RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN – En Proceso de pérdida de investidura / RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN – Oportunidad [L]a demanda que contiene el recurso extraordinario especial de revisión se presentó en el término establecido en el artículo 17 de la Ley 144 de 1994, toda vez que el auto que resolvió las solicitudes de aclaración, adición y nulidad interpuestos contra la sentencia del 12 de febrero de 2015, fue dictado el 25 de mayo de 2017, notificado por estado fijado el 7 de julio de la citada anualidad; el término de ejecutoría corrió hasta el 12 de julio de 2017 y la demanda fue presentada el 5 de julio de la presente anualidad, de tal manera que se encuentra dentro de los cinco (5) años previstos por la norma citada FUENTE FORMAL: LEY 144 DE 1994 – ARTÍCULO 17 NOTA DE RELATORÍA: En cuanto a la competencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo para conocer del recurso extraordinario de revisión proferido por las secciones o subsecciones del Consejo de Estado ver Corte Constitucional C- 450 de 2015 RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN – Legitimación Respecto a la legitimación en la causa, debe expresarse que el señor Ferley Guillermo González Ortiz, está legitimado en la causa por activa y José Gualdrón Guerrero, por pasiva, respectivamente, toda vez que el recurrente y el solicitante de la pérdida de investidura fueron partes de la sentencia objeto del recurso extraordinario de revisión del vocativo de la referencia. De ahí que, resulte evidente la legitimación que ostentan ambos al interior de este proceso REFORMA DE LA DEMANDA – No prevista en el trámite del recurso extraordinario de revisión / INCLUSIÓN DE NUEVAS CAUSALES – Vulneración de derechos de la contraparte / CARGA ARGUMENTATIVA [E]n el trámite del recurso extraordinario de revisión no se encuentra prevista la reforma de la demanda, figura jurídica de la que tampoco hizo el actor y que está consagrada para los procesos ordinarios en el artículo 173 de la Ley 1437 de 2011, de tal manera que no le era posible al Magistrado conductor del proceso, darle tal alcance a los memoriales que presentó para ser tenidos en cuenta (…) si en gracia de discusión se admitiera la procedencia de la referida figura procesal en este recurso extraordinario, en aras de garantizar el acceso efectivo a la administración de justicia, lo cierto es que no fue solicitada expresamente como tal por parte del señor Ferley Guillermo González Ortiz en los memoriales del 17 de septiembre y 1º de noviembre de 2019.
(…) Por otra parte, la inclusión de nuevas causales, con posterioridad a la integración del contradictorio, implicaría la vulneración del derecho de la parte contra la que se dirige el recurso, quien no tendría oportunidad de pronunciarse sobre las mismas. (…) Finalmente, con respecto a las nuevas causales alegadas en forma extemporánea el recurrente no agotó una carga argumentativa mínima para que puedan ser consideradas como causales independientes y ser objeto de un estudio de fondo por esta Sala Especial de Decisión FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 173 RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN – Naturaleza Este recurso, regulado en los artículos 248 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es un medio de impugnación excepcional que permite revisar determinadas sentencias de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo amparadas por la intangibilidad de la cosa juzgada e infirmarlas ante la demostración inequívoca de ser decisiones injustas por incurrir en alguna de las causales que taxativamente consagra la ley FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 248 RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN – Exigencias / RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN – Objeto / ERROR DE HECHO / ERROR DE DERECHO [L]a técnica del recurso exige correspondencia entre los argumentos en que se fundamenta y la causal invocada y los argumentos expuestos por el recurrente, de forma tal que no le es dable a éste realizar elucubraciones dirigidas a atacar las motivaciones jurídicas o los juicios de valor que soportaron la decisión adoptada en la sentencia recurrida ni pretender subsanar o corregir errores u omisiones de la propia parte en el ejercicio del derecho de contradicción y el agotamiento de los mecanismos ordinarios de defensa, como si se tratara de una nueva instancia. (…) En otras palabras, el recurso extraordinario de revisión no da cabida a cuestionamientos sobre el criterio con que el juez interpretó o aplicó la ley en la sentencia, siendo riguroso en cuanto a su procedencia, pues se restringe a las causales enlistadas.
