inadmisorio no implica el reconocimiento del saldo a favor, si la administración invoca vicios adicionales a los encontrados inicialmente.

Lo que crea es incertidumbre para el contribuyente, como ocurrió en este caso, que lo llevó a la extemporaneidad en la solicitud. La DIAN da prevalencia a la forma sobre la sustancia. La única causal para inadmitir la solicitud de devolución en las tres oportunidades fue la falta de requisitos formales, pero no se predicaron omisiones sustanciales que dieran lugar a la pérdida del derecho al saldo a favor.

No obstante, la actuación incorrecta y abusiva de la administración busca la pérdida de la oportunidad para solicitar la devolución dando prevalencia a lo formal sobre lo sustancial, en contravía con el artículo 228 de la Constitución Política. Se configura una falla en el servicio por imputar al contribuyente un error en el sistema de la DIAN.

La falla en el servicio se genera por una indebida prestación del servicio que deriva en un daño. En este caso, por fallas en el sistema, la actora no pudo presentar en forma electrónica los formatos solicitados en el último auto inadmisorio, lo que comunicó a un funcionario de la DIAN, quien le recomendó que desistiera de la solicitud de devolución inicial y radicara una nueva.

Confiada en la recomendación del funcionario, desistió de la solicitud de devolución del saldo a favor presentada inicialmente y radicó una nueva solicitud, convencida de que accedería a la devolución pedida. Empero, fue sorprendida con el rechazo de la solicitud por extemporánea, lo que vulneró el principio de confianza legítima. El procedimiento adoptado por la DIAN genera un enriquecimiento sin causa.

El actuar de la administración fue dilatorio al punto de llevar al contribuyente a la supuesta pérdida del derecho a la devolución del saldo a favor, lo que representa para la DIAN un enriquecimiento sin causa. Insistió en que la sociedad actuó en forma oportuna y diligente, pues el proceso de devolución lo inició un año antes de que venciera el plazo, pero por razones formales no culminó de manera favorable y por las actuaciones dilatorias de la administración se presentó la extemporaneidad, lo que no es aceptable pues se causó un detrimento patrimonial para la actora y un enriquecimiento sin causa para la DIAN.

CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La DIAN se opuso a las pretensiones de la demanda, en los siguientes términos[11]: Sostuvo que en los autos inadmisorios indicó a la actora los requisitos formales que debía cumplir, entre los que se destaca la falta de los formatos 1439, 1668 y 1222, según lo establecido en el Decreto 2277 de 2012. En relación a la alegada violación del debido proceso, aseguró que se respetó y garantizó en la actuación adelantada, puesto que la sociedad actuó a través de su representante legal en los términos concedidos para subsanar las inconsistencias.

Además, ejerció el derecho de contradicción y defensa, a través de la interposición del recurso de reconsideración contra el acto de rechazo definitivo. Los actos administrativos dictados en el trámite de la devolución se notificaron debidamente, en aplicación del principio de publicidad. Consideró que el hecho de que los autos inadmisorios se dictaran unos días después del vencimiento del plazo que tenía la administración para ello, no limitaba el derecho de defensa del administrado, puesto que los términos para subsanarla se cuentan a partir del día siguiente de la notificación de dichos autos.

Precisó que el retardo fue de solo 3 días, lo que resulta inocuo frente a los 2 años que tiene el contribuyente para pedir la devolución. Frente a la seguridad jurídica, señaló que en el lapso de los dos años que tenía la actora para solicitar la devolución y/o compensación se dictó el Decreto 2277 de 6 de noviembre de 2012 y la Resolución reglamentaria 151 del 30 del mismo mes y año, que contemplan normas de procedimiento en el trámite de la devolución y compensación, por lo que son de obligatorio cumplimiento a partir de la fecha de su publicación. Así que como en cada oportunidad se trata de una solicitud nueva [art. 857 del ET], no se vulneró el principio de la seguridad jurídica.

