05001-23-33-000-2018-01734-00 — Consejo de Estado

05001-23-33-000-2018-01734-00Consejo de Estado · SECCIÓN CUARTASentencia2020-06-18

Ponente: Milton Chaves García

Actor: Compañía Del Hotel Nutibara S.A.·Demandado: Municipio De Medellín (Antioquia)

De qué trata

Síntesis: El literal d) del numeral 2° del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo señala la oportunidad para presentar la demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho: “Artículo 164. Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: (…) 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: (…) d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales;” Según esta disposición, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho debe ser ejercido dentro de los cuatro meses siguientes a la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo objeto de la demanda. De no hacerse dentro de este lapso, se configura el fenómeno de la caducidad. La misma codificación exige para la presentación de la demanda que se haya agotado la discusión en sede administrativa, en tanto la jurisdicción debe pronunciarse sobre las decisiones definitivas adoptadas por la Administración. No obstante, es posible acudir ante la jurisdicción si la Administración negó la oportunidad de adelantar la discusión administrativa mediante los recursos procedentes. Dice el numeral 2º del artículo 161 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo: “Artículo 161. Requisitos previos para demandar. La presentación de la demanda se someterá al cumplimiento de requisitos previos en los siguientes casos: (…) 2. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo particular deberán haberse ejercido y decidido los recursos que de acuerdo con la ley fueren obligatorios. El silencio negativo en relación con la primera petición permitirá demandar directamente el acto presunto. Si las autoridades administrativas no hubieran dado oportunidad de interponer los recursos procedentes, no será exigible el requisito al que se refiere este numeral.” (Subraya la Sala) Entonces, la interposición de los recursos procedentes en sede administrativa constituye un presupuesto para acudir a la administración de justicia, y controvertir la decisión definitiva adoptada por la Administración; esto es, la decisión de los recursos procedentes interpuestos. Pero si la misma Administración niega el trámite de los recursos procedentes, la propia ley contempla la posibilidad de que el particular afectado pueda acudir a la jurisdicción administrativa, demostrando la ilegalidad de la negativa de la Administración a tramitarlos. (…) [N]i en la demanda ni en el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia apelada se encuentra que la demandante haya demostrado la ilegalidad de la decisión del municipio de negar el trámite del recurso de apelación contra el oficio número 201730306940 del 4 de diciembre de 2017, que negó su solicitud de declaratoria de prescripción. Entonces, como bien lo advierte el Tribunal, la decisión definitiva sobre la solicitud de prescripción corresponde al oficio mediante el cual se resolvió el recurso de reposición, pues no se demostró que contra la misma procediera un ulterior recurso de apelación, indebidamente negado por el municipio demandado. La interposición de un recurso improcedente en sede administrativa no pospone el inicio del término de caducidad, en tanto no afecta el carácter definitivo del acto recurrido. Así lo ha sostenido la Sección Primera del Consejo de Estado: “[…] Para la Sala, es evidente que la actora interpuso los recursos contra el referido acto administrativo a sabiendas de que eran improcedentes, por lo tanto no es de recibo que ahora pretenda que el término de caducidad se le cuente a partir de la fecha en que se notificó la última decisión administrativa que no le dio trámite a los mismos. Si la recurrente consideraba que contra la Resolución núm. 035 de 24 de abril de 2015 sí procedían los recursos de Ley y la negativa de la oportunidad para interponerlos constituía una violación de sus derechos al debido proceso y defensa, debía presentar en tiempo la correspondiente demanda y suscitar dicho debate dentro del proceso, como un argumento adicional para sustentar la nulidad pretendida (…)”. En materia tributaria, la Sección Cuarta del Consejo de Estado también ha sostenido que si la Administración niega injustificadamente el trámite de los recursos procedentes en sede administrativa, la caducidad se cuenta desde la notificación de la decisión que contiene esa decisión, siempre que el demandante demuestre la ilegalidad de la decisión administrativa que niega darle trámite al recurso procedente. En caso contrario, el término de caducidad debe contarse a partir de la fecha de notificación del acto definitivo. Por lo tanto, no hay lugar a considerar la existencia de un error en la interpretación del artículo 87 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo efectuada por el Tribunal en punto a la firmeza de los actos administrativos, como lo afirma la sociedad apelante, pues la decisión definitiva en este caso corresponde a la decisión del recurso de reposición, y no a la del rechazo del recurso de queja, en tanto no se demostró la procedencia del recurso de apelación. Tampoco hay una violación a los principios pro homine y pro actione señalados por la apelante, en tanto no se advierte que ni la Administración ni el Tribunal hayan optado por una interpretación restrictiva de las normas sobre el trámite de los recursos administrativos y su firmeza. No se sustentó la ilegalidad de la decisión del municipio de declarar improcedente el recurso de apelación, ni por qué debe entenderse que la actuación administrativa finalizó con la negativa a tramitar el recurso de queja, como lo sostiene la apelante. Por el contrario, la actuación administrativa se entiende finalizada con la notificación del acto que resolvió el recurso de reposición, y desde ese mismo momento debe contarse el término de caducidad. En tanto no se demostró que el recurso de apelación sí procedía, la decisión sobre el recurso de queja no puede tomarse como base para el cálculo del término de caducidad de la demanda. Por lo anterior, se tiene que la apelante no desvirtuó las conclusiones del Tribunal respecto de la caducidad del medio de control, por lo que confirmará la sentencia apelada.CONDENA EN COSTAS - Improcedencia. Por falta de prueba de su causación[S]e advierte que no existen elementos de prueba que demuestren o justifiquen las erogaciones por concepto de costas en segunda instancia. Por tanto, no procede la condena en costas en segunda instancia.

MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Término de caducidad / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Normativa / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Momento en el que inicia el término / RECURSOS EN SEDE ADMINISTRATIVA – Alcance / REQUISITOS PREVIOS PARA DEMANDAR – Normativa / INTERPOSICIÓN DE UN RECURSO IMPROCEDENTE EN SEDE ADMINISTRATIVA – Alcance.

No pospone el inicio del término de caducidad, en tanto no afecta el carácter definitivo del acto recurrido / PRINCIPIOS PRO HOMINE Y PRO ACTIONE – No violación El literal d) del numeral 2° del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo señala la oportunidad para presentar la demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho: “Artículo 164.

Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: (…) 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: (…) d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales;” Según esta disposición, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho debe ser ejercido dentro de los cuatro meses siguientes a la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo objeto de la demanda.

De no hacerse dentro de este lapso, se configura el fenómeno de la caducidad. La misma codificación exige para la presentación de la demanda que se haya agotado la discusión en sede administrativa, en tanto la jurisdicción debe pronunciarse sobre las decisiones definitivas adoptadas por la Administración. No obstante, es posible acudir ante la jurisdicción si la Administración negó la oportunidad de adelantar la discusión administrativa mediante los recursos procedentes.

Dice el numeral 2º del artículo 161 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo: “Artículo 161. Requisitos previos para demandar. La presentación de la demanda se someterá al cumplimiento de requisitos previos en los siguientes casos: (…) 2. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo particular deberán haberse ejercido y decidido los recursos que de acuerdo con la ley fueren obligatorios.

El silencio negativo en relación con la primera petición permitirá demandar directamente el acto presunto. Si las autoridades administrativas no hubieran dado oportunidad de interponer los recursos procedentes, no será exigible el requisito al que se refiere este numeral.” (Subraya la Sala) Entonces, la interposición de los recursos procedentes en sede administrativa constituye un presupuesto para acudir a la administración de justicia, y controvertir la decisión definitiva adoptada por la Administración; esto es, la decisión de los recursos procedentes interpuestos.

Pero si la misma Administración niega el trámite de los recursos procedentes, la propia ley contempla la posibilidad de que el particular afectado pueda acudir a la jurisdicción administrativa, demostrando la ilegalidad de la negativa de la Administración a tramitarlos. (…) [N]i en la demanda ni en el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia apelada se encuentra que la demandante haya demostrado la ilegalidad de la decisión del municipio de negar el trámite del recurso de apelación contra el oficio número 201730306940 del 4 de diciembre de 2017, que negó su solicitud de declaratoria de prescripción. Entonces, como bien lo advierte el Tribunal, la decisión definitiva sobre la solicitud de prescripción corresponde al oficio mediante el cual se resolvió el recurso de reposición, pues no se demostró que contra la misma procediera un ulterior recurso de apelación, indebidamente negado por el municipio demandado.