Por ello, en este escenario, la labor del juez no puede exceder la demarcación impuesta por el recurrente al explicar la causal de revisión de la sentencia, que deberá ser examinada dentro de un estricto y delimitado ámbito interpretativo. (…) Este recurso persigue como finalidad principal la revisión de las decisiones que fueron adoptadas injustamente, es decir, por medios ilícitos o irregulares, pero no para tratar de enmendar los errores judiciales como los casos de inadecuada valoración de las pruebas (error de hecho), falta de aplicación de la norma correspondiente, o indebida aplicación de esta (error de derecho) FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 252 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 250 / NOTA DE RELATORÍA: Sobre los límites del juez en el recurso extraordinario de revisión ver Consejo de Estado Sala Plena, sentencia de 27 de enero de 2004.
Rd. (REV) 2003-0631. M.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta y sentencia de 11 de octubre de 2005. Rad. (REV) 2003-0794. M.P. Ligia López Díaz NULIDAD ORIGINADA EN LA SENTENCIA – Como causal de revisión / CAUSAL QUINTA DE REVISIÓN – Alcance La causal en estudio ha sido objeto de diversos pronunciamientos que buscan circunscribir su alcance, para evitar que ella se emplee con la única finalidad de que el juez de revisión se convierta en uno de instancia. Por ello, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha delimitado las circunstancias que pueden configurar la causal de revisión en estudio, para lo cual analizó cada uno de los supuestos consagrados en el artículo 140 del Código de Procedimiento Civil, hoy 133 del Código General del Proceso, y precisó aquellas no consagradas en esta normatividad que igualmente dan lugar al recurso FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 140 / LEY 1564 DE 2012 – ARTÍCULO 133 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 250 NUMERAL 5 NOTA DE RELATORÍA: Sobre la nulidad originada en la sentencia como causal de revisión y los presupuestos de configuración ver Sala Catorce Especial de Decisión del Consejo de Estado, Radicación: 110010315000 2008 00320 00, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencias de 11 de mayo de 1998, rad.
REV-093; de 18 de octubre de 2005 rad. 2000- 00239, de 20 de octubre de 2009, rad. REV-2003-00133; y de sentencia de 7 de abril de 2015, rad. 2013-02724-00(REV), C.P. Jorge Octavio Ramírez; Sección Segunda, Subsección “B”, sentencia de 11 de junio de 2009, rad. 836- 06; y Sección Primera, sentencia de 14 de diciembre de 2009, rad. 2006- 00123 PRETERMISIÓN DE LA INSTANCIA POR AUSENCIA DE MOTIVACIÓN – Como causal de nulidad / PRETERMISIÓN DE LA INSTANCIA – Se configura cuando se omiten la totalidad de los actos procesales exigidos en cada instancia La pretermisión de la instancia como motivo de nulidad se encuentra consagrada en el numeral 2º del artículo 133 del Código General del Proceso, como no susceptible de saneamiento o convalidación, por cuanto supone una grave ruptura de la estructura del proceso y desconoce la garantía constitucional de la defensa en juicio.
(…) Esta causal se presenta únicamente en los eventos en que se omiten la totalidad de los actos procesales exigidos para cada una de las instancias del proceso, de tal manera que no es cualquier anormalidad en la actuación la que estructura el motivo de anulación, pues precisamente el legislador lo que pretendió era que únicamente los errores que tuvieran la entidad suficiente para transgredir la garantía del debido proceso y, en consecuencia, comportaran una decisión injusta, llevarían consigo la nulidad de la providencia que los contuviesen FUENTE FORMAL: LEY 1564 DE 2012 – ARTÍCULO 133 NUMERAL 2 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 250 NUMERAL 5 PRETERMISIÓN INTEGRA DE LA DE LA INSTANCIA – Configuración [L]a jurisprudencia del Consejo de Estado ha aceptado que se pretermite íntegramente la instancia, verbigracia, cuando (i) se profiere una sentencia sin motivación;
(ii) se viola el principio de la non reformatio in pejus o (iii) se dicta un fallo condenatorio contra un tercero que no fue vinculado al proceso. (…) Para que se pretermita la instancia, la ausencia de motivación en una sentencia debe ser absoluta y no insuficiente o defectuosa, pues el recurso extraordinario de revisión no es el escenario procesal para analizar o controvertir las razones jurídicas o los juicios de valor que soportaron la decisión adoptada en la providencia recurrida y al juez de este medio de impugnación excepcional le está vedado reabrir debates ya zanjados o hacer un análisis del fondo de la controversia, como si de una tercera instancia se tratara.