La DIAN aplicó la normativa procedimental vigente a la fecha de la solicitud. Tampoco es cierto que se dé prevalencia a lo formal sobre lo sustancial, ni que exista una falla del servicio. Explicó que el error en el sistema de la DIAN se dio 13 días antes de que la actora radicara la solicitud de devolución. No puede atribuirse a la DIAN un enriquecimiento sin causa, pues en este caso la actora no cumplió con los requisitos exigidos para tener derecho a la devolución. SENTENCIA APELADA El Tribunal negó las pretensiones con fundamento en las razones que se resumen a continuación[12]: Aunque la DIAN no debió proferir tres autos inadmisorios, ese proceder no fue suficiente para vulnerar el debido proceso de la demandante.

En efecto, si bien la primera solicitud de devolución fue presentada el 27 de septiembre de 2012, dentro del término del artículo 854 del ET, al ser inadmitida el 23 de octubre de 2012, la demandante tenía hasta el 26 de noviembre de ese año para subsanar y presentar una nueva solicitud. Sin embargo, la nueva solicitud la radicó el 31 de julio de 2013, es decir, por fuera del término fijado en el artículo 857 del ET.

Esa extemporaneidad fue imputable única y exclusivamente a la demandante. Advirtió que, aunque la presentación extemporánea de la solicitud era causal de rechazo, según el artículo 857 del ET, la administración profirió un nuevo auto inadmisorio el 23 de agosto de 2013, en el que reiteró las causales iniciales de inadmisión e indicó la normativa aplicable a partir de diciembre de 2012 [Dec. 2277/12].

Que la demandante presentó nueva solicitud el 24 de septiembre de 2013, pero otra vez la DIAN inadmitió el 8 de octubre de 2013, por falta de requisitos formales. El 12 de noviembre de 2013, la actora desistió de la solicitud y en esa fecha vencía el plazo para subsanar la inadmisión. La demandante indicó que se presentó un daño en la plataforma virtual.

Ese evento está previsto en el artículo 6 de la Resolución 151 de 2012. A pesar de ello, la actora presentó una nueva solicitud el 25 de noviembre de 2013, la cual se rechazó por extemporánea. Teniendo en cuenta lo anterior, el Tribunal consideró que, aunque la DIAN no debió inadmitir por tres (3) veces la solicitud sino rechazarla por no subsanar en tiempo las circunstancias de inadmisión, ese proceder no convalida la actuación extemporánea de la actora.

La extemporaneidad no desaparece por el hecho de que la administración haya dictado varias inadmisiones, las cuales debían regirse por la normativa vigente para el año 2013. Resaltó que el cambio normativo consistió en la implementación de plataformas tecnológicas y de formatos ajustados a cada actuación administrativa que se inicie. Señaló que el segundo auto inadmisorio, expedido el 23 de agosto de 2013, exigió los mismos requisitos del anterior, pero en los formatos implementados que debían diligenciarse virtualmente.

Tal requisito no se habría exigido si la demandante hubiera subsanado en tiempo, esto es, en noviembre de 2012 y no hasta el 31 de julio de 2013, como lo hizo. En lo relacionado con la violación del debido proceso y defensa, alegada por la demandante porque la DIAN excedió el término de 15 días para proferir el primer auto inadmisorio, el Tribunal advirtió que ese plazo es perentorio y no invalida la decisión de la administración. Tampoco se desconoce la oportunidad que tiene el contribuyente para subsanar los requisitos exigidos, que se cuenta a partir de la notificación del auto inadmisorio.

En esos términos, el Tribunal sostuvo que no se violaron los derechos al debido proceso y defensa, dado que la demandante era responsable de presentar de manera completa los documentos requeridos por la DIAN y como no lo hizo correctamente, a pesar de las varias oportunidades otorgadas, los actos de rechazo de la solicitud de devolución del saldo a favor se ajustan a derecho.

Tampoco se advirtió violación de tales derechos durante la actuación adelantada por la administración, especialmente respecto de la notificación y las oportunidades brindadas a la actora para subsanar la solicitud. Por último, el Tribunal condenó en costas a la demandante. RECURSO DE APELACIÓN La demandante apeló con fundamento en las siguientes razones[13]: Insistió en que inició el proceso de devolución con tiempo prudencial, con el lleno de los requisitos y con la confianza legítima de que la DIAN actuaría según las normas aplicables a esa clase de actuaciones.

