05001-23-33-000-2015-00995-01 — Consejo de Estado

05001-23-33-000-2015-00995-01Consejo de Estado · SECCIÓN CUARTASentencia2020-06-04

Ponente: Stella Jeannette Carvajal Basto

Actor: Coomeva Entidad Promotora De Salud S.A.·Demandado: Municipio De Medellín

De qué trata

Síntesis: El silencio administrativo es un fenómeno en virtud del cual la ley contempla que, en determinados casos, a la falta de decisión de la Administración frente a peticiones o recursos elevados por los administrados, se le da un efecto que puede ser negativo o positivo. Ese efecto se conoce como acto ficto o presunto pues, aunque en tales eventos no existe una decisión expresa que contenga la voluntad de la Administración frente al asunto que ha sido sometido a su consideración, la ley le da al silencio de la Administración unos efectos similares a los del acto administrativo expreso. La razón de ser del fenómeno del silencio administrativo es la de evitar que los asuntos que la Administración debe resolver queden sin decidir de manera indefinida. En el caso del silencio negativo, le abre al interesado la posibilidad de demandar el acto ficto negativo, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, para que le sea resuelta la situación, sin que deba esperar de manera indefinida una solución al respecto, y de esta manera poderle garantizar la efectividad de sus derechos. De conformidad con lo señalado en el artículo 40 del Código Contencioso Administrativo, Decreto 01 de 1984, «[t]ranscurrido un plazo de tres meses contados a partir de la presentación de una petición sin que se haya notificado decisión que la resuelva, se entenderá que ésta es negativa». Esta misma norma prevé que «[l]a ocurrencia del silencio administrativo negativo no eximirá de responsabilidad a las autoridades ni las excusará del deber de decidir sobre la petición inicial, salvo que el interesado haya hecho uso de los recursos de la vía gubernativa con fundamento en él, contra el acto presunto». La Corte Constitucional, en la sentencia C-875 de 2011, señaló la doble finalidad del silencio administrativo negativo. «En términos constitucionales se puede definir la figura del silencio administrativo como una herramienta que el legislador ha dispuesto para que el ciudadano pueda: i) hacer valer sus derechos ante la administración de justicia, en el caso del silencio administrativo negativo, por cuanto no puede quedar indefinidamente a la espera de una respuesta por parte del ente estatal encargado de resolverla, hecho que hace necesario crear un mecanismo para que pueda acudir ante la misma administración recurriendo el acto ficto o ante la jurisdicción o, ii) ver satisfechos sus derechos ante la omisión de la administración,… ». El silencio administrativo negativo configura una ficción legal denominada acto ficto o presunto, que no es más que la presunción de una negativa de la administración por el hecho de no haber resuelto la petición. Ese acto no configura una respuesta, por lo que la Administración no queda eximida de responder, excepto cuando el afectado ha interpuesto los recursos contra dicho acto o cuando habiendo acudido ante la jurisdicción contencioso administrativa, se haya notificado auto admisorio de la demanda. El silencio administrativo en materia tributaria y en relación con la solicitud de devolución, tiene efectos negativos (regla general), porque en el ordenamiento tributario no está previsto el efecto contrario. (…) Conforme con esas pruebas, la Sala advierte que, con ocasión de la solicitud de devolución radicada el 25 de agosto de 2004, la administración inició proceso de fiscalización a COOMEVA, respecto del ICA año base 2002 periodo gravable 2003. Por lo anterior, con el oficio SRH-3649 del 6 de diciembre de 2004, se le informó a COOMEVA que, por haberse expedido requerimiento especial en relación con las sumas solicitadas en devolución, «hasta tanto sea resuelto no es procedente ordenar la devolución solicitada» (Negrilla de la Sala). Esto, porque conforme con el parágrafo del artículo 201 del Decreto 011 de 6 de enero de 2004, por medio del cual se adopta el régimen procedimental en materia tributaria para el municipio de Medellín, «[e]n todos los casos antes de ordenar la devolución o compensación de saldos, la Subsecretaría de Rentas Municipales, efectuará las investigaciones previas necesarias y/o auditará incluso la última declaración privada. Estas declaraciones deberán quedar debidamente confirmadas». Norma que, a su vez dispone que «[e]l plazo estipulado para efectuar la devolución se suspenderá por el término que dure la inspección y/o investigación tributaria si fuera necesario efectuarlas; y se contará desde la fecha de notificación del respectivo acto administrativo» (Destaca la Sala). En este caso, mediante la Resolución No. 3197 de 11 de abril de 2005, se profirió liquidación oficial de revisión en relación con el impuesto de industria y comercio del año base 2002 periodo gravable 2003, razón por la cual, en la parte motiva de dicho acto administrativo, al referirse a la solicitud de devolución hecha en la respuesta al requerimiento especial, se le indicó a COOMEVA que «hasta tanto no se establezca el valor real que debe tributar la sociedad contribuyente no podrá la administración generar una devolución de un saldo que no es real». Lo anterior, porque contra ese acto administrativo procedía el recurso de reconsideración. Posteriormente, con el Oficio SRH-2612 de 21 de julio de 2005, notificado el 3 de agosto de 2005, el municipio de Medellín le informó a COOMEVA que debido a que la Subsecretaria de Rentas Municipales, practicó liquidación de revisión del impuesto de industria y comercio para el año base 2002 periodo gravable 2003, generando reajustes del impuesto y avisos, sanción e intereses por valor de $438.132.131 y, al no interponerse recurso de reconsideración. «no es procedente ordenar la devolución solicitada» (Negrilla de la Sala). Téngase en cuenta que en este caso, la solicitud de devolución, en los términos del artículo 857-1 del ET, aplicable por remisión del artículo 202 del Decreto 011 de 2004, fue objeto de rechazo provisional, «mientras se resuelve sobre su procedencia, es decir, hasta que culmine el proceso de determinación y discusión del tributo o, en otras palabras, hasta que se defina en vía gubernativa y/o judicial sobre la procedencia del saldo a favor declarado». En este sentido, se reitera que “la decisión definitiva sobre la procedencia de los saldos a favor y, su devolución, sólo puede tomarse una vez culmine el proceso de determinación del tributo y, se decida su legalidad por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”. En este caso, el proceso judicial en relación con la liquidación oficial del tributo culminó con la sentencia proferida del 15 de febrero de 2013 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que declaró la nulidad de la Resolución No. 3197 del 11 de abril de 2005 y, a título de restablecimiento del derecho, que COOMEVA EPS S.A. no está obligada a pagar los valores que le fueron liquidados en dicho acto administrativo. Además, se negó la pretensión de devolución, porque «la Sala no cuenta con los elementos de juicio necesarios, que le permitan dilucidar, si efectivamente, a la luz de las normas que rigen la materia, la solicitud de devolución presentada por la demandante se encontraba o no ajustada a derecho, pues basta con advertir que no sólo no existe en el plenario copia de dicha solicitud ni de sus antecedentes administrativos con el fin de evaluar el contenido de la misma, sino que además, como la administración no resolvió de fondo dicha solicitud al momento de proferir el acto acusado, tampoco es factible acudir a los considerandos del mismo a efectos de entrañar el contenido de la solicitud y la procedencia de ordenar la devolución del saldo a favor, razones más que suficientes para denegar lo pedido». Es oportuno mencionar que en los términos del artículo 857-1 del ET, una vez determinado de manera definitiva el saldo a favor del contribuyente, no es necesario una nueva solicitud de devolución o compensación, pues basta con que el contribuyente presente la copia del acto o providencia respectiva. En el caso que nos ocupa, mediante el Oficio SRH 8012 de 17 de mayo de 2013 y en respuesta al derecho de petición presentado el 9 de abril de 2013, el municipio de Medellín le informó a COOMEVA que, teniendo en cuenta la sentencia del 15 de febrero de ese mismo año, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, «se reliquida la cuenta desde agosto de 2005, fecha en la cual se liquidó la resolución y se retiran del sistema los valores facturados, ya que no es procedente la devolución ya que no se presentan pagos» (Negrilla de la Sala). Así mismo, se expuso que, para esa fecha, «la cuenta del contribuyente queda con deuda por valor de $56.095.451 de capital y $162.845.207 de intereses». Es decir, conforme con dicho oficio, no es procedente la devolución solicitada, porque «no se presentan pagos», pero, adicionalmente, porque la cuenta corriente de COOMEVA registra una deuda, por ende, en los términos del parágrafo del artículo 201 del Decreto 011 de 2004, de existir un saldo a favor por concepto de ICA para el año base 2002 periodo gravable 2003, como lo alega la demandante, es deber de la administración «ordena[r] el cruce de cuentas y si queda saldo a su favor se devolverá en las condiciones establecidas». Sumado a lo anterior, la Sala advierte que en el Oficio SIH No. 19984 del 29 de octubre 10 de 2013, se puso de presente que «[e]l saldo a favor originado del procesamiento de la declaración del año base 2002, año gravable 2003, ha venido compensando mensualmente con el impuesto facturado». (…) La Sala subraya que, ante la certeza de un pronunciamiento expreso de la administración, en relación con la solicitud de devolución (oficio SIH-13456 del 23 de julio de 2014), independientemente de que el administrado comparta o no su contenido, se descarta la ocurrencia del silencio administrativo negativo y, por ende, la existencia del acto administrativo ficto o presunto cuya nulidad se pretende en esta oportunidad. En este orden de ideas y, teniendo en cuenta que en este caso se solicita la nulidad del acto administrativo ficto que no se configuró, lo procedente es revocar la sentencia de primera instancia y, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda.CONDENA EN COSTAS - Normativa / CONDENA EN COSTAS - Integración / CONDENA EN COSTAS - Improcedencia por falta de prueba de su causación[D]e conformidad con lo previsto en los artículos 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y 365 del Código General del Proceso, no se condenará en costas en esta instancia (agencias en derecho y gastos del proceso), comoquiera que no se encuentran probadas en el proceso.