(…) En el sub examine, el recurrente indicó que la presunta pretermisión de la instancia se presentó con ocasión a que la sentencia objeto del recurso extraordinario se profirió sin motivación, exclusivamente respecto del análisis subjetivo de la conducta de los concejales a los que se les declaró su pérdida de investidura por la indebida destinación de dineros públicos.
(…) Al analizar, la sentencia (…) sí se hizo un juicio motivado en el que se estudió la tipicidad, la existencia de causales de justificación y la culpabilidad de la conducta endilgada a los concejales del Municipio de Floridablanca (Santander), elegidos para el periodo constitucional 2008- 2011. (…) [R]esulta claro que en el fallo del 12 de febrero de 2015 y el auto del 25 de mayo de 2017 proferidos por la Sección Primera del Consejo de Estado sí existe motivación en relación con el análisis subjetivo de la conducta atribuida a los concejales del Municipio de Floridablanca (Santander) a quienes se les indicó que su actuar fue culposo FUENTE FORMAL: LEY 1564 DE 2012 – ARTÍCULO 133 NUMERAL 2 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 250 NUMERAL 5 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA VEINTISIETE ESPECIAL DE DECISIÓN Consejera ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá D.C., tres (3) de diciembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-03160-00(REV) Actor: FERLEY GUILLERMO GÓNZALEZ ORTIZ Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Temas: Declara infundado el recurso – Análisis de la causal de nulidad originada en la sentencia, prevista en el numeral 5º del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, con fundamento en la alegación de haberse pretermitido íntegramente la instancia por ausencia de motivación. SENTENCIA QUE RESUELVE EL RECURSO OBJETO DE LA DECISIÓN Decide la Sala el recurso extraordinario especial de revisión interpuesto por el señor Ferley Guillermo González Ortiz, en nombre propio en su condición de profesional del derecho, con la cual pretende que se infirmen: i) la sentencia dictada el 12 de febrero de 2015, por el Consejo de Estado – Sección Primera, por medio de la cual se revocó el fallo del 31 de enero de 2014 del Tribunal Administrativo de Santander, que había negado las pretensiones de la demanda y, en su lugar, decretó su pérdida de investidura como concejal del Municipio de Floridablanca (Santander); y ii) la providencia que resolvió las solicitudes de aclaración, adición y nulidad del referido fallo, proferida por la misma Corporación el 25 de mayo de 2017.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Demanda de pérdida de investidura 1. El ciudadano José Gualdrón Guerrero, obrando en nombre propio, presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Santander tendiente a que se decretara la pérdida de investidura de los Concejales del Municipio de Floridablanca (Santander), señores Carlos Roberto Ávila Aguilar, Luis Alfonso Buitrago Vásquez, Félix Mariño Jaimes Caballero, Ferley Guillermo González Ortiz, Juan Carlos Manrique Becerra, Oliverio Solano Cala, José Uribe Figueroa, Julio Cesar Parra Aceros, Javier Martín Dulcey Villamizar, Hermes Antonio Durán Bueno, Humberto Gómez Cepeda, Efrain Mendoza Rodríguez, José Anunciación Merchán Basto, Ángel Javier Rangel, Carlos Ciro Ruíz Duarte, Cesar Augusto Sánchez Quintero, Heriberto Vera Pedraza, Reinaldo Flórez Villamil y Alirio Pinzón Díaz, elegidos para el período constitucional 2008-2011. 2.
Como sustento de sus pretensiones, el actor adujo que los demandados participaron en los debates y aprobación de los Acuerdos 002 del 14 de enero, 006 del 25 de febrero y 019 del 21 de julio de 2008, actos administrativos a través de los cuales el Concejo Municipal de Floridablanca se asignó la prestación económica consistente en prima técnica al Alcalde, a la Contralora y al Personero de dicho ente territorial. 3.
Señaló que los Concejales demandados incurrieron en indebida destinación de dineros públicos, causal de pérdida de investidura prevista en el numeral 4º del artículo 48 de la Ley 617 de 2000[1], al aprobar la creación de la prima técnica a favor de los citados funcionarios, por cuanto –a su juicio– actuaron contrariando los postulados constitucionales consagrados en los artículos 4°, 6° y 150 numeral 19, literal e) de la Carta; interpretaron de manera errónea el artículo 313, numeral 6º ejusdem; y desatendieron los artículos 184 de la Ley 136 de 1996, 1° y 10° del Decreto Ley 1661 de 1991, así como las disposiciones contenidas en el Decreto 2164 de 1991 y el fallo del Consejo de Estado que declaró la nulidad del artículo 13 del Decreto 2164 de 1991. 1.2.
