25000-23-15-000-2020-00218-01 — Consejo de Estado

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA AUTORIDAD PÚBLICA / INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO GENERAL DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA / ACREDITACIÓN DE LA FIGURA DE LA AGENCIA OFICIOSA - No configuración [La Sala deberá] establecer [si en el presente asunto le asiste] legitimación en la causa por activa [a la entidad accionante] para buscar la protección de los derechos fundamentales invocados en representación de todos los habitantes del territorio nacional.

(…) En el sub examine, esta Sala de decisión debe comenzar por advertir que revisado el expediente de la acción de tutela no se encontraron acreditadas las condiciones de legitimación en la causa por activa de quien acude a este mecanismo constitucional solicitando la protección de los derechos fundamentales a la vida y a la salud en conexidad con el derecho de acceso a los servicios públicos de toda la población colombiana.

De hecho, pese a que la veeduría accionante dice actuar en representación o agenciando derechos fundamentales de todos los habitantes del territorio nacional, más allá de las funciones que la constitución y la ley le han asignado a las veedurías, no se evidencia un vínculo concreto y directo que justifique la actuación realizada, puesto que, si bien es cierto la agencia oficiosa, que es la figura más flexible bajo la cual se puede procurar la protección de derechos de raigambre constitucional ajenos, no requiere una relación formal entre el agente y los agenciados, no se puede desconocer que la aplicación de aquella requiere la manifestación expresa de actuar en tal condición, conforme lo establece el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991; además, el inconveniente principal para convalidar la legitimación de la parte activa en este litigio es la indeterminación de los sujetos procesales a quienes representa.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 10 IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA AUTORIDAD PÚBLICA / INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD / SOLICITUD DE SUSPENSIÓN DEL COBRO DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS - A causa de la pandemia generada por el Covid 19 / FACULTAD CONSTITUCIONAL Y LEGAL DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA EN ESTADO DE EMERGENCIA - Para conjurar las situaciones de crisis [La Sala deberá] determinar si esta acción de tutela es procedente para solicitar el amparo de los derechos fundamentales a la vida y salud en conexidad con el acceso a servicios públicos, y en caso afirmativo, analizar si existe vulneración o amenaza de estos derechos constitucionales que ameriten proferir una orden de protección. (…) [E]sta Sala de decisión debe precisar que la acción de tutela no es un mecanismo procedente para ordenar al presidente de la República que, en virtud del estado de excepción decretado, suspenda el pago de servicios públicos domiciliarios (lo cual equivale a requerirle que expida un decreto con fuerza de ley), tal como fue solicitado en la acción de tutela, debido a que es la constitución y la ley los que otorgan al primer mandatario facultades extraordinarias para expedir decretos con fuerza de ley en ejercicio de poderes discrecionales para conjurar las situaciones de crisis y evitar los efectos adversos, de manera que no le está dado al juez de tutela invadir la competencia del ejecutivo y reemplazarlo en tales funciones.

(…) Así las cosas y corolario de lo expuesto en esta providencia, se confirmará la decisión del a quo de declarar improcedente la acción de tutela presentada. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá, D.C., veintisiete (27) de mayo de dos mil veinte (2020) Radicación número: 25000-23-15-000-2020-00218-01(AC) Actor: TRANSPARENCIA CARIBE VEEDURÍA CIUDADANA Demandado: NACIÓN - PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA La Sala procede a decidir la impugnación[1] interpuesta por Transparencia Caribe Veeduría Ciudadana contra la sentencia del 2 de abril de 2020, por medio de la cual la subsección A de la sección cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró improcedente la acción de tutela de la referencia, presentada el fin de solicitar la suspensión del cobro de servicios públicos domiciliarios.

I. EL ESCRITO DE TUTELA Para una mejor comprensión del asunto, la Sala se permite resumir de la siguiente forma los supuestos fácticos y jurídicos planteados por la parte demandante: Manifestó que en virtud del Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, el presidente de la República de Colombia decretó el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el Estado Nacional, con la finalidad de conjurar los efectos de la crisis económica y social generada por la pandemia del nuevo coronavirus COVID- 19.

Que de acuerdo con el artículo 215 de la Constitución Política, la declaración del estado de emergencia faculta al presidente a dictar decretos con fuerza de ley destinados exclusivamente a conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos. Sostuvo que a la fecha la Organización Mundial de la Salud, ha prevenido sobre la rápida propagación y alto grado de fatalidad, insistiendo a los países en tomar medidas severas en el control de la pandemia, anteponiendo el respeto de los derechos humanos fundamentales sobre los trastornos económicos sociales.

Señaló que el crecimiento exponencial de los contagiados por COVID-19 en nuestro país, ha puesto en evidencia que las medidas tomadas no han sido suficientes, ya que se requiere de decisiones contundentes para la protección de la vida y la salud de todos los habitantes de Colombia. Comentó que de conformidad con los artículos 49 y 370 de la Carta Política, corresponde al presidente de la República señalar con sujeción a la ley, las políticas generales de la administración, control y eficiencia de los servicios públicos domiciliarios.

Afirmó que de conformidad a los lineamientos establecidos para mitigar la propagación del virus COVID-19, las medidas de confinamiento en casa, así como el lavado de manos continuo, ha aumentado el uso de los servicios públicos domiciliarios como el agua potable. Aunado a esto, la crisis económica producida por parálisis del capital, el aumento del dólar, el despido masivo de trabajadores y el cierre intempestivo de locales comerciales que producen la mayor parte del flujo de dinero en la sociedad, ha imposibilitado el pago de créditos bancarios y de servicios públicos.

Argumentó que los derechos fundamentales invocados fueron vulnerados por el presidente, en tanto no ha tomado las medidas suficientes para controlar el decaimiento de la economía y con ello resguardar los derechos conexos a la vida y salud de los habitantes de Colombia, de tal manera, a su parecer, se hace necesario por vía de tutela, que se obligue al alto mandatario la toma de decisiones urgentes necesarias en esta contingencia de vida o muerte.

Pretensión. Como consecuencia de lo anterior solicitaron: «[…]

PRIMERO: Declarar que el Señor [p]residente vulnera los derechos a la SALUD Y LA VIDA EN CONEXIDAD CON EL DERECHO AL ACCESO A LOS SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS, y los demás que la Honorable Sala considere.

SEGUNDO: En consecuencia, se ordene al señor [p]residente de la República IVAN DUQUE MARQUEZ, que se suspenda el cobro de los servicios públicos domiciliarios a los habitantes de Colombia en virtud de la declaratoria del estado de emergencia como consecuencia de la pandemia del virus llamado COVID-19 lo anterior, en uso de sus facultades ordinarias concedidas por la Constitución Política.

