ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA FACULTAD SANCIONATORIA ADMINISTRATIVA EN VIGENCIA DEL CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - Tres años a partir de la imposición y notificación del acto principal sancionatorio De la actuación administrativa reseñada se desprende, con claridad, que la Superintendencia Nacional de Salud decidió la acción sancionatoria, dentro del término de caducidad previsto en el artículo 38 del CCA, teniendo en cuenta que: (…) i) Los recursos intentados en la vía gubernativa (CCA) contra el acto sancionador principal no son lo que imponen la sanción, ellos corresponden a una etapa posterior, que posibilita a la administración su revisión a instancias del interesado. ii) La actuación administrativa y la vía gubernativa son etapas autónomas, con procedimientos propios: tramitada la primera, culmina cuando la administración define la investigación y decido imponer (o no) sanción; mientras que la segunda, constituye un medio de defensa que se garantiza a través de la interposición de los recursos que procedan. iii) La potestad sancionatoria administrativa no está sujeta una vez culminada la actuación, definida la investigación y expedido y notificado el acto sancionatorio, a resolver los recursos e incluso a notificar el acto que resuelva el último recurso que agote la vía gubernativa, dentro del término de caducidad, pues no existe mandato legal que así lo exija.

(…) Resulta así claro que como la investigación administrativa sancionatoria se inició, continuó con la imposición de la sanción y se notificó dentro del término de caducidad del artículo 38 del CCA, a dicho régimen se somete el caso bajo examen, sin que exista posibilidad alguna de acudir a la preceptiva del CPACA, todo en cumplimiento del precedente jurisprudencial quieto y pacífico de esta corporación, conforme al cual la facultad sancionatoria administrativa no caduca siempre que en dentro del término de tres años previsto en el precepto citado, se expida y notifique el acto principal FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 38 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 308 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., veinticinco (25) de junio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-00808-00(AC) Actor: DENTILASER S.A.S. Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER 1.

La acción de tutela La sociedad Dentilaser s.a.s.,[1] actuando a través de apoderado, interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Santander por estimar vulnerado su derecho fundamental al debido proceso. 1. Pretensiones Fueron concretadas de la siguiente forma: PRIMERA. TUTELAR el derecho fundamental al debido proceso SEGUNDO. DECLARAR sin valor ni efecto alguno la sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, el 9 de diciembre de 2019 dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho seguido por Dentilaser E.U contra la Superintendencia Nacional de Salud, bajo el radicado 2015-00012-01.

TERCERO. ORDENAR al Tribunal Administrativo de Santander que en el término de cuarenta y ocho (48) horas proceda a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de primera instancia proferida dentro del proceso antes mencionado, dando plena aplicación del artículo 52 de la Ley 1437 de 2011. 1.2.

Hechos de la solicitud La parte accionante señaló como hechos relevantes, los siguientes: La parte accionante señaló como hechos relevantes, relacionados directamente con las pretensiones, los siguientes: a. Dentilaser eu, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, demandó la nulidad de las Resoluciones 4-2010- 002420 del 20 de septiembre de 2010, 4-2010-003501 del 31 de diciembre de 2010 y 001817 del 30 de septiembre de 2013, así como el restablecimiento de los derechos afectados con la sanción patrimonial impuesta, por el no envío de la información financiera con corte 31 de diciembre de 2007, 30 de junio de 2008 y 31 de diciembre de 2009. b. Los actos demandados fueron acusados de incurrir en las causales de: i) falta de competencia, por haber operado la caducidad de la facultad sancionatoria, dado que los recursos interpuestos contra la Resolución 2420 de 20 de septiembre de 2010 no fueron resueltos en el término de un año, contado a partir de su debida y oportuna presentación, previsto en el artículo 52 del CPACA; ii) violación del debido proceso por cuanto la sanción no era proporcional a la infracción ni a la gravedad de la falta, toda vez que se ignoraron las causales que originaron el no envío de la información, la realidad económica de la entidad y que la entidad no había prestado servicios a otras ips o eps ni al Estado. c. El Juzgado Primero Administrativo de Bucaramanga, mediante sentencia del 26 de abril de 2016, declaró la nulidad de los actos demandados, y ordenó el restablecimiento del derecho.

