ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Ampara / PROCESO EJECUTIVO / LIQUIDACIÓN DEL CRÉDITO / AUTO QUE RESUELVE RECURSO DE APELACIÓN - Contra la providencia que declaró bien denegado el recurso / INDEBIDA APLICACIÓN DEL ESTATUTO PROCESAL - Ley 1437 de 2011 / DEFECTO SUSTANTIVO - Inadecuada valoración normativa / DESCONOCIMIENTO DEL PRINCIPIO DE LA DOBLE INSTANCIA / DEFECTO PROCEDIMENTAL ABSOLUTO - Configuración [La Sala deberá] determinar si: ¿El Tribunal Administrativo de Santander vulneró los derechos fundamentales de la [entidad tutelante] al haber proferido el auto del 23 de enero de 2020, en el cual estimó bien denegada la apelación interpuesta contra el auto que liquidó un crédito en un proceso ejecutivo, al considerar que dichos asuntos se regulan por las disposiciones del CPACA y no del CGP incurriendo, presuntamente, en defecto sustantivo y procedimental? (…) [Para la Sala,] no hay duda en que el proceso ejecutivo se debe adelantar con sujeción a las normas del estatuto procedimental civil, salvo ciertas excepciones, y no, como mal lo interpretó el Tribunal Administrativo de Santander, bajo las disposiciones procedimentales contenidas en la Ley 1437 de 2011; razón por la cual, dicha autoridad judicial al proferir la providencia de 23 de enero de 2020 incurrió en defecto sustantivo ante la indebida aplicación del estatuto procedimental contencioso administrativo al proceso ejecutivo sometido a revisión del juez de tutela.
(…) [L]a Sala encuentra que la decisión de 23 de enero de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, también se encuentra incurso en un defecto procedimental, en tanto la misma desconoce el derecho a la doble instancia que tendría la [entidad tutelante] para controvertir el auto que liquidó el crédito en el proceso ejecutivo adelantado en su contra, con radicado 2016-00289, siempre y cuando se ajuste a las reglas establecidas en la normativa referida.
De acuerdo con lo expuesto, la Sala [amparará] los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia de [la parte actora]. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá, D.C., veinte (20) de abril de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-00748-00(AC) Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER La Sala procede a decidir la acción de tutela[1] presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, a través de apoderado judicial, contra el Tribunal Administrativo de Santander, por proferir la providencia del 23 de enero de 2020, a través de la cual estimó bien denegado el recurso de apelación interpuesto en contra del auto que liquidó el crédito en el proceso ejecutivo impetrado en su contra por el señor Antonio María Rincón Stella, lo cual considera vulneratorio de sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia. I. EL ESCRITO DE TUTELA Para una mejor comprensión del asunto, la Sala se permite resumir de la siguiente forma los supuestos fácticos y jurídicos planteados por la parte demandante[2]: El señor Antonio María Rincón Stella adelantó acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la entonces CAJANAL, con el fin de obtener la reliquidación de su pensión de invalidez, siendo decidida favorablemente mediante sentencia del 15 de mayo de 2016, por el Tribunal Administrativo de Santander; decisión respecto de la cual el ente previsional, hoy UGPP, otorgó cumplimiento mediante Resolución RDP7475 del 24 de febrero de 2015.
Sin embargo, el señor Rincón Stella impetró proceso ejecutivo con el fin de obtener el cumplimiento de la referida decisión judicial, cuyo conocimiento, con radicado 2016 –00289, le correspondió al Juzgado Décimo Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga que, mediante auto del 25 de octubre de 2016, libró mandamiento de pago por $149.595.627,35.
La UGPP interpuso recurso de reposición y excepciones contra la anterior decisión, por lo que, luego del traslado de estas últimas, se fijó y celebró audiencia inicial el 3 de octubre de 2017, y audiencia de instrucción y juzgamiento el 10 de noviembre siguiente, diligencia en la que se resolvió rechazar algunas excepciones y negar otras y, ordenar seguir adelante con la ejecución y practicar la liquidación del crédito en los términos del artículo 446 del CGP.
El ente previsional interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, siendo desatado por el Tribunal Administrativo de Santander que, a través de sentencia del 15 de marzo de 2019, confirmó la decisión del a quo y requirió a las partes para que allegaran la liquidación del crédito. Luego de expedir auto de obedézcase y cúmplase del 13 de mayo de 2019, el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga, mediante providencia del 17 de junio siguiente, liquidó el crédito en la suma de $402.018.330; decisión contra la cual la UGPP interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación. Mediante providencia del 1.° de agosto de 2019, el Juez de instancia decidió no reponer el auto recurrido y, rechazar por improcedente el recurso de alzada.
Decisión esta última, objeto de recurso de queja por parte del ente previsional, siendo desatado por el Tribunal Administrativo de Santander, a través de auto del 23 de enero de 2020, en el que estimó bien denegado el recurso de apelación presentado contra el auto de 17 de junio de 2019, al considerar que, el mismo no es susceptible de apelación en los términos del artículo 243 de la Ley 1437 de 2011.
Al respecto, considera la UGPP que el Tribunal Administrativo de Santander vulneró su derecho fundamental al debido proceso, en tanto la decisión del 23 de enero de 2020, se encuentra incursa en defecto sustancial y procedimental por desconocer las disposiciones del artículo 446 del CGP. Pretensión Como consecuencia de lo anterior, a UGPP solicitó que en amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, contradicción, doble instancia, acceso a la administración de justicia, confianza legítima, legalidad, igualdad, buena fe y seguridad jurídica, solicitó revocar i) los autos del 17 de junio y 1.° de agosto de 2019, proferidos por el Juzgado Décimo Administrativo de Bucaramanga y, ii) la providencia del 23 de enero de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, en tanto desconocieron la procedencia del recurso de apelación contra el auto que aprueba la liquidación del crédito, de acuerdo con el artículo 446 del CGP: II.