TERCERO: Cualquier otra garantía constitucional que la honorable Sala considere y las directrices que considere prudente para garantizar los derechos invocados. […]». II. ACTUACIÓN PROCESAL DE INSTANCIA Mediante auto del 24 de marzo de 2020, la subsección A de la sección cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió la acción de tutela ejercida por Transparencia Caribe Veeduría Ciudadana contra la Presidencia de la República, ordenando su notificación como demandados.

En la misma providencia, denegó la medida provisional solicitada por la parte actora en consideración a que, en esa instancia procesal, no existían los elementos probatorios, fácticos y jurídicos necesarios para su prosperidad. III. INFORME RENDIDO EN EL PROCESO 3.1. Presidencia de la República. La presidencia, a través de apoderada judicial, presentó el informe solicitando que se declarara la improcedencia de la acción de tutela, al señalar que el señor presidente de la República no ha vulnerado ningún derecho del accionante y dentro de sus competencias ha tomado todas las medidas necesarias y suficientes para afrontar la emergencia sanitaria mundial por la propagación del Covid-19.

Para sustentar lo anterior, expuso que el 6 de marzo de 2020 se conoció el primer caso de Covid-19 en Colombia, afección que fue declarada pandemia mundial por la Organización Mundial de la Salud el 11 de marzo de 2020; por lo que el Ministerio de Salud y Protección Social, mediante Resolución 0000380 del 10 de marzo de 2020, adoptó medidas sanitarias preventivas de aislamiento y cuarentena de las personas que arribaran a Colombia desde China, Francia, Italia y España, y mediante Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, declaró el estado de emergencia sanitaria por causa del Covid-19 en todo el territorio nacional y hasta el 30 de mayo de 2020, adoptando una serie de medidas para controlar la propagación del Covid-19.

Indicó que, además, debido a que se cumplen los requisitos de que trata el artículo 215 de la Constitución Política, una vez analizada la concurrencia del presupuesto fáctico, valorativo y la justificación de la declaratoria del estado de excepción, se procedió́ a proferir el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 “Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional” por el término de 30 días calendario, dejando precisada la preocupación por la prestación de los servicios públicos durante el Estado de Excepción; oportunidad en la cual se hizo referencia a la posibilidad de flexibilizar los criterios de calidad, continuidad y eficiencia de los servicios y establecer el orden de atención prioritaria en el abastecimiento de los mismos.

Así́ pues, afirmó que en materia de servicios públicos en el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica se expidió́ el Decreto 441 del 20 de marzo de 2020, «Por el cual se dictan disposiciones en materia de servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo para hacer frente al Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado por el Decreto 417 de 2020», por medio del cual se resolvió que durante el término de declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica por causa de la pandemia Covid-19 (i) las personas prestadoras del servicio público domiciliario que cuenten con suscriptores residenciales en condición de suspensión y/o corte del servicio realizarán sin cobro alguno la reinstalación y (o reconexión del servicio de acueducto, y (ii) los municipios y distritos asegurarán de manera efectiva el acceso a agua potable mediante la prestación del servicio público de acueducto y/o esquemas diferenciales, a través de las personas prestadoras que operen en cada municipio o distrito.

Igualmente, pone de presente que se profirió́ el Decreto 465 del 23 de marzo de 2020, «Por el cual se adiciona el Decreto 1076 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible, en lo relacionado con la adopción de disposiciones transitorias en materia de concesiones de agua para la prestación del servicio público esencial de acueducto, y se toman otras determinaciones en el marco de la emergencia sanitaria declarada por el Gobierno nacional a causa de la Pandemia COVID- 19», por medio del cual se adicionó el Decreto 1076 del 215, en el que se señaló que mientras se mantenga la declaratoria de la emergencia sanitaria por causa del Covid-19, por parte del Ministerio de Salud y Protección Social, las Autoridades Ambientales Competentes deberán priorizar y dar trámite inmediato a las solicitudes de concesiones de aguas superficiales y subterráneas presentadas por los municipios, distritos o personas prestadoras del servicio público domiciliario de acueducto.

También se profirió́ el Decreto 464 del 23 de marzo de 2020, «Por el cual se disponen medidas con el fin de atender la situación de emergencia económica, social y ecológica de la que trata el Decreto 417 de 2020», por medio del cual se ordenó que los servicios de telecomunicaciones incluidos los servicios de radiodifusión sonora, los de televisión y los servicios postales, son servicios públicos esenciales.

Por tanto, no se suspenderá́ su prestación durante el estado de emergencia. Igualmente, se ordenó que los proveedores de redes y servicios de telecomunicaciones y postales no podrán suspender las labores de instalación, mantenimiento y adecuación de las redes requeridas para la operación del servicio. Frente al pago y prestación de los servicios públicos, sostuvo que en alocución Presidencial del 25 de marzo de 2020, el doctor Jonathan Malagón, en su calidad de Ministro de Vivienda, Ciudad y Territorio, reiteró la orden de reconexión de los servicios de luz, agua y alcantarillado para las personas que lo tenían suspendido por falta de pago, y respecto del pago de las facturas del mes siguiente indicó que el Gobierno Nacional ha querido aliviar el bolsillo de la población más vulnerable y para ello ha tomado la decisión de aliviar el pago, decidiendo que en aquellos estratos 1 y 2 que no puedan pagar su recibo durante el próximo mes, se va a diferir ese pago de manera automática a 36 meses, con la anotación que la penalidad y tasa de interés será́ cero, medida que aplica para toda Colombia.

Igualmente, reportó que respecto a la reconexión del servicio del agua para hacerle frente a la emergencia del Covid-19, ya van más de 123.000 familias reconectadas en todo el país, lo que representa un avance de 61,6% respecto de la meta. Por otra parte, la Ministra de Energía – María Fernanda Suárez en la referida alocución indicó que van a asegurar las reconexiones del servicio de electricidad y gas, razón por la cual las empresas están trabajando en reconectar el servicio a todas las personas que lo tenían suspendido por falta de pago.

