11001-03-15-000-2019-04669-01 — Consejo de Estado

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Niega / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / RELIQUIDACIÓN DE LA MESADA PENSIONAL / RÉGIMEN DE TRANSICIÓN / CÁLCULO DE LOS FACTORES SALARIALES A TENER EN CUENTA EN EL IBL DE LA MESADA PENSIONAL - Aquellos objeto de cotización / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JUDICIAL - No configuración [La Sala deberá] determinar si: ¿la autoridad judicial infringió los derechos fundamentales invocados por la señora [B.B.], al haber proferido la providencia del 6 de junio de 2019, en la que, presuntamente, se incurrió en desconocimiento del precedente judicial trazado por la sección segunda del Consejo de Estado respecto a la forma de establecer el ingreso base de liquidación para los beneficiarios del régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993? (…) [La Sala observa que,] la subsección B de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca adoptó su decisión con fundamento en el precedente vigente, respecto de incluir en la reliquidación pensional el promedio de lo devengado de acuerdo a lo preceptuado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, solo con inclusión de los factores salariales sobre los que efectuó aportes y mencionados en el Decreto 1158 de 1994, y que, de ellos, se hubieren realizado los respectivos aportes.

Análisis y valoración normativa que se encuentra ajustada a los parámetros del artículo 230 de la Constitución Política, que pregona por la autonomía funcional que les asiste a los jueces de la república; además, de que soportó su decisión en diferentes pronunciamientos emitidos por el alto tribunal de lo contencioso administrativo al respecto y contienen una misma línea argumentativa.

(…) Así las cosas, en el caso debatido se presenta un razonamiento eminentemente interpretativo por parte del juez, lo cual obedece a la autonomía judicial y la aplicación de las normas y jurisprudencia pertinente, que no da lugar a que se configure una decisión ilegítima, de tal forma que la providencia acusada no adolece del defecto por desconocimiento del precedente, por el contrario, las razones que la fundan son plausibles en un todo.

Todo lo expuesto sin duda impone a la Sala, confirmar la Sentencia del 23 de enero de 2020, emitida por la sección cuarta del Consejo de Estado que negó el amparo invocado. FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 36 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá, D.C., dieciséis (16) de marzo de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-04669-01(AC) Actor: BETTY BELTRÁN Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B La Sala procede a decidir la impugnación[1] interpuesta por la señora Betty Beltrán, a través de apoderado judicial, contra la sentencia de 23 de enero de 2020, proferida por la sección cuarta del Consejo de Estado, que negó el amparo deprecado dentro del asunto de la referencia, con ocasión del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió contra la UGPP.

I. EL ESCRITO DE TUTELA Para una mejor comprensión del asunto, la Sala se permite resumir de la siguiente forma los supuestos fácticos y jurídicos planteados por la parte demandante[2]: Manifestó que la extinta Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL, hoy UGPP, le reconoció la pensión de vejez por haber reunido los requisitos legales establecidos en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 (régimen de transición), teniendo en cuenta la edad y el tiempo de servicio del régimen legal anterior; sin embargo, la determinación del Ingreso Base de Liquidación, se efectuó, a su juicio, sin incluirse los factores legales por lo que efectuó la solicitud pertinente, frente a la cual recibió respuesta negativa por parte de la administración, mediante la Resolución RDP 044119 del 26 de octubre de 2015[3].

Señaló que, como consecuencia de lo anterior, instauró demanda en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de obtener la nulidad del pronunciamiento de la administración, cuyo conocimiento correspondió al Juzgado Veinticuatro Administrativo de Bogotá que, mediante sentencia del 15 de noviembre de 2017, accedió a las pretensiones de la demanda.

Indicó que el ente previsional interpuso el recurso de apelación contra el fallo de primera instancia, siendo resuelto por la subsección B de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a través de la sentencia del 6 de junio de 2019, en la que revocó la decisión del a quo para, en su lugar, negar la reliquidación de su prestación pensional pretendida al considerar que esta debía hacerse solo con inclusión de los factores salariales sobre los que efectuó aportes y mencionados en el Decreto 1158 de 1994.