Trámite del proceso de pérdida de investidura 4. El Tribunal Administrativo de Santander, mediante sentencia del 31 de enero de 2014, dictada en el proceso referido, negó las pretensiones de la demanda, decisión que fue recurrida en apelación, siendo revocada por el Consejo de Estado – Sección Primera que encontró acreditada la causal invocada y decretó la pérdida de investidura de los Concejales que intervinieron en la aprobación de los actos administrativos en cuestión. 5.
En efecto, se consideró que se había allegado prueba demostrativa de que “por concepto de la prima técnica creada en los Acuerdos en mención, el Alcalde de la época recibió la suma de $49’200.408.oo[2]; la Contralora $39’632.309.oo[3]; y el Personero $21’63.960.oo, en el año 2008[4], lo cual pone en evidencia la indebida destinación de dineros públicos, pues se destinaron a objetos y propósitos no autorizados por la Constitución y la Ley, por lo que se configura la causal de pérdida de investidura endilgada.” (Negrillas fuera de texto) 6.
Para arribar a la citada resolutiva, el ad quem señaló que los Concejos Municipales, en materia salarial, de conformidad con el artículo 313, numeral 6, de la Constitución Política, solo están facultados para determinar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos, atribución que no comprende la de crear factores salariales, como lo entendieron los Concejales demandados al otorgar una prima técnica al Alcalde, a la Contralora y al Personero de la época de los hechos, por cuanto ello es función privativa del Congreso de la República y del Gobierno Nacional. 7.
Sobre el particular estudió ampliamente las potestades que en materia tienen las referidas autoridades, así como la naturaleza jurídica de la prima técnica, prestación social prevista para los empleados del orden nacional, nombrados con carácter permanente, aspectos sobre los cuales edificó el encuadramiento de la conducta desplegada por los concejales en el verbo rector de la causal de pérdida de investidura analizada. 8.
Así mismo, estudió las causales de exoneración de la responsabilidad que fueron expuestas por los concejales en las oportunidades procesales establecidas para el ejercicio del derecho de defensa en el proceso especial de pérdida de investidura, para concluir que no se configuraron en el caso concreto, análisis que realizó a la luz de la jurisprudencia de la Sección Primera del Consejo del Estado. 9.
Se estudió igualmente el argumento de los demandados que afirmaron que no actuaron con la intención de destinar indebidamente los dineros públicos con la aprobación de las prestaciones económicas en relación con las cuales carecían de competencia para hacerlas extensivas a funcionarios del nivel territorial, aspecto en el cual la Sección que dictó la providencia precisó que efectivamente la conducta no se desplegó en forma intencional, suponiendo, en consecuencia, la modalidad culposa. 1.3.
Solicitudes de adición, aclaración y nulidad de la sentencia que decretó la pérdida de investidura 10. El apoderado judicial de varios de los Concejales demandados, solicitó la nulidad del fallo de segunda instancia, por considerar que la sentencia se dictó en forma extemporánea, toda vez que transcurrieron más de nueve meses entre la asignación del expediente y la aprobación de la decisión, habida cuenta de que el proceso se repartió el 13 de mayo de 2014 y el fallo se profirió el 12 de febrero de 2015, habiendo sido notificado el 18 de marzo de la referida anualidad. 11.
Con los mismos argumentos, el Concejal Carlos Roberto Alexander Ávila Aguirre, a través de apoderado, solicitó la nulidad del fallo de segunda instancia. 12. Por su parte, los demandados Efrain Mendoza Rodríguez y Reinaldo Flórez Villamil, a través de apoderado, solicitaron la nulidad del fallo del ad quem, por cuanto –en su sentir– se vulneró el artículo 188 del Código de Procedimiento Civil, que dispone que la prueba de normas jurídicas de alcance no nacional debe aportarse al proceso en copia auténtica, norma que para la época de la presentación de la demanda de pérdida de investidura se encontraba vigente, no obstante lo cual se tuvieron como prueba pese a haber sido aportados en copia simple. 13.