Sin embargo, el proceso de devolución tardó más de dos (2) años en ser resuelto en forma definitiva [septiembre/ 2012-diciembre/2014]. La decisión definitiva fue el rechazo de la solicitud de devolución porque la DIAN consideró que era extemporánea, sin tener en cuenta que la actora intentó infructuosamente presentarla en tiempo pero que, debido a las fallas del sistema y la indebida orientación de la administración, no lo logró. Advirtió, además, que fue la misma administración la que le sugirió desistir de la solicitud y presentar una nueva, lo que llevó finalmente a la extemporaneidad.

Entonces, a su juicio, se presentó una falla en el servicio puesto que la administración tenía que brindar una orientación adecuada al administrado, pero no lo hizo. Al contrario, le aconsejó desistir de un trámite ya iniciado oportunamente. No comparte la consideración del Tribunal de que la segunda solicitud presentada el 31 de julio de 2013 fue extemporánea y, en consecuencia, debía rechazarse.

Las pruebas demuestran que la solicitud siempre fue oportuna y que la extemporaneidad se dio después de cuatro intentos fallidos y que es imputable al actuar negligente de la administración, que dio prevalencia a lo formal sobre lo sustancial. La sentencia apelada, además, aceptó que la DIAN no debió expedir tres (3) autos inadmisorios pero la justifica y desconoce la dilación injustificada de la demandada en el trámite, lo que genera una situación de desventaja para la demandante.

Sobre ese punto, insistió en que en los tres autos inadmisorios se invocó la causal 2ª del artículo 857 del ET, es decir, por falta de requisitos formales. Entonces, no es explicable que, en tres ocasiones, la administración inadmita la solicitud por la misma causal y solo frente a la cuarta, decida rechazar. La DIAN no podía expedir sucesivos autos inadmisorios.

Para garantizar el debido proceso, le correspondía indicar, en el primer auto inadmisorio, todos los requisitos formales faltantes. A continuación, se refirió a las modificaciones traídas por los Decretos 2277 de 2012 y 2877 de 2013, en los que se implementan nuevas formas y requisitos en el trámite de devolución y/o compensación en el IVA.

Advirtió que los supuestos requisitos incumplidos, señalados en los autos inadmisorios, corresponden a documentos o formatos ya entregados o a los que la DIAN tenía acceso, por lo que no procedía la inadmisión. No es posible que la demandante pierda el derecho a la devolución de la suma pedida y se genere un enriquecimiento sin causa para la administración por dar prevalencia a lo formal.

Entre los requisitos que fueron subsanados menciona, por ejemplo, la exigencia de que el certificado de existencia y representación tuviera vigencia menor a 30 días, documento al que tiene acceso la DIAN. Otro ejemplo es el detalle de ingresos exentos, que está en las declaraciones presentadas ante la DIAN. Otro, es que el formato 1439, exigido en uno de los autos inadmisorios y aportado en la siguiente solicitud, debe separarse por cada bimestre, a pesar de que la administración cuenta con toda la información y puede analizarla.

La DIAN tiene las herramientas necesarias para garantizar el espíritu de justicia y la consecuente devolución y/o compensación de los saldos solicitados, lo que hace innecesaria la expedición de tres autos inadmisorios para terminar con el rechazo de la solicitud. La expedición sucesiva de autos inadmisorios genera una carga administrativa y operativa adicional para la DIAN y para el contribuyente.

Tal inadmisión se presenta por cambios normativos permanentes y daños en el sistema dispuesto para radicar las solicitudes electrónicas, razones que son ajenas al contribuyente y dilatan los términos de respuesta de los administrados a fin de obtener la devolución pedida. En consecuencia, está demostrada la vulneración del debido proceso, la seguridad jurídica y la equidad tributaria.

Finalmente, frente a la condena en costas aseguró que no aparecen probadas. Además, conforme con los artículos 365 y 366 del CGP, las costas se liquidan cuando se agota la segunda instancia y se ponga fin al proceso. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La demandante reiteró los motivos de apelación[14]. La demandada insistió en la legalidad de los actos acusados[15].

El Ministerio Público guardó silencio. CONSIDERACIONES DE LA SALA En los términos del recurso de apelación, la Sala define si son nulos o no los actos por los cuales la DIAN rechazó en forma definitiva, por extemporánea, la solicitud de devolución del saldo a favor originado en la declaración del IVA del 4º bimestre del año gravable 2011, radicada el 25 de noviembre de 2013.