Frente a los derechos de salud y población vulnerable, indicó que se profirió́ el Decreto 458 del 22 de marzo de 2020, «Por el cual se adoptan medidas para los hogares en condición de pobreza en todo el territorio nacional, dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica», por medio del cual se autorizó al Gobierno Nacional realizar la entrega de una transferencia monetaria no condicionada, adicional y extraordinaria a favor de los beneficiarios de los programas Familias en Acción, Protección Social al Adulto Mayor- Colombia Mayor y Jóvenes en Acción. Anotó que adicional a la transferencia extra para los programas de Familias en Acción y Adulto Mayor, en la pluricitada alocución presidencial el señor presidente de la República, se refirió́ precisamente a las población más vulnerable, aquella que no se encuentran en programas del Estado como Familias en Acción, Jóvenes en Acción o el Programa de Adulto Mayor, respecto a las cuales se viene desarrollando desde el Gobierno Nacional varios programas, como lo es el de Giro Solidario, que es el acompañamiento solidario para las personas que se encuentran en la informalidad y no están en los programas del Estado, para llegarles con un giro de $160.000 para el mes de abril, el cual espera llegar al menos a 20.000.000 de Colombianos. Arguye que de esa manera, el Gobierno Nacional ha actuado de manera rápida y oportuna con el fin de garantizar el mínimo vital y los servicios públicos de todos los Colombianos, lo anterior conforme las posibilidades de un Estado que incluso ya disminuyó los impuestos, que es de donde se financia para cubrir todas sus contingencias.

Por último, anotó que conforme lo dispuesto en el artículo 215 de la Constitución Política, la declaración del Estado de Emergencia es una facultad discrecional exclusiva del señor presidente de la República, siendo además el Gobierno Nacional el que ejerce las facultades extraordinarias de que trata el artículo 215 de la Constitución Política, para tomar las medidas necesarias para enfrentar el Estado de Excepción. IV.

LA SENTENCIA IMPUGNADA La subsección A de la sección cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la sentencia del 2 de abril de 2020, declaró improcedente la acción de tutela presentada por Transparencia Caribe Veeduría Ciudadana, con los siguientes argumentos: « […] Hechas las precisiones anteriores, en el presente caso, se tiene que frente a los derechos fundamentales a la vida y salud en conexidad con el acceso a servicios públicos, no existe un sujeto determinado titular de los mismos, pues el actor se refiere a la protección de derechos fundamentales de los habitantes de Colombia, sin que específicamente individualice y determine a los mismos.

De manera tal que no es procedente aceptar la expresión “habitantes de Colombia” como sujeto determinado e individualizado, pues no todos los habitantes del territorio se encuentran en la misma situación frente al acceso a servicios públicos, habida cuenta que por ejemplo, algunos no tienen acceso a éstos y otros incluso, tienen acceso pero no pagan por el suministro.

Así́ pues, la circunstancia descrita hace improcedente la solicitud de amparo, máxime si se advierte, como lo dijo la Corte, que la acción de tutela es un mecanismo que asegura el goce efectivo de los derechos fundamentales e impone órdenes de índole constitucional que se caracterizan por ser directas, inmediatas y concretas y, en ese sentido, requieren de la plena identificación de los sujetos procesales para que en un futuro puedan reclamar, en forma autónoma, el amparo de sus derechos amenazados o vulnerados.

En consecuencia, como quiera que la parte actora pretende que se le ordene al presidente de la República que en marco de la emergencia económica, social y ecológica decretada por la pandemia del Covid-19, suspenda el cobro de servicios públicos domiciliarios, lo cual equivale a que mediante esta acción sumaria y preferente se ordene expedir un decreto con fuerza de ley, tal pedimento a la luz de las consideraciones realizadas en precedencia, también es improcedente, pues no recae en el juez de tutela tal facultad, siendo ello un poder exclusivo del Presidente, conforme lo dispone la Constitución Política.

En conclusión dado que no existe un sujeto determinado e individualizado titular de derechos fundamentales en la presente acción de tutela y que en todo caso, lo peticionado de fondo no es competencia de este juez de tutela, la acción de tutela será́ declarada improcedente. […]». V. LA IMPUGNACIÓN[2] Transparencia Caribe Veeduría Ciudadana, impugnó el fallo de primera instancia, reiterando los argumentos expuestos en el escrito de tutela, y con sustento en el criterio jurisprudencial trazado por la Corte Constitucional en cuanto al principio de precaución[3], afirmó que la situación sanitaria, social y económica excepcional actual del país requiere acciones contundentes para la protección de los derechos fundamentales a la vida y a la salud de los habitantes, lo cual debe primar sobre los requisitos de legitimación en la causa por activa y de subsidiariedad.

De tal manera, insistió en que las veedurías son un mecanismo a través del cual las personas ejercen el control y vigilancia de la actividad del Estado. VI. CONSIDERACIONES Atendiendo a los argumentos expuestos en el escrito de tutela y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: la competencia para decidir el recurso de amparo; delimitación del asunto; del marco normativo y jurisprudencial aplicable (los estados de excepción en la Constitución de 1991, el Estado de Emergencia y el control a los poderes del Ejecutivo en los estados de excepción); y el caso concreto – legitimación por activa y subsidiariedad. 6.1.

Competencia. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, en cuanto estipula que « […] Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente […]», esta Sala es competente para conocer la impugnación interpuesta contra el fallo de tutela proferido por la subsección A de la sección cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el día 2 de abril de 2020. 6.2.

Delimitación del asunto. En el sub examine Transparencia Caribe Veeduría alegó la protección de los derechos fundamentales de los habitantes de Colombia a la vida y a la salud en conexidad con el derecho de acceso a servicios públicos, los cuales considera vulnerados por el presidente de la República de Colombia. De tal manera, sostuvo que con ocasión de la pandemia mundial generada por el virus COVID-19, el primer mandatario de la Nación, en uso de sus facultades extraordinarias decretó el Estado de Excepción consagrado en el artículo 215 de la Constitución Política de Colombia, esto es, el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional; sin embargo, considera que las medidas adoptadas en materia de servicios públicos domiciliarios no son suficientes, pues, a su parecer, para garantizar la salud y la vida de los habitantes del territorio, es necesario suspender el cobro de tales servicios y en ese sentido, encamina sus súplicas.

En el contexto expuesto, se evidencia que son dos los problemas jurídicos a resolver: (i) establecer la legitimación en la causa por activa de Transparencia Caribe Veeduría Ciudadana para buscar la protección de los derechos fundamentales invocados en representación de todos los habitantes del territorio nacional y, (ii) determinar si esta acción de tutela es procedente para solicitar el amparo de los derechos fundamentales a la vida y salud en conexidad con el acceso a servicios públicos, y en caso afirmativo, analizar si existe vulneración o amenaza de estos derechos constitucionales que ameriten proferir una orden de protección. 6.3.