Los demandados Reinaldo Flórez Villamil y Efrain Mendoza Rodríguez, a través de apoderado, solicitaron la adición de la sentencia, en el sentido de analizar el comportamiento de ellos, teniendo en consideración la presunción de buena fe de sus actos en el asunto en cuestión. Igualmente pidieron que se aclarara la misma. 14. El señor Ferley Guillermo González Ortiz, Concejal demandado, obrando en su propio nombre, solicitó aclaración de algunos apartes de la parte considerativa de la sentencia, indicando que no existió desviación del poder al proferirse los Acuerdos 002 del 14 de enero, 006 del 25 de febrero y 019 del 21 de julio de 2008. 15.
Las solicitudes anteriores fueron negadas, mediante auto del 25 de mayo de 2017. En relación con la aclaración pedida por el aquí recurrente, la Sala consideró que “se limita a formular una serie de interrogantes que no se derivan de situaciones analizadas en la parte motiva que ofrezcan motivo de duda, que estén contenidas en la parte resolutiva o que influyan en ella, como lo exige el artículo 285 del CGP.” Agregó que se plantearon situaciones que no fueron materia de debate en el proceso y no inciden en el sentido de la decisión. II.
RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN 2.1. Demanda 16. Mediante escrito radicado en la Oficina de Correspondencia de esta Corporación el 5 de julio de 2019, el señor Ferley Guillermo González Ortiz, interpuso recurso extraordinario de revisión pretendiendo que se infirme la sentencia dictada el 12 de febrero de 2015, por el Consejo de Estado – Sección Primera y la providencia que resolvió las solicitudes de aclaración, adición y nulidad del referido fallo, proferida el 25 de mayo de 2017, notificada por estado del 7 de julio de la referida anualidad. 17.
La parte actora de este recurso invocó como causales de revisión las descritas “en el literal A del artículo 17 de la Ley 144 de 1994, por la cual se establece el procedimiento de pérdida de investidura de los Congresistas, además de lo consagrado en el numeral 6º del artículo 188 del Código Contencioso Administrativo”.[5] 18. El concepto de violación se centró en manifestar que lo expuesto por el Consejo de Estado – Sección Primera no es suficiente argumento para decretar la pérdida de investidura, en su calidad de Concejal del Municipio de Floridablanca, elegido para el período 2008-2011. 19.
Argumentó que no obraba en el expediente prueba que demostrara que, efectivamente, “yo como concejal… hubiera votado a favor de decretar la prima técnica para el Alcalde de la época”. Adicionalmente, afirmó que tampoco se realizó un análisis “fáctico y probatorio adecuado” ni se examinó si en el caso particular se configuró el elemento de culpa o dolo exigido para la pérdida de investidura. 20.
Agregó que el Consejo de Estado omitió examinar que en el proceso no se había acreditado que obró motivado por un beneficio propio o interés de hacer daño y que la valoración probatoria no resultaba adecuada. 2.2. Actuaciones procesales relevantes 2.2.1. Auto inadmisorio 21. Mediante proveído del 9 de julio de 2019, se inadmitió la demanda que contiene el recurso extraordinario de revisión del vocativo de la referencia, por cuanto se advirtió que no cumplía con el requisito referido a la explicación precisa y razonada de la causal invocada, consagrado en el numeral 4º del artículo 252 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 22.
Lo anterior, al advertir que el recurrente sustentó su demanda en causales de revisión contenidas en normas que no se encontraban vigentes[6] y no se explicaron en forma precisa y razonada las circunstancias que correspondían estrictamente a los supuestos de hecho de las normas invocadas. 2.2.2. Escrito por el cual se subsanó la demanda 23.
Dentro del término conferido a la parte actora en el auto inadmisorio de la demanda, ésta presentó escrito en el que invocó como causal de revisión el numeral 5º del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, norma que consideró aplicable de conformidad con la remisión efectuada por el artículo 19 de la Ley 1881 de 2018[7] y que consagra como supuesto de hecho la nulidad originada en la sentencia que pone fin al proceso y contra la cual no procede recurso alguno. 24.
El recurrente precisó que la causal de nulidad que invoca en esta oportunidad corresponde a la prevista en el numeral 2º del artículo 133 del Código General del Proceso[8], al haberse pretermitido íntegramente la instancia. 25. Argumentó que, el referido supuesto se configuró por cuanto la sentencia cuya infirmación solicita adolece de falta de motivación “la que se considera absoluta”, por el “inexistente pronunciamiento sobre las razones de hecho y de derecho que condujeron a la Sala a encontrar probada la responsabilidad subjetiva por parte mía.” 26.
Precisó que, igualmente, se incurrió en la causal de nulidad supralegal, consagrada en el artículo 29 Constitucional, en la medida en que el fallo no abordó el estudio de la responsabilidad subjetiva con lo cual, a su juicio, se vulneró el derecho de defensa “del ciudadano ERWIN JIMÉNEZ BECERRA” (sic)[9], lo cual constituye violación al debido proceso. 27.
Consideró que se omitió en la sentencia señalar si actuó con culpa o con dolo, para lo cual citó la sentencia SU-024 de 2016, dictada por la Corte Constitucional en la que se precisó que debía realizarse un examen de la culpabilidad y citó igualmente el artículo 1º de la Ley 1881 de 2018, que define la pérdida de investidura como un juicio de responsabilidad subjetiva. 2.2.3.
Auto admisorio y actuación subsiguientes 28. Subsanadas las falencias advertidas por el despacho de la Magistrada que funge como ponente, mediante auto del 6 de agosto de 2019[10], se admitió la demanda y se dispuso la integración del contradictorio. 29. En esta oportunidad, el demandante del proceso de pérdida de investidura, José Gualdrón Guerrero, guardó silencio, no obstante estar debidamente notificado del auto admisorio del recurso extraordinario de revisión[11]. 30.
El recurrente, por su parte, en memorial remitido por medios electrónicos el 18 de septiembre de 2019, denominado “para que sea tenido en cuenta dentro de proceso”[12] en el que hizo referencia a haberse encontrado o recobrado, después de dictada la sentencia, documentos decisivos con los cuales se hubiera podido dictar una decisión diferente, afirmó que existían unas actas que contenían las votaciones de los acuerdos que crearon las prestaciones económicas, que no formaron parte del proceso de pérdida de investidura. 31.
Posteriormente, en memorial “para que sea tenido en cuenta en el momento de la decisión”[13], remitido por medios electrónicos el 5 de noviembre de 2019, la parte actora solicitó que se tuvieran como causales de revisión las contenidas en el numeral 6º del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, así como en el numeral 1º ejusdem, consistentes, la primera en aparecer después de dictada la sentencia a favor de una persona, otra con mejor derecho y la segunda a la existencia de una prueba recobrada. 32.
El Ministerio Público, omitió rendir concepto, no obstante estar debidamente notificado del auto admisorio de la demanda[14]. III. CONSIDERACIONES JURÍDICAS 3.1. Normatividad aplicable 33. El Título VI Capítulo I de la Ley 1437 de 2011, regula el recurso extraordinario de revisión. En él se indican los términos, causales y requisitos que deben cumplirse para la admisión y procedencia, artículos 248 a 255. 34.
Por su parte, la Ley 1881 de 2018[15], en su artículo 19, consagró el recurso extraordinario especial de revisión, señalando que son susceptibles del mismo “las sentencias mediante las cuales haya sido levantada la investidura de un parlamentario, por las causales establecidas en el artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.” 35.
No obstante que la normativa citada regula el proceso de pérdida de investidura de los congresistas, en el artículo 22 ejusdem, se estableció que las disposiciones contenidas en la ley, serán aplicables, en lo que sea compatible, a los procesos de pérdida de investidura de concejales y diputados, situación que torna procedente el ejercicio de este recurso, interpretación y alcance que, adicionalmente, garantizan el acceso efectivo a la administración de justicia de quienes en su calidad de diputados o concejales han perdido la investidura en virtud de sentencia ejecutoriada. 3.2.
Presupuestos procesales de la acción 3.2.1. Competencia 36. La Sala Veintisiete (27) Especial de Decisión es competente para conocer el presente recurso extraordinario especial de revisión interpuesto contra el fallo de la Sección Primera del Consejo de Estado, según lo establecido por el artículo 249 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en virtud del cual las sentencias dictadas por las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado serán conocidas por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sin exclusión de la sección que profirió la decisión[16]. 37.
Cabe destacar que el artículo 107 ejusdem, creó las Salas Especiales de Decisión para resolver los procesos sometidos al conocimiento de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado que la ley expresamente les encomiende, salvo los procesos de pérdida de investidura y de nulidad por inconstitucionalidad. 38. Con base en esa disposición, la Sala Plena del Consejo de Estado expidió el Acuerdo 321 de 2014 que, en su artículo 2, expresó los asuntos de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo que serían decididos por las Salas Especiales, entre ellos los recursos extraordinarios de revisión interpuestos contra las sentencias de las Secciones y Subsecciones del Consejo de Estado, competencia que quedó expresamente regulada en el artículo 29 del Acuerdo 080 de 2019, expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado, actualmente vigente. 3.2.2.
Oportunidad 39. La Sala advierte que la demanda que contiene el recurso extraordinario especial de revisión se presentó en el término establecido en el artículo 17 de la Ley 144 de 1994, toda vez que el auto que resolvió las solicitudes de aclaración, adición y nulidad interpuestos contra la sentencia del 12 de febrero de 2015, fue dictado el 25 de mayo de 2017, notificado por estado fijado el 7 de julio de la citada anualidad; el término de ejecutoría corrió hasta el 12 de julio de 2017 y la demanda fue presentada el 5 de julio de la presente anualidad, de tal manera que se encuentra dentro de los cinco (5) años previstos por la norma citada. 3.2.3.
Legitimación en la causa 40. Respecto a la legitimación en la causa, debe expresarse que el señor Ferley Guillermo González Ortiz, está legitimado en la causa por activa y José Gualdrón Guerrero, por pasiva, respectivamente, toda vez que el recurrente y el solicitante de la pérdida de investidura fueron partes de la sentencia objeto del recurso extraordinario de revisión del vocativo de la referencia. De ahí que, resulte evidente la legitimación que ostentan ambos al interior de este proceso. 3.3.
Cuestión previa – perspectiva de análisis del presente recurso extraordinario de revisión 41. La Sala destaca que en el libelo introductorio del presente recurso, la parte actora alegó como causal de revisión la nulidad originada en la sentencia, consagrada en el numeral 5º del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, en concordancia con el numeral 3º del artículo 133 del Código General del Proceso que consagra, como circunstancia que genera la invalidez del fallo, el haberse pretermitido la respectiva instancia. 42.
Esta causal de revisión oportunamente invocada por la parte actora, constituye el marco de análisis que debe abordar la Sala, con el fin de establecer si se configuró o no en el sub examine. 43. Esta precisión resulta necesaria, toda vez que la parte actora presentó el 17 de septiembre y el 1º de noviembre de 2019 memoriales en los que hizo referencia a dos (2) causales de revisión diferentes[17] a las que expuso en el escrito que presentó con ocasión del auto inadmisorio de la demanda y con fundamento en el cual esta se admitió y se trabó la litis en el sub examine. 44.
Cabe destacar que en el trámite del recurso extraordinario de revisión no se encuentra prevista la reforma de la demanda, figura jurídica de la que tampoco hizo el actor y que está consagrada para los procesos ordinarios en el artículo 173 de la Ley 1437 de 2011, de tal manera que no le era posible al Magistrado conductor del proceso, darle tal alcance a los memoriales que presentó para ser tenidos en cuenta. 45.
Adicionalmente por cuanto, si en gracia de discusión se admitiera la procedencia de la referida figura procesal en este recurso extraordinario, en aras de garantizar el acceso efectivo a la administración de justicia, lo cierto es que no fue solicitada expresamente como tal por parte del señor Ferley Guillermo González Ortiz en los memoriales del 17 de septiembre y 1º de noviembre de 2019. 46.
Por otra parte, la inclusión de nuevas causales, con posterioridad a la integración del contradictorio, implicaría la vulneración del derecho de la parte contra la que se dirige el recurso, quien no tendría oportunidad de pronunciarse sobre las mismas. 47. Finalmente, con respecto a las nuevas causales alegadas en forma extemporánea el recurrente no agotó una carga argumentativa mínima para que puedan ser consideradas como causales independientes y ser objeto de un estudio de fondo por esta Sala Especial de Decisión. 3.4.
Problema jurídico 48. Corresponde a la Sala determinar si procede infirmar i) la sentencia dictada el 12 de febrero de 2015, por el Consejo de Estado – Sección Primera, por medio de la cual se revocó el fallo del 31 de enero de 2014 del Tribunal Administrativo de Santander, que había negado las pretensiones de la demanda y, en su lugar, decretó la pérdida de investidura del señor Ferley Guillermo González Ortiz como concejal del Municipio de Floridablanca (Santander); y ii) la providencia que resolvió las solicitudes de aclaración, adición y nulidad del referido fallo, proferida por la misma Corporación el 25 de mayo de 2017; con fundamento en la causal de nulidad originada en la sentencia, alegada por la parte actora. 49.
Para ello, la Sala de Revisión abordará los siguientes ejes temáticos: i) generalidades del recurso extraordinario de revisión; ii) causal de nulidad originada en la sentencia; y iii) análisis del caso concreto. 3.5. Generalidades del recurso extraordinario especial de revisión 50. Este recurso, regulado en los artículos 248 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es un medio de impugnación excepcional que permite revisar determinadas sentencias de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo amparadas por la intangibilidad de la cosa juzgada e infirmarlas ante la demostración inequívoca de ser decisiones injustas por incurrir en alguna de las causales que taxativamente consagra la ley[18]. 51.
Las sentencias susceptibles del recurso son “(i) las dictadas por las Secciones y Subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado; (ii) las dictadas en única, primera o segunda instancia por los Tribunales Administrativos y (iii) las dictadas en primera o segunda instancia por los Jueces Administrativos, cuya naturaleza permita la interposición de tal recurso.”[19] 52.
Para su formulación deben atenderse los requisitos de las demandas ordinarias indicados en el artículo 252 de la Ley 1437 de 2011, especialmente, el recurrente deberá señalar y justificar la causal o causales del artículo 250 ejusdem en que se funda el recurso y aportar las pruebas necesarias. 53. En este orden, la técnica del recurso exige correspondencia entre los argumentos en que se fundamenta y la causal invocada y los argumentos expuestos por el recurrente, de forma tal que no le es dable a éste realizar elucubraciones dirigidas a atacar las motivaciones jurídicas o los juicios de valor que soportaron la decisión adoptada en la sentencia recurrida ni pretender subsanar o corregir errores u omisiones de la propia parte en el ejercicio del derecho de contradicción y el agotamiento de los mecanismos ordinarios de defensa, como si se tratara de una nueva instancia. 54.
En otras palabras, el recurso extraordinario de revisión no da cabida a cuestionamientos sobre el criterio con que el juez interpretó o aplicó la ley en la sentencia, siendo riguroso en cuanto a su procedencia, pues se restringe a las causales enlistadas. Por ello, en este escenario, la labor del juez no puede exceder la demarcación impuesta por el recurrente al explicar la causal de revisión de la sentencia, que deberá ser examinada dentro de un estricto y delimitado ámbito interpretativo[20]. 55.
Este recurso persigue como finalidad principal la revisión de las decisiones que fueron adoptadas injustamente, es decir, por medios ilícitos o irregulares, pero no para tratar de enmendar los errores judiciales como los casos de inadecuada valoración de las pruebas (error de hecho), falta de aplicación de la norma correspondiente, o indebida aplicación de esta (error de derecho)[21]. 3.6.
La causal de revisión por nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso 56. Este supuesto corresponde a la consagrada en el numeral 5º del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en virtud de la cual “Son causales de revisión: “5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación”[22]. 57.
La causal en estudio ha sido objeto de diversos pronunciamientos que buscan circunscribir su alcance, para evitar que ella se emplee con la única finalidad de que el juez de revisión se convierta en uno de instancia. Por ello, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha delimitado las circunstancias que pueden configurar la causal de revisión en estudio, para lo cual analizó cada uno de los supuestos consagrados en el artículo 140 del Código de Procedimiento Civil, hoy 133 del Código General del Proceso, y precisó aquellas no consagradas en esta normatividad que igualmente dan lugar al recurso. 58.
En efecto, sobre la nulidad originada en la sentencia como causal de revisión, esta corporación, en sentencia del 5 de abril de 2016[23], explicó: “9. El segundo requisito consiste en que la sentencia presente un vicio grave o insaneable que afecte su validez. La jurisprudencia de esta Corporación ha identificado los siguientes defectos como causantes de nulidad en la sentencia[24]: 9.1.
Dictarse sentencia a pesar de la terminación previa del proceso por desistimiento, transacción o perención, porque revive un proceso legalmente concluido. 9.2. Dictarse sentencia cuando el proceso se encuentra suspendido. 9.3. Dictarse sentencia sin las mayorías necesarias para la decisión, por la firma de más o menos jueces de los requeridos legalmente. 9.4.
Pretermitir la instancia, por ejemplo: (i) al proferir una sentencia sin motivación; (ii) violar el principio de la non reformatio in pejus (como cuando se condena al demandado por cantidad