La interposición de un recurso improcedente en sede administrativa no pospone el inicio del término de caducidad, en tanto no afecta el carácter definitivo del acto recurrido. Así lo ha sostenido la Sección Primera del Consejo de Estado: “[…] Para la Sala, es evidente que la actora interpuso los recursos contra el referido acto administrativo a sabiendas de que eran improcedentes, por lo tanto no es de recibo que ahora pretenda que el término de caducidad se le cuente a partir de la fecha en que se notificó la última decisión administrativa que no le dio trámite a los mismos.

Si la recurrente consideraba que contra la Resolución núm. 035 de 24 de abril de 2015 sí procedían los recursos de Ley y la negativa de la oportunidad para interponerlos constituía una violación de sus derechos al debido proceso y defensa, debía presentar en tiempo la correspondiente demanda y suscitar dicho debate dentro del proceso, como un argumento adicional para sustentar la nulidad pretendida (…)”.

En materia tributaria, la Sección Cuarta del Consejo de Estado también ha sostenido que si la Administración niega injustificadamente el trámite de los recursos procedentes en sede administrativa, la caducidad se cuenta desde la notificación de la decisión que contiene esa decisión, siempre que el demandante demuestre la ilegalidad de la decisión administrativa que niega darle trámite al recurso procedente.

En caso contrario, el término de caducidad debe contarse a partir de la fecha de notificación del acto definitivo. Por lo tanto, no hay lugar a considerar la existencia de un error en la interpretación del artículo 87 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo efectuada por el Tribunal en punto a la firmeza de los actos administrativos, como lo afirma la sociedad apelante, pues la decisión definitiva en este caso corresponde a la decisión del recurso de reposición, y no a la del rechazo del recurso de queja, en tanto no se demostró la procedencia del recurso de apelación. Tampoco hay una violación a los principios pro homine y pro actione señalados por la apelante, en tanto no se advierte que ni la Administración ni el Tribunal hayan optado por una interpretación restrictiva de las normas sobre el trámite de los recursos administrativos y su firmeza.

No se sustentó la ilegalidad de la decisión del municipio de declarar improcedente el recurso de apelación, ni por qué debe entenderse que la actuación administrativa finalizó con la negativa a tramitar el recurso de queja, como lo sostiene la apelante. Por el contrario, la actuación administrativa se entiende finalizada con la notificación del acto que resolvió el recurso de reposición, y desde ese mismo momento debe contarse el término de caducidad.

En tanto no se demostró que el recurso de apelación sí procedía, la decisión sobre el recurso de queja no puede tomarse como base para el cálculo del término de caducidad de la demanda. Por lo anterior, se tiene que la apelante no desvirtuó las conclusiones del Tribunal respecto de la caducidad del medio de control, por lo que confirmará la sentencia apelada.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 164 NUMERAL 2 LITERAL D / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 161 NUMERAL 2 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 87 CONDENA EN COSTAS – Improcedencia. Por falta de prueba de su causación [S]e advierte que no existen elementos de prueba que demuestren o justifiquen las erogaciones por concepto de costas en segunda instancia. Por tanto, no procede la condena en costas en segunda instancia. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA Bogotá, D.C., dieciocho (18) de junio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 05001-23-33-000-2018-01734-00(25043) Actor: COMPAÑÍA DEL HOTEL NUTIBARA S.A. Demandado: MUNICIPIO DE MEDELLÍN (ANTIOQUIA) FALLO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia del 11 de septiembre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que declaró de oficio la excepción de caducidad, se inhibió para pronunciarse de fondo sobre las pretensiones de la demanda, y condenó en costas a la parte demandante.

ANTECEDENTES El día 24 de marzo de 2010, la sociedad Compañía del Hotel Nutibara S.A. solicitó a la Administración municipal de Medellín el otorgamiento de una facilidad de pago de lo adeudado por concepto de impuesto predial causado hasta el año 2010. Ese mismo día, tal facilidad de pago fue concedida a la sociedad mediante la Resolución nro. 800.004.518.745[1].

A partir del día 23 de agosto de 2010, fecha de vencimiento de pago de la quinta cuota según el acuerdo de pago, la demandante incumplió con los pagos pactados. El 23 de agosto de 2017, la demandante presentó ante la administración municipal una solicitud de declaratoria de prescripción de la deuda por impuesto predial unificado y/o declaratoria de pérdida de ejecutoria del acto administrativo de la facilidad de pago, por considerar que se configuraban los requisitos legales de ambos fenómenos jurídicos[2].