Del marco normativo y jurisprudencial aplicable (los estados de excepción en la Constitución de 1991, el Estado de Emergencia, el control a los poderes del Ejecutivo en los estados de excepción). Teniendo en cuenta los presupuestos de legitimidad y subsidiariedad necesarios para la procedencia en la acción de tutela, es necesario precisar aspectos como: (i) los estados de excepción en la Constitución de 1991;

(ii) el Estado de Emergencia; y, (iii) el control a los poderes del Ejecutivo en los estados de excepción, estudio que fue, previamente, realizado por esta Sala de decisión con ponencia de quien ahora lo hace en el presente asunto dentro del radicado 2020-00944-00, en el que se realizó el control inmediato de legalidad de la Resolución 471 de 22 de marzo de 2020, expedida por el presidente de la Agencia Nacional de Infraestructura -ANI-, como, a continuación, se cita: «[…] 2.1.- LOS ESTADOS DE EXCEPCIÓN EN LA CONSTITUCIÓN DE 1991 Desde los inicios mismos de nuestra vida republicana, siempre ha existido la idea de que en momentos de crisis es necesario fortalecer los poderes, facultades o capacidades del Ejecutivo, y por ello, en todas nuestras constituciones se ha consagrado algún dispositivo o mecanismo en virtud del cual, en momentos de anormalidad el Presidente de la República pueda asumir funciones adicionales a las que normalmente tiene.[4] En el marco de la Constitución de 1886 ese instrumento se denominaba «Estado de Sitio»[5] y fue ampliamente utilizado por todos los presidentes de la República a lo largo del Siglo XX; aunque de manera desmedida, primero, porque su uso generalmente conllevaba restricciones exageradas a los derechos y garantías constitucionales, y segundo, porque de ser un mecanismo excepcional, se convirtió en la regla general, ya que se volvió usual que unas semanas después de llegar al cargo, los presidentes declaraban el «Estado de Sitio» y solo lo levantaban unas semanas antes de finalizar sus mandatos.[6] La Constitución Política de 1991, en un intento por desterrar el uso desmedido y abusivo de la figura del «Estado de Sitio», reguló de manera detallada y minuciosa el asunto,[7] primero, estableciendo de manera expresa tres estados de excepción: el de «Guerra Exterior» (art 212), el de «Conmoción Interna» (art 213) y el de «Emergencia» (art 215); y segundo, creando rigurosos escrutinios políticos y jurídicos a dichos instrumentos, para dejar en claro que se sujetan al imperio de la Constitución y de la ley.[8] 2.2.- EL ESTADO DE EMERGENCIA Para los efectos del sub judice, es importante señalar que el «Estado de Emergencia» está regulado por el artículo 215 de la Constitución, de la siguiente manera: «Cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, declarar el Estado de Emergencia por períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario.

Mediante tal declaración, que deberá ser motivada, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Estos decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia, y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes.

En estos últimos casos, las medidas dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente. El Gobierno, en el decreto que declare el Estado de Emergencia, señalará el término dentro del cual va a hacer uso de las facultades extraordinarias a que se refiere este artículo, y convocará al Congreso, si éste no se hallare reunido, para los diez días siguientes al vencimiento de dicho término. El Congreso examinará hasta por un lapso de treinta días, prorrogable por acuerdo de las dos cámaras, el informe motivado que le presente el Gobierno sobre las causas que determinaron el Estado de Emergencia y las medidas adoptadas, y se pronunciará expresamente sobre la conveniencia y oportunidad de las mismas.

El Congreso, durante el año siguiente a la declaratoria de la emergencia, podrá derogar, modificar o adicionar los decretos a que se refiere este artículo, en aquellas materias que ordinariamente son de iniciativa del Gobierno. En relación con aquellas que son de iniciativa de sus miembros, el Congreso podrá ejercer dichas atribuciones en todo tiempo.

El Congreso, si no fuere convocado, se reunirá por derecho propio, en las condiciones y para los efectos previstos en este artículo. El Presidente de la República y los ministros serán responsables cuando declaren el Estado de Emergencia sin haberse presentado alguna de las circunstancias previstas en el inciso primero, y lo serán también por cualquier abuso cometido en el ejercicio de las facultades que la Constitución otorga al Gobierno durante la emergencia. El Gobierno no podrá desmejorar los derechos sociales de los trabajadores mediante los decretos contemplados en este artículo.

Parágrafo. El Gobierno enviará a la Corte Constitucional al día siguiente de su expedición los decretos legislativos que dicte en uso de las facultades a que se refiere este artículo, para que aquella decida sobre su constitucionalidad. Si el Gobierno no cumpliere con el deber de enviarlos, la Corte Constitucional aprehenderá de oficio y en forma inmediata su conocimiento».

(Subraya la Sala). En resumen, de acuerdo con el artículo 215 constitucional trascrito, cuando sobrevengan hechos distintos a los constitutivos de «guerra exterior» y de «conmoción interior», a los aluden los artículos 212 y 213 del Texto Superior, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá ser declarado el Estado de Emergencia por el Presidente de la República, por períodos de hasta 30 días que pueden ser prorrogados 2 veces más y que sumados no podrán exceder de 90 días en el año. Desde el punto de vista normativo, quizá el rasgo más significativo de los estados de excepción, incluido el de Emergencia, es la facultad que se le atribuye al señor Presidente de la República para «dictar decretos con fuerza de ley».

En el caso específico del Estado de Emergencia, el artículo 215 Superior señala, que además del «decreto declarativo»,[9] que es el que declara la situación de emergencia, el Gobierno Nacional puede dictar decretos con fuerza de ley, denominados «decretos legislativos», destinados exclusivamente a conjurar o remediar, o solucionar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos.

Ahora bien, naturalmente, el Gobierno Nacional, bien sea a través del señor Presidente de la República, o por medio de otra autoridad subordinada a él, como por ejemplo, sus ministros de despacho, directores de departamentos administrativos o superintendentes, directores de agencias estatales, etc.; así como los órganos autónomos e independientes y, las autoridades territoriales, podrán reglamentar y/o desarrollar, en el ámbito de sus jurisdicciones, lo dispuesto en los «decretos legislativos» expedidos para conjurar el «estado de emergencia»; para lo cual, en uso de la tradicional facultad reglamentaria establecida en el artículo 189.11 de la Constitución, y de las competencias reguladoras de cada uno de estos órganos o entidades, podrán expedir los correspondientes actos administrativos generales, los cuales pueden adoptar las diferentes formas jurídicas establecidas en el ordenamiento jurídico, tales como, reglamentos, decretos, resoluciones, ordenanzas, acuerdos, circulares, etc., para hacer aún más concretas las medidas provisionales o permanentes tendientes a superar las circunstancias que provocaron el Estado de Excepción.[10] 2.3.- EL CONTROL A LOS PODERES EXCEPCIONALES DEL EJECUTIVO EN LOS ESTADOS DE EXCEPCIÓN Como se destacó en el acápite precedente, la Constitución Política de 1991 estableció un sistema robusto de controles, tanto político como jurídico, sobre las medidas y decisiones extraordinarias adoptadas por el Ejecutivo y las autoridades públicas en general, al amparo de los estados de excepción. ← Control Político El artículo 215 Superior señala, que en el decreto que declare el «estado de emergencia», el Gobierno Nacional convocará al Congreso, si éste no se hallare reunido.