ACTUACIÓN PROCESAL DE INSTANCIA Mediante auto de 4 de marzo de 2020[3], el despacho ponente del presente asunto admitió la acción de tutela de la referencia, por lo que ordenó la notificación de los integrantes del Tribunal Administrativo de Santander y el Juez Décimo Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga, como demandados; y como tercero interesado al señor Antonio María Rincón Stella, de conformidad con lo establecido en el artículo 13 y concordantes del Decreto 2591 de 1991.
III. INFORMES RENDIDOS EN EL PROCESO 3.1. Juzgado Décimo Administrativo de Bucaramanga[4]. El Juez titular del despacho accionado, mediante escrito del 12 de marzo de 2020, solicitó declarar la improcedencia de la acción de tutela en tanto sus decisiones no vulneraron derecho fundamental alguno y, fueron proferidas acorde con el pronunciamiento del Tribunal Administrativo de Santander de 28 de junio de 2019, expediente ejecutivo 68001333300320130020902, en el cual se consideró la improcedencia del recurso de apelación contra el auto que liquida un crédito, en tanto el mismo no se encuentra taxativamente enlistado en el artículo 243 del CPACA.
IV. CONSIDERACIONES Atendiendo a los argumentos expuestos en el escrito de tutela y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: competencia para decidir el recurso de amparo; procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; determinación del problema jurídico y el caso concreto. 4.1.
Competencia. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 5 del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1.° del Decreto 1983 de 2017, en cuanto estipula que «Las acciones de tutela dirigidas contra […] Tribunales serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, al respectivo superior funcional de la autoridad jurisdiccional accionada», esta Sala es competente para conocer de la presente acción constitucional contra el Tribunal Administrativo de Santander. 4.2.
Cuestión previa. Previo a abordar el fondo del asunto planteado por la parte actora, pese a que en el escrito inicial cuestiona la legalidad de las decisiones judiciales proferidas dentro del proceso ejecutivo por el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga y el Tribunal Administrativo de Santander, se observa que los argumentos que sustentan sus pretensiones son los mismos respecto a las mencionadas providencias.
Por lo anterior y en atención a que la providencia del 1.° de agosto de 2019, proferida en primera instancia fue susceptible de recurso de queja, el cual fue desatado por el Tribunal Administrativo de Santander a través de auto del 23 de enero de 2020, el reclamo constitucional formulado será estudiado solo respecto a este último, en tanto, una probable decisión de amparo respecto a la misma garantizaría el bien ius fundamental invocado. 4.3.
Procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales Sobre el particular, tanto la Corte Constitucional[5] como esta Corporación[6], inicialmente consideraron que la acción de tutela no procedía contra providencias judiciales. Posición que fue variada por la Corte al aceptar la procedencia excepcional y restringida del referido mecanismo constitucional de comprobarse la existencia de una vía de hecho y de un perjuicio irremediable[7], y por parte de algunas Secciones del Consejo de Estado, cuando se evidenciara la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia[8].
Posteriormente, en la Sentencia C-590 de 2005[9] la Corte Constitucional[10] reiteró la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, pero supeditada ya no a la existencia de una vía de hecho, sino a la verificación de unos requisitos de forma[11] y de procedencia material[12] fijados[13] por la misma Corte[14]. Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, con ponencia de la Consejera María Elizabeth García González[15], finalmente aceptó que la acción de tutela es procedente contra una providencia judicial, “cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales”.
Requisitos de procedencia general. En el presente asunto, concretamente de las pruebas allegadas al expediente, se evidencia que: a) La cuestión que se discute tiene relevancia constitucional, b) Se agotaron los medios ordinarios de defensa judicial existentes[16], c) La tutela se interpuso dentro de un término razonable[17], y d) Dentro del escrito de tutela se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que llevan al ente previsional accionante a atacar por esta vía la providencia judicial, proferida en un proceso ejecutivo.
Por lo anterior, la Sala encuentra superados los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela y, en consecuencia, sin encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procederá a efectuar el estudio del fondo del asunto planteado. Vicios de fondo. Adicionalmente si la tutela contra la providencia judicial puesta en conocimiento del Juez Constitucional, supera las causales anteriores, éste, para poder revocarla, deberá establecer la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo[18]: a) Defecto orgánico, b) Defecto procedimental absoluto, c) Defecto fáctico, d) Defecto material o sustantivo, e) Error inducido, f) Decisión sin motivación, g) Desconocimiento del precedente, h) Violación directa de la Constitución. 4.4.
Problema jurídico. En el presente asunto el problema jurídico consiste en determinar si: ¿El Tribunal Administrativo de Santander vulneró los derechos fundamentales de la UGPP al haber proferido el auto del 23 de enero de 2020, en el cual estimó bien denegada la apelación interpuesta contra el auto que liquidó un crédito en un proceso ejecutivo, al considerar que dichos asuntos se regulan por las disposiciones del CPACA y no del CGP incurriendo, presuntamente, en defecto sustantivo y procedimental? 4.5.