El 18 de octubre de 2017, mediante comunicación número 21730258149, el municipio negó la solicitud de prescripción y/o de falta de ejecutoria[3]. El 8 de noviembre de 2017, la demandante presentó recurso de reposición y en subsidio apelación contra la anterior decisión[4], que fue resuelto mediante el oficio 201730306940 del 4 de diciembre de 2017, suscrito por el Líder del Programa Unidad de Cobranzas de la Subsecretaría de Tesorería del municipio de Medellín, negando la solicitud.

En la misma comunicación se manifestó que no procedía el recurso de apelación[5]. El 6 de marzo de 2018, la demandante presentó un recurso de queja ante la Subsecretaría de Tesorería de Medellín contra el oficio número 201730306940 del 4 de diciembre de 2017[6], que fue negado mediante comunicación número 201830100515 del día 19 de abril de 2018, notificada el 24 de mayo del mismo año[7].

DEMANDA 1. Pretensiones La sociedad Compañía del Hotel Nutibara S.A., por intermedio de apoderado y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, formuló las siguientes pretensiones[8]: 1. “Se declare la nulidad de los actos administrativos No. 201730258149 de octubre 18 de 2.017, “Respuesta a solicitud”, No. 201730306940 de diciembre 4 de 2.017, “Respuesta Recurso 20171029997”, y la decisión plasmada en el acto No. 201830100515 de Abril 19 de 2.018, “Respuesta recurso de queja”, pues fueron emanadas con infracción a las normas que debieron fundarse.

Que como consecuencia de la prosperidad de la NULIDAD DE LOS ACTOS DEMANDADOS, se RESTABLEZCA EL DERECHO a favor del Demandante y mediante la sentencia proferida, se ordene a la entidad demandada dejar sin efecto los Actos demandados y como consecuencia de esta decisión el Demandante no es responsable ante la Alcaldía de Medellín por el pago de sanciones e impuestos prescritas, en cuantía de $1.627.104.768.oo. 2.

Declarar la pérdida de fuerza de ejecutoriedad de la Resolución No  800.004.518.745 del 24 de marzo de 2010, a través de la cual se determinó como valor a financiar a la sociedad COMPAÑÍA DEL HOTEL NUTIBARA S.A. la suma $1.014.726.766, por concepto de deuda tributaria originada hasta esa fecha por impuesto predial unificado y se le concedió un plazo de 60 meses para pagar las 60 cuotas necesarias para el cubrimiento de dicho monto. 2. [sic] Declarar en favor de la Sociedad Comercial denominada COMPAÑÍA DEL HOTEL NUTIBARA S.A., identificada con NIT. 890.903.397-3, la prescripción de la acción de cobro de las obligaciones tributarias cargadas a su nombre, que sean anteriores al 22 de agosto del año 2012, y causadas en razón de la generación del impuesto predial unificado sobre los inmuebles de los cuales dicha sociedad es titular del derecho de dominio en el Municipio de Medellín - Antioquia. 4. [sic] Habiéndose procedido en la forma antes solicitada, se efectúe una reliquidación a la fecha de lo adeudado por parte de la sociedad COMPAÑÍA DEL HOTEL NUTIBARA S.A. al Municipio de Medellín por concepto de impuesto predial unificado y se corrija el debido cobrar. 5.

Solicito que se condene al pago de costas y agencias en derecho a la entidad demandada”. 2. Normas violadas La demandante invocó como normas violadas los artículos 1, 4, 6, 13, 29, 95 y 209 de la Constitución Política, 3 de la Ley 489 de 1998, 91 de la Ley 1437 de 2011, y 817 del Estatuto Tributario. 3. Concepto de violación Según la demandante, mediante los actos demandados el municipio de Medellín confirmó una obligación prescrita, en razón de la pérdida de ejecutoriedad de la facilidad de pago suscrita con el municipio.

Según lo dispuesto en el artículo 91 de la Ley 1437 de 2011, la Administración municipal debía adelantar los actos necesarios para la satisfacción de la obligación objeto de la facilidad de pago dentro de los cinco años siguientes a la fecha del último pago (23 de agosto de 2010). Si bien la facilidad de pago interrumpió el término de prescripción de las obligaciones a cargo de la sociedad demandante objeto del acuerdo, la Administración debía iniciar el cobro de las sumas adeudadas a partir del momento del incumplimiento.