Argumentó que sus derechos fundamentales fueron vulnerados por la autoridad judicial accionada, en la medida en que incurrió en desconocimiento del precedente del Consejo de Estado[4] según el cual la prestación pensional reconocida debía liquidarse con la totalidad de los factores salariales que devengaba de manera habitual y periódica durante el último año de servicios, el cual, según su criterio debe prevalecer sobre aquel trazado por la Corte Constitucional[5] en cuanto a que el Ingreso Base de Liquidación está conformado por el promedio de los últimos 10 años solo con inclusión de aquellos factores sobre los que efectuó aportes.

Pretensión. Como consecuencia de lo anterior solicitó: «[…] 2. ORDENAR al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B, en amparo a los derechos enunciados, revocar la sentencia proferida el 20 de junio 2019 (sic) que REVOCÓ la sentencia de primera instancia por la cual se negó a las pretensiones de la demanda y en consecuencia se ordene reliquidar la pensión de asistido(a) (sic) teniendo en cuenta el equivalente al 75 % de los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la fecha de retiro efectivo, es decir, desde el 01 de abril de 1991 hasta el 31 de marzo de 1992, con la indexación de la primera mesada pensional. […]» II.

ACTUACIÓN PROCESAL DE PRIMERA INSTANCIA Mediante auto del 5 de noviembre de 2019[6], la sección cuarta del Consejo de Estado admitió la acción de tutela presentada por la señora Betty Beltrán contra la subsección B de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y ordenó su notificación como demandados; de otro lado, a la UGPP como tercero interesado, de conformidad con lo establecido en el artículo 13 y concordantes del Decreto 2591 de 1991.

III. INFORMES RENDIDOS EN EL PROCESO 3.1. Tribunal Administrativo de Cundinamarca – sección segunda – subsección B. El magistrado ponente de la decisión judicial cuestionada solicitó que se negaran las pretensiones de la acción de tutela, habida cuenta que ese despacho no vulneró derechos fundamentales de la demandante, puesto que todas sus actuaciones se llevaron a cabo con observancia de los principios constitucionales y legales que rigen las actuaciones judiciales. 3.2.

Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social. La subdirectora de defensa judicial pensional de la referida entidad solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela, en la medida que la decisión adoptada por la subsección B de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, no incurrió en desconocimiento del precedente, sino que se ajustó al ordenamiento legal y al precedente jurisprudencial que regula el tema.

IV. LA SENTENCIA IMPUGNADA La sección cuarta del Consejo de Estado, mediante la sentencia del 23 de enero de 2020, negó el amparo invocado, con las siguientes consideraciones[7]: «[…] 3.1. En la sentencia cuestionada, el tribunal demandado se refirió a las sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015 y SU-395 de 2017, dictadas por la Corte Constitucional, y del 28 de agosto de 2018, proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado, y advirtió que, de conformidad con esas providencias, «el alcance del régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993, no cobija la manera como debe ser calculado el Ingreso Base de Liquidación (IBL)».

Es decir, la autoridad judicial demandada consideró que, según el precedente vigente de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, en las liquidaciones pensionales de beneficiarios del régimen de transición, para calcular el IBL, debían aplicarse los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, esto es, que solo podían tenerse en cuenta los factores que fueron objeto de cotización al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones. 3.1.1.

Seguidamente, al estudiar el caso concreto, el tribunal demandado sostuvo lo siguiente: «[…] lo primero que ha de advertirse es que la accionante se encontraba amparada por el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, (…) en lo que respecta al ingreso base de liquidación – IBL, el mismo deberá ser calculado conforme lo indican los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, según sea el caso, y los factores salariales a reconocerse son los determinados por dicha disposición y los enlistados en el Decreto 1158 de 1994». 3.1.2.

Como se ve, contra lo alegado por la señora Betty Beltrán, la autoridad judicial demandada sí reconoció que es beneficiaria del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y, por ende, aplicó las sub reglas fijadas en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, dictada por la Sala Plena del Consejo de Estado, y en las sentencias SU-230 de 2015, SU 395 de 2017 y C-258 de 2013, proferidas por la Corte Constitucional. 3.2.

Ahora, las reglas fijadas en las sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016 y SU-395 de 2017, proferidas por la Corte Constitucional, y del 28 de agosto de 2018, dictada por la Sala Plena del Consejo de Estado, sí son aplicables al caso de la señora Betty Beltrán, toda vez que, se reitera, la actora es beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 y esas sentencias fijaron reglas de interpretación justamente sobre el contenido y alcance de dicho régimen. 3.2.1.