Señaló que la decisión del Juzgado en mención se fundó en la falta de competencia prevista en el artículo 52 de CPACA, en aplicación del principio de favorabilidad, en especial respecto de los recursos debidamente interpuestos dentro del procedimiento sancionatorio, por incumplimiento de la obligación de enviar la información financiera. La disposición citada – arguye- establece el término de un (1) año para que las autoridades administrativas resuelvan los recursos interpuestos en tiempo, so pena de la pérdida de la competencia, tal como considera ocurrió en el presente caso.

Afirmó que si bien el a quo tuvo en cuenta la tesis de la parte demandada, según la cual el régimen de transición y vigencia previsto en el artículo 308 del cpaca no tenía aplicación al caso concreto por encontrarse la actuación en curso, consideró viable acudir al principio de favorabilidad en materia sancionatoria al encontrar que «la disposición relativa a la competencia para resolver los recursos resultaba aplicable».

Contra esta decisión la parte demandada formuló recurso de apelación. d. En sentencia del 9 de diciembre de 2019 el Tribunal Administrativo de Santander revocó la decisión de primera instancia, por considerar inaplicable el principio de favorabilidad, dado que a la entrada en vigor del artículo 52 del cpaca, la administración había impuesto la sanción, impidiendo la caducidad de la facultad sancionatoria y, por tanto, la Superintendencia Nacional de Salud había actuado acorde a lo dispuesto en el artículo 38 del cca, vigente al momento de los hechos.

Destaca que el magistrado que salvó el voto, señaló que a pesar de que la actuación administrativa sancionatoria se inició en vigencia del Decreto 01 de 1984, estatuto aplicable en su integridad de acuerdo al artículo 308 del cpaca, «al ser esta una norma más benigna para el sancionado, es procedente la aplicación del principio de favorabilidad, debiendo contabilizarse el término de (1) un año a partir de la vigencia de la ley 1437 de 2011, esto es desde el 2 de julio de 2012, hasta la decisión del recurso de apelación».

Concluyó el tutelante -con cita del salvamento de voto-, que la Superintendencia Nacional de Salud debió dentro del año establecido en el artículo 52 del cpaca, decidir y notificar la resolución que resolvió el recurso de apelación y, como así no lo hizo, perdió la competencia, y debe entenderse que el mismo «fue fallado a favor de mi representado». 3.

Fundamento jurídico del accionante Señala al respecto que i) el principio de favorabilidad debe entenderse como la posibilidad de establecer una excepción al principio de la seguridad jurídica, según el cual la ley aplicable a una situación fáctica es la vigente al momento de su acaecimiento, permitiendo que una situación de hecho determinada no se resuelva conforme a la ley preexistente, sino que en la vigencia de otra, se resuelva con aquella que le sea más beneficiosa; ii) la Corte Constitucional en sentencia C-590 de 2005 insistió que el juez constitucional deberá establecer si se cumple con al menos uno de los requisitos específicos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, los cuales están asociados con las actuaciones judiciales que conllevan una infracción de los derechos fundamentales y redefinió la teoría de los defectos aplicables en estas acciones. 1.4.

Actuación Procesal La tutela admitida por auto del 10 de marzo de 2020 ordenó notificar a los magistrados del Tribunal Administrativo de Santander como demandados; y, como tercero interesado a la Superintendencia Nacional de Salud al haber actuado como demandada en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 68001-33-33-001-2015-00012-00 (01). 1.5.

Intervenciones 1.5.1. La Superintendencia Nacional de Salud,[2] consideró que en el caso objeto de tutela no operó la caducidad de la facultad sancionatoria de esa entidad, y, al efecto, señaló que la actuación administrativa se inició a través del auto 6458 del 11 de mayo de 2009 por conducto de la Superintendencia Delegada para la Generación y Gestión de los Recursos Económicos para la Salud, la que formuló un único cargo,[3] por su parte, Dentilaser eu presentó descargos el 13 de enero de 2010.

Añadió que mediante Resolución 4-2010-002420 del 20 de septiembre de 2010, la Superintendencia sancionó a la sociedad con multa de 20 smlmv por no reportar la información financiera con corte 31 de diciembre de 2007, 30 de junio de 2008 y 31 de diciembre de 2009, siendo exigible su presentación a más tardar el 25 de febrero de 2008, 25 de julio de 2008 y 25 de febrero de 2009, respectivamente; decisión notificada el 3 de diciembre de 2010.