La aludida norma establece: (i) Que el Congreso examinará el informe motivado que le presente el Gobierno sobre las causas que determinaron el Estado de Emergencia y las medidas adoptadas, y se pronunciará expresamente sobre su conveniencia y oportunidad. (ii) Que el Congreso, si no fuere convocado, se reunirá por derecho propio, en las condiciones y para los efectos señalados.

Y (iii) Que el Presidente de la República y los ministros serán responsables cuando declaren el Estado de Emergencia sin haberse presentado alguna de las circunstancias previstas en la norma, y lo serán también por cualquier abuso cometido en el ejercicio de las facultades que la Constitución otorga al Gobierno durante la emergencia. En ese sentido, es al Congreso de la República a quien compete examinar, por razones de conveniencia y oportunidad, los «decretos declarativos», es decir, los que expida el Gobierno Nacional para declarar o establecer el Estado de Emergencia. El propósito de este control es deducir la responsabilidad política del Presidente y de los ministros por la declaratoria de los estados de excepción sin la ocurrencia de los supuestos contemplados en los preceptos constitucionales, o por el abuso en el ejercicio de las facultades excepcionales. ← Control Constitucional El parágrafo del artículo 215 Constitucional señala que «el Gobierno enviará a la Corte Constitucional al día siguiente de su expedición, los decretos legislativos […], para que aquella decida sobre su constitucionalidad.

Si el Gobierno no cumpliere con el deber de enviarlos, la Corte Constitucional aprehenderá de oficio y en forma inmediata su conocimiento». Así mismo, el artículo 241.7 Superior establece que «a la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución […]. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) 7.- Decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los decretos legislativos que dicte el Gobierno con fundamento en los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución».

En esos mismos términos, el artículo 55 de la Ley 137 de 1994[11] señala, que «la Corte Constitucional ejercerá el control jurisdiccional de los decretos legislativos dictados durante los Estados de Excepción de manera automática, de conformidad con el numeral 7 del artículo 241 de la Constitución, dentro de los plazos establecidos en su artículo 242 y de acuerdo con las condiciones previstas en el Decreto 2067 del 4 de septiembre de 1991 o normas que lo modifiquen».

Por lo tanto, la Corte Constitucional es la competente para revisar, enjuiciar o controlar, los «decretos legislativos» que expida el Gobierno Nacional en desarrollo de un «estado de emergencia». Sin embargo, a partir de la sentencia C-004 de 1992,[12] la Corte Constitucional también ha venido asumiendo el control, tanto formal como material, no solo de los «decretos legislativos» que se dictan al abrigo de las facultades extraordinarias atribuidas al Ejecutivo en los estados de excepción, sino que también, de los «decretos declaratorios», que son los que declaran la situación de emergencia.[13] ← Control de legalidad De acuerdo con el artículo 20 de la Ley 137 de 1994,[14] «las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.

Las autoridades competentes que los expidan enviaran los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición». En esos mismos términos, el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011,[15] señala: «Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, [como lo es el estado de emergencia], tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código.

Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento». Por lo tanto, el Consejo de Estado es el competente para revisar, enjuiciar o controlar, en forma inmediata, «las medidas de carácter general que sean dictadas [por las autoridades del orden nacional] en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción»; mientras que los actos administrativos de naturaleza general proferidos por las autoridades territoriales en desarrollo de los «decretos legislativos» durante los regímenes de Excepción, serán revisados, enjuiciados o controlados, de manera inmediata, por el tribunal administrativo con jurisdicción en la entidad territorial que los expida. […]» 6.4.

Del caso concreto. 6.4.1. La legitimación en la causa por activa. De conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona tiene derecho a impetrar la acción de tutela para reclamar ante los jueces, por sí misma o por quién actúe en su nombre, la protección de sus derechos constitucionales fundamentales. Así mismo, el artículo 10º del Decreto 2591 de 1991 dispuso que la legitimidad o interés en el ejercicio de esta acción radica en cabeza del titular de los derechos fundamentales vulnerados o amenazados, quien puede actuar por sí mismo o a través de representante.

En efecto, tanto las normas referidas como la jurisprudencia consideran válidas cuatro vías procesales para la interposición del amparo constitucional a saber: i) directamente por quien se considere afectado; ii) por medio de representante legal o de apoderado judicial; iii) por medio de agente oficioso; y iv) por medio del Defensor del Pueblo y los Personeros Municipales.

Por regla general, la acción de tutela se interpone directamente por el titular del derecho fundamental violado o amenazado, o, por intermedio de apoderado judicial. Sin embargo en situaciones excepcionales en las que por circunstancias físicas, mentales o sicológicas el afectado no pueda ejercerla por sí mismo, se acepta que sea interpuesta por su representante legal o agente oficioso.

Ahora bien, en lo que tiene que ver con la interposición a través de agente oficioso, el referido artículo 10º del Decreto 2591 de 1991, señala que: «[…] también se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa. […]» Supeditando la eficacia de dicha figura a que en la solicitud se manifieste esta situación, esto es, que se ponga de presente que se actúa en tal calidad.

La Corte Constitucional[16] se ha referido al respecto de la siguiente manera: «[…] Entretanto esta Corte ha sintetizado los elementos de la agencia oficiosa, así: (i) la manifestación del agente oficioso en el sentido de actuar como tal; (ii) la circunstancia real, que se desprenda del escrito de tutela ya por figurar expresamente o porque del contenido se pueda inferir, consistente en que el titular del derecho fundamental no está en condiciones físicas o mentales para promover su propia defensa;

(iii) la existencia de la agencia no implica una relación formal entre el agente y los agenciados titulares de los derechos; (iv) la ratificación oportuna por parte del agenciado de los hechos y de las pretensiones consignados en el escrito de acción de tutela por el agente. […]» Por su parte, en lo relacionado con la legitimación en la causa por activa o pasiva, esta corporación ha expresado lo siguiente al respecto: « […] La legitimación en la causa constituye un presupuesto procesal para obtener decisión de fondo.

En otros términos, la ausencia de este requisito enerva la posibilidad de que el juez se pronuncie frente a las súplicas del libelo petitorio. (…) la legitimación en la causa corresponde a uno de los presupuestos necesarios para obtener sentencia favorable a las pretensiones contenidas en la demanda y, por lo tanto, desde el extremo activo significa ser la persona titular del interés jurídico que se debate en el proceso, mientras que, desde la perspectiva pasiva de la relación jurídico – procesal, supone ser el sujeto llamado a responder a partir de la relación jurídica sustancial, por el derecho o interés que es objeto de controversia.