Incluso, la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 señaló que: «las consideraciones expuestas en esta providencia, en relación con los temas objeto de unificación, son obligatorias para todos los casos en discusión tanto en vía administrativa como judicial, en atención a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia». Como el caso de la demandante estaba en discusión en vía judicial, indudablemente resultaban aplicables las reglas ahí fijadas, sin que eso signifique la vulneración de los derechos fundamentales. 3.3.

Por otra parte, la Sala precisa que no es posible alegar el desconocimiento de la sentencia del 4 de agosto de 2010, como lo pretende la demandante, pues la interpretación que se fijó en esa sentencia fue replanteada por la Sala Plena del Consejo de Estado, justamente, en la sentencia del 28 de agosto de 2018. […]» V. LA IMPUGNACIÓN[8] La señora Betty Beltrán, a través de apoderado judicial, impugnó el fallo de primera instancia, para lo cual reiteró los argumentos expuestos en el escrito de tutela inicial.

VI. CONSIDERACIONES Atendiendo a los argumentos expuestos en el escrito de tutela y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: la competencia para decidir el recurso de amparo; procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; determinación del problema jurídico; la decisión que se cuestiona y el caso concreto. 6.1.

Competencia. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, el numeral 2° del artículo 1° del Decreto 1382 de 2000[9] y el Acuerdo No. 377 de 11 de diciembre de 2018[10], esta Sala es competente para conocer la presente impugnación contra el fallo de tutela proferido el 23 de enero de 2020, por la sección cuarta del Consejo de Estado. 6.2.

Procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales Sobre el particular, tanto la Corte Constitucional[11] como esta Corporación[12], inicialmente consideraron que la acción de tutela no procedía contra providencias judiciales. Posición que fue variada por la Corte al aceptar la procedencia excepcional y restringida del referido mecanismo constitucional de comprobarse la existencia de una vía de hecho y de un perjuicio irremediable[13], y por parte de algunas Secciones del Consejo de Estado, cuando se evidenciara la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia[14].

Posteriormente, en la Sentencia C-590 de 2005[15] la Corte Constitucional[16] reiteró la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, pero supeditada ya no a la existencia de una vía de hecho, sino a la verificación de unos requisitos de forma[17] y de procedencia material[18] fijados[19] por la misma Corte[20]. Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, con ponencia de la Consejera María Elizabeth García González[21], finalmente aceptó que la acción de tutela es procedente contra una providencia judicial, “cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales”.

En el presente asunto, concretamente de las pruebas allegadas al expediente, se evidencia que: a) La cuestión que se discute tiene relevancia constitucional, b) Se agotaron los medios ordinarios de defensa judicial existentes[22], c) La tutela se interpuso dentro de un término razonable[23], y d) Dentro del escrito de tutela se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que llevan a la parte actora a atacar por esta vía la providencia judicial, proferida dentro de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.

Por lo anterior, la Sala encuentra superados los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela y, en consecuencia, sin encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procederá a efectuar el estudio del fondo del asunto planteado. Vicios de fondo. Adicionalmente si la tutela contra la providencia judicial puesta en conocimiento del juez constitucional, supera las causales anteriores, éste, para poder revocarla, deberá establecer la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo[24]: a) Defecto orgánico, b) Defecto procedimental absoluto, c) Defecto fáctico, d) Defecto material o sustantivo, e) Error inducido, f) Decisión sin motivación, g) Desconocimiento del precedente, h) Violación directa de la Constitución. 6.3.

Problema Jurídico. En el presente asunto el problema jurídico consiste en determinar si: ¿la autoridad judicial infringió los derechos fundamentales invocados por la señora Betty Beltrán, al haber proferido la providencia del 6 de junio de 2019, en la que, presuntamente, se incurrió en desconocimiento del precedente judicial trazado por la sección segunda del Consejo de Estado respecto a la forma de establecer el ingreso base de liquidación para los beneficiarios del régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993? 6.4.