En ese orden de ideas, resultaba claro que la primera conducta, es decir el reporte a 31 de diciembre de 2007 que debió efectuar la sociedad a más tardar el 25 de febrero de 2008, se consumó al día siguiente, por lo que la Superintendencia contaba con un término de 3 años, para imponer la sanción y notificarla conforme a los artículos 38 del cca y 5° de la Resolución 1212 de 2007, vigente para la época de los hechos; es decir, que tenía hasta el 26 de febrero de 2011 para notificar la resolución de sanción, diligencia que se efectuó el 3 de diciembre de 2010.

Adujo que como la anterior actuación desvirtúa el acaecimiento de la caducidad de la facultad sancionadora, la acción de tutela no cuenta con un fundamento jurídico ni fáctico sólido que le de prosperidad, aunado al hecho de que pretende convertirla en una tercera instancia para revivir discusiones ya finalizadas. Destacó que la actuación administrativa fue iniciada el 11 de mayo de 2009 bajo la vigencia del Decreto 01 de 1984, normatividad que no contemplaba previsión alguna respecto del término para resolver los recursos, diferente a lo que acontece con el artículo 52 del cpaca, norma inaplicable a este asunto, en los términos del artículo 308 ibidem que sí establece un régimen de transición para su aplicación, interpretación avalada por el Consejo de Estado en auto radicado núm. 11001-03-06-000-2013-00517-00 del 24 del 24 de abril de 2014.

Finalmente, solicita la desvinculación de esa entidad de cualquier responsabilidad que se pudiera derivar del amparo de tutela. 2. Consideraciones 2.1. Competencia De acuerdo con el numeral 5.º del Artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1983 de 2017, según el cual «Las acciones de tutela dirigidas contra los Jueces o Tribunales serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, al respectivo superior funcional de la autoridad jurisdiccional accionada», esta Sala es competente para asumir el presente asunto. 2.2.

Problema jurídico Se contrae a determinar si los actos acusados fueron dictados por la Superintendencia Nacional de Salud por fuera del término de caducidad de la facultad sancionatoria establecido en la norma vigente a la fecha de la infracción y si es de recibo dar aplicación al principio de favorabilidad con fundamento en preceptos del cpaca. 2.3.

De la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela fue prevista en el artículo 86 de la Constitución Política como un medio a través del cual toda persona puede reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos fundamentales «cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública».

El Decreto 2591 de 1991 reglamentó su ejercicio y estableció en sus artículos 11, 12 y 40 la posibilidad de utilizar la acción de tutela para controvertir sentencias judiciales ejecutoriadas. Estos artículos, posteriormente fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional, en sentencia C-543 de 1992, al considerarse que atentaban contra los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, además de trasgredir la autonomía e independencia judicial, así como las normas de competencia fijadas por la Constitución. Sin embargo, dentro de la ratio decidendi de dicha sentencia, se abrió la posibilidad de manera excepcional y como mecanismo transitorio de protección, de utilizar la acción de tutela en casos en que «el juez incurriera en dilaciones injustificadas, actuaciones de hecho que desconozcan derechos fundamentales o cuando la decisión pueda causar un perjuicio irremediable», hipótesis frente a las que, señaló la Corte, no puede hablarse de atentado contra la seguridad jurídica de los asociados.

Bajo este criterio, la jurisprudencia constitucional[4] ha evolucionado en torno a la consideración de la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial, y ha desarrollado diferentes reglas para su estudio, consolidadas en la sentencia C-590 de 2005,[5] en la que se hace distinción entre causales genéricas, aquellas que hacen referencia a los requisitos que posibilitan la interposición de la acción, y causales específicas de procedibilidad, que persiguen verificar su procedencia una vez cotejada la validez de su interposición. De esta forma, se señalaron como causales genéricas de procedibilidad las siguientes: (i) que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional;

(ii) que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio ius fundamental irremediable; (iii) que se cumpla el requisito de la inmediatez, contado a partir del hecho que originó la vulneración; (iv) que cuando se trate de una irregularidad procesal, se señale de manera clara que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora;

(v) que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos transgredidos y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible; y (vi) que no se trate de sentencias de tutela. Frente a estas causales el juez debe hacer un examen exigente y cuidadoso, al ser precisamente la acción de tutela contra providencia judicial de naturaleza «excepcional».

En igual sentido, se señalaron como causales específicas de procedibilidad, aquellas que se centran en el estudio de la providencia que se ataca, las siguientes: (i) defecto orgánico, (ii) defecto procedimental absoluto, (iii) defecto fáctico, (iv) defecto material o sustantivo, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente, (viii) violación directa de la Constitución. La Corte hizo hincapié en el hecho de que para que proceda el amparo, debe estar plenamente demostrada al menos una de las anteriores causales, vicios o defectos.