Del caso concreto. Previo a decidir es necesario precisar las actuaciones que se surtieron al interior del proceso ejecutivo cuestionado en sede de tutela para analizar los cargos formulados por el ente previsional frente a la decisión judicial atacada que cobró efecto de cosa juzgada. - El señor Antonio María Rincón Stella instauró proceso ejecutivo contra la UGPP, radicado 2016-00289, con el fin de obtener el pago de la sentencia del 28 de mayo de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, en la que se ordenó el reajuste de su pensión de invalidez de conformidad con las disposiciones de la Ley 71 de 1988 y los incrementos especiales consagrados en la Ley 45 de 1998, a partir del 21 de enero de 2007. - El Juzgado Décimo Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga, mediante providencia del 25 de octubre de 2016[19], libró mandamiento de pago por $149.595.627. - En audiencia inicial celebrada el 10 de noviembre de 2017[20], el Juzgado de conocimiento i) negó y rechazó las excepciones propuestas por la UGPP, ii) ordenó seguir adelante con la ejecución en favor del señor Antonio María Rincón Stella y, iii) practicar la liquidación del crédito conforme al artículo 446 del CGP. - La UGPP interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, el cual fue desatado por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante sentencia del 15 de marzo de 2019[21], en la que confirmó la decisión del a quo. - Mediante auto del 13 de mayo de 2019[22], el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga resolvió i) obedecer y cumplir lo dispuesto por el superior y, ii) requerir a las partes para que aportaran la liquidación del crédito. - Con providencia del 17 de junio de 2019[23], el a quo resolvió liquidar el valor del crédito y tener como valor del mismo la suma de $402.018.330.
Decisión contra la cual la UGPP interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación. - A través de auto del 1.° de agosto de 2019[24], el Juzgado Administrativo resolvió no reponer la decisión de 17 de junio de 2019 y rechazar por improcedente el recurso de apelación al considerar: «[…] De conformidad con el artículo 242 del CPACA, contra todos los autos procede recurso de reposición, salvo la norma en contrario, lo que quiere decir que el recurso impetrado en el caso de la referencia es procedente y por consiguiente el despacho procederá a estudiarlo.
Frente al primer punto de inconformidad del accionante relacionado con el uso equivocado del incremento anual para los años 1997 y 1998, es pertinente señalar que el incremento usado debe corresponder al del salario mínimo mensual vigente de acuerdo a los parámetros establecidos en el título de recaudo, en suyo numeral cuarto se estableció: “CUARTO: Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, ORDENAR a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PESNIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PRTECCIÓN SOCIAL –UGPP- RELIQUIDAR la pensión de INVALIDEZ reconocida a ANTONIO MARÍA RINCÓN STELLA, mediante la Resolución 04828 del 16 de diciembre de 1991, aplicando el incremento del Salario Mínimo Legal Mensual para cada anualidad según lo dispuesto en la Ley 71 de 1988 a partir del año 1994, así como los incrementos especiales a que hace alusión la Ley 445 de 1998” Por lo anterior en merced de esta obligación, el incremento para la pensión del accionante obedece sin lugar a dudas al incremento del salario mínimo para los años 1997 y 1998, que se encuentran en la columna número 2 de la primera tabla que contiene el auto que liquida el crédito, una vez verificado el porcentaje que debe incrementar la pensión del accionante se encuentra que la proporción que se uso es la correcta de acuerdo a la siguiente información: |AÑO |SMMLV |INCREMENTO | |1997 |$172.OO5 |21,02% | |1998 |$203.826 |18,50% | De otro lado, el incremento para el IPC es el anotado en la columna 3 de la primera tabla que contiene el auto que liquida el crédito, no obstante es importante advertir que este despacho NO aplicó el IPC a la co[lum]na 5 de la tabla, pues el valor que allí se establece, es el valor que efectivamente el accionante recibió por concepto de pensión, suma que se encuentra aprobada a través del folio 137 del expediente.
De acuerdo a lo anterior encuentra el despacho que frente a este punto la legalidad [d]el auto recurrido se encuentra incólume pues además de obedecer a los parámetros establecidos en el título ejecutivo, obedece al incremento del salario mínimos legal estableció y que es de dominio público y en consecuencia no es necesario aportar prueba del mismo al expediente.
En relación con [el] segundo punto de inconformidad, en virtud de la cual la apoderada de la parte demandada anuncia que en el caso de la referencia no se puede aplicar los incrementos especiales, por no cumplir con los requerimiento[s] legales para el efecto, es pertinente señalar que el derecho a percibir los mencionados incrementos lo determinó el juez ordinario, quien en el fallo de segunda instancia, estableció: […] Lo que impone una obligación clara, expresa y exigible a favor del accionante y en contra del accionado, que en virtud de lo anterior se encuentra en la necesidad de cumplir con ello.
Es importante advertir que así quedó establecido en el título objeto de recaudo y en la sentencia del presente ejecutivo y por lo tanto la inclusión de los incrementos especiales como obligación derivada de la sentencia se encuentra ejecutoriada, por lo que en esta oportunidad solo es viable impugnar el valor del incremento más no el derecho como tal.
En ese orden de ideas, conviene revisar si el valor del incremento especial, corresponde al que la ley 448 de 1998 estableció en su contenido; para lo cual es pertinente realizar las siguientes cuentas: Mesada inicial |Mesada 1998 |Diferencia |Diferencia en positivo |75% de la diferencia |SMLV 1998 |Dos (2) SMMLV |Incremento especial anual | |$666.402 |$2.624.251 |-$1.957.849 |$1.957.849 |$1.468.387 |$203.826 |$407.652 |135.880 | | De acuerdo a lo anterior, concluye este estrado judicial que en esta oportunidad el valor del incremento especial de que trata la ley 48 de 1998 corresponde al incremento que se efectuó en la liquidación de fecha 17 de junio de 2019 y por lo tanto no revocará lo allí dispuesto.