SILENCIO ADMINISTRATIVO – Definición / SILENCIO ADMINISTRATIVO – Efecto. Puede ser negativo o positivo / ACTO FICTO O PRESUNTO – Noción y alcance / SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO – Alcance / SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO – Normativa / SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO – Término para que opere / ACTO FICTO O PRESUNTO – Efectos jurídicos.

Ese acto no configura una respuesta, por lo que la Administración no queda eximida de responder, excepto cuando el afectado ha interpuesto los recursos contra dicho acto o cuando habiendo acudido ante la jurisdicción contencioso administrativa, se haya notificado auto admisorio de la demanda / SILENCIO ADMINISTRATIVO EN MATERIA TRIBUTARIA Y EN RELACIÓN CON LA SOLICITUD DE DEVOLUCIÓN – Efectos negativos / SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO – Regla general / PROCEDENCIA DE LOS SALDOS A FAVOR Y LA SOLICITUD DE DEVOLUCIÓN – Alcance.

Sólo puede tomarse una vez culmine el proceso de determinación del tributo y, se decida su legalidad por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo / SOLICITUD DE DEVOLUCIÓN O COMPENSACIÓN CUANDO EXISTE DETERMINACIÓN DEFINITIVA DEL SALDO A FAVOR DEL CONTRIBUYENTE – Normativa / SOLICITUD DE DEVOLUCIÓN O COMPENSACIÓN – Improcedencia / SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO – No ocurrencia El silencio administrativo es un fenómeno en virtud del cual la ley contempla que, en determinados casos, a la falta de decisión de la Administración frente a peticiones o recursos elevados por los administrados, se le da un efecto que puede ser negativo o positivo.

Ese efecto se conoce como acto ficto o presunto pues, aunque en tales eventos no existe una decisión expresa que contenga la voluntad de la Administración frente al asunto que ha sido sometido a su consideración, la ley le da al silencio de la Administración unos efectos similares a los del acto administrativo expreso. La razón de ser del fenómeno del silencio administrativo es la de evitar que los asuntos que la Administración debe resolver queden sin decidir de manera indefinida.

En el caso del silencio negativo, le abre al interesado la posibilidad de demandar el acto ficto negativo, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, para que le sea resuelta la situación, sin que deba esperar de manera indefinida una solución al respecto, y de esta manera poderle garantizar la efectividad de sus derechos. De conformidad con lo señalado en el artículo 40 del Código Contencioso Administrativo, Decreto 01 de 1984, «[t]ranscurrido un plazo de tres meses contados a partir de la presentación de una petición sin que se haya notificado decisión que la resuelva, se entenderá que ésta es negativa».

Esta misma norma prevé que «[l]a ocurrencia del silencio administrativo negativo no eximirá de responsabilidad a las autoridades ni las excusará del deber de decidir sobre la petición inicial, salvo que el interesado haya hecho uso de los recursos de la vía gubernativa con fundamento en él, contra el acto presunto». La Corte Constitucional, en la sentencia C–875 de 2011, señaló la doble finalidad del silencio administrativo negativo. «En términos constitucionales se puede definir la figura del silencio administrativo como una herramienta que el legislador ha dispuesto para que el ciudadano pueda: i) hacer valer sus derechos ante la administración de justicia, en el caso del silencio administrativo negativo, por cuanto no puede quedar indefinidamente a la espera de una respuesta por parte del ente estatal encargado de resolverla, hecho que hace necesario crear un mecanismo para que pueda acudir ante la misma administración recurriendo el acto ficto o ante la jurisdicción o, ii) ver satisfechos sus derechos ante la omisión de la administración,… ».

El silencio administrativo negativo configura una ficción legal denominada acto ficto o presunto, que no es más que la presunción de una negativa de la administración por el hecho de no haber resuelto la petición. Ese acto no configura una respuesta, por lo que la Administración no queda eximida de responder, excepto cuando el afectado ha interpuesto los recursos contra dicho acto o cuando habiendo acudido ante la jurisdicción contencioso administrativa, se haya notificado auto admisorio de la demanda.

El silencio administrativo en materia tributaria y en relación con la solicitud de devolución, tiene efectos negativos (regla general), porque en el ordenamiento tributario no está previsto el efecto contrario. (…) Conforme con esas pruebas, la Sala advierte que, con ocasión de la solicitud de devolución radicada el 25 de agosto de 2004, la administración inició proceso de fiscalización a COOMEVA, respecto del ICA año base 2002 periodo gravable 2003.

Por lo anterior, con el oficio SRH-3649 del 6 de diciembre de 2004, se le informó a COOMEVA que, por haberse expedido requerimiento especial en relación con las sumas solicitadas en devolución, «hasta tanto sea resuelto no es procedente ordenar la devolución solicitada» (Negrilla de la Sala). Esto, porque conforme con el parágrafo del artículo 201 del Decreto 011 de 6 de enero de 2004, por medio del cual se adopta el régimen procedimental en materia tributaria para el municipio de Medellín, «[e]n todos los casos antes de ordenar la devolución o compensación de saldos, la Subsecretaría de Rentas Municipales, efectuará las investigaciones previas necesarias y/o auditará incluso la última declaración privada.

Estas declaraciones deberán quedar debidamente confirmadas». Norma que, a su vez dispone que «[e]l plazo estipulado para efectuar la devolución se suspenderá por el término que dure la inspección y/o investigación tributaria si fuera necesario efectuarlas; y se contará desde la fecha de notificación del respectivo acto administrativo» (Destaca la Sala).