El Consejo de Estado en sentencia del 31 de julio de 2012[6], unificó su jurisprudencia en torno a la procedibilidad excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, y admitió que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales relacionados con el acceso a la administración de justicia, el debido proceso y el derecho de defensa, observando para ello los parámetros fijados por la ley y la jurisprudencia. Asimismo, como garantía del principio de la seguridad jurídica, en sentencia de 5 de agosto de 2014,[7] acogió un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, como tiempo razonable para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente, término de inmediatez que debe considerarse en cada caso concreto, de acuerdo con los parámetros señalados para el efecto por la Corte Constitucional. 2.4.

Hechos probados De conformidad con las pruebas que obran en el expediente, se puede establecer lo siguiente: 2.4.1. Mediante Resdolución 4-2010-002420 del 20 de septiembre de 2010 la Superintendencia Delegada para la Generación y Gestión de los Recursos Económicos para el Sector Salud sancionó a la sociedad Dentilaser eu por no enviar la información financiera con corte a 31 de diciembre de 2007, 30 de junio de 2008 y 31 de diciembre de 2008, siendo exigible su presentación a más tardar el 25 de febrero de 2008, 25 de julio de 2008 y 25 de febrero de 2009, respectivamente, y le impuso multa equivalente a 20 salarios mínimos legales mensuales vigentes.[8] Dicha decisión fue notificada el 3 de diciembre de 2010.[9] 2.4.2.

A través de Resolución 4-2010-003501 del 31 de diciembre de 2010 la misma Superintendencia, resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la anterior decisión, en el sentido de no revocarla y concedió el recurso de apelación.[10] Dicha decisión fue notificada el 10 de junio de 2010.[11] 2.4.3. Por Resolución 001817 del 30 de septiembre de 2013, la Superintendencia Nacional de Salud confirmó la Resolución 4-2010-002420 del 20 de septiembre de 2010 mediante la cual sancionó con multa a la sociedad Dentilaser eu.[12] Dicho acto fue notificado el 18 de octubre de 2013.[13] 2.4.4.

La sociedad Dentilaser eu, a través de apoderado, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con la pretensión de que se declararan nulas las Resoluciones 4- 2010-002420 del 20 de septiembre de 2012, 4-2010-003501 del 31 de diciembre de 2010 y 001817 del 30 de septiembre de 2013, proferidas por la Superintendencia Delegada para la Generación y Gestión de los Recursos Económicos para el Sector Salud y la Superintendencia Nacional de Salud, respectivamente, y a título de restablecimiento, se abstuviera de obligarla a cancelar la suma de dinero por la sanción a ella impuesta.[14] 2.4.5.

El Juzgado Primero Administrativo Oral de Bucaramanga, que conoció en primera instancia del proceso radicado núm. 68001-33-33-001-2015-00012- 00, en sentencia del 26 de abril de 2016, resolvió declarar la nulidad de las resoluciones demandadas, y, a título de restablecimiento, ordenó la devolución de las sumas que la sociedad Dentilaser eu hubiera cancelado por la sanción impuesta, debidamente indexada.[15] 2.4.6.

Interpuesto el recurso de apelación, el Tribunal Administrativo de Santander, mediante decisión del 9 de diciembre de 2019, resolvió revocar la decisión del a quo.[16] 2.5. Examen de procedencia de la acción de tutela La Sala de decisión encuentra cumplidos los requisitos de procedencia: El caso bajo estudio reviste suficiente relevancia constitucional, toda vez que el debate gira en torno a la presunta vulneración del derecho fundamental al debido proceso.

Se cumple con el requisito de subsidiariedad, dado que la decisión cuestionada hace referencia a la sentencia de segunda instancia que puso fin a la discusión planteada dentro de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. El requisito de inmediatez se encuentra acreditado, por cuanto la sentencia objeto de censura constitucional data del 9 de diciembre de 2019 (folios 233 a 239 expediente digital), y la acción de tutela fue radicada en el Consejo de Estado el 6 de marzo de 2020 (folio 37 expediente digital de tutela), por lo que se encuentra dentro del término de los seis meses señalados por esta Corporación[17] como prudencial para el ejercicio de la acción de tutela contra providencia judicial.