Del caso concreto. Previo a decidir, es necesario precisar las actuaciones que se surtieron en el proceso ordinario cuestionado en sede de tutela para analizar los cargos formulados por la parte actora frente a la decisión judicial atacada que cobró efecto de cosa juzgada. De las actuaciones surtidas al interior del proceso ordinario. De las providencias aportadas al expediente de tutela se evidencia que la señora Betty Beltrán promovió medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la UGPP, con radicado 2016-00207, con el fin de obtener la declaratoria de nulidad de los actos administrativos que negaron su solicitud de reliquidación pensional.

Después de surtir las actuaciones pertinentes, el Juzgado Veinticuatro Administrativo de Bogotá profirió la sentencia del 15 de noviembre de 2017, con la que accedió a las pretensiones de la demanda al considerar que la pensión del demandante debía reliquidarse con el promedio de los factores devengados durante el último año de servicio. - Inconforme con la decisión de primera instancia, la parte demandada presentó recurso de apelación, de manera que la subsección B de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia del 6 de junio de 2019, revocó la providencia del a quo para, en su lugar, negar las pretensiones de la demandante al considerar que su pensión debe liquidarse de acuerdo a lo preceptuado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, incluyendo los factores mencionados en el Decreto 1158 de 1994.

De la solución planteada al caso concreto. Una vez precisadas las actuaciones surtidas al interior de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho cuestionada en sede de tutela por la señora Betty Beltrán, se reitera que aquella hizo uso de este mecanismo con el fin de buscar el amparo de los derechos al debido proceso y acceso a la administración de justicia, los cuales considera vulnerados por la subsección B de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca al desconocer, presuntamente, el precedente que ha trazado el Consejo de Estado según el cual el ingreso base de liquidación está conformado por la totalidad de los factores salariales efectivamente devengados durante el último año de servicios.

Así, para desatar tal inconformidad, es necesario señalar que un análisis sistemático del artículo 230 de la Constitución Política permite afirmar que los jueces guardan una carga de respetar los precedentes relevantes como un imperativo derivado del principio de igualdad; y, un medio para promover la seguridad jurídica, la confianza de la sociedad en la estabilidad, la predictibilidad de las decisiones judiciales y la unificación de la interpretación de las normas jurídicas[25].

Adicionalmente, el principio de legalidad ordena un manejo adecuado de estos, como medio para erradicar la arbitrariedad de las decisiones judiciales, presupuesto esencial del Estado Social de Derecho[26]. La Corte Constitucional ha considerado que el precedente es toda decisión previa adoptada principalmente por los órganos de cierre de las diferentes Jurisdicciones[27] que, por abordar un problema jurídico originado en hechos idénticos o semejantes desde un punto de vista jurídicamente relevante al que debe resolver el juez, debe ser tenido en cuenta como condición de eficacia del principio de igualdad[28].

El adecuado manejo del precedente conlleva entonces la obligación de seguir el curso de decisión trazado en la ratio decidendi de una o varias sentencias previas, salvo si existen razones jurídicas particularmente poderosas que impongan modificarlo. Esas razones pueden provenir de un cambio en el ordenamiento positivo, de la modificación de las bases axiológicas del sistema jurídico o de una drástica transformación de las condiciones sociales en las que se adoptaron aquellas decisiones, de tal entidad que las torna en injustas o incorrectas en el orden de cosas actual.

De igual manera, el juez puede apartarse del precedente si, pese a la existencia de algunas similitudes entre uno y otro caso, encuentra diferencias de mayor peso que justifican un tratamiento diverso a la situación objeto de estudio. Finalmente, eventos en los que se evidencia una incompatibilidad en el sentido de decisiones precedentes, relevan al juez de obediencia pues, en términos prácticos, no existe un precedente claro que lo vincule.

En cualquier caso, el juez debe cumplir una carga de transparencia, identificando los precedentes relevantes; de suficiencia, dando a conocer las razones que en su concepto justifican el cambio de dirección decisional, y precisando por qué esa modificación lleva a una mejor interpretación del orden jurídico además de ello reporta mayores beneficios que el detrimento en la seguridad jurídica y la igualdad que se derivará de la desobediencia al precedente[29].