RECURSO DE APELACIÓN El recurso de apelación será rechazado por ser improcedente, de acuerdo a lo establecido en el artículo 243 del CPACA que establece […] el listado de procedencia del recurso. Teniendo en cuenta que el auto que modifica una liquidación de crédito no se encuentra previsto en el artículo citado con anterioridad se concluye que no procede recurso de apelación. Es pertinente señalar que en el caso de la referencia no es posible dar trámite al recurso de apelación con ocasión a lo determinado en el artículo 446 del Código General del Proceso, que determina el protocolo de la liquidación del crédito en la que si dispone que dicha providencia es sujeto de apelación, por cuanto el parágrafo del artículo en mención estableció: “La apelación solo procederá de conformidad con las normas del presente código, incluso en aquellos tramites e incidentes que se rijan por el procedimiento civil.” Es pertinente advertir que el que al respecto el H. Tribunal Administrativo de Santander, ha remitido al despacho de origen, todos los expedientes que se encontraban surtiendo recurso de apelación frente a los autos que ordenaban seguir adelante con la ejecución, auto que modifica la liquidación del crédito, auto que libra mandamiento de pago, por los argumentos expuestos en la arte motiva de esta providencia. […]» - La UGPP interpuso recurso de queja contra la anterior decisión, el cual fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Santander mediante auto del 23 de enero de 2020[25], en el que estimó bien denegado el recurso de apelación contra el auto del 17 de junio de 2017, al señalar que: «[…] En auto de fecha 18 de febrero de 2019 el Honorable Consejo de Estado decidió rechazar por improcedente el recurso de apelación interpuesto contra el auto que aprobó la liquidación de costas, concedido con fundamento en las normas del Código General del Proceso, señalando que dicha decisión no se encuentra dentro de las enlistadas en el artículo 243 de la Ley 1437 de 2011.
De otro lado, en reciente pronunciamiento del 8 de abril de 2019, el suscrito con fundamento en las decisiones de tutela del Honorable Consejo de Estado de fecha 6 de abril de 2017 y 3 de mayo de 2018, adoptó la tesis según la cual en los procesos ejecutivos la apelación de providencias [s]e rige bajo los parámetros de la Ley 1437 de 2011, en virtud de los dispuesto en el parágrafo del artículo 243 que señala expresamente que la apelación solo procede de conformidad con las normas de dicho código incluso en aquellos trámites a incidente que se rijan por el procedimiento civil.
Teniendo en cuenta lo anterior, y dado que en el presente asunto se decide la apelación del auto mediante el cual se aprobó la liquidación del crédito proferido en un proceso ejecutivo, es claro que el trámite se rige por las previsiones de la Ley 1437 de 2011. SE advierte que el auto que modifica, imprueba o aprueba la liquidación del crédito, no se encuentra dentro de los enlistados en el artículo 243 de la Ley 1437 de 2011, por lo que es claro que el recurso de apelación interpuesto es improcedente, y debe ser rechazado como efectivamente lo hizo el Juez de primera instancia. […]» Del defecto sustantivo y procedimental alegado.
La UGPP acudió al Juez de tutela al considerar que la decisión de 23 de enero de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, vulnera sus derechos fundamentales al encontrarse incursa en defecto sustantivo y procedimental. Lo anterior, en tanto la mencionada providencia estimó bien denegado el recurso de apelación que interpusiera contra el auto del 17 de junio de 2019 (por el cual el a quo aprobó la liquidación de un crédito en un proceso ejecutivo), al considerar que dicho procedimiento se rige por las disposiciones del CPACA y no del CGP, por lo que a la luz del artículo 243 del primero de ellos, el auto apelado no se encuentra dentro de los taxativamente allí señalados.
En cuanto al defecto sustantivo, la Sala debe mencionar que se trata de un vicio abordado por la jurisprudencia constitucional en los términos referidos a partir de la Sentencia T-231 de 1994 y que, desde entonces, se ha constituido en uno de los argumentos a los cuales se recurre como parámetro de análisis de la sujeción de una providencia judicial a los cánones constitucionales.
Sin pretender agotar la materia, por defecto sustantivo se ha entendido aquella situación en la que la providencia judicial se funda en una norma inaplicable al caso, por pérdida de vigencia o porque no contempla los supuestos de hecho que se subsumieron en ella; o, en una norma que a pesar de seleccionarse debidamente es aplicada con un alcance diferente a aquél que, con efectos erga omnes, le ha dado su intérprete natural o que, en últimas, lesiona al ordenamiento jurídico y, por tal motivo, genera una vulneración de los derechos fundamentales[26].
Bajo su marco, además, se incluyó la ausencia de motivación, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución Política, eventos que, no obstante, se consolidaron como defectos autónomos en la Sentencia C-590 de 2005[27]. Por su parte, el defecto procedimental, tal como se afirma de los defectos sustantivo, fáctico y orgánico, el defecto procedimental fue concebido por la Corte Constitucional desde la Sentencia T-231 de 1994 como causal de vía de hecho en una providencia judicial.
Desde entonces, el defecto procedimental absoluto es entendido como aquél en el que el Juez Ordinario adelanta el asunto bajo una cuerda procesal equivocada u omite el curso de una etapa del trámite, en perjuicio del derecho al debido proceso. A partir de la Sentencia T-1306 de 2001[28], empero, la Corte Constitucional consideró que este defecto no solo podía ser absoluto, sino presentarse por un exceso ritual manifiesto[29], producto de una indebida preferencia por las formas procesales en perjuicio del derecho al acceso a la administración de justicia, a la prevalencia del derecho sustancial y a la pretensión de corrección de las decisiones judiciales, en la consecución de la justicia material y la garantía de los derechos fundamentales[30].