En este caso, mediante la Resolución No. 3197 de 11 de abril de 2005, se profirió liquidación oficial de revisión en relación con el impuesto de industria y comercio del año base 2002 periodo gravable 2003, razón por la cual, en la parte motiva de dicho acto administrativo, al referirse a la solicitud de devolución hecha en la respuesta al requerimiento especial, se le indicó a COOMEVA que «hasta tanto no se establezca el valor real que debe tributar la sociedad contribuyente no podrá la administración generar una devolución de un saldo que no es real».

Lo anterior, porque contra ese acto administrativo procedía el recurso de reconsideración. Posteriormente, con el Oficio SRH-2612 de 21 de julio de 2005, notificado el 3 de agosto de 2005, el municipio de Medellín le informó a COOMEVA que debido a que la Subsecretaria de Rentas Municipales, practicó liquidación de revisión del impuesto de industria y comercio para el año base 2002 periodo gravable 2003, generando reajustes del impuesto y avisos, sanción e intereses por valor de $438.132.131 y, al no interponerse recurso de reconsideración. «no es procedente ordenar la devolución solicitada» (Negrilla de la Sala).

Téngase en cuenta que en este caso, la solicitud de devolución, en los términos del artículo 857-1 del ET, aplicable por remisión del artículo 202 del Decreto 011 de 2004, fue objeto de rechazo provisional, «mientras se resuelve sobre su procedencia, es decir, hasta que culmine el proceso de determinación y discusión del tributo o, en otras palabras, hasta que se defina en vía gubernativa y/o judicial sobre la procedencia del saldo a favor declarado».

En este sentido, se reitera que “la decisión definitiva sobre la procedencia de los saldos a favor y, su devolución, sólo puede tomarse una vez culmine el proceso de determinación del tributo y, se decida su legalidad por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”. En este caso, el proceso judicial en relación con la liquidación oficial del tributo culminó con la sentencia proferida del 15 de febrero de 2013 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que declaró la nulidad de la Resolución No. 3197 del 11 de abril de 2005 y, a título de restablecimiento del derecho, que COOMEVA EPS S.A. no está obligada a pagar los valores que le fueron liquidados en dicho acto administrativo.

Además, se negó la pretensión de devolución, porque «la Sala no cuenta con los elementos de juicio necesarios, que le permitan dilucidar, si efectivamente, a la luz de las normas que rigen la materia, la solicitud de devolución presentada por la demandante se encontraba o no ajustada a derecho, pues basta con advertir que no sólo no existe en el plenario copia de dicha solicitud ni de sus antecedentes administrativos con el fin de evaluar el contenido de la misma, sino que además, como la administración no resolvió de fondo dicha solicitud al momento de proferir el acto acusado, tampoco es factible acudir a los considerandos del mismo a efectos de entrañar el contenido de la solicitud y la procedencia de ordenar la devolución del saldo a favor, razones más que suficientes para denegar lo pedido».

Es oportuno mencionar que en los términos del artículo 857-1 del ET, una vez determinado de manera definitiva el saldo a favor del contribuyente, no es necesario una nueva solicitud de devolución o compensación, pues basta con que el contribuyente presente la copia del acto o providencia respectiva. En el caso que nos ocupa, mediante el Oficio SRH 8012 de 17 de mayo de 2013 y en respuesta al derecho de petición presentado el 9 de abril de 2013, el municipio de Medellín le informó a COOMEVA que, teniendo en cuenta la sentencia del 15 de febrero de ese mismo año, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, «se reliquida la cuenta desde agosto de 2005, fecha en la cual se liquidó la resolución y se retiran del sistema los valores facturados, ya que no es procedente la devolución ya que no se presentan pagos» (Negrilla de la Sala).

Así mismo, se expuso que, para esa fecha, «la cuenta del contribuyente queda con deuda por valor de $56.095.451 de capital y $162.845.207 de intereses». Es decir, conforme con dicho oficio, no es procedente la devolución solicitada, porque «no se presentan pagos», pero, adicionalmente, porque la cuenta corriente de COOMEVA registra una deuda, por ende, en los términos del parágrafo del artículo 201 del Decreto 011 de 2004, de existir un saldo a favor por concepto de ICA para el año base 2002 periodo gravable 2003, como lo alega la demandante, es deber de la administración «ordena[r] el cruce de cuentas y si queda saldo a su favor se devolverá en las condiciones establecidas».

Sumado a lo anterior, la Sala advierte que en el Oficio SIH No. 19984 del 29 de octubre 10 de 2013, se puso de presente que «[e]l saldo a favor originado del procesamiento de la declaración del año base 2002, año gravable 2003, ha venido compensando mensualmente con el impuesto facturado». (…) La Sala subraya que, ante la certeza de un pronunciamiento expreso de la administración, en relación con la solicitud de devolución (oficio SIH-13456 del 23 de julio de 2014), independientemente de que el administrado comparta o no su contenido, se descarta la ocurrencia del silencio administrativo negativo y, por ende, la existencia del acto administrativo ficto o presunto cuya nulidad se pretende en esta oportunidad.

En este orden de ideas y, teniendo en cuenta que en este caso se solicita la nulidad del acto administrativo ficto que no se configuró, lo procedente es revocar la sentencia de primera instancia y, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda. FUENTE FORMAL: DECRETO 01 DE 1984 (CCA) – ARTÍCULO 40 / DECRETO 011 DE 2004 – ARTÍCULO 201 / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 857-1 / DECRETO 011 DE 2004 – ARTÍCULO 202 CONDENA EN COSTAS – Normativa / CONDENA EN COSTAS – Integración / CONDENA EN COSTAS – Improcedencia por falta de prueba de su causación [D]e conformidad con lo previsto en los artículos 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y 365 del Código General del Proceso, no se condenará en costas en esta instancia (agencias en derecho y gastos del proceso), comoquiera que no se encuentran probadas en el proceso.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 188 / LEY 1564 DE 2012 (CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO) – ARTÍCULO 365 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá, D.C., cuatro (4) de junio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 05001-23-33-000-2015-00995-01(22910) Actor: COOMEVA ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD S.A. Demandado: MUNICIPIO DE MEDELLÍN FALLO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la sociedad demandante contra la sentencia del 24 de noviembre de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia Sala Cuarta de Oralidad, que en la parte resolutiva dispuso: «PRIMERO: DECLÁRASE probada de oficio la excepción de caducidad de la acción. En consecuencia, la Sala se INHIBE de hacer pronunciamiento de fondo sobre las pretensiones de la demanda, por lo expuesto en la parte motiva de este proveído.

SEGUNDO: No hay lugar a condena en costas en el presente asunto, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: En firme esta providencia, procédase al archivo del expediente».

ANTECEDENTES El 27 de marzo de 2003, COOMEVA E.P.S. S.A. presentó la declaración del impuesto de industria y comercio por el año base 2002, periodo gravable 2003 en la que liquidó un impuesto de $12.984.000[1]. Por el mismo tributo y periodo, la Secretaría de Hacienda de Medellín liquidó y envió cuentas de cobro (no se especifican las fechas), por la suma total de $256.075.791[2], que según COOMEVA, pagó. El 25 de agosto de 2004, COOMEVA radicó ante la Secretaría de Hacienda de Medellín solicitud de devolución del pago de lo no debido y/o por exceso[3], por la suma de $241.247.791, por concepto de impuesto de industria y comercio del año gravable 2003, porque los ingresos pertenecen al sistema nacional de salud y, por ende, están exentos del citado tributo[4].

Previo requerimiento especial, el 11 de abril de 2005, el municipio de Medellín expidió la Resolución No. 3197, por medio de la cual practicó liquidación oficial de revisión del impuesto de industria y comercio, a cargo de la cooperativa, correspondiente al año gravable 2003. En esa oportunidad se determinó un impuesto a pagar por $295.113.793, se impuso sanción por inexactitud por $112.114.317 y sanción por responder a la solicitud de información de manera extemporánea por $7.698.621[5].