(…) la legitimación material en la causa alude a la participación real de las personas en el hecho o acto jurídico que origina la presentación de la demanda, independientemente de que éstas no hayan demandado o que hayan sido demandadas (…) la legitimación en la causa no se identifica con la titularidad del derecho sustancial sino con ser la persona que por activa o por pasiva es la llamada a discutir la misma en el proceso […]»[17].

Teniendo en cuenta lo anterior, es necesario aclarar que, según la jurisprudencia de la Corte Constitucional, las personas jurídicas gozan de titularidad de derechos fundamentales y se encuentran legitimadas para promover acciones de tutela. Aquellos los poseen de manera, indirecta, cuando su protección gira entorno a las garantías ius fundamentales de las personas naturales que las conforman; o, directa, cuando el mismo ente jurídico es titular de los derechos fundamentales por su naturaleza y porque no actúa velando por los intereses de sus miembros.

De tal manera, para el sub judice es importante precisar que, tanto en el libelo introductorio como en el escrito de impugnación, Transparencia Caribe Veeduría Ciudadana expresamente sostuvo que su accionar es en virtud de su naturaleza de mecanismo democrático de representación ciudadana de las personas, por ende, se entiende su actuar como agente oficioso y la vulneración de los derechos fundamentales a la vida y a la salud en conexidad con el acceso a los servicios públicos se predica respecto de los habitantes del territorio nacional.

En este orden de ideas, le corresponde al juez de tutela valorar las circunstancias del caso y determinar si es procedente o no la acción cuando no es el titular del derecho quien la ejerce sino un tercero determinado en su nombre. En el sub examine, esta Sala de decisión debe comenzar por advertir que revisado el expediente de la acción de tutela no se encontraron acreditadas las condiciones de legitimación en la causa por activa de quien acude a este mecanismo constitucional solicitando la protección de los derechos fundamentales a la vida y a la salud en conexidad con el derecho de acceso a los servicios públicos de toda la población colombiana.

Lo anterior, por cuanto el Decreto 2591 de 1991 no fijó requisitos formales para la presentación del libelo introductorio, razón por la cual resulta aplicable lo dispuesto en el artículo 4º del Decreto 306 de 1992, en cuanto remite al Código Civil, hoy Código General del Proceso, el cual establece como uno de los requisitos de la demanda la identificación plena de las partes en el proceso.

Ahora bien, inclusive si el raciocinio efectuado pudiera entenderse demasiado formalista podría afirmarse que, inclusive en aquellas acciones del mismo tenor constitucional, es decir, las acciones de grupo y populares, estas últimas en las que la parte activa menciona estar legitimada expresamente, de acuerdo a lo preceptuado en el numeral 2º del artículo 12 de la Ley 472 de 1998, se requiere la determinación e individualización de la parte activa sustancialmente, en tanto, las primeras, requieren la determinación de una causa común que ocasionó perjuicios individuales a un grupo de personas y las segundas buscan la protección de derechos e intereses colectivos para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, vulneración o agravio.

En este orden de ideas, no debe omitirse que incluso un agente del Ministerio Público, cuando actúa en defensa de los derechos fundamentales, a través de la acción de tutela, debe cumplir con la carga de individualizar o determinar a las personas perjudicadas, además de argumentar la manera en que fueron afectados sus bienes ius fundamentales, esto para concretar la amenaza o afectación alegada, de tal forma que su incumplimiento conlleva la improcedencia del reclamo constitucional.

Máxime si se tiene en cuenta que, en el informe rendido, la Presidencia de la República mencionó que ha tomado acciones positivas para garantizar el acceso a servicios primordiales de la población, tales como la reconexión de todos los servicios domiciliarios sin costo alguno y la posibilidad para estratos 1 y 2 de diferir el pago de la factura hasta por 36 meses sin intereses ni penalidades; aunado a los programas que se adelantan para sobrellevar la emergencia que azota al país, entre los que se encuentran giros adicionales para las familias inscritas en familias en acción o programas de adulto mayor o la entrega de subsidios para los más necesitados, circunstancias que hacen una diferenciación de las circunstancias particulares en las que se encuentra cada persona actualmente.

En concordancia con lo expuesto por el a quo, se reitera que en cuanto a la legitimación en la causa para interponer acciones de tutela y la determinación de sujetos titulares de derechos fundamentales, la Corte Constitucional en sentencia T-095 de 2016, sostuvo[18]: «[…] Constituye un requisito de procedencia para invocar la acción de tutela, la legitimación en la causa, para ello es necesario que exista identidad entre la persona a la cual la Constitución y la ley faculta para invocar la acción (legitimación en la causa por activa) e identidad frente a la persona respecto a la cual el derecho puede ser reclamado (legitimación en la causa por pasiva).

Así las cosas, la Corte Constitucional se ha referido a la legitimación en la causa como un requisito de procedibilidad de la acción de tutela, en los siguientes términos: “La legitimación en la causa es un presupuesto de la sentencia de fondo porque otorga a las partes el derecho a que el juez se pronuncie sobre el mérito de las pretensiones del actor y las razones de la oposición por el demandado, mediante sentencia favorable o desfavorable.

Es una calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso. Por tanto, cuando una de las partes carece de dicha calidad o atributo, no puede el juez adoptar una decisión de mérito y debe entonces simplemente declararse inhibido para fallar el caso de fondo.”[40] Por esta razón, es necesario que exista un sujeto determinado, titular de derechos fundamentales, para efectos de que la acción de tutela proceda y el juez constitucional valore el caso concreto y llegue a una solución encaminada a proteger o restaurar la amenaza o vulneración, así como un sujeto –de naturaleza pública o privada- que vulnere o amenace un derecho fundamental. 35.

Del artículo 86 de la Carta se desprende que toda persona por sí misma o por quien actúe en su nombre tendrá acción de tutela. Así las cosas, la acción de tutela puede ser invocada directamente por el titular del derecho fundamental, o a través de un representante, que de manera indirecta pretende la protección de los derechos constitucionales de quien se encuentra limitado para actuar por sí mismo.

Igualmente, el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 “(…) También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud.” 36. Por lo tanto, esta Corporación ha establecido que existen varias posibilidades en las que se cumple con el requisito de legitimación para ejercer la acción de tutela[41]: (i) el ejercicio directo de la acción de tutela, (ii) el ejercicio a través de representantes legales, como es el caso de menores de edad, incapaces absolutos, los interdictos, las personas jurídicas y los pueblos indígenas;

(iii) el ejercicio por medio de apoderado judicial, en cuyo caso debe ostentar la condición de abogado titulado y anexar un poder para ejercer la defensa del caso; y (iv) el ejercicio por medio de agente oficioso. […]» Así pues, se reitera, en los términos del artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela procede contra toda acción u omisión de autoridades públicas o de particulares que haya vulnerado o amenace un derecho fundamental, y puede ser ejercida por cualquier persona con interés de proteger uno de sus derechos fundamentales, quien, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, podrá actuar i) en nombre propio, por sí mismo o mediante apoderado, o ii) agenciando derechos ajenos cuando su titular no esté en condiciones de ejercer su propia defensa y así se pruebe en la solicitud de amparo.