Al dejar transcurrir el plazo de cinco años para el cobro, el acto contentivo del acuerdo perdió fuerza ejecutoria, y su cobro desconoce el término de prescripción de cinco años de las obligaciones tributarias. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El municipio de Medellín se opuso a las pretensiones de la demanda en los siguientes términos[9]: El municipio se encuentra dentro del término para adelantar el cobro de las vigencias tributarias contenidas en la facilidad de pago concedida, pues la prescripción debe contarse a partir de la fecha en que se declaró el incumplimiento de la facilidad de pago.

Por regla general, la fecha a partir de la cual puede contarse el término de prescripción es la de la ejecutoria del acto, según lo dispuesto en el artículo 817 E.T. Sin embargo, en caso de que se hayan otorgado facilidades de pago, el artículo 814 numeral 3 del mismo estatuto le otorga a la Administración la potestad de dejar sin efecto dicho acuerdo, y hacer efectiva la garantía, caso en el cual la prescripción debe contarse desde la notificación de tal decisión. La expedición de un acto administrativo que deje sin vigencia el plazo concedido para el pago de una facilidad otorgada es potestativa (no obligatoria) para la Administración, y en tal caso, el término de prescripción de la acción de cobro comienza a contarse de nuevo desde la notificación de la misma.

SENTENCIA APELADA El Tribunal declaró de oficio la excepción de caducidad, se inhibió para pronunciarse de fondo sobre las pretensiones de la demanda, y condenó en costas a la parte demandante. Las razones de la decisión se resumen así[10]: Según lo dispuesto por el Consejo de Estado, el acto que niega la solicitud de prescripción de la acción de cobro es susceptible de ser demandado ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en tanto contiene una manifestación de voluntad administrativa respecto de una situación concreta que afecta al deudor.

En este caso, el acto que definió la situación jurídica sustancial de la demandante frente a la solicitud de prescripción de la acción de cobro es el oficio 201730258149 del 18 de octubre de 2017, confirmado por el oficio 201730306940 del 4 de diciembre de 2017. Como la Administración no dio oportunidad para interponer el recurso de apelación, la decisión administrativa adquirió firmeza a partir de la notificación del oficio 201730306940 del 4 de diciembre de 2017, que daba por terminado el procedimiento administrativo, ya que no había lugar a otro pronunciamiento en apelación. El recurso de apelación no fue rechazado por la Administración por alguna de las causales contempladas en el artículo 74 de la Ley 1437 de 2011, sino que indicó que tal recurso no procedía. Como el recurso de queja procede cuando se rechaza el de apelación, tampoco cabía el recurso de queja, pues no hubo rechazo sino improcedencia. El cómputo del término de caducidad de la demanda debe hacerse desde el día siguiente a la notificación del acto que dio por terminado el procedimiento administrativo (el oficio 201730306940 del 4 de diciembre de 2017), y no desde el día siguiente a la notificación del acto que tuvo por improcedente el recurso de queja, pues este último no creó, modificó o extinguió una situación jurídica respecto a lo determinado en el oficio 201730306940 del 4 de diciembre de 2017.

Lo contrario supondría extender los plazos de caducidad mediante la interposición de recursos o peticiones improcedentes. Dado que el oficio 201730306940 del 4 de diciembre de 2017 se notificó el 1º de marzo de 2018, los cuatro meses para la interposición de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho se cumplieron el día 2 de julio de 2018, mientras que la demanda fue radicada el 13 de agosto, cuando ya había transcurrido el término de caducidad, por lo que había lugar a declarar de oficio la operancia de la caducidad.

RECURSO DE APELACIÓN La demandante presentó recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia[11]. A su juicio, el Tribunal interpretó la firmeza del acto administrativo a partir del supuesto del numeral primero del artículo 87 CPACA (cuando no procede ningún recurso), desconociendo que el numeral segundo del mismo artículo dispone que la firmeza tiene lugar desde la decisión de los recursos interpuestos.

En este caso, es aplicable el numeral 2 del artículo 87 citado, pues esa norma no discrimina respecto del recurso interpuesto; simplemente dispone que la firmeza se cuenta desde la notificación de la decisión del recurso interpuesto, y la queja es, por definición legal, un recurso. La decisión del Tribunal desconoce el principio pro homine que la Corte Constitucional ha desarrollado en casos como el presente, según el cual entre los posibles análisis de una situación, debe privilegiarse la interpretación más garantista.