La anterior liquidación oficial de revisión se demandó ante el Tribunal Administrativo de Antioquia, corporación que mediante sentencia de primera instancia, del 15 de febrero de 2013, declaró su nulidad y, a título de restablecimiento del derecho, «SE DECLARA que la sociedad Coomeva Entidad Promotora de Salud no está obligada a cancelar los valores que le fueron liquidados en la Resolución anulada, por concepto del Impuesto de Industria y Comercio y Avisos, año base 2002 - periodo gravable 2003.

Igualmente se declara que la sociedad demandante no está obligada al pago de la sanción por inexactitud contenida en la resolución anulada». Por otra parte, negó la pretensión de devolución de la sumas pagadas, porque «la Sala no cuenta con los elementos de juicio necesarios que le permitan dilucidar, si efectivamente, a la luz de las normas que rigen la materia, la solicitud de devolución presentada por la demandante se encontraba o no ajustada a derecho»[6].

Decisión que no fue apelada. La entidad demandante afirmó que en varias oportunidades solicitó la continuidad del proceso de devolución y que a la fecha de presentación de esta demanda[7], la Administración no había resuelto la petición, por lo que operó el silencio administrativo negativo. DEMANDA COOMEVA ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD S.A., en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), formuló las siguientes pretensiones: «PRETENSIÓN PRIMERA.

Por las razones de hecho y de derecho planteadas en la presente demanda, solicito se declare que se configuró el silencio administrativo negativo. PRETENSIÓN SEGUNDA. Como consecuencia de lo anterior y de conformidad con todos los argumentos sustentados en la presente demanda, se declare la nulidad del acto ficto resultante del silencio administrativo negativo, mediante el cual se negó la solicitud de devolución. PRETENSIÓN TERCERA.

Como consecuencia de la nulidad que será declarada con fundamento en la Pretensión Segunda, solicito se restablezca en su derecho a mi representada ordenando la devolución de la suma de TRESCIENTOS QUINCE MILLONES CUATROCIENTOS SETENTA Y UN MIL DOSCIENTOS CINCUENTA Y CINCO PESOS ($315.471.255) M/CTE correspondientes al saldo a favor y/o pago en exceso del impuesto de industria y comercio correspondiente al año base 2002 – periodo gravable 2003, solicitada el 25 de agosto de 2004 con el radicado No. 5233.

PRETENSIÓN CUARTA. Como consecuencia de las nulidades que serán declaradas con fundamento en Pretensión Segunda y lo ordenado en la pretensión tercera, solicito se restablezca en su derecho a mi representada ordenando el pago de los intereses legales establecidos en el Código Civil, así como los intereses corrientes y moratorios establecidos en el artículo 863 del Estatuto Tributario Nacional, así: - Intereses legales: desde la fecha de pago de la declaración hasta la fecha de solicitud de devolución, esto es 25 de agosto de 2004. - Intereses corrientes: desde el 30 de septiembre de 2004, fecha en la cual fue notificado el requerimiento especial 3197 de 2004, el cual finalmente fue confirmado en la Resolución 3197 de 2005, declarada nula por el Tribunal Administrativo de Antioquia, hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia que declare nulo el acto administrativo ficto aquí demandado. - Intereses moratorios: desde el 6 de octubre de 2004, fecha en que se venció el plazo para ordenar la devolución hasta la fecha efectiva del giro del cheque, emisión del título o consignación. PRETENSIÓN SEXTA: Condenar al Municipio de Medellín -Secretaría de Hacienda a pagar a COOMEVA las costas del presente proceso»[8].

Invocó como disposiciones violadas, las siguientes: • Artículos 2 y 29 de la Constitución Política • Artículos 2, 3 y 42 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo • Artículo 857-1 del Estatuto Tributario • Artículo 202 del Decreto Municipal 011 de 2004 Como concepto de la violación expuso, en síntesis, lo siguiente: Manifestó que la ausencia de pronunciamiento frente a la solicitud de devolución presentada el 25 de agosto de 2004, dio lugar a que se configurara el silencio administrativo negativo y, por ende, existe un acto ficto negando el derecho, cuya nulidad se pretende en esta oportunidad.

Señaló que, con la omisión del ente municipal, de no continuar con el proceso de devolución y negarse a expedir el respectivo acto administrativo, se vulneraron los derechos al debido proceso y defensa. Adicionalmente, se desconocieron los principios constitucionales de equidad, justicia e imparcialidad. Indicó que la administración violó el principio de contradicción y el artículo 42 del CPACA, por desatender todas las peticiones de devolución. Agregó que se violó el artículo 857-1 del Estatuto Tributario, por remisión del artículo 202 del Decreto Municipal 011 de 2004, porque el municipio no continuó con el proceso de devolución del saldo a favor, luego de que el Tribunal Administrativo de Antioquia se pronunciara sobre el proceso de fiscalización. Dicha omisión, condujo a que se le niegue el derecho a percibir los intereses corrientes, moratorios y legales.

Finalmente, puso de presente que la Secretaría de Hacienda de Medellín, mediante oficio del 5 de febrero de 2014, aceptó que el pago en exceso y/o saldo a favor de COOMEVA, resultante del ajuste de la cuenta corriente por la declaratoria de nulidad de la resolución 3197 de 2005, es de $315.471.255, suma que solicita se devuelva, junto con los intereses.

OPOSICIÓN El municipio de Medellín se opuso a las pretensiones de la demanda, por las siguientes razones: Propuso las excepciones de cosa juzgada e ineptitud de la demanda por indebida escogencia de la acción, por considerar que la solicitud de devolución ya fue resuelta por el Tribunal Administrativo de Antioquia en sentencia del 15 de febrero de 2013, la que se encuentra ejecutoriada y hace tránsito a cosa juzgada, razón por la cual, el municipio no estaba obligado a pronunciarse frente a la pretendida devolución. Indicó que como lo discutido es la devolución del impuesto de industria y comercio, que no fue ordenada en el referido fallo, la sociedad debió iniciar el proceso ejecutivo, en lugar del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

Expuso que la solicitud de devolución fue radicada por la cooperativa el 25 de agosto de 2004 y, resuelta por el Tribunal Administrativo de Antioquia en sentencia del 15 de febrero de 2013, providencia que no fue apelada. Agregó que, la demandante no puede pretender revivir el trámite de devolución, porque respecto del mismo, se agotó el procedimiento administrativo y se profirió decisión judicial.

Manifestó que el municipio respondió los derechos de petición presentados por la demandante y, destacó que, con el Oficio del 22 de julio de 2014, se le informó que «existe una determinación judicial, que es clara y que hace tránsito a cosa juzgada y en la cual se determinó NEGAR LA SOLICITUD DE DEVOLUCIÓN pretendida por COOMEVA EPS S.A. y que fuera formulada a la administración municipal mediante radicado No. 5233 del 25 de agosto de 2004».

Adicionalmente, puso de presente que COOMEVA ha interpuesto dos acciones de tutela frente a la solicitud de devolución analizada en este proceso. Trámites en los que se ha ordenado el cese del incidente de desato por cumplimiento del fallo de tutela. Lo anterior, evidencia que la inconformidad de la actora radica en la respuesta dada por el municipio a su solicitud de devolución. AUDIENCIA INICIAL El 25 de julio de 2016, se llevó a cabo la audiencia inicial de que trata el artículo 180 de la Ley 1437 de 2011[9].