En concreto, decide, si la extemporaneidad de la solicitud de devolución es imputable o no a la DIAN y si está demostrada o no la vulneración del derecho al debido proceso y los principios a la seguridad jurídica, la equidad tributaria y prevalencia de lo sustancial sobre lo formal al dictar varios autos inadmisorios que, en criterio del apelante, dilataron el trámite de la solicitud devolución. La Sala confirma la decisión de negar pretensiones y revoca la condena en costas, según el siguiente análisis: El artículo 854 del Estatuto Tributario señala que el término para solicitar la devolución de saldos a favor liquidados en declaraciones tributarias es de dos años, contados a partir del vencimiento del término para declarar o de la fecha de la liquidación oficial que decidió definitivamente su procedencia. Por su parte, el artículo 857 del Estatuto Tributario establece las causales de rechazo definitivo y de inadmisión de las solicitudes de devolución y/o compensación. En lo pertinente, la norma dispone lo siguiente: “Artículo 857.

Rechazo e inadmisión de las solicitudes de devolución o compensación. Las solicitudes de devolución o compensación se rechazarán en forma definitiva: 1. Cuando fueren presentadas extemporáneamente. […] Las solicitudes de devolución o compensación deberán inadmitirse cuando dentro del proceso para resolverlas se dé alguna de las siguientes causales: […] 2.

Cuando la solicitud se presente sin el lleno de los requisitos formales que exigen las normas pertinentes. […]” El mismo artículo 857 parágrafo 1º del Estatuto Tributario señala que: “Artículo 857. Rechazo e inadmisión de las solicitudes de devolución o compensación. […] Parágrafo 1.Cuando se inadmita la solicitud, deberá presentarse dentro del mes siguiente una nueva solicitud en que se subsanen las causales que dieron lugar a su inadmisión. Vencido el término para solicitar la devolución o compensación la nueva solicitud se entenderá presentada oportunamente, siempre y cuando su presentación se efectúe dentro del plazo señalado en el inciso anterior”.

Así, el artículo 857 del Estatuto Tributario establece como causal de rechazo definitivo de la solicitud de devolución, la presentación de dicha solicitud por fuera del plazo legal. Y, dispone que, si la solicitud es inadmitida, dentro del mes siguiente, el interesado debe presentar una nueva solicitud en la que subsane las inconsistencias que dieron lugar a la inadmisión. La norma también prevé que aun cuando el término de los dos años, de que trata el artículo 854 del E.T., haya vencido, la nueva solicitud se entiende presentada en tiempo, si se radica dentro del mes siguiente a la inadmisión de la solicitud anterior.

El artículo 858 del E.T fija un término a la administración para proferir el auto inadmisorio por falta de requisitos. En lo pertinente, la norma dispone lo siguiente: “Artículo 858.- Auto inadmisorio. Cuando la solicitud de devolución o compensación no cumpla con los requisitos, el auto inadmisorio deberá dictarse en un término máximo de quince (15) días. […]” En el presente asunto, el saldo a favor reclamado fue determinado en la declaración privada de IVA del 4° bimestre de 2011.

Por tanto, el plazo de dos años para solicitar la devolución y/o compensación se cuenta a partir de la fecha de vencimiento del término para declarar, que fue el 14 de septiembre de 2011[16]. Así, los dos años vencían el 14 de septiembre de 2013. La discusión se centra, en esencia, en establecer si la extemporaneidad en la solicitud de devolución del saldo a favor pedido por la demandante es imputable a la DIAN.

Par. | | | | |1º art. | | | | |857 ET | | | | El 12 de noviembre de 2013, intentó presentar nueva solicitud de devolución de saldo a favor, pero adujo que no fue posible por fallas en el sistema electrónico de la DIAN. Finalmente, el 25 de noviembre de 2013[26], la demandante presentó la cuarta solicitud de devolución[27]. Mediante Resolución 62829000125547 de 30 de diciembre de 2013[28], la DIAN rechazó en forma definitiva la solicitud de devolución radicada el 25 de noviembre de 2013, porque “[…] la sociedad tenía hasta el 10 de noviembre de 2013 para presentar la nueva solicitud de devolución atendiendo los cuestionamientos hechos en el auto referido por la Dirección de Impuestos.