En tal sentido y en vista de lo anterior, para resolver el cargo planteado es necesario recordar que la Corte Constitucional ha demarcado la forma en la que se puede presentar el desconocimiento de un precedente constitucional, tal como en efecto lo hace en la Sentencia T-360 de 2014 que dijo: «[…] El precedente constitucional puede llegar a desconocerse cuando: (i) se aplican disposiciones legales que han sido declaradas inexequibles por sentencias de control de constitucionalidad, (ii) se contraría la ratio decidendi de sentencias de control de constitucionalidad, especialmente la interpretación de un precepto que la Corte ha señalado es la que debe acogerse a la luz del texto superior, o (iii) se desconoce la parte resolutiva de una sentencia de exequibilidad condicionada, o (iv) se desconoce el alcance de los derechos fundamentales fijado por la Corte Constitucional a través de la ratio decidendi de sus sentencias de control de constitucionalidad o de revisión de tutela […]».

Al respecto, con el propósito de evidenciar si en el presente asunto se incurrió en un desconocimiento del precedente, es necesario precisar las posiciones asumidas por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional en materia de liquidación pensional de aquellas personas beneficiarias del régimen de transición contemplado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

Posición jurídica del Consejo de Estado y la Corte Constitucional respecto a la determinación del Ingreso Base de Liquidación de los beneficiarios del régimen de transición fijado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Previo a referirnos a los pronunciamientos que hacen parte del criterio asumido por cada corporación judicial respecto al reconocimiento pensional de las personas beneficiarias del régimen de transición, es necesario precisar que la Ley 100 de 1993 creó el sistema de seguridad social integral, con el objetivo de amparar a la población en las contingencias de vejez, invalidez y muerte, a través del reconocimiento de pensiones y otras prestaciones, para los afiliados y sus beneficiarios, encaminadas a proteger sus derechos fundamentales y a crear mecanismos de carácter económico que contrarrestaran las circunstancias de desamparo, pérdida de capacidad laboral o vulnerabilidad a las que se veían sometidos.

Sin embargo, la referida norma, en su artículo 36, dispuso lo siguiente: «[…]

ARTÍCULO

36. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres. La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados.

Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley. […]». De tal manera, el Consejo de Estado entendió que la Ley 100 de 1993 creó un régimen de transición, entendido como un beneficio consagrado en favor de las personas que cumplan determinados requisitos, para que al entrar en vigencia la nueva ley, en lo que atañe a la edad, tiempo de servicio o número de semanas cotizadas y monto de la pensión, se sigan rigiendo por lo establecido en el régimen anterior al cual se encontraban afiliados.

Tan es así, que tal interpretación se consolidó a través de la Sentencia de Unificación de 4 de agosto de 2010, proferida dentro del radicado 2006- 07509-01 (0112-09) con ponencia del consejero Víctor Hernando Alvarado Ardila, se sostuvo: «[…] Con base en lo anteriormente expuesto, en el caso concreto el actor tiene derecho a la reliquidación del beneficio pensional que le fue reconocido incluyendo los factores salariales devengados durante el último año de servicios y que la entidad accionada no tuvo en cuenta al liquidar su prestación. […]».

Lo anterior, en la medida en que en la mayoría de asuntos de contornos similares la situación particular para el reconocimiento pensional de los demandantes daba lugar a la aplicación la Ley 33 de 1985 en lo relativo a edad, tiempo de servicios y monto de la pensión y que en ese caso el ingreso base de liquidación de la pensión más favorable es el previsto en la referida norma que obliga a liquidar la pensión en el 75% de los factores que de forma habitual y periódica haya devengado el titular del derecho durante el último año de servicios.

Así pues, en principio, la Corte Constitucional concordaba con la referida interpretación, tal como se observa en las sentencias T-631 de 2002, T-169 de 2003 T-651 de 2004, T-158 de 2006, T-251 de 2007, T-101 de 2008, y T- 180 de 2008, en la que al abordar el estudio del ingreso base de liquidación de las pensiones amparadas por el régimen de transición concluyó que debía aplicarse el IBL del régimen anterior, en tanto el monto y la base conforman una unidad inescindible, y que el efecto útil del inciso 3°, artículo 36, está en suplir eventuales vacíos en los regímenes derogados.