En dicha diligencia se precisó que no se presentaron irregularidades procesales, nulidades y se declararon no probadas las excepciones de cosa juzgada[10] e ineptitud de la demanda[11]. El litigio se concretó en «establecer sobre la declaratoria de nulidad del acto ficto producto de la petición presentada el 25 de agosto de 2004, mediante el cual el Municipio de Medellín, negó la devolución del dinero pagado en exceso por la sociedad Coomeva E.P.S. S.A., por concepto del impuesto de industria y comercio del año base 2002, periodo gravable 2003»[12].

SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta de Oralidad, declaró probada de oficio la excepción de caducidad de la acción. En consecuencia, se inhibió de decidir el fondo del asunto, con fundamento en las siguientes consideraciones: Expuso que la entidad demandada emitió múltiples oficios en los que se refirió a la devolución del saldo a favor y, concluyó que, aunque la parte demandante no está de acuerdo con los argumentos expuestos por el municipio, esto no implica que, frente a la petición de devolución, el acto administrativo no sea definitivo.

Precisó que el Oficio SIH 13456 del 23 de julio de 2014, definió la situación jurídica de la parte actora, como quiera que, con dicho acto la entidad demandada dio respuesta definitiva a la solicitud de devolución, negando su procedencia, con fundamento en la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia. De esta manera, para el tribunal, el citado oficio constituye el acto administrativo definitivo demandable ante esta jurisdicción. Concluyó que, en este caso, el hecho de que la parte actora no esté conforme con la respuesta dada por el municipio, no conduce a la falta de pronunciamiento y, por ende, a la configuración de un acto ficto negativo.

Advirtió que, como el oficio del 23 de julio de 2014, fue notificado a COOMEVA el 27 de julio de 2014 y, la demanda se presentó el 5 de mayo de 2015, operó el fenómeno de la caducidad de la acción. Finalmente, se abstuvo de condenar en costas, porque no se configuró el supuesto previsto en el artículo 365 del CGP, toda vez que no hay una parte vencida en este proceso.

RECURSO DE APELACIÓN COOMEVA ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD S.A. interpuso recurso de apelación, con fundamento en los siguientes argumentos: Afirmó que el municipio de Medellín aplicó un procedimiento inadecuado para dar cumplimiento a la sentencia que declaró la nulidad de la Resolución 3197 de 2005, al considerarla condenatoria, cuando es declarativa.

Agregó que la administración aún no ha resuelto la solicitud de devolución, porque el oficio del 23 de julio de 2014, se fundamentó en la sentencia del tribunal, que negó la devolución pretendida en esa oportunidad. Tanto es así que, de manera reiterada, el municipio ha afirmado que no va a expedir acto administrativo en relación con la citada petición de devolución. Sostuvo que el municipio, en las diferentes comunicaciones y en la contestación de la demanda, aceptó expresamente que no ha proferido ningún acto administrativo que resuelva la solicitud de devolución presentada.

Advirtió que con el Oficio SIH 13456 del 23 de julio de 2014, no se dio respuesta definitiva a la solicitud de devolución, por el contrario, lo que se observa, es que la administración se abstuvo de resolverla. Por lo tanto, ante la ausencia de decisión, se configuró el silencio administrativo negativo en relación con la devolución del pago en exceso reclamado y, por ende, no operó la caducidad declarada por el tribunal.

Finalmente, manifestó que existe independencia entre el proceso de determinación y el de devolución y, respecto de este último, subrayó que no existe pronunciamiento alguno. Por consiguiente, es obligación del municipio resolver la solicitud de devolución presentada, ordenando el reintegro del capital junto con los respectivos intereses. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN COOMEVA EPS S.A. reiteró los argumentos del recurso de apelación, insistió en que el municipio de Medellín no se ha pronunciado sobre la solicitud de devolución presentada el 25 de agosto de 2004 y, por tanto, se configuró el silencio administrativo negativo, cuyo acto ficto se demanda en este proceso.

El municipio de Medellín guardó silencio en esta etapa procesal. El Ministerio Público solicitó que se confirme la sentencia de primera instancia. Expuso que una vez proferido el fallo del Tribunal, la entidad demandante le solicitó a la Secretaría de Hacienda que se diera continuidad al proceso de devolución iniciado el 25 de agosto de 2004.

En respuesta a dicha solicitud, la administración mediante el Oficio SIH 13455 del 22 de julio de 2014, le dio respuesta de manera definitiva y negativa a la solicitud de devolución, por ende, no se configuró el acto administrativo ficto demandado por COOMEVA. Conforme con lo anterior, operó la caducidad del medio de control, si se tiene en cuenta que la demanda se presentó el 5 de mayo de 2015.

CONSIDERACIONES DE LA SALA Corresponde a la Sala decidir sobre la legalidad de la actuación del municipio de Medellín frente a la solicitud de devolución de lo pagado por COOMEVA, por concepto del impuesto de industria y comercio del año base 2002, periodo gravable 2003. En los términos del recurso de apelación, se debe determinar: i) si la administración municipal decidió la solicitud de devolución presentada por COOMEVA el 25 de agosto de 2004, o si se configuró el silencio administrativo negativo y ii) si procede la devolución del impuesto pagado y de los intereses reclamados.

SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO El silencio administrativo es un fenómeno en virtud del cual la ley contempla que, en determinados casos, a la falta de decisión de la Administración frente a peticiones o recursos elevados por los administrados, se le da un efecto que puede ser negativo o positivo. Ese efecto se conoce como acto ficto o presunto pues, aunque en tales eventos no existe una decisión expresa que contenga la voluntad de la Administración frente al asunto que ha sido sometido a su consideración, la ley le da al silencio de la Administración unos efectos similares a los del acto administrativo expreso.

La razón de ser del fenómeno del silencio administrativo es la de evitar que los asuntos que la Administración debe resolver queden sin decidir de manera indefinida[13]. En el caso del silencio negativo, le abre al interesado la posibilidad de demandar el acto ficto negativo, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, para que le sea resuelta la situación, sin que deba esperar de manera indefinida una solución al respecto, y de esta manera poderle garantizar la efectividad de sus derechos.

De conformidad con lo señalado en el artículo 40 del Código Contencioso Administrativo, Decreto 01 de 1984[14], «[t]ranscurrido un plazo de tres meses contados a partir de la presentación de una petición sin que se haya notificado decisión que la resuelva, se entenderá que ésta es negativa». Esta misma norma prevé que «[l]a ocurrencia del silencio administrativo negativo no eximirá de responsabilidad a las autoridades ni las excusará del deber de decidir sobre la petición inicial, salvo que el interesado haya hecho uso de los recursos de la vía gubernativa con fundamento en él, contra el acto presunto».

La Corte Constitucional, en la sentencia C–875 de 2011, señaló la doble finalidad del silencio administrativo negativo. «En términos constitucionales se puede definir la figura del silencio administrativo como una herramienta que el legislador ha dispuesto para que el ciudadano pueda: i) hacer valer sus derechos ante la administración de justicia, en el caso del silencio administrativo negativo, por cuanto no puede quedar indefinidamente a la espera de una respuesta por parte del ente estatal encargado de resolverla, hecho que hace necesario crear un mecanismo para que pueda acudir ante la misma administración recurriendo el acto ficto o ante la jurisdicción o, ii) ver satisfechos sus derechos ante la omisión de la administración,… ».

El silencio administrativo en materia tributaria y en relación con la solicitud de devolución, tiene efectos negativos (regla general), porque en el ordenamiento tributario no está previsto el efecto contrario[15]. CASO CONCRETO En el recurso de apelación, la parte demandante manifestó que, contrario a lo afirmado por el tribunal, mediante el Oficio SIH 13456 del 23 de julio de 2014, no se le dio respuesta definitiva a la solicitud de devolución presentada el 25 de agosto de 2004.