Se desconoce también el principio pro actione, según el cual en caso de duda en la aplicación de normas adjetivas, debe prevalecer aquella interpretación que posibilite la discusión judicial del asunto, y no la que lo niegue. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Las partes guardaron silencio en esta etapa del proceso. MINISTERIO PÚBLICO El Ministerio Público solicitó confirmar el fallo apelado, por considerar improcedente el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos de trámite[12].

A juicio del Ministerio Público, los actos demandados son actos de simple trámite, que no están sometidos a control por parte de esta jurisdicción. Si bien el municipio debió rechazar inicialmente la solicitud de prescripción (en realidad, de caducidad de un derecho), en tanto la prescripción solo puede alegarse como excepción dentro de un proceso de cobro coactivo, los actos demandados no crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas particulares de manera definitiva, sino que impulsan un proceso de cobro coactivo.

Por otra parte, el hecho de que se le haya dado trámite a un recurso improcedente, aunque constituye un error de procedimiento por parte del municipio, no revive un término vencido. CONSIDERACIONES DE LA SALA Problema jurídico En los términos del recurso de apelación, la Sala debe establecer si operó la caducidad del medio de control interpuesto por la demandante.

La caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho El literal d) del numeral 2° del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo señala la oportunidad para presentar la demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho: “Artículo 164.

Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: (…) 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: (…) d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales;” Según esta disposición, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho debe ser ejercido dentro de los cuatro meses siguientes a la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo objeto de la demanda.

De no hacerse dentro de este lapso, se configura el fenómeno de la caducidad. La misma codificación exige para la presentación de la demanda que se haya agotado la discusión en sede administrativa, en tanto la jurisdicción debe pronunciarse sobre las decisiones definitivas adoptadas por la Administración. No obstante, es posible acudir ante la jurisdicción si la Administración negó la oportunidad de adelantar la discusión administrativa mediante los recursos procedentes.

Dice el numeral 2º del artículo 161 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo: “Artículo 161. Requisitos previos para demandar. La presentación de la demanda se someterá al cumplimiento de requisitos previos en los siguientes casos: (…) 2. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo particular deberán haberse ejercido y decidido los recursos que de acuerdo con la ley fueren obligatorios.

El silencio negativo en relación con la primera petición permitirá demandar directamente el acto presunto. Si las autoridades administrativas no hubieran dado oportunidad de interponer los recursos procedentes, no será exigible el requisito al que se refiere este numeral.” (Subraya la Sala) Entonces, la interposición de los recursos procedentes en sede administrativa constituye un presupuesto para acudir a la administración de justicia, y controvertir la decisión definitiva adoptada por la Administración; esto es, la decisión de los recursos procedentes interpuestos.

Pero si la misma Administración niega el trámite de los recursos procedentes, la propia ley contempla la posibilidad de que el particular afectado pueda acudir a la jurisdicción administrativa, demostrando la ilegalidad de la negativa de la Administración a tramitarlos. En el presente caso, como se expuso en el acápite de hechos, la sociedad demandante interpuso un recurso de queja ante la Subsecretaría de Tesorería de Medellín contra el oficio número 201730306940 del 4 de diciembre de 2017, que fue negado mediante comunicación número 201830100515 del día 19 de abril de 2018, notificada el 24 de mayo del mismo año. Si la parte demandante consideraba que esta decisión carecía de sustento jurídico, era de su cargo demostrar que así era (esto es, que debía tramitarse el recurso de apelación), y por lo tanto, que la negativa de la Administración lo habilitaba para impugnar los actos proferidos por el municipio ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, aunque no se hubiese agotado la discusión en sede administrativa, tomando como inicio del término de caducidad la notificación de la decisión que negó dicho trámite.

Por el contrario, ni en la demanda ni en el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia apelada se encuentra que la demandante haya demostrado la ilegalidad de la decisión del municipio de negar el trámite del recurso de apelación contra el oficio número 201730306940 del 4 de diciembre de 2017, que negó su solicitud de declaratoria de prescripción. Entonces, como bien lo advierte el Tribunal, la decisión definitiva sobre la solicitud de prescripción corresponde al oficio mediante el cual se resolvió el recurso de reposición, pues no se demostró que contra la misma procediera un ulterior recurso de apelación, indebidamente negado por el municipio demandado.