La procedencia de este defecto, en todo caso, exige que el afectado haya alegado el yerro a través de la instancia ordinaria, de haber estado en la posibilidad de hacerlo; que la violación tenga una entidad suficiente para afectar la decisión; y, que lesione bienes ius fundamentales[31]. Del proceso ejecutivo en la Ley 1437 de 2011. La ley 1437 de 2011, como bien se define, regula lo pertinente al proceso administrativo y de lo contencioso administrativo, por ello pese a que en algunos artículos se disponen aspectos puntuales relacionados con el proceso ejecutivo, nos encontramos ante la ausencia de una normativa concreta respecto de este trámite; por ello, en aplicación de la remisión expresa que hiciera su artículo 306[32] frente a aspectos no regulados, en concordancia con el 299[33], es claro que el proceso ejecutivo en la jurisdicción contenciosa “frente a lo no previsto” debe regirse por el Código General del Proceso.
Al respecto, esta misma Sala de decisión se pronunció de manera más puntual en un proceso ejecutivo, mediante auto interlocutorio del 29 de agosto de 2019[34], en el que se consideró: «[…] 73. La Ley 1437 de 2011, en su artículo 306 señaló que en aquellos aspectos no contemplados en el código, se seguiría el Código de Procedimiento Civil[35], norma que regulaba de manera expresa el trámite del proceso ejecutivo.
La disposición mencionada es del siguiente tenor: «Artículo 306. Aspectos no regulados. En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo». 74. El artículo hace alusión y remite al Código de Procedimiento Civil, regulación que fue subrogada por el Código General del Proceso, el cual se encuentra vigente desde el 1° de enero de 2014. 75.
Significa lo anterior que la normatividad del Código General del Proceso es supletiva y a ella se acude por integración normativa cuando en la Ley 1437 de 2011 no se encuentra disposición que regule el asunto. Entonces, como en esta ley no existe procedimiento para tramitar el proceso ejecutivo es obligatorio aplicar las normas de la referida codificación en los aspectos compatibles teniendo en cuenta la naturaleza del proceso que se adelanta ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 76.
El artículo 299 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, dispuso: «Salvo lo establecido en este Código para el cobro coactivo a favor de las entidades públicas, en la ejecución de los títulos derivados de las actuaciones relacionadas con contratos celebrados por entidades públicas, se observarán las reglas establecidas en el Código de Procedimiento Civil para el proceso ejecutivo de mayor cuantía». 77.
Así y al seguir los preceptos del referido artículo 299, se tiene que los procesos ejecutivos administrativos se deben tramitar por las reglas del proceso ejecutivo de que trata el artículo 422 y siguientes de la Ley 1564 de 2012[36], contentivo del Código General del Proceso, dado que el nuevo estatuto derogó las normas del procedimiento civil que se referían al proceso ejecutivo de mayor cuantía. 78.
Adicionalmente, los trámites que se surtan al interior de todo proceso de ejecución, incluyendo la presentación de excepciones[37], realización de audiencias[38], sustentaciones y trámite de recursos[39], también se sujetarán a las previsiones y formalidades del Código General del Proceso, pues el proceso ejecutivo, se debe desarrollar con base en las disposiciones de éste último estatuto procesal y no del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, dado que en la normatividad procesal administrativo, no existen normas o reglas especiales para este proceso especial de cobro ejecutivo. 79.
En consecuencia, el proceso ejecutivo deberá desarrollarse hasta su finalización atendiendo las normas del Código General del Proceso incluyendo la definición del mismo en ambas instancias, salvo claro está, cuando se trate de aplicar una regla prevalente y especial contenida en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que se ocupe exclusivamente de un tema propio del proceso ejecutivo administrativo. 80.
En este aspecto, destaca la Sala que las normas procesales especiales para el trámite de los procesos ejecutivos administrativos previstas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se refieren a las siguientes materias: a) Títulos que prestan mérito ejecutivo (artículos 95, 99, 189 y 297); b) Jurisdicción y competencia - criterio objetivo y territorial – (artículos 104 numeral 6°, 115 numeral 7 y 156 numerales 4° y 9°); c) Procesos que no son del conocimiento de la jurisdicción (artículo 105, numeral 1°); d) Caducidad de los títulos ejecutivos de naturaleza contractual y judicial (artículo 164, numeral 2°, literal k); e) Procedimiento para el cumplimiento de sentencias o conciliaciones (artículos 192 y 198); f) Trámite de notificación del mandamiento ejecutivo (artículo 199); g) Incidente de tacha de falsedad de documentos (artículo 209, numeral 2°); h) Reglas de autenticidad de documentos (artículo 215); i) Ejecución en materia de contratos públicos, conforme a las normas del ejecutivo de mayor cuantía (artículo 299); y j) Notificación personal del mandamiento ejecutivo, la sentencia y el primer auto de la segunda instancia al Ministerio Público (artículo 303). 81.
En resumen, el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, mantuvo en líneas generales, la asignación del conocimiento para la ejecución cuando el título lo constituye una sentencia proferida por esta jurisdicción, precisó cuáles son los documentos que tienen el carácter de títulos ejecutivos y remitió en lo referente al procedimiento al Código General del Proceso[40], atendiendo lo dispuesto en el artículo 306 del Estatuto Procesal Contencioso, el cual señaló que, para los aspectos no contemplados en dicho régimen, se debe seguir el procedimiento ordinario, en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a esta jurisdicción. 82.