Situación esta, que no se dio dentro de la oportunidad legal, tal como quedó plenamente demostrado en el expediente en comento, toda vez que la misma solo se hizo el día 25 de noviembre de 2013 cuando la fecha máxima era el 10 de noviembre de 2013, es decir se radicó de manera extemporánea. […]” Por Resolución 1090 del 30 de diciembre de 2014, la DIAN confirmó el rechazo definitivo[29].

En el acto sostuvo lo siguiente: “La última solicitud presentada el 25 de noviembre de 2013, se trata de una respuesta al auto inadmisorio notificado el 10 de octubre de 2013, es decir, que conforme lo señalado en el parágrafo 1º del artículo 857, el contribuyente contaba con un mes para corregir las causales que motivaron el auto inadmisorio, en este caso, el contribuyente tenía plazo para corregir hasta el martes 12 de noviembre de 2013, teniendo en cuenta que el 10 de noviembre de 2013, fue festivo, conforme lo dispuesto en el artículo 62 del Código de Régimen Político y Municipal.

Como se señaló anteriormente, el contribuyente alega fallas en el sistema el día 12 de noviembre, pero no específica ni prueba por qué realiza la solicitud 13 días después del vencimiento para la solicitud. Si bien es cierto que aporta las pruebas enunciadas a folios 68 y 69 para demostrar las razones por las cuales no pudo realizar la solicitud el 12 de noviembre de 2013, no intenta, y es su obligación, probar fallas en el sistema o las razones que lo llevaron a presentarla 13 días después del vencimiento del plazo, y vale la pena aclarar que no es justificación que la Administración haya notificado en forma extemporánea sus actuaciones.” De lo narrado, la Sala observa que, tal como lo indica la demandante, la solicitud de devolución y/o compensación inicial se presentó oportunamente, pues se hizo el 27 de septiembre de 2012 y el término para presentarla vencía el 14 de septiembre de 2013 [artículo 854 del E.T.].

Para esa época, la normativa que regía el procedimiento de devolución y/o compensación era el Decreto 1000 de 1997[30], que en los artículos 3 y 6 contemplaba los requisitos generales y especiales que debían cumplir quienes pretendieran la devolución y/o compensación del saldo a favor generado por IVA. Esa primera solicitud, esto es, la del 27 de septiembre de 2012, fue inadmitida por falta de requisitos formales, mediante auto 1725 de 23 de octubre de 2012, notificado el 25 de noviembre de 2012, como se observa en el cuadro anterior.

Es cierto que la DIAN excedió el plazo de 15 días que concede el artículo 858 del E.T para inadmitir la solicitud. No obstante, no se observa que esa tardanza haya causado una verdadera transgresión del derecho al debido proceso de la demandante, dado que el mes que la DIAN concedió para subsanar los errores y presentar una nueva solicitud con el lleno de los requisitos comenzó a correr a partir de la fecha de notificación del auto inadmisorio 1725.

Por tanto, el plazo venció el 25 de noviembre de 2012. Si bien la demandante no presentó la nueva solicitud dentro del mes siguiente, sino hasta el 31 de julio de 2013, ello no configura una extemporaneidad de la solicitud de devolución y/o compensación, como lo consideró el Tribunal. Lo anterior, porque, según el parágrafo 1 del artículo 857 del ET, si antes del vencimiento del término para solicitar la devolución y/o compensación, el contribuyente radica la respectiva solicitud, pero es inadmitida y en el interregno se cumplen los dos años con los que cuenta, se tendrá por presentada en tiempo siempre que se subsane en el mes siguiente a la inadmisión. Pero si los errores advertidos en el auto inadmisorio no se subsanan dentro del mes siguiente, la solicitud se rechaza por extemporánea.