La interposición de un recurso improcedente en sede administrativa no pospone el inicio del término de caducidad, en tanto no afecta el carácter definitivo del acto recurrido. Así lo ha sostenido la Sección Primera del Consejo de Estado[13]: “[…] Para la Sala, es evidente que la actora interpuso los recursos contra el referido acto administrativo a sabiendas de que eran improcedentes, por lo tanto no es de recibo que ahora pretenda que el término de caducidad se le cuente a partir de la fecha en que se notificó la última decisión administrativa que no le dio trámite a los mismos.

Si la recurrente consideraba que contra la Resolución núm. 035 de 24 de abril de 2015 sí procedían los recursos de Ley y la negativa de la oportunidad para interponerlos constituía una violación de sus derechos al debido proceso y defensa, debía presentar en tiempo la correspondiente demanda y suscitar dicho debate dentro del proceso, como un argumento adicional para sustentar la nulidad pretendida (…)”.

En materia tributaria, la Sección Cuarta del Consejo de Estado también ha sostenido que si la Administración niega injustificadamente el trámite de los recursos procedentes en sede administrativa, la caducidad se cuenta desde la notificación de la decisión que contiene esa decisión, siempre que el demandante demuestre la ilegalidad de la decisión administrativa que niega darle trámite al recurso procedente.

En caso contrario, el término de caducidad debe contarse a partir de la fecha de notificación del acto definitivo[14]. Por lo tanto, no hay lugar a considerar la existencia de un error en la interpretación del artículo 87 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo efectuada por el Tribunal en punto a la firmeza de los actos administrativos, como lo afirma la sociedad apelante, pues la decisión definitiva en este caso corresponde a la decisión del recurso de reposición, y no a la del rechazo del recurso de queja, en tanto no se demostró la procedencia del recurso de apelación. Tampoco hay una violación a los principios pro homine y pro actione señalados por la apelante, en tanto no se advierte que ni la Administración ni el Tribunal hayan optado por una interpretación restrictiva de las normas sobre el trámite de los recursos administrativos y su firmeza.

No se sustentó la ilegalidad de la decisión del municipio de declarar improcedente el recurso de apelación, ni por qué debe entenderse que la actuación administrativa finalizó con la negativa a tramitar el recurso de queja, como lo sostiene la apelante. Por el contrario, la actuación administrativa se entiende finalizada con la notificación del acto que resolvió el recurso de reposición, y desde ese mismo momento debe contarse el término de caducidad.

En tanto no se demostró que el recurso de apelación sí procedía, la decisión sobre el recurso de queja no puede tomarse como base para el cálculo del término de caducidad de la demanda. Por lo anterior, se tiene que la apelante no desvirtuó las conclusiones del Tribunal respecto de la caducidad del medio de control, por lo que confirmará la sentencia apelada.

De la condena en costas La condena en costas fijada por la sentencia de primera instancia no fue objeto de apelación, por lo que no hay lugar a pronunciarse sobre las costas impuestas por el Tribunal. Por otra parte, se advierte que no existen elementos de prueba que demuestren o justifiquen las erogaciones por concepto de costas en segunda instancia. Por tanto, no procede la condena en costas en segunda instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO: Confirmar la sentencia apelada.

SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia. Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha. Con firma electrónica STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta de la Sección Con firma electrónica Con firma electrónica MILTON CHAVES GARCÍA JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ ----------------------- [1] Folios 20 a 23, c.p. [2] Folios 25 a 27, c.p. [3] Folios 28 a 30, c.p. [4] Folios 31 a 36, c. p. [5] Folios 52 y 53, c. p. [6] Folios 54 a 63, c.p. [7] Folios 64 a 66, c.p. [8] Folio 6, c. p. [9] Folios 135 a 145, c. p. [10] Folios 185 a 191 c. p. [11] Folios 196 a 200, c. p. [12] Folios 17 a 19, c.p. 2. [13] CONSEJO DE ESTADO.

Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Auto del 30 de junio de 2016, exp. 11001-03-24-000-2016-00076-00, M.P. María Elizabeth García González. [14] CONSEJO DE ESTADO. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Sentencia del 10 de octubre de 2016, exp. 20311, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. En el mismo sentido, auto del 12 de diciembre de 2018, exp. 24104, M.P. Milton Chaves García.