Sin embargo, la Corte Constitucional varió el criterio asumido en cuanto a la interpretación del régimen de transición, con ocasión de una demanda de constitucionalidad formulada contra el artículo 17 de Ley 4 de 1992, que fija el régimen pensional de los congresistas, entre otros aspectos; resuelta a través de la Sentencia C-258 de 7 de mayo de 2013, en la que se consideró, que el ingreso base de liquidación, no es aspecto de transición y que para establecerlo debe aplicarse lo contenido en los artículos 21 y 36, inciso tercero, de la Ley 100 de 1993 entre otras, fijando así una interpretación en abstracto del inciso 3 del artículo 36 de la norma ibídem.

Al respecto, sostuvo: «[…] De igual manera, resulta claro que el régimen dispuesto por el artículo 17 de la Ley 4 de 1992, es constitucional si se entiende que: (i) no puede extenderse el régimen pensional allí previsto, a quienes con anterioridad al 1º de abril de 1994, lo cual incluye lo establecido en el artículo 2 del Decreto 1293 de 1994, no se encontraren afiliados al mismo, (ii) como factores de liquidación de la pensión solo podrán tomarse aquellos ingresos que hayan sido recibidos efectivamente por el beneficiario, tengan carácter remunerativo del servicio y sobre los cuales se hubieren realizado las cotizaciones respectivas, (iii) las reglas sobre Ingreso Base de Liquidación aplicables a todos los beneficiarios de este régimen especial, son las contenidas en los artículos 21 y 36, inciso tercero, de la Ley 100 de 1993, según el caso y (iv) las mesadas correspondientes no podrán superar los veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes. […]» En tal sentido, en Sentencia SU-230 de 29 de abril de 2015, al estudiar una acción de tutela que pretendía proteger los derechos fundamentales a la igualdad, debido proceso, seguridad social y al mínimo vital, frente a una liquidación pensional realizada con base en el promedio de los salarios devengados durante los últimos 10 años –artículo 36 de la ley 100 de 1993-, y no teniendo en cuenta el promedio de los salarios devengados en el último año –artículo 1º de la ley 33 de 1985-, la Corte Constitucional afianzó el criterio expuesto previamente, de la siguiente manera: «[…] La Sentencia C-258 de 2013, estableció que el régimen de transición consiste en un beneficio de quienes hacen parte de regímenes especiales que consiste en la aplicación ultractiva de los requisitos de aquellos pero sólo los relacionados a la edad, tiempo de servicios y tasa de reemplazo, y no el ingreso base de liquidación –IBL-.

En la sentencia, por primera vez la Sala analizó el IBL, en el sentido de que, el modo de promediar la base de liquidación no puede ser la estipulada en la legislación anterior, en razón a que el régimen de transición solo comprende los conceptos de edad, monto y semanas de cotización y excluye el promedio de liquidación. Por tanto, el IBL debe ser contemplado en el régimen general para todos los efectos. […]».

En consecuencia, la Corte Constitucional haría extensivo el criterio según el cual el ingreso base de liquidación no puede ser estipulado en la legislación anterior a todas las situaciones amparadas por el régimen de transición, tal como lo señaló en las Sentencias SU-627 de 2016 y T-615- de 2016, posteriormente. En vista de lo anterior, se advierte que en la determinación del Ingreso Base de Liquidación de los beneficiarios del régimen de transición fijado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, no existía una posición pacífica de discusión al respecto entre el Consejo de Estado y la Corte Constitucional, hasta el momento en el que el primero de los mencionados emitió la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018[2] que avaló la tesis del Alto Tribunal Constitucional, por lo cual, solo hasta esta fecha existió un precedente consolidado en el asunto; de tal manera, en atención a que en el caso concreto, a través de la sentencia del 6 de junio de 2019, la subsección B de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca adoptó la posición uniforme de ambas Cortes para negar la reliquidación de la pensión por considerar que esta debe estar conformada con la inclusión del 75% de los factores salariales sobre los que hizo cotizaciones durante los últimos 10 años de servicios y que se encuentran contemplados en el Decreto 1158 de 1994, tal posición resulta válida a la luz del principio de independencia y autonomía judicial que reviste a los jueces de la República y, sobre todo, respetuosa del precedente.