Así, esa segunda solicitud fue oportuna. Ya para la fecha en que la actora presentó la segunda solicitud, estaba vigente el Decreto 2277 de 6 de noviembre de 2012[31], que según el artículo 27 comenzó a regir el 1 de diciembre de 2012 y derogó expresamente el Decreto 1000 de 1997, entre otros. El Decreto 2277 de 2012, en los artículos 2 y 4 señala los requisitos generales y especiales de la solicitud de devolución y/o compensación. Además, el Decreto 2277, en el artículo 22, ordenó la implementación del uso del servicio informático electrónico para las solicitudes de devolución y/o compensación. Para el efecto, dispuso que la DIAN definiera, mediante resolución, los aspectos técnicos, condiciones y requisitos correspondientes a la presentación de las solicitudes de devolución y/o compensación. En cumplimiento de lo anterior, la DIAN expidió la Resolución 151 de 30 de noviembre de 2012, “Por la cual se establece el procedimiento para la presentación de las solicitudes de devolución y/o compensación por saldos a favor generados en declaraciones de renta y ventas”.

Esa resolución dispone que la solicitud de devolución y/o compensación debe presentarse a través del servicio informático electrónico dispuesto en la página web www.dian.gov.co con el mecanismo de firma digital, los documentos soportes que acrediten los requisitos generales y especiales indicados en el Decreto 2277 de 2012, para lo cual deben usarse los formatos indicados en el artículo 4 de esa resolución. Ante el cambio normativo en el procedimiento de las solicitudes de devolución, además de cumplir con los requisitos exigidos en el auto inadmisorio 1725 de 23 de octubre de 2012, la actora debía adecuar la solicitud de 31 de julio de 2013, a los artículos 2 y 4 del Decreto 2277 de 2012, que, en esencia, son las mismas exigencias de los artículos 3 y 6 del Decreto 1000 de 1997, y tener en cuenta lo dispuesto en el artículo 20 del mismo Decreto 2277 de 2012[32] y en la Resolución DIAN 151 de 2012, en relación con los formatos creados por la DIAN.

De la revisión del expediente se observa que el 12 de noviembre de 2013, la demandante generó una nueva solicitud de devolución de saldo a favor respecto de la declaración del IVA del 4º bimestre de 2011, según se observa en el formulario 107000668504[33]. Sin embargo, sostuvo que ese día se presentaron problemas con la página web de la DIAN, por lo que no pudo subsanar la solicitud de devolución que fue inadmitida el 8 de octubre de 2013 y cargar los documentos requeridos.

Además, se observa un recuadro que indica “Para el NIT 890110985 alguno de los orígenes ya tiene una solicitud de devolución y/o compensación presentada en el/los siguiente(s) asunto(s) 201381130100006755 ”[34]. Aportó, además, el formulario 13728000026986 de desistimiento solicitud de devolución y/o compensación, diligenciado el 12 de noviembre de 2013 a las 8:45 a.m. Consignó como motivo de desistimiento el siguiente[35]: “el día de hoy me salió un mensaje de error al cargar nuevamente la información, hable con Rafael Rojas funcionario DIAN y él me asesoró que desistiera y volviera a montar la solicitud el día de hoy.” El 25 de noviembre de 2013[36], la demandante presentó por cuarta y última vez solicitud de devolución y es respecto de esta que la DIAN expidió los actos de rechazo definitivo, por extemporaneidad, objeto de nulidad en este proceso.

Sobre la presunta vulneración del derecho al debido proceso, los principios de confianza legítima, seguridad jurídica y prevalencia de lo sustancial sobre lo formal con la expedición de autos inadmisorios sucesivos, esta Sección ha sostenido que presentada la solicitud de devolución, si la administración advierte una o varias causales de inadmisión de las contempladas en el artículo 857 del Estatuto Tributario, debe proferir el auto inadmisorio en el que indique todos los errores y, luego, si no se subsanan, rechazarla[37].

Así mismo, ha considerado que, presentada la primera solicitud en tiempo, la administración tributaria no puede dictar sucesivos autos inadmisorios, para concluir que la última solicitud de devolución se encuentra por fuera del término legalmente establecido[38]. En ese entendido, si como resultado de las varias inadmisiones, la solicitud se convierte en extemporánea y la DIAN la rechaza, es clara la violación del debido proceso del administrado si se demuestra que la extemporaneidad fue provocada por la administración. En el caso concreto, aunque la DIAN no debió proferir tres autos inadmisorios, tal proceder no es suficiente para vulnerar el debido proceso de la actora.