La política legislativa expuesta ha ocasionado varias vicisitudes jurídico-procesales y jurídico-sustanciales a las que se ha visto sometido el proceso ejecutivo contencioso administrativo, debido a las particularidades de esta jurisdicción, entre otras a: i) el juez contencioso ejercía el control de legalidad pero no estaba encargado de la ejecución, ii) la complejidad de los títulos ejecutivos, iii) la caducidad de la acción ejecutiva contencioso administrativa, iv) la procedencia del embargo frente al erario público, v) la complejidad académica y jurídica de la posibilidad de que se libre mandamiento ejecutivo y; vi) los intereses e indexación, entre otros aspectos. […]» (Resaltado por la Sala) Postura reiterada por esta misma Sala de decisión, esta vez en materia de tutela, mediante fallo del 20 de enero de 2020[41], adelantada contra el mismo Tribunal contra el que hoy se acciona, en la que se señaló: «[…] Con base en lo expuesto, comoquiera que el trámite de liquidación del crédito no se encuentra previsto en el CPACA, resulta dable acudir, en virtud del artículo 299[42] del CPACA, al estatuto general procesal para tal fin, esto es, conforme al artículo 446, por lo tanto, en razón a que dicho precepto legal establece que el auto que aprueba o modifica la reliquidación del crédito es susceptible de apelación cuando se decida una objeción o se altere de oficio la cuenta respectiva, era imperativo que los magistrados accionados decidieran sobre la procedencia de la alzada contra el auto de 27 de febrero de 2018, de acuerdo con el aludido compendio procesal, máxime cuando tal postura es la que en mejor medida protege los derechos de linaje constitucional de los recurrentes, puesto que garantiza el principio de doble instancia. […] En ese orden de ideas, la Sala evidencia que como los fundamentos de derecho invocados por los demandados en la determinación judicial censurada no resultaban aplicables al caso concreto, incurrieron en el defecto procedimental absoluto, comoquiera que en aquella aplicaron el CPACA para rechazar por improcedente el recurso de apelación interpuesto contra el auto que modificó la liquidación del crédito presentada por los demandantes dentro del proceso ejecutivo 68001-33- 33-010-2015-00126-01, por no estar esa decisión dentro de las enunciadas en el artículo 243 del mencionado código, pese a que el trámite de la liquidación del crédito está regulado en el CGP, como se expuso con antelación, lo que implica la vulneración de las garantías superiores invocadas en este asunto. […]» De acuerdo con lo expuesto, no hay duda en que el proceso ejecutivo se debe adelantar con sujeción a las normas del estatuto procedimental civil, salvo ciertas excepciones, y no, como mal lo interpretó el Tribunal Administrativo de Santander, bajo las disposiciones procedimentales contenidas en la Ley 1437 de 2011; razón por la cual, dicha autoridad judicial al proferir la providencia de 23 de enero de 2020 incurrió en defecto sustantivo ante la indebida aplicación del estatuto procedimental contencioso administrativo al proceso ejecutivo sometido a revisión del juez de tutela.
Dicho ello, se recuerda que el artículo 446 del CGP, respecto a la liquidación del crédito en un proceso ejecutivo dispone: «[…] Artículo 446. Liquidación del crédito y las costas. Para la liquidación del crédito y las costas, se observarán las siguientes reglas: 1. Ejecutoriado el auto que ordene seguir adelante la ejecución, o notificada la sentencia que resuelva sobre las excepciones siempre que no sea totalmente favorable al ejecutado cualquiera de las partes podrá presentar la liquidación del crédito con especificación del capital y de los intereses causados hasta la fecha de su presentación, y si fuere el caso de la conversión a moneda nacional de aquel y de estos, de acuerdo con lo dispuesto en el mandamiento ejecutivo, adjuntando los documentos que la sustenten, si fueren necesarios. 2.
De la liquidación presentada se dará traslado a la otra parte en la forma prevista en el artículo 110, por el término de tres (3) días, dentro del cual sólo podrá formular objeciones relativas al estado de cuenta, para cuyo trámite deberá acompañar, so pena de rechazo, una liquidación alternativa en la que se precisen los errores puntuales que le atribuye a la liquidación objetada. 3.
Vencido el traslado, el juez decidirá si aprueba o modifica la liquidación por auto que solo será apelable cuando resuelva una objeción o altere de oficio la cuenta respectiva. El recurso, que se tramitará en el efecto diferido, no impedirá efectuar el remate de bienes, ni la entrega de dineros al ejecutante en la parte que no es objeto de apelación. 4.
De la misma manera se procederá cuando se trate de actualizar la liquidación en los casos previstos en la ley, para lo cual se tomará como base la liquidación que esté en firme. […]» (Subrayado por la Sala) La norma procedimental civil es clara en señalar que contra el auto que aprueba o modifica la liquidación del crédito procede el recurso de apelación en el efecto diferido, solo «[…] cuando resuelva una objeción o altere de oficio la cuenta respectiva […]»; instancia procesal que debe ser definida por el juez natural del proceso ejecutivo y que, en el caso bajo estudio, es claro que no se hizo, bajo el argumento de aplicar la Ley 1437 de 2011 de manera equívoca, como ya se explicó. En este punto, la Sala encuentra que la decisión de 23 de enero de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, también se encuentra incurso en un defecto procedimental, en tanto la misma desconoce el derecho a la doble instancia que tendría la UGPP para controvertir el auto que liquidó el crédito en el proceso ejecutivo adelantado en su contra, con radicado 2016-00289, siempre y cuando se ajuste a las reglas establecidas en la normativa referida.