El escrito de tutela identifica, de modo razonable, los hechos y argumentos con fundamento en los cuales se cuestiona la vulneración de derechos fundamentales en la sentencia enjuiciada. El asunto no se refiere a una sentencia de tutela. 2.6. Fundamentos de la providencia objeto de la acción de tutela Como el reparo constitucional se centra respecto de la presunta caducidad de la facultad sancionatoria, el Tribunal Administrativo de Santander planteó el problema jurídico en el sentido de absolver el interrogante de si resulta aplicable el artículo 52 del cpaca a las actuaciones iniciadas antes de su entrada en vigor, al que respondió negativamente, bajo los siguientes argumentos: 2.6.1.

Tránsito legislativo. En cumplimiento del régimen de transición y vigencia previsto en el artículo 308 del cpaca, los procesos y las actuaciones administrativas iniciadas con anterioridad al 2 de julio de 2012, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de este, seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen anterior, debiéndose entender que dicho régimen, además de las disposiciones del cca, comprende también todas las disposiciones vigentes a la entrada en vigor del cpaca. 2.6.2.

El caso concreto está sometido el régimen del cca – art. 38-. La Superintendencia Nacional de Salud ejerció la potestad sancionatoria dentro del término de caducidad. Es irrelevante estudiar el principio de favorabilidad propuesto. Hecho el recuento de las actuaciones administrativas surtidas por la Superintendencia Nacional de Salud -ya relacionadas en detalle-, el Tribunal destaca que la facultad sancionatoria contenida en el artículo 38 del cca —aplicable a la fecha de los hechos— establecía su caducidad dentro de los 3 años de producido «el acto que pueda ocasionarlas», razón por la cual, la decisión de la investigación administrativa —20 de septiembre de 2010—, se produjo dentro del término señalado, dado que los hechos que la motivaron datan del 25 de febrero de 2009, sin que, de otra parte, dicha disposición contemplara término para resolver los recursos dentro del procedimiento administrativo, pues dicho plazo sólo se señaló a partir de la vigencia del cpaca.

En el caso concreto, dentro del término previsto en el artículo 38 citado, fue iniciada la actuación administrativa, impuesta la sanción y decidido en primera instancia el recurso de reposición, restando únicamente resolver el de apelación. Así las cosas, siguiendo su línea de decisión en casos similares, el Tribunal considera que, si bien la Ley 1437 de 2011 consagra un término para que la administración decida los recursos, tales parámetros son inaplicables al caso «pues los hechos materia de investigación ocurrieron en vigencia de la ley anterior que es la que rige todo su trámite, en concordancia con lo dispuesto en el Art. 308 ibídem».

Agregó que no resulta procedente estudiar la aplicación del principio de favorabilidad en materia sancionatoria toda vez que, antes de la entrada en vigor del cpaca, ya la administración había impuesto la sanción a la empresa demandante, impidiendo la ocurrencia de la caducidad, por tanto el Tribunal concluyó que la Superintendencia Nacional de Salud actuó dentro de los términos establecidos en la norma vigente al momento de los hechos, y por ello no operó la caducidad de la facultad sancionatoria, razón por la que procedió a revocar la decisión proferida por el juez a quo. 2.7.

Análisis de la Sala. Caso concreto Resulta necesario empezar por determinar el alcance del artículo 38 del Código Contencioso Administrativo — Decreto 01 de 1984— precepto que la Sala considera aplicable al presente caso, conforme al artículo 308 del cpaca,[18] teniendo en cuenta que la actuación administrativa se inició contra Dentilaser eu mediante Auto 6458 del 11 de mayo de 2009, dictado por la Superintendencia Delegada para la Generación y Gestión de los Recursos Económicos para el Sector Salud, fecha que coincide con el acto omisivo de presentación de la información conforme a la Resolución 4-2010-002420 de la Superintendencia Delegada para la generación y gestión de los recursos económicos para la salud.

Artículo 38. Caducidad respecto de las sanciones. Salvo disposición especial en contrario, la facultad que tienen las autoridades administrativas para imponer sanciones caduca a los tres (3) años de producido el acto que pueda ocasionarlas. El alcance de esta norma ha dado lugar a diferentes interpretaciones jurisprudenciales respecto a la forma cómo se debe contabilizar el término de caducidad de la facultad sancionatoria, teniendo en cuenta que prevé un término de tres años, pero no discrimina si en ese lapso: i) solo se debe expedir el acto administrativo sancionatorio; ii) si, adicionalmente, se debe notificar la decisión, porque a partir de ese momento que se hace oponible al administrado; o iii) si es necesario, adicionalmente a lo anterior, expedir y notificar los actos administrativos que resuelven los recursos en la vía gubernativa (cca), en el sentido de que es en ese momento que la sanción queda en firme y ejecutoriada; so pena de que opere la caducidad de la facultad sancionatoria.