En este orden de ideas, si bien se reconoce el carácter informal que rige el trámite de la acción de tutela, esto no faculta al juez constitucional para presumir las condiciones de legitimación en la causa por activa, cuando la parte actora ni siquiera justifica tal supuesto de manera sumaria en su escrito de tutela, pues, salvo en eventos en los que el peticionario se encuentre en una evidente condición de indefensión, le corresponde la carga de la prueba.

Por consiguiente, en el asunto bajo estudio no es viable inferir que quien interviene, lo hace agenciando los intereses de todos los habitantes del territorio nacional afectados por el cobro de servicios públicos domiciliarios y tener por demostrado, a partir de esa circunstancia hipotética, la vulneración a los derechos fundamentales a la vida y salud invocados. 6.4.2.

Procedencia para ordenar al presidente de la República que suspenda el cobro de los servicios públicos domiciliarios a los habitantes de Colombia, debido a la declaratoria de estado de emergencia como consecuencia de la pandemia declarada por el virus COVID 19. De conformidad con la jurisprudencia desarrollada por la Corte Constitucional y esta Corporación, para que la acción de tutela proceda debe cumplir, entre otras cosas, con la cláusula formal de la subsidiariedad.

De conformidad con el artículo 86 constitucional se dispone que: « […]

ARTICULO 86. Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública. […] Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.(Subrayado por la Sala) […]» Por su parte, el Decreto 2591 de 1991 «[…] por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política […]», en su artículo 6 dispone: «[…] ARTICULO 6º-Causales de improcedencia de la tutela.

La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. […]».

La Corte Constitucional en Sentencia T-187 de 2010. M.P. Doctor Jorge Iván Palacio Palacio, manifestó que la acción de tutela es subsidiaria y, por tanto, no sustituye los mecanismos procesales ofrecidos por el ordenamiento jurídico para defender los intereses de los particulares. Al respecto, precisó que: «[…] La acción de amparo es un mecanismo preferente y sumario que busca dar protección privilegiada a los derechos fundamentales de las personas cuando los mismos se vean amenazados por una autoridad pública con su acción u omisión y excepcionalmente cuando se vean conculcados por un particular.

De igual manera la acción de tutela, por su naturaleza, opera de manera subsidiaria y residual, lo que implica que para su procedencia el accionante debe i) carecer de un mecanismo de defensa judicial o carezca de eficacia o ii) estar ante la ocurrencia de un perjuicio irremediable y el amparo se promueva como mecanismo transitorio. […]» (Subrayas fuera del texto).

En efecto, la jurisprudencia de la Corte Constitucional y de esta Corporación han señalado reiteradamente que la acción de tutela es un mecanismo subsidiario y no alterno de administración de justicia, esto significa que los conflictos jurídicos deben ser en principio resueltos por las vías ordinarias administrativas y jurisdiccionales, y que sólo ante la inexistencia o inoperancia de las mismas, resulta factible acudir a la acción constitucional.

Así, debe recordarse que la exigencia en la interposición de los recursos oportunamente tiene como finalidad evitar que la acción de amparo suplante los mecanismos ordinarios establecidos en nuestro ordenamiento jurídico. Es decir, se persigue que en la tutela contra providencias judiciales, no haya negligencia en el deber de acudir ante la administración judicial, para la concreción de las garantías otorgadas por la Constitución Política.

Teniendo en cuenta el marco normativo y jurisprudencial aplicable en los estados de excepción y en gracia de discusión, esta Sala de decisión debe precisar que la acción de tutela no es un mecanismo procedente para ordenar al presidente de la República que, en virtud del estado de excepción decretado, suspenda el pago de servicios públicos domiciliarios (lo cual equivale a requerirle que expida un decreto con fuerza de ley), tal como fue solicitado en la acción de tutela, debido a que es la constitución y la ley los que otorgan al primer mandatario facultades extraordinarias para expedir decretos con fuerza de ley en ejercicio de poderes discrecionales para conjurar las situaciones de crisis y evitar los efectos adversos, de manera que no le está dado al juez de tutela invadir la competencia del ejecutivo y reemplazarlo en tales funciones.

Al respecto debe recordarse que conforme al requisito de subsidiariedad en la acción de tutela, esta no tiene la vocación de sustituir aquellos mecanismos legales que, por negligencia, descuido o incuria, no han sido ejercidos o promovidos por quien se considera afectado, a menos que se convierta en el único medio eficaz e idóneo que le permita amparar un derecho fundamental.

Ahora bien, esta regla general merece una excepción, esto es, cuando se convierte en el único medio que con eficiencia e idoneidad permite amparar un derecho fundamental gravemente vulnerado o amenazado; esta excepción está sujeta a que se logre demostrar que el actor no utilizó los mecanismos ordinarios de defensa por encontrarse en una situación gravosa que así se lo impedía. Lo anterior, máxime si se tiene en cuenta que: i) tal como se observa en el acápite correspondiente, las medidas y decisiones adoptadas por el ejecutivo y las autoridades públicas en general en vigencia de los estados de excepción son sujeto de un sistema robusto de controles político, constitucional y legal; ii) la Presidencia de la República ha tomado acciones positivas para garantizar el acceso a servicios primordiales de la población, tales como la reconexión de todos los servicios domiciliarios sin costo alguno y la posibilidad para estratos 1 y 2 de diferir el pago de la factura hasta por 36 meses sin intereses ni penalidades, aunado a los programas que se adelantan para sobrellevar la emergencia que azota al país, y, iii) la situación previamente expuesta no permite hacer una generalización de la población que justifique la suspensión en el pago de servicios públicos domiciliarios, debido a que las medidas adoptadas generan condiciones particularísimas que, al contrario, requieren una individualización de quienes invocan la protección de los derechos fundamentales invocados para determinar el perjuicio causado y, asimismo, la vocación de amparo.

De otro lado, la parte actora menciona que, en virtud del principio de precaución delineado por la jurisprudencia de la Corte Constitucional[19], deben soslayarse los requisitos de legitimación y subsidiariedad en esta acción de tutela, argumento que no es de recibo para esta Sala de decisión, en la medida en que el amparo invocado de ninguna manera se relaciona con la concepción de desarrollo sostenible o la protección del medio ambiente requerida ante una situación carente de certeza en sus efectos nocivos.