De acuerdo con lo expuesto, la Sala AMPARARÁ los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP; razón por la cual, i) se dejará sin efecto el auto de 23 de enero de 2020, proferido por el Tribunal Administrativo de Santander y, ii) se le ordenará a dicha autoridad judicial que emita nuevo pronunciamiento respecto del recurso de queja que interpusiera el ente previsional contra el auto del 1.° de agosto de 2019, proferido por el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga que rechazó por improcedente el recurso de apelación contra la providencia que liquidó el crédito en el proceso ejecutivo con radicado 680013333003-2016- 00289-00, bajo las consideraciones expuestas en esta sentencia. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, V. FALLA PRIMERO. AMPARAR los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. En consecuencia, SEGUNDO. DEJAR sin efecto el auto de 23 de enero de 2020, proferido por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante el cual estimó bien denegado el recurso de apelación interpuesto contra el auto que liquidó el crédito en el proceso ejecutivo con radicado 680013333003-2016-00289-00.
TERCERO. ORDENAR al Tribunal Administrativo de Santander que, dentro de los 20 días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, emita una decisión de reemplazo, tomando como referente los argumentos expuestos en la parte motiva de esta providencia. Resaltándose que, en todo caso, el juez natural del asunto preserva su criterio y autonomía para adoptar la decisión de fondo a que haya lugar.
CUARTO. NOTIFICAR esta providencia por telegrama o por el medio más expedito, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991, para los fines ahí contemplados. PUBLICAR la presente providencia en las páginas web del Consejo de Estado, Rama Judicial y autoridades accionadas para procurar una mayor divulgación y garantía de los derechos de las partes.
QUINTO. En acatamiento de las disposiciones del artículo 31 ibídem, DE NO SER IMPUGNADA dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de la providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sección de la fecha. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER ----------------------- [1] El proceso de la referencia subió al Despacho con informe de Secretaría General de la Corporación del 16 de marzo de 2020. [2] Folios 1 a 42. [3] Ff. 71 y vto. [4] Ff. 86 y 87, vto. [5] En sentencia C-543 de 1992, proferida con ocasión del análisis de constitucionalidad de los artículos 11, 12, 25 y 40 del Decreto Ley 2591 de 1991, la Corte sostuvo, que atendiendo al querer del Constituyente, a la naturaleza subsidiaria de la acción de tutela y a la preservación de valores supremos como la seguridad jurídica, cosa juzgada y autonomía judicial, la tutela no era procedente cuando tuviera por objeto cuestionar providencias judiciales. [6] La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante decisión de 29 de enero de 1992 (AC-009) con ponencia de la Consejera Dolly Pedraza de Arenas, consideró que la acción de tutela era improcedente contra providencias judiciales, inaplicando para el efecto lo establecido en los artículos 11 y 40 del Decreto 2591 de 1991.
Esta tesis fue reiterada por la misma Sala Plena mediante sentencias de 3 de febrero de 1992 con ponencia del Consejero Luis Eduardo Jaramillo Mejía (AC-015), 14 de octubre de 1993 con ponencia del Consejero Libardo Rodríguez (AC- 1247) y 29 de junio de 2004 con ponencia del Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda (AC-10203). [7] Ver sobre el particular las sentencias T-483 de 1997, T-204 de 1998, T- 766 de 1998 y SU-563 de 1999. [8] Al respecto ver, entre otras, las siguientes Sentencias: Sección Primera, de 9 de julio de 2004, Exp.
No. 2004-00308; y, Sección Segunda – Subsección A, de 27 de mayo de 2010, Exp. No. 2010-00559. [9] Sentencia en la que se analizó la legalidad del artículo 185 de la Ley 906 de 2004. [10] Al respecto ver, entre otras, las Sentencias T-1009 de 1999, SU-1031 de 2001, SU-1184 de 2001, SU-159 de 2002, T-774 de 2004. [11] También denominados requisitos generales de procedencia, y que son: i. Que el asunto tenga relevancia constitucional; ii.
Que se hayan agotado los medios ordinarios y extraordinarios de defensa; iii. Que se cumpla con el requisito de inmediatez; iv. Que si se trata de una irregularidad procesal tenga efecto decisivo o determinante en la sentencia y afecte los derechos fundamentales; v. Que el interesado exponga los hechos que generan la vulneración o amenaza de sus derechos y que, además y de haber sido posible, hubiera alegado esta situación en el proceso; y, vi.
Que no se trate de sentencias de tutela. [12] También llamados requisitos generales de procedibilidad y que hacen referencia a la configuración de uno o varios de los siguientes defectos: i. Sustantivo o material; ii. Fáctico; iii. Orgánico; iv. Procedimental; vi. Desconocimiento del precedente; vii. Error inducido; viii. Ausencia de motivación; o, ix.