La Sala Plena de esta Corporación unificó la jurisprudencia y adoptó la segunda interpretación y, al efecto, dejó establecido que la administración ejerce oportunamente su potestad sancionatoria, cuando expide el acto administrativo sancionatorio y lo notifica dentro del término establecido en la ley, sin que sea exigible que en ese mismo período se resuelvan los recursos ejercidos en vía gubernativa y se notifiquen las respectivas decisiones, con fundamento en las siguientes consideraciones:[19] Bajo este hilo conductor, y en la necesidad de unificar las posturas de las Secciones sobre el tema, asunto que precisamente constituyó el motivo para que el presente proceso fuera traído por importancia jurídica a la Sala Plena, a continuación se explicarán las razones esenciales por las cuales se considera que la tesis de recibo y que debe imperar es la que proclama que la sanción disciplinaria se impone cuando concluye la actuación administrativa al expedirse y notificarse el acto administrativo principal, decisión que resuelve de fondo el proceso disciplinario.

Es este el acto que define la conducta investigada como constitutiva de falta disciplinaria. En él se concreta la expresión de la voluntad de la administración. Por su parte, los actos que resuelven los recursos interpuestos en vía gubernativa contra el acto sancionatorio principal no pueden ser considerados como los que imponen la sanción porque corresponden a una etapa posterior cuyo propósito no es ya emitir el pronunciamiento que éste incluye la actuación sino permitir a la administración que éste sea revisado a instancias del administrado.

Así, la existencia de esta segunda etapa denominada "vía gubernativa" queda al arbitrio del administrado que es quien decide si ejercita o no los recursos que legalmente procedan contra el acto. La actuación administrativa y la vía gubernativa son dos figuras autónomas y regidas por procedimientos propios. La primera, culmina cuando la administración, luego de tramitarla, define la investigación y expide el acto que impone la sanción. La segunda se erige en un medio de defensa del administrado afectado con la decisión sancionatoria en su contra, que se concreta en el ejercicio de los recursos propios de la vía gubernativa, dispuestos para controvertir la decisión primigenia, es decir, se trata de una nueva etapa respecto de una decisión ya tomada.

Afirmar que la administración, además de estar en el deber de decidir y de notificar dentro del término de cinco años a partir del acto constitutivo de la falta la actuación administrativa sancionatoria también está obligada dentro de ese lapso a resolver los recursos de la vía gubernativa e incluso a notificar el acto que resuelve el último recurso, es agregarle a la norma que consagra el término para ejercer la potestad sancionatoria disciplinaria una exigencia que no contempla y permite, finalmente, dejar en manos del investigado, a su arbitrio, la determinación de cuándo se "impone" la sanción, porque en muchas ocasiones es del administrado de quien dependen las incidencias del trámite de notificación de las providencias.

En este orden de ideas, en el sub examine es evidente que el fallo suplicado interpretó de forma errónea el artículo 12 de la Ley 25 de 1974 con las modificaciones que le introdujo el artículo 6 de la ley 13 de 1984, porque le otorgó un equivocado entendimiento al considerar el alcance del término de prescripción de la acción administrativa disciplinaria hasta comprendida la notificación del acto administrativo que resuelve el último recurso de la vía gubernativa.

Por el contrario, imponer la sanción disciplinaria dentro del término de cinco (5) años contados a partir del último acto constitutivo de la falta, significa que, como máximo, dentro de dicho plazo debe la autoridad pública expedir y notificar el acto administrativo principal, es decir, el acto primigenio que resuelve y que pone fin a la actuación administrativa disciplinaria […]” (Resalta la Sala).