Es de anotar que la extemporaneidad de la solicitud de devolución y/o compensación que condujo al rechazo definitivo dispuesto en la Resolución 62829000125547 de 30 de diciembre de 2013, confirmada por Resolución 1090 de 30 de diciembre de 2014, es imputable única y exclusivamente a la demandante al dar respuesta al auto inadmisorio 4014 de 8 de octubre de 2013, por fuera del término del artículo 857 [par. 1] del Estatuto Tributario.

En este punto, se observa que, con la intención de subsanar las falencias advertidas por la DIAN en el último auto inadmisorio, el 12 de noviembre de 2013 la demandante generó nueva solicitud de devolución y/o compensación, pero no pudo culminar el trámite a través del sistema informático electrónico dispuesto en el sitio web de la DIAN y desistió de la solicitud.

Ese día, el 12 de noviembre de 2013, vencía el plazo de un mes que otorga el parágrafo 1 del artículo 857 del ET, para que la solicitud se considere oportuna, a pesar de que los dos años para formular la solicitud de devolución y/o compensación ya estuvieran vencidos. Empero, la demandante no lo hizo en esa fecha por lo que lo procedente era el rechazo definitivo de la solicitud por extemporaneidad.

No es aceptable la alegada falla en el sistema electrónico de la DIAN el 12 de noviembre de 2013, puesto que ello no impedía que la actora presentara ese mismo día la solicitud en forma presencial. Al respecto, las normas que regulan el procedimiento de devolución y/o compensación prevén ese evento como una contingencia e indican cómo debe proceder el contribuyente.

Sobre el particular, el artículo 22 del Decreto 2277 de 2012 dispone lo siguiente: “Artículo 22. Presentación de la solicitud de devolución y/o compensación y requisitos generales y especiales a través del servicio informático electrónico. […] Parágrafo 1°. Cuando por inconvenientes técnicos no haya disponibilidad de los servicios informáticos electrónicos y, en consecuencia, el obligado no pueda cumplir con la presentación de la solicitud de devolución y/o compensación en forma virtual, dicha solicitud se podrá hacer en forma manual dentro del término legal y con el lleno de los requisitos que para el efecto determine la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.” [Subraya la Sala] Por su parte, el artículo 6 de la Resolución DIAN 151 de 2012 señala que: “ARTICULO 6.

Contingencia. Cuando el último día del término legal establecido para presentar la solicitud de devolución y/o compensación, por inconvenientes técnicos no haya disponibilidad de los servicios informáticos electrónicos y, en consecuencia, el solicitante no pueda radicarla a través de este mecanismo, deberá presentarla ese mismo día acercándose a la Dirección Seccional competente para su radicación manual.

En estos casos la Subdirección de Gestión de Tecnología y Telecomunicaciones o dependencia que haga sus veces, mediante comunicado debe establecer que la no disponibilidad de los servicios informáticos electrónicos, le impiden efectivamente realizar el trámite. Parágrafo. Para efectos de lo dispuesto en la presente Resolución, el obligado a presentar virtualmente la solicitud de devolución y/o compensación, deberá prever con suficiente antelación el adecuado funcionamiento de los medios requeridos para asegurar el cumplimiento de sus obligaciones.

En ningún caso constituirán causales de justificación de la no radicación de la solicitud de devolución y/o compensación a través del servicio informático electrónico: Los daños en los sistemas, conexiones y/o equipos informáticos del solicitante, los daños en el mecanismo de firma con certificado digital, el olvido de las claves asociadas al mismo, por quienes deben presentar la solicitud de devolución y/o compensación virtualmente.” [Subraya la Sala] De la lectura de las normas transcritas no queda duda de que, ante el inconveniente o falla que le reportó la plataforma digital de la DIAN el día en que vencía el plazo para presentar la solicitud de devolución, ese mismo día la demandante podía presentar en forma manual la solicitud de devolución y/o compensación y así subsanar en tiempo el auto inadmisorio 4014 de 8 de octubre de 2013.

Condena en costas La demandante en el recurso de apelación sostuvo que las costas no están probadas. Para la Sala no debe mantenerse la condena en costas ordenada en primera instancia, pues conforme con el artículo 188 del CPACA[39], en los procesos ante esta jurisdicción, la condena en costas, que según el artículo 361 del CGP incluye las agencias en derecho, se rige por las reglas previstas el artículo 365 del Código General del Proceso, y una de estas reglas es la del numeral 8, según la cual “solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”, requisito que no se cumple en este asunto.