Por el contrario, es evidente que el municipio de Medellín se abstuvo de decidirla. La cooperativa alegó que, a la fecha de presentación de la demanda, esto es, el 5 de mayo de 2015, la Administración no había dado respuesta a la citada solicitud de devolución del pago de lo no debido y/o en exceso, por la suma de $241.247.791, correspondiente al impuesto de industria y comercio por el año base 2002 – periodo gravable 2003.

Por lo anterior, operó el silencio administrativo negativo y, por ende, se pretende la nulidad del acto ficto que negó la devolución solicitada el 25 de agosto de 2004. Dentro del expediente obran las siguientes pruebas: • Solicitud de devolución del 25 de agosto de 2004[16], en la que requiere que «se sirva ordenar la devolución de la suma de DOSCIENTOS CUARENTA Y UN MILLONES DOSCIENTOS CUARENTA Y SIETE MIL SETECIENTOS NOVENTA Y UN PESOS ($241.247.791) pagados en exceso por COOMEVA E.P.S. S.A. por concepto de Industria y Comercio por el año base 2.002 – periodo gravable del 2003; y en consecuencia se acceda a la petición de acuerdo al procedimiento legal señalado para el evento». • Requerimiento Especial REQ No. 3197 del 25 de septiembre de 2004, mediante el cual, la administración municipal propuso modificar la declaración del impuesto de industria y comercio correspondiente al año base 2002 periodo gravable 2003, por considerar que COOMEVA realiza actividades gravables con dicho tributo, por las que percibe ingresos[17]. • Oficio SRH-3649 del 6 de diciembre de 2004[18], suscrito por el Subsecretario de Rentas Municipales de la Alcaldía de Medellín, por el que se otorga respuesta a la solicitud de devolución del 25 de agosto de 2004, radicado 5233.

En ese oficio se le informó al apoderado de COOMEVA que «la Subsecretaría de Rentas Municipales, empezó la etapa de fiscalización del año base 2002 periodo gravable 2003, mediante el Requerimiento Especial REQ-3197 de septiembre 25 de 2004, notificado septiembre 30 del presente año, hasta tanto sea resuelto no es procedente ordenar la devolución solicitada» (Destaca la Sala). • Resolución No. 3197 del 11 de abril de 2005[19], mediante la cual, la Subsecretaría de Rentas Municipales practicó liquidación oficial de revisión del impuesto de industria y comercio a cargo de COOMEVA EPS S.A., correspondiente al año base 2002 periodo gravable 2003.

En ese acto consta que «en atención a la respuesta presentada por el contribuyente, en el cual solicita se REVOQUE en su totalidad el Requerimiento No. 3197 de septiembre 25 de 2004. Sustenta su pretensión en los siguientes argumentos: Primero: Existe solicitud de Devolución debidamente sustentada que no ha sido resuelta por la administración. Segundo: Improcedencia de la sanción por inexactitud.

Al respecto es importante hacer algunas precisiones: Primero: El artículo 369 del Decreto 710 de 2000, establece que la Administración posee sesenta días hábiles para resolver las solicitudes de devolución, sin embargo efectuará las investigaciones necesarias antes de ordenar la devolución, y en este caso en particular el contribuyente presentó declaraciones privadas que son sujetas a estas investigaciones y que hasta tanto no se establezca el valor real que debe tributar la sociedad contribuyente no podrá la administración generar una devolución de un saldo que no es real.

(…)» (Destaca la Sala). • Oficio SRH-2612 del 21 de julio de 2005[20] suscrito por el Subsecretario de Rentas Municipales de la Alcaldía de Medellín, en el que en respuesta a la solicitud de devolución del 25 de agosto de 2004, radicado 5233, le informó al apoderado de COOMEVA que «mediante la Resolución No. 3197 de abril 11 de 2005 la Subsecretaria de Rentas Municipales, practica Liquidación de Revisión del Impuesto de Industria y Comercio para el año base 2002 periodo gravable 2003, generando reajustes del impuesto y avisos, sanción e intereses por valor de $438.132.131, los cuales se facturaran para el mes de agosto del presente año, ya que la sociedad no hizo uso del recurso de Reconsideración, informado en la Resolución antes citada.

(…) Por lo anterior, no es procedente ordenar la devolución solicitada». (Destaca la Sala). • Sentencia del 15 de febrero de 2013[21] proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que anuló la Resolución No. 3197 del 11 de abril de 2005 y, a título de restablecimiento del derecho, declaró que COOMEVA EPS S.A. no está obligada a pagar los valores que le fueron liquidados en la resolución anulada, como tampoco la sanción por inexactitud.

Adicionalmente, el Tribunal negó la pretensión de devolución. • Oficio SRH No. 8012 del 17 de mayo de 2013[22], suscrito por el Subsecretario de Ingresos de Medellín, con el que se dio respuesta a la petición radicada el 9 de abril de 2013, así: «[e]n atención a la providencia citada proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante el cual declara la nulidad de la Resolución 3197 de abril 11 de 2005 expedida por la subsecretaria de rentas (hoy subsecretaría de ingresos) para el contribuyente COOMEVA ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD EPS, con NIT 805.000.427, se reliquida la cuenta desde agosto de 2005, fecha en la cual se liquidó la resolución y se retiran del sistema los valores facturados, ya que no es procedente la devolución ya que no se presentan pagos[23] (…).

A la fecha la cuenta del contribuyente queda con deuda por valor de $56.095.451 de capital y $162.845.207 de intereses». • Oficio UJ-1168 del 29 de agosto de 2013[24], suscrito por el Abogado Unidad Jurídica de la Secretaría de Hacienda Municipal, con el que se respondió la petición radicada el 21 de agosto de 2013, en los siguientes términos «[a]l liquidar la Resolución 3197 de 11 de abril de 2005, se cobraron $243.726.780 de ajuste de impuesto de industria y comercio, $36.559.020 de ajuste de avisos y tableros y la sanción por inexactitud por $112.114.317 y sanción por no responder información por $7.698.621.

Por los valores facturados según la Resolución 3197 de abril 11 de 2005 y que se cobraron en seis cuotas, no se registran pagos realizados por parte del contribuyente. (…)». Se reiteraron las cifras que reporta el estado de cuenta de la contribuyente, conforme consta en el oficio anterior. • Oficio SIH No. 19984 del 29 de octubre 10 de 2013[25] suscrito por el Subsecretario de Ingresos de Medellín, en el que da respuesta a la petición radicada el 20 de septiembre de 2013, así «[l]a Subsecretaría de Ingresos, dio respuesta el 17 de mayo de 2013, con oficio SRH No. 8012, a la Unidad Jurídica de la Secretaría de Hacienda, a la solicitud de información para dar cumplimiento al fallo del Tribunal Administrativo de Antioquia, con radicado No. 05001233100020050749900 de 15 de febrero de 2013, que declaró la nulidad de la resolución No. 3197 del 11 de abril de 2005.

Se informó que se reliquidó la cuenta desde agosto de 2005, fecha en la cual se facturó la liquidación de revisión del periodo gravable 2003 y se retiraron del sistema los valores facturados por este concepto, ya que no es procedente la devolución porque el contribuyente no realizó pagos desde agosto de 2005 a octubre de 2013. Para octubre de 2013, en atención de petición del contribuyente de fecha 20 de septiembre de 2013, se verificó de nuevo el estado de cuenta, actualizando el debido cobrar desde mayo de 2004, fecha en la cual se facturó el ajuste de la declaración del año base 2002, año gravable 2003 y teniendo en cuenta el estado de cuenta presentado por las vigencias 2005 a 2011 y que se informó a COOMEVA EPS S.A. el 03 de febrero de 2012 con SRH No 688.