Esto, en atención a que, si bien no es admisible desconocer los efectos adversos y nefastos generados a nivel mundial por la pandemia declarada por causa del virus COVID-19, no existe relación de causa-efecto frente al pago de servicios públicos domiciliarios que justifique la procedencia de este mecanismo de amparo constitucional, como se insinuó en el escrito petitorio.

Así las cosas y corolario de lo expuesto en esta providencia, se confirmará la decisión del a quo de declarar improcedente la acción de tutela presentada por Transparencia Caribe Veeduría Ciudadana contra la Presidencia de la República. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, VII.

FALLA PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia del 2 de abril de 2020, proferida por la subsección A de la sección cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que declaró improcedente la acción de tutela promovida por Transparencia Caribe Veeduría Ciudadana contra la Presidencia de la República, de conformidad con las precisas razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO. LIBRAR las comunicaciones de que trata el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991, para los fines ahí contemplados.

TERCERO. En acatamiento a las disposiciones del artículo 32 ibídem, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ ----------------------- [1] El proceso de la referencia subió al Despacho con informe digital de la Secretaría General de la Corporación del 5 de mayo de 2020. [2] Folios 349 a 356. [3] Al respecto, citó la Sentencia T-299 de 2008 de la Corte Constitucional. [4] González Jácome, Jorge.

Estado de Excepción y democracia liberal en América del Sur. Universidad Javeriana. Bogotá D.C: 2015. [5] Según el tratadista colombiano Jacobo Pérez Escobar, «en cuanto al origen remoto del estado de sitio, se han señalado las facultades extraordinarias que se daban a los dictadores romanos en la época de la República, como una excepción justificada dentro de cierto tiempo, para salvar la ciudad de cualquier peligro que pudiera amenazarla.

Pero fue la Convención Francesa de 1791 la que empleó por primera vez la expresión ‘estado de sitio’, que luego han utilizado la mayor parte de las Constituciones de los siglos XIX y XX. Dicha Convención declaró el estado de sitio como una medida puramente militar, al llevarse a cabo la invasión de fuerzas extranjeras, con el solo objeto de organizar la defensa».

Derecho constitucional colombiano. Editorial Temis. 1997. Bogotá D.C. [6] Gacetas Asamblea Constituyente de 1991 números 4, 5, 7, 8, 9, 10, 20, 22, 26A, 34, 51, 55, 60, 63, 66, 67, 68, 71, 76, 103, 104, 105 y 107. [7] C-802 de 2002. [8] CIFUENTES MUÑÓZ, Eduardo. Los Estados de Excepción Constitucional en Colombia. El Nuevo Derecho Constitucional Latinoamericano, Volumen II, pp. 975-1000. [9] Al respecto, la Corte Constitucional en sentencia C-670 de 2015,[10] señaló que estos son actos jurídicos de gran trascendencia constitucional, pues a través de ellos «se altera transitoriamente el reparto ordinario de las funciones del Estado entre las tres ramas del poder público, y se faculta extraordinariamente al Poder Ejecutivo para conjurar, mediante medidas igualmente extraordinarias, las causas de la crisis a la que haya que responder»; por lo cual, en particular aquellos por los que se declaran los estados de emergencia económica, social o ecológica, «están sujetos al control automático e integral de constitucionalidad que ejerce la Corte Constitucional». [11] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Rad. 11001-03-15-000-2010-00200-00(CA), sentencia de 5 de marzo de 2012, C.P. Alberto Yepes Barreiro. [12] Por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia [13] M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz [14] Sostuvo textualmente la Corte: «… el ejercicio de un control integral sobre los actos de los poderes constituidos asegura la primacía de la Constitución como Norma de Normas que manda la regla 4a. del Estatuto Máximo y la misión confiada a su guardiana de preservar su "supremacía e integridad" por el constituyente en el artículo 215 superior.

Si el gobierno decreta la emergencia sin que existan hechos sobrevinientes, graves o inminentes que perturben el orden económico, social o ecológico o amenacen perturbarlo, no está acaso violando la integridad de la Constitución?. Un decreto con esas características sería abiertamente inconstitucional y no tendría razón de ser que ello no pudiera establecerse por el órgano creado para tal fin, esto es, la Corte Constitucional.

Si así no se hiciere, se estaría violando la integridad de la Constitución por la misma entidad a la cual le fue confiada su guarda. Dicho de otro modo, si la Corte elude el control material de los decretos que declaran un estado de excepción, ello significaría que las facultades del Presidente de la República en esta materia serían supraconstitucionales.

Y más aún: que esta Corte podría tolerar la actividad inconstitucional del Ejecutivo renunciando así a su deber de restablecer el imperio del Estatuto Supremo». A partir de entonces ésta sería la línea jurisprudencial mayoritaria, seguida entre otras, en las sentencias C-300 de 1994, C-366 de 1994, C-466 de 1995, C-027 de 1996 y C-122 de 1997 y reiterada por unanimidad en la sentencia C-802 de 2002. [15] Por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia. [16] Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. [17] Sentencia de la Corte Constitucional T-995 de 2008, M.P.: Mauricio González Cuervo. [18] Sentencia de 26 de septiembre de 2012 proferida por la subsección C de la sección tercera del Consejo de Estado, consejero ponente Enrique Gil Botero, radicado 1995-0057501 (24677). [19] Al respecto, también consultar las Sentencias T-428 de 2017 y T-896 A de 2006 de la Corte Constitucional. [20] En Sentencia T-204 de 2014, la Corte Constitucional sostuvo: “La Constitución de 1991 apunta a un modelo de desarrollo sostenible en el que la actividad productiva debe guiarse por la sociedad, la economía, la protección de la diversidad e integridad del ambiente, la conservación de las áreas de especial importancia ecológica y los principios de precaución y prevención ambiental, entre otros.

El principio de prevención se materializa en mecanismos jurídicos tales como la evaluación del impacto ambiental o el trámite y expedición de autorizaciones previas, cuyo presupuesto es la posibilidad de conocer con antelación el daño ambiental y de obrar, de conformidad con ese conocimiento anticipado, a favor del medio ambiente; en tanto que el principios de precaución o tutela se aplica en los casos en que ese previo conocimiento no está presente, pues tratándose de éste, el riesgo o la magnitud del daño producido o que puede sobrevenir no son conocidos con anticipación, porque no hay manera de establecer, a mediano o largo plazo, los efectos de una acción, lo cual tiene su causa en los límites del conocimiento científico que no permiten adquirir la certeza acerca de las precisas consecuencias de alguna situación o actividad, aunque se sepa que los efectos son nocivos.”