Con fundamento en el precedente unificador, se efectuará el análisis del caso. Así está establecida, en párrafos anteriores, la prueba de los siguientes hechos: i) La Superintendencia Delegada para la Generación y Gestión de los Recursos Económicos para el Sector Salud, por Auto 6458 del 11 de mayo de 2009, abrió investigación administrativa contra Dentilaser eu y elevó cargo único antes referido.[20] ii) Contestado el cargo, la misma dependencia, mediante Resolución 4-2010- 002420 del 20 de septiembre de 2010, sancionó con multa a Dentilaser eu. iii) Notificado el acto sancionatorio el 3 de diciembre de 2010, fue recurrido en tiempo por Dentilaser eu, en reposición y subsidiariamente en apelación, el 13 de diciembre de la misma anualidad, por no haberse aceptado el cargo. iv) La Superintendencia Delegada mencionada resolvió el recurso de reposición mediante Resolución 4-2010-003501 del 31 de diciembre de 2010, en el sentido de confirmar en su totalidad lo decidido en la Resolución 4- 2010-002420, expedida el 20 de septiembre de 2010, y concedió el recurso de apelación para ante el Superintendente Nacional de Salud.

Igualmente ordenó el envío inmediato de la información requerida. v) El anterior acto administrativo fue notificado personalmente el 10 de junio de 2011 a la representante legal de Dentilaser eu. vi) El Superintendente Nacional de Salud, el 30 de septiembre de 2013, expidió la Resolución 001817, por la cual desató el recurso de apelación, confirmando la Resolución 4-2010-003501 del 31 de diciembre de 2010.

De la actuación administrativa reseñada se desprende, con claridad, que la Superintendencia Nacional de Salud decidió la acción sancionatoria, dentro del término de caducidad previsto en el artículo 38 del cca, teniendo en cuenta que i) fue iniciada mediante Auto 6458 del 11 de mayo de 2009, por cuanto a esta misma fecha -cargo único- Dentilaser eu no reportó la información general, de calidad, financiera y contable; ii) el 20 de septiembre de 2010 se dictó el acto principal sancionatorio, imponiendo la pena de multa; iii) el 3 de diciembre de 2010, se notificó personalmente a la representante legal de Dentilaser eu, el acto principal sancionatorio;[21] iv) la producción del acto que ocasionó la sanción -no reportar la información mencionada, se produjo el 11de mayo de 2009.[22] Así las cosas, la Sala advierte que la Superintendencia Nacional de Salud dio cumplimiento estricto a las exigencias jurisprudenciales y las del artículo 38 del CCA.

La sentencia de unificación acabada de citar los desvirtúa también, en cuanto define que: i) Los recursos intentados en la vía gubernativa (cca) contra el acto sancionador principal no son lo que imponen la sanción, ellos corresponden a una etapa posterior, que posibilita a la administración su revisión a instancias del interesado. ii) La actuación administrativa y la vía gubernativa son etapas autónomas, con procedimientos propios: tramitada la primera, culmina cuando la administración define la investigación y decido imponer (o no) sanción; mientras que la segunda, constituye un medio de defensa que se garantiza a través de la interposición de los recursos que procedan. iii) La potestad sancionatoria administrativa no está sujeta una vez culminada la actuación, definida la investigación y expedido y notificado el acto sancionatorio, a resolver los recursos e incluso a notificar el acto que resuelva el último recurso que agote la vía gubernativa, dentro del término de caducidad, pues no existe mandato legal que así lo exija.

En este orden de ideas, el aspecto relacionado con la presunta incompetencia de la Superintendencia Nacional de Salud por no haber resuelto el recurso de apelación dentro del término de caducidad previsto en el artículo 38 del CCA, como lo advirtió la autoridad tutelada, « la decisión de la investigación administrativa se dio dentro del término allí señalado, dado que los hechos que la motivaron datan del 25 de febrero de 2009».

Finalmente, la invocación del principio de favorabilidad tampoco resulta viable, no solo por las razones expuestas, sino porque en la transición de los regímenes procesales no existen normas sancionatorias distintas -una de ellas más benigna- aplicables al caso de forma simultánea. Por el contrario, el artículo 309 de la Ley 1437 de 2011 derogó, a partir de su vigencia, todas las disposiciones que le sean contrarias, en especial, el Decreto 01 de 1984 y, a la vez, el artículo 308 estableció: Artículo 308.

Régimen de Transición y Vigencia. El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012. Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia. Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior.

Resulta así claro que como la investigación administrativa sancionatoria se inició, continuó con la imposición de la sanción y se notificó dentro del término de caducidad del artículo 38 del cca, a dicho régimen se somete el caso bajo examen, sin que exista posibilidad alguna de acudir a la preceptiva del cpaca, todo en cumplimiento del precedente jurisprudencial quieto y pacífico de esta corporación,[23] conforme al cual la facultad sancionatoria administrativa no caduca siempre que en dentro del término de tres años previsto en el precepto citado, se expida y notifique el acto principal.