Por la misma razón, no procede la condena en costas en esta instancia. En suma, se revoca el numeral segundo de la parte resolutiva del fallo apelado. En su lugar, se niegan las costas. En lo demás, se confirma la sentencia apelada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sala de lo Contencioso, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A 1.

REVOCAR el numeral segundo de la sentencia apelada. En su lugar, se dispone:

SEGUNDO: NO CONDENAR en costas. 2. En lo demás, CONFIRMAR la sentencia apelada.

3. SIN CONDENA en costas en esta instancia. 4. RECONOCER personería a la abogada Tatiana Orozco Cuervo para actuar en nombre y representación de la DIAN, conforme con el poder que está en el folio 244. Cópiese, notifíquese y comuníquese. Devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha.

Con firma electrónica STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta de la Sección Con firma electrónica Con firma electrónica MILTON CHAVES GARCÍA JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ ----------------------- [1] Fl. 49 c.p. [2] Fls. 39 a 41 c.p. [3] Fl. 50 c.p. [4] Fls. 43 a 45 c.p. [5] Fl. 52 c.p. [6] Fls. 47 y 48 c.p. [7] Fl. 54 c.p. [8] Fls. 25 a 26 c.p. [9] Fls.30 a 38 c.p. [10] Fls. 1A a 24 c.p. [11] Fls. 78 a 99 c.p. [12] Fls. 183 al 195 c.p. [13] Fls. 205 a 224 c. p. [14] Fls. 262 a 278 c.p. [15] Fls. 238 a 244 c.p. [16] Teniendo en cuenta que el último digito del NIT de la actora es 5, el día de vencimiento se verifica en el artículo 23 del Decreto 4836 de 2010, por el cual se fijan los lugares y plazos para la presentación de las declaraciones tributarias y para el pago de los impuestos, anticipos y retenciones en la fuente y se dictan otras disposiciones. [17] Fl. 49 c.p. [18] Fl. 50 c.p. [19] Fls. 51 a 52 c.p. [20] Fls. 39 a 41 c.p. [21] Fls. 43 a 45 c.p. [22] Fls. 47 a 48 c.p. [23] Fl. 42 c.p. [24] Fl. 43 y 125 reverso c.p. [25] Fl. 47 c.p. [26] Fl. 105 reverso [27] Fls. 106 a 118 c.p. [28] Fls. 25 a 26 c.p. [29] Fls. 30 a 38 c.p. [30] Por el cual se reglamenta parcialmente el procedimiento de devoluciones y compensaciones y se dictan otras disposiciones. [31] Por el cual se reglamenta parcialmente el procedimiento de gestión de las devoluciones y compensaciones y se dictan otras disposiciones.

Posteriormente, este decreto fue modificado por el Decreto 2877 de 11 de diciembre de 2013. [32] Artículo 20. Devolución a la cuenta bancaria. Los valores objeto de devolución por ser giros del Presupuesto Nacional, serán entregados por la Nación al beneficiario titular del saldo a favor a través de abono a cuenta corriente o cuenta de ahorros, para ello el beneficiario deberá entregar con la solicitud una constancia de la titularidad de la cuenta corriente o de ahorros activa, en una entidad vigilada por la Superintendencia Financiera de Colombia, con fecha de expedición no mayor a un (1) mes. [33] Fl. 55 c.p. [34] Fl. 57 c.p. [35] Fl. 56 c.p. [36] Fl. 105 reverso c.p. [37] Ver sentencia de 2 de octubre de 2003, Exp. 76001-23-31-000-1999-01932- 01 [13603], C.P. Ligia López Díaz.

Ver también sentencias de 18 de octubre de 2007, Exp. 25000-23-27-000-2002-00654-01 (15965), M.P. María Inés Ortiz Barbosa; 3 de julio de 2008, Exp. 25000-23-27-000-2004-01052-01 [15511], C.P. Héctor J. Romero Díaz y 19 de abril de 2012, Exp. 25000-23-27-000-2005- 90122-01 [17849], C.P. Carmen Teresa Ortiz Rodríguez. [38] Ibídem [39] CPACA.

Art. 188. Condena en costas. “Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”.