El saldo a favor originado del procesamiento de la declaración del año base 2002, año gravable 2003, ha venido compensando mensualmente con el impuesto facturado, por tanto, la cuenta por pagar de COOMEVA EPS S.A. al mes de octubre de 2013 es de $-2.017.765 y representó una disminución en el debido cobrar de $1.093.589.468 entre los meses de mayo y octubre de 2013.

(…)». • Oficio SIH No. 1333 del 5 de febrero de 2014[26], suscrito por el Subsecretario de Ingresos de Medellín, con el que se amplió la respuesta a la petición radicada el 20 de septiembre de 2013, en los siguientes términos «En atención a lo dispuesto en la sentencia de tutela de segunda instancia, proferida por el Juzgado Veintitrés Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento, fechada el día 21 de enero de 2014, en donde se ordena a la Secretaría de Hacienda Municipal “proceder a dar respuesta completa” a cada uno de los aspectos destacados en la solicitud radicada por COOMEVA EPS el día 16 de septiembre de 2013, este despacho procede a ampliar la respuesta enviada el 29 de octubre de 2013 con oficio SIH No. 19984 (…) Con oficio de radicado No. 5233 del 24 de agosto de 2004, COMEVA EPS, solicitó la devolución de $241.247.791 por ajuste de la declaración del año base 2002 – año gravable 2003, al cual se dio respuesta con oficio SRH-3649 de diciembre 06 de 2004, en el que se informó que, en septiembre 25 de 2004, mediante requerimiento especial REQ-3197, se empezó etapa de fiscalización del año base 2002, periodo gravable 2003 y hasta tanto no sea resuelto, no era procedente ordenar la devolución solicitada.

Es claro que con el oficio SRH 3649 de diciembre 06 de 2004, está negando la solicitud de devolución presentada el 24 de agosto de 2004. Si bien la solicitud de devolución, no se realizó mediante el formato establecido, sí se informó con el oficio citado, por parte de la Subsecretaría de Rentas, hoy Subsecretaría de Ingresos, que no era procedente ordenar la devolución solicitada.

(…) En cuanto a la deuda presentada por el impuesto de industria y comercio al mes de mayo del año 2013, a cargo de COOMEVA EPS S.A., por la suma de $218.940.658, discriminada en $56.095.451 de capital y $162.845.207 de intereses; le informamos que correspondió a la reliquidación realizada al estado de cuenta luego de retirar el valor facturado de la liquidación de revisión del periodo gravable 2003, en atención al fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia y aplicando el valor de las declaraciones de los periodos gravables 2005 a 2012 (…) Si su deseo es la devolución del saldo a favor fijado en el documento de cobro por el impuesto de industria y comercio a cargo de COOMEVA EPS S.A., para el mes de febrero del año 2014[27] y el cual le estamos enviando anexo con la presente comunicación, los invitamos a realizar el trámite de devolución, en los términos y con el cumplimiento de las formalidades establecidas en el Decreto Municipal 1018 de 2013, artículos 270 a 287.

(…)» (Destaca la Sala). • Oficio SIH No. 1334 del 6 de febrero de 2014[28], suscrito por el Subsecretario de Ingresos de Medellín, en el que se dio respuesta a la petición radicada el 19 de diciembre de 2013[29], así: «5.¿Cuál es el fundamento jurídico para negarse a notificar el acto administrativo que niega tal devolución y no conceder ningún recurso contra la decisión tomada por la Secretaría de Hacienda? Antes que nada es importante resaltar, que para efectos de dar cumplimiento a lo ordenado en una sentencia, una vez ejecutoriada la misma no es necesario que la autoridad administrativa expida otro acto administrativo en el cual determine el valor a devolver y menos aun que del mismo se de traslado a la parte demandante.

(…)». • Oficio SIH 13455 del 22 de julio de 2014[30] suscrito por el Subsecretario de Ingresos de Medellín, en el que se dio respuesta al derecho de petición radicado el 2 de julio de 2014, en los siguientes términos: «(…) Mediante Oficio SRH-2612 del 21 de julio de 2005, la Subsecretaría de Ingresos Municipal determinó (…) que “no es procedente ordenar la devolución solicitada”.

Con ocasión de este pronunciamiento, la Administración tributaria municipal determinó NEGAR la solicitud de devolución (…) Es claro pues, conforme lo anterior, que la solicitud de devolución pretendida por la sociedad COOMEVA EPS S.A. contenida en la solicitud radicada No. 5233 del 25 de agosto de 2004, fue NEGADA por parte del Tribunal Administrativo de Antioquia al dictar sentencia dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que se instauró en contra del Municipio de Medellín a efectos de dirimir el conflicto existente entre la Administración y el contribuyente.

(…). Así las cosas, para este despacho, no existe razón para que el Municipio de Medellín profiera un ACTO ADMINISTRATIVO resolviendo la solicitud de devolución presentada el día 25 de agosto de 2004, según radicado No. 5233, toda vez que dicha solicitud, al ser sometido el conflicto a la decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, fue negada de manera contundente.

(…)» (Destaca la Sala). • Oficio SIH-13456 del 23 de julio de 2014[31] suscrito por el Subsecretario de Ingresos de la Secretaría de Hacienda de Medellín, con el que se respondió el derecho de petición radicado el 12 de mayo de 2014, en los siguientes términos: «Así las cosas, para este despacho, no existe razón para que el Municipio de Medellín profiera un ACTO ADMINISTRATIVO resolviendo la solicitud de devolución presentada el día 25 de agosto de 2004, según radicado No. 5233, toda vez que dicha solicitud, al ser sometido el conflicto a la decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, fue negada de manera contundente.

De igual manera al no existir la obligación de pronunciarse frente a la devolución que pretende COOMEVA EPS S.A. es decir, la radicada con el No. 5233 del 25 de agosto de 2004, tampoco hay mérito para proceder al reconocimiento de los intereses moratorios y corrientes que se reclaman de su parte, habida cuenta que la solicitud de devolución antes referida, les fue negada por parte del Tribunal Administrativo de Antioquia, al dictar sentencia dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que se instauró de su parte en contra de la administración municipal.

(…)» (Destaca la Sala). • Solicitud de revisión presentada el 26 de enero de 2015, dirigida a la Secretaría General de la Alcaldía de Medellín, por la que COOMEVA pidió: «la revisión del caso para evitar que se continúe acrecentando tal detrimento patrimonial, en el cual están involucrados el Señor Alcalde, la Secretaría de Hacienda, la Subsecretaría de Ingresos y los demás funcionarios de la autoridad impositiva, que se han negado a resolver de fondo y en debida forma la solicitud de devolución presentada por COOMEVA EPS S.A.»[32].

Conforme con esas pruebas, la Sala advierte que, con ocasión de la solicitud de devolución radicada el 25 de agosto de 2004, la administración inició proceso de fiscalización a COOMEVA, respecto del ICA año base 2002 periodo gravable 2003. Por lo anterior, con el oficio SRH-3649 del 6 de diciembre de 2004, se le informó a COOMEVA que, por haberse expedido requerimiento especial en relación con las sumas solicitadas en devolución, «hasta tanto sea resuelto no es procedente ordenar la devolución solicitada» (Negrilla de la Sala).

Esto, porque conforme con el parágrafo del artículo 201 del Decreto 011 de 6 de enero de 2004, por medio del cual se adopta el régimen procedimental en materia tributaria para el municipio de Medellín, «[e]n todos los casos antes de ordenar la devolución o compensación de saldos, la Subsecretaría de Rentas Municipales, efectuará las investigaciones previas necesarias y/o auditará incluso la última declaración privada.

En este sentido, se reitera que “la decisión definitiva sobre la procedencia de los saldos a favor y, su devolución, sólo puede tomarse una vez culmine el proceso de determinación del tributo y, se decida su legalidad por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”[34]. En este caso, el proceso judicial en relación con la liquidación oficial del tributo culminó con la sentencia proferida del 15 de febrero de 2013 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que declaró la nulidad de la Resolución No. 3197 del 11 de abril de 2005 y, a título de restablecimiento del derecho, que COOMEVA EPS S.A. no está obligada a pagar los valores que le fueron liquidados en dicho acto administrativo.