Conclusión De los argumentos expuestos, la Sala concluye que el Tribunal Administrativo de Santander no vulneró el derecho al debido proceso de la sociedad Dentilaser eu, razón por la cual procede negar el amparo constitucional deprecado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Falla: Se niega el amparo del derecho fundamental al debido proceso impetrado por la sociedad Dentilaser eu, de acuerdo con los argumentos expuestos en la parte motiva de esta decisión. Publicar la presente decisión en la página web del Consejo de Estado.

En caso de no ser impugnada la presente decisión, debe remitirse el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. ----------------------- [1] Antes Dentilaser eu. [2] Expediente digital de tutela. [3] Cargo Único: DENTILASER EU presuntamente vulneró la circular única numerales 2 y 9, del Capítulo II del Título IV, toda vez que a 11 de mayo de 2009 no reportó, la información general de calidad financiera y contable de los periodos indicados. [4] Sentencias, T-079 de 1993, T-158 de 1993, T-173 de 1993, T-231 de 1994, T-118 de 1995, T-492 de 1995, T-567 de 1998, SU-047 de 1999, T-382 de 2001, T-1031 de 2001, T-441 de 2003, T-462 de 2003, T-589 de 2003, T-949 de 2003, T-200 de 2004, T-774 de 2004. [5]Reiteradas en las sentencias SU-813 de 2007 y SU-913 de 2009. [6] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

C.P. María Elizabeth García González. Expediente radicado 11001-03-15-000-2009- 01328-01(IJ). [7] Folios 4 a 24 expediente original de tutela. [8] Folios 5 a 10 expediente digital original nulidad y restablecimiento del derecho. [9] Folios 11 expediente digital original nulidad y restablecimiento del derecho. [10] Folios 12 a 17 expediente digital original de nulidad y restablecimiento del derecho. [11] Folio 18 expediente digital original de nulidad y restablecimiento del derecho. [12]Folio 19 y 20 expediente original digital nulidad y restablecimiento del derecho. [13] Folio 21 expediente original de nulidad y restablecimiento del derecho. [14] Folios 55 a 60, expediente original digital nulidad y restablecimiento del derecho. [15] Folios 186 a 188 expediente original digital nulidad y restablecimiento del derecho. [16] Folios 233 a 239 expediente original digital nulidad y restablecimiento del derecho. [17]Como garantía del principio de la seguridad jurídica, el Consejo de Estado y, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, mediante sentencia del 5 de agosto de 2014, C.P. Jorge Octavio Ramírez, expediente radicado 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ), acogió un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, como tiempo razonable para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente, término de inmediatez que debe considerarse en cada caso concreto, de acuerdo con los parámetros señalados por la Corte Constitucional. [18] Artículo 308.

Régimen de Transición y Vigencia. El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012. Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia. Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior. [19] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, 29 de septiembre de 2009, radicado núm. 11001-0315000-2003-00442-01, C. P. Susana Buitrago Valencia. [20] La anterior decisión se le comunicó a la representante legal de Dentilaser EU, mediante el oficio No. 1012.-2-0004704440. [21] F. 21 expediente digital original de nulidad y restablecimiento del derecho. [22] Resolución 4-2010-002420.

Superintendencia delegada para la generación y gestión de los recursos económicos para la salud. «Esta Delegada profirió Auto de Apertura de Investigación Administrativa No. 6458 del 11 de mayo de 2009 contra la DENTILASER EU (…) mediante el cual se le formuló el siguiente cargo: Cargo Único: DENTILASER EU. Presuntamente vulneró la Circular Única, numerales 2 y 9, del Capítulo II. del Título IV, toda vez que a 11 de mayo de 2009 no reportó la información general de calidad, financiera y contable correspondiente a los períodos indicados». [23] Consejo de Estado. i) Sección Primera, sentencia del 12 de diciembre de 2019, radicado núm. 25000-23-24-000-2006-00115-01; ii) Sección Primera, radicado núm. 2010-000, C P. María Elizabeth García González; iii) expediente radicado núm. 2004-00370, C. P. María Claudia Rojas Lasso; iv) Sección Quinta, radicado núm. 2005-01423, C. P. Lucy Jeannette Bermúdez; v) Sección Primera, radicado núm. 2500-23-24-000-2008-00369-02, C. P. Guillermo Vargas Ayala, entre otras.