Como se observa, la subsección B de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca adoptó su decisión con fundamento en el precedente vigente, respecto de incluir en la reliquidación pensional el promedio de lo devengado de acuerdo a lo preceptuado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, solo con inclusión de los factores salariales sobre los que efectuó aportes y mencionados en el Decreto 1158 de 1994, y que de ellos, se hubieren realizado los respectivos aportes.

Por ello, es oportuno afirmar que el juez contencioso-administrativo cuando conoce de una actuación como la que ha sido censurada en este reclamo constitucional, ejerce su función como parte integrante de una de las jurisdicciones reconocidas en la Constitución Política. De ello, se sigue que la autoridad judicial que desarrolla una competencia constitucional no puede ser desplazada por el juez del recurso de amparo, pues uno de los pilares esenciales del Estado Social de Derecho está constituido por el principio de separación de poderes y la estricta observancia de las competencias que la Constitución y la Ley entregan a cada funcionario, a la luz de los artículos 6º y 121 de la Carta.

Así mismo, debe precisarse que la acción de tutela no puede ser utilizada como mecanismo para unificar jurisprudencia, en la medida en que para tal fin el ordenamiento jurídico ha dispuesto otros medios de defensa judicial. Así las cosas, en el caso debatido se presenta un razonamiento eminentemente interpretativo por parte del juez, lo cual obedece a la autonomía judicial y la aplicación de las normas y jurisprudencia pertinente, que no da lugar a que se configure una decisión ilegítima, de tal forma que la providencia acusada no adolece del defecto por desconocimiento del precedente, por el contrario, las razones que la fundan son plausibles en un todo.

Todo lo expuesto sin duda impone a la Sala, confirmar la Sentencia del 23 de enero de 2020, emitida por la sección cuarta del Consejo de Estado que negó el amparo invocado por Betty Beltrán dentro de la acción de tutela interpuesta contra la subsección B de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de conformidad con las razones expuestas en esta providencia. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, VII.

FALLA PRIMERO. CONFIRMAR la Sentencia de 23 de enero de 2020 proferida por la sección cuarta del Consejo de Estado que negó el amparo dentro de la acción de tutela promovida por la señora Betty Beltrán contra la subsección B de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO. LIBRAR las comunicaciones de que trata el artículo 30 de Decreto 2591 de 1991, para los fines ahí contemplados.

TERCERO. En acatamiento a las disposiciones del articulo 32 ibídem, dentro de los diez (10) días siguientes REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sección de la fecha. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER ----------------------- [1] El proceso de la referencia subió al Despacho con informe de Secretaría General de la Corporación de 19 de febrero de 2020. [2] Folios 1 a 19 vto. [3] Confirmada a través de la Resolución RDP 000756 de 2016. [4] Sobre tal criterio jurídico se refirió a las Sentencias del Consejo de Estado: i) de 19 de noviembre de 2015 y de 25 de febrero de 2016, proferida dentro del radicado 2013-01541-01, ii) de 26 de noviembre de 2015 proferida dentro del radicado 2015-02598-00, iii) de 15 de julio de 2016 emitida dentro del radicado 2014-00141-01 y iv) de 10 de octubre de 2016, expedida dentro del radicado 2016-02477-00. [5] Al respecto, mencionó las Sentencias SU-258 de 2013 y SU-230 de 2015 de la Corte Constitucional. [6] Visible de folio 55 vto. del cuaderno principal. [7] Folios 181 a 185 vto. [8] Folios 190 a 194 vto. [9] Por medio del cual se establecen competencias para el reparto de la acción de tutela. [10] Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado. [11] En sentencia C-543 de 1992, proferida con ocasión del análisis de constitucionalidad de los artículos 11, 12, 25 y 40 del Decreto Ley 2591 de 1991, la Corte sostuvo, que atendiendo al querer del Constituyente, a la naturaleza subsidiaria de la acción de tutela y a la preservación de valores supremos como la seguridad jurídica, cosa juzgada y autonomía judicial, la tutela no era procedente cuando tuviera por objeto cuestionar providencias judiciales. [12] La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante decisión de 29 de enero de 1992 (AC-009) con ponencia de la Consejera Dolly Pedraza de Arenas, consideró que la acción de tutela era improcedente contra providencias judiciales, inaplicando para el efecto lo establecido en los artículos 11 y 40 del Decreto 2591 de 1991.