Es oportuno mencionar que en los términos del artículo 857-1 del ET, una vez determinado de manera definitiva el saldo a favor del contribuyente, no es necesario una nueva solicitud de devolución o compensación, pues basta con que el contribuyente presente la copia del acto o providencia respectiva[35]. En el caso que nos ocupa, mediante el Oficio SRH 8012 de 17 de mayo de 2013 y en respuesta al derecho de petición presentado el 9 de abril de 2013, el municipio de Medellín le informó a COOMEVA que, teniendo en cuenta la sentencia del 15 de febrero de ese mismo año, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, «se reliquida la cuenta desde agosto de 2005, fecha en la cual se liquidó la resolución y se retiran del sistema los valores facturados, ya que no es procedente la devolución ya que no se presentan pagos»[36] (Negrilla de la Sala).

Sumado a lo anterior, la Sala advierte que en el Oficio SIH No. 19984 del 29 de octubre 10 de 2013, se puso de presente que «[e]l saldo a favor originado del procesamiento de la declaración del año base 2002, año gravable 2003, ha venido compensando mensualmente con el impuesto facturado». Finalmente, con el Oficio SIH-13456 del 23 de julio de 2014, el municipio demandado le informó a COOMEVA que «no existe razón para que el Municipio de Medellín profiera un ACTO ADMINISTRATIVO resolviendo la solicitud de devolución presentada el día 25 de agosto de 2004, según radicado No. 5233, toda vez que dicha solicitud, al ser sometido el conflicto a la decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, fue negada de manera contundente».

Como se observa, en diferentes oportunidades, el municipio de Medellín le ha manifestado a COOMEVA su posición frente a la solicitud de devolución presentada el 25 de agosto de 2004 y, conforme con las pruebas obrantes en el expediente, el oficio SIH-13456 del 23 de julio de 2014, notificado el 27 de julio del mismo año, constituye el último pronunciamiento emitido por el ente demandado, en el que, de manera inequívoca, le informa que no se emitirá acto administrativo en relación con la precitada solicitud de devolución, porque frente a la misma, existe pronunciamiento judicial, con lo que, la sociedad quedaba habilitada para demandar dicha decisión, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, acto que no se demanda en este proceso.

La Sala subraya que, ante la certeza de un pronunciamiento expreso de la administración, en relación con la solicitud de devolución (oficio SIH- 13456 del 23 de julio de 2014), independientemente de que el administrado comparta o no su contenido, se descarta la ocurrencia del silencio administrativo negativo y, por ende, la existencia del acto administrativo ficto o presunto cuya nulidad se pretende en esta oportunidad.

En este orden de ideas y, teniendo en cuenta que en este caso se solicita la nulidad del acto administrativo ficto que no se configuró, lo procedente es revocar la sentencia de primera instancia y, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda. Por otra parte, se advierte que en la sentencia de primera instancia el tribunal se abstuvo de condenar en costas, decisión que no fue apelada, razón por la cual, se mantiene esta decisión. Finalmente, de conformidad con lo previsto en los artículos 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y 365 del Código General del Proceso[37], no se condenará en costas en esta instancia (agencias en derecho y gastos del proceso), comoquiera que no se encuentran probadas en el proceso.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1. REVOCAR la sentencia proferida el 24 de noviembre de 2016, por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Oralidad. En su lugar: NEGAR las pretensiones de la demanda. 2.

CONFIRMAR en lo demás la sentencia apelada. 3. Sin condena en costas en esta instancia. Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen y cúmplase. La presente providencia se aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta de la Sección (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ ----------------------- [1] Así consta en el requerimiento especial.

Fl. 332 c.p. [2] Fl. 91 c.p. [3] En la solicitud, se hizo referencia de manera indistinta a estos dos conceptos. [4] Fls. 90 a 101 c.p. [5] Fls. 333 y vlto. c.p. [6] Fls. 57 a 89 c.p. [7] La demanda se presentó el 5 de mayo de 2015. [8] Fls. 33 a 34 c.p. [9] Fls. 402 a 407 c.p. [10] Porque no existe identidad de objeto, en la medida en que en la sentencia del 15 de febrero de 2013 se decidió la solicitud de nulidad de la liquidación oficial de revisión, en tanto que, en este proceso, se pretende la nulidad del acto ficto producto del silencio administrativo negativo en relación con una solicitud de devolución del tributo. [11] Pese a existir identidad en las partes de los dos procesos, no ocurre lo mismo con el objeto y la causa, lo que supone la imposibilidad de acudir a la vía ejecutiva para lograr el cobro de una condena, cuando no existe título ejecutivo. [12] Fls. 402 a 407 c.p. [13] Sentencia del 30 de abril de 2014, Exp. 19553, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [14] Vigente para el 25 de agosto de 2004, fecha en la que se presentó la solicitud de devolución objeto de estudio. [15] Estatuto Tributario art. 855 y s.s. aplicables en el caso de Medellín por remisión expresa del artículo 202 del Decreto 011 de 6 de enero de 2004, por medio del cual se adopta el régimen procedimental en materia tributaria para el municipio de Medellín, que dispone: «Reglamentación. En lo no previsto en el presente Decreto, relativo a administración, determinación, discusión, cobro y devoluciones, se aplicará lo contemplado en el Estatuto Tributario Nacional (…)».

Norma derogada por el artículo 244 del Decreto 924 de 2009. [16] Fls. 90 a 101 c.p. [17] Fls. 332 y 332 vlto. c.p. [18] Fl. 331 c.p. [19] Fl. 333 c.p. [20] Fl. 266 c.p. [21] Fls. 57 a 89 c.p. [22] Fls. 133 a 135 c.p. [23] Los valores que se retiran de la cuenta de la contribuyente son: (i) ICA $151.306.548, (ii) impuesto de avisos y tableros $22.695.982, (iii) intereses ICA $599.394.006 y (iv) intereses impuesto de avisos $89.909.101. [24] Fls. 110 a 113 c.p. [25] Fls 114 a 115 c.p. [26] Fls. 116 a 123 c.p. [27] Ajuste declaración 2003. -240.796.000 (valor impuesto industria más avisos).

Ajuste declaración periodo gravable 2004, valor impuesto industria más avisos (–256.294.464). Total -315.461.255. Impuesto ICA más avisos: 2005 -304.461.647, 2006 -293.272.463, 2007 – 283.344.467, 2008 -274.989.467, 2009 – 269.058.467, 2010 -265.062.467, 2011 -262.674.399, 2012-260.145.899, 2013 -257.617.399 y provisional 2014 enero a febrero -257.188.217.

Total 257.188.217. Fl. 121 c.p. [28] Fls. 128 a 132 c.p. [29] Esta no obra en el expediente. [30] Fls 124 a 127 c.p. [31] Fls. 382 a 386 c.p. [32] Fl. 144 a 153 c.p. [33] Sentencia del 26 de febrero de 2015, Exp. 19569, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [34] Sentencia del 29 de noviembre de 2012, Exp. 18849, C.P. William Girado Giraldo. [35] En este sentido, cfr. la sentencia del 26 de febrero de 2015, Exp. 19569, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [36] La Sala advierte que en el expediente no obra prueba de los pagos objeto de la solicitud de devolución presentada el 25 de agosto de 2004. [37]C.G.P. <<Art. 365.

Condena en costas. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia en la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.

Además, en los casos especiales previstos en este código. 5). En caso de que prospere parcialmente la demanda, el juez podrá abstenerse de condenar en costas (…) 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación>>.