Violación directa de la Constitución. [13] Sobre la descripción de requisitos de forma y materiales ver la Sentencia T-007 de 2013. [14] Al respecto ver lo sostenido en las Sentencias C-590 de 2005, T-102 de 2006, T-377 de 2009 y T-178 de 2012. También es importante resaltar que ya en la Sentencia SU-014 de 2001 la Corte consideró la necesidad de superar dicho concepto y dar paso a lo que, posteriormente, se denominó error inducido [Sentencia T-462 de 2003]. [15] Emitida en el expediente 110010315000200901328 01. [16] El auto acusado corresponde a una providencia que resuelve un recurso de queja, interpuesto contra el auto que rechazó por improcedente la apelación contra el auto que liquidó un crédito, en un proceso ejecutivo. [17] En tanto el auto acusado, por el cual se resolvió un recurso de queja, data del 23 de enero de 2020 y, la acción de tutela se presentó el 2 de marzo de 2020. [18] a) Defecto orgánico: Que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece absolutamente de competencia. b) Defecto procedimental absoluto: Que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c) Defecto fáctico: Que surge cuando el Juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d) Defecto material o sustantivo: Cuando se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. e) Error inducido: Se presenta cuando el Juez fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. f) Decisión sin motivación: Que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones. g) Desconocimiento del precedente: Según la Corte Constitucional, en estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. h) Violación directa de la Constitución: Cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, es decir, en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, si se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales. [19] Ff. 46 y 47, vto. [20] Ff. 48 a 50, vto. [21] Ff. 51 a 53, vto. [22] F. 54. [23] Ff. 55 a 58, vto. [24] Ff. 59 a 61, vto. [25] F. 62 y vto. [26] Al respecto ver, recientemente, la Sentencia T-144 de 2012, M.P. Dr. Humberto Antonio Sierra Porto. [27] Pese a lo anterior, en la Sentencia T-086 de 2007 la ausencia de motivación, el desconocimiento del precedente y la violación directa de la Constitución Política se tratan como parte integrante del defecto sustantivo; y, en la Sentencia T-178 de 2012 sucede lo mismo en relación con los dos primeros defectos.
En otras providencias, por su parte, se abordó este aspecto desde la violación de una norma, situación de la cual se derivó que podían configurarse tres vicios: defecto sustantivo, defecto orgánico y defecto procedimental [Al respecto ver, entre otras, la Sentencia T-701 de 2004]. [28] Línea que ha venido consolidándose, entre otras, a través de las Sentencias T-974 de 2003, T-973 de 2004, T-264 de 2009, T-599 de 2009, T- 950 de 2011 y T-213 de 2012. [29] Desde esta concepción del defecto es clara la tensión entre los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, tensión que debe abordarse desde la concepción de dichos bienes como mandatos de optimización, lo que permite su ponderación en cada caso en concreto para la satisfacción de los derechos fundamentales involucrados en cada caso en concreto. [30] En esta decisión, el defecto se definió como: “[…] aquel que se deriva de un fallo en el cual haya una renuncia consciente de la verdad jurídica objetiva evidente en los hechos, por extremo rigor en la aplicación de las normas procesales convirtiéndose así en una inaplicación de la justicia material […]”. [31] Al respecto, en la Sentencia T-213 de 2012, reiterando para el efecto la línea jurisprudencial consolidada sobre este aspecto, sostuvo que la prosperidad del defecto se sujetaba a: “[…]“(i) (Q)ue no haya posibilidad de corregir la irregularidad por ninguna otra vía, de acuerdo con el carácter subsidiario de la acción de tutela;
(ii) que el defecto procesal tenga una incidencia directa en el fallo que se acusa de ser vulneratorio de los derechos fundamentales; (iii) que la irregularidad haya sido alegada al interior del proceso ordinario, salvo que ello hubiera sido imposible, de acuerdo con las circunstancias del caso específico; y (iv) que como consecuencia de lo anterior se presente una vulneración a los derechos fundamentales. […]”. [32] Artículo 306.Aspectos no regulados.
En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. [33] Artículo 299. De la ejecución en materia de contratos y de condenas a entidades públicas. Salvo lo establecido en este Código para el cobro coactivo a favor de las entidades públicas, en la ejecución de los títulos derivados de las actuaciones relacionadas con contratos celebrados por entidades públicas, se observarán las reglas establecidas en el Código de Procedimiento Civil para el proceso ejecutivo de mayor cuantía. Las condenas impuestas a entidades públicas consistentes en la liquidación o pago de una suma de dinero serán ejecutadas ante esta misma jurisdicción según las reglas de competencia contenidas en este Código, si dentro de los diez (10) meses siguientes a la ejecutoria de la sentencia la entidad obligada no le ha dado cumplimiento. [34] CP Sandra Lisset Ibarra Vélez.
Radicado 13001-23-31-000-2002-00860- 02(1851-2019). Ejecutante: Jorge Andrés Álvarez Arroyave, Ejecutado: Fondo de Transportes y Tránsito de Bolívar en Liquidación [35] Hoy Código General del Proceso [36] Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones. [37] Ver artículo 442 de la Ley 1564 de 2012. [38] Ver artículos 372 y 373 C.G.P. [39] Ver artículos 321, 322, 323, 324, 325, 326, 327, 328, 329 y 330 del C.G.P. [40] Antes Código de Procedimiento Civil. [41] CP.
Carmelo Perdomo Cuéter. Radicado 110010315000201905040. Actor: Luz Marina Gómez Reyes. [42] «De la ejecución en materia de contratos y de condenas a entidades públicas. Salvo lo establecido en este Código para el cobro coactivo a favor de las entidades públicas, en la ejecución de los títulos derivados de las actuaciones relacionadas con contratos celebrados por entidades públicas, se observarán las reglas establecidas en el Código de Procedimiento Civil para el proceso ejecutivo de mayor cuantía. Las condenas impuestas a entidades públicas consistentes en la liquidación o pago de una suma de dinero serán ejecutadas ante esta misma jurisdicción según las reglas de competencia contenidas en este Código, si dentro de los diez (10) meses siguientes a la ejecutoria de la sentencia la entidad obligada no le ha dado cumplimiento».