Esta tesis fue reiterada por la misma Sala Plena mediante sentencias de 3 de febrero de 1992 con ponencia del Consejero Luis Eduardo Jaramillo Mejía (AC-015), 14 de octubre de 1993 con ponencia del Consejero Libardo Rodríguez (AC- 1247) y 29 de junio de 2004 con ponencia del Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda (AC-10203). [13] Ver sobre el particular las sentencias T-483 de 1997, T-204 de 1998, T- 766 de 1998 y SU-563 de 1999. [14] Al respecto ver, entre otras, las siguientes Sentencias: Sección Primera, de 9 de julio de 2004, Exp.

No. 2004-00308; y, Sección Segunda – Subsección A, de 27 de mayo de 2010, Exp. No. 2010-00559. [15] Sentencia en la que se analizó la legalidad del artículo 185 de la Ley 906 de 2004. [16] Al respecto ver, entre otras, las Sentencias T-1009 de 1999, SU-1031 de 2001, SU-1184 de 2001, SU-159 de 2002, T-774 de 2004. [17] También denominados requisitos generales de procedencia, y que son: i. Que el asunto tenga relevancia constitucional; ii.

Que se hayan agotado los medios ordinarios y extraordinarios de defensa; iii. Que se cumpla con el requisito de inmediatez; iv. Que si se trata de una irregularidad procesal tenga efecto decisivo o determinante en la sentencia y afecte los derechos fundamentales; v. Que el interesado exponga los hechos que generan la vulneración o amenaza de sus derechos y que, además y de haber sido posible, hubiera alegado esta situación en el proceso; y, vi.

Que no se trate de sentencias de tutela. [18] También llamados requisitos generales de procedibilidad y que hacen referencia a la configuración de uno o varios de los siguientes defectos: i. Sustantivo o material; ii. Fáctico; iii. Orgánico; iv. Procedimental; vi. Desconocimiento del precedente; vii. Error inducido; viii. Ausencia de motivación; o, ix.

Violación directa de la Constitución. [19] Sobre la descripción de requisitos de forma y materiales ver la Sentencia T-007 de 2013. [20] Al respecto ver lo sostenido en las Sentencias C-590 de 2005, T-102 de 2006, T-377 de 2009 y T-178 de 2012. También es importante resaltar que ya en la Sentencia SU-014 de 2001 la Corte consideró la necesidad de superar dicho concepto y dar paso a lo que, posteriormente, se denominó error inducido [Sentencia T-462 de 2003]. [21] Emitida en el expediente 110010315000200901328 01. [22] Al presentar demanda de nulidad y restablecimiento del derecho para buscar la satisfacción de sus intereses. [23] En la medida en que interpuso la acción de tutela el 29 de octubre de 2019, es decir, 5 meses y 29 días después de que se profiriera la sentencia de segunda instancia el 6 de junio de 2019 que puso fin al proceso ordinario cuestionado. [24] a) Defecto orgánico: Que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece absolutamente de competencia. b) Defecto procedimental absoluto: Que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c) Defecto fáctico: Que surge cuando el Juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d) Defecto material o sustantivo: Cuando se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. e) Error inducido: Se presenta cuando el Juez fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. f) Decisión sin motivación: Que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones. g) Desconocimiento del precedente: Según la Corte Constitucional, en estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. h) Violación directa de la Constitución: Cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, es decir, en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, si se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales. [25]Al respecto, ver la Sentencia C-836 de 2001. [26]En este sentido ver las providencias C-539 y C-634 de 2011. [27] Precedente Vertical. [28]Concretamente, y de conformidad con lo establecido en las Sentencias T- 292 de 2006, C-836 de 2001 y SU-047 de 1997, el precedente constituye la regla de decisión contenida en la ratio decidendi. [29] En materia Contencioso Administrativa el reconocimiento del precedente como fuente importante de estabilidad y de garantía del derecho a la igualdad lo constituye el mecanismo de extensión de la jurisprudencia, consagrado en el artículo 102 del nuevo C.P.A.C.A.; y, el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, artículo 256 y siguientes ibídem. [2] Emitida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo dentro del radicado 2012-00143-01, C.P. César Palomino Cortés, actor: Gladys del Carmen Guerrero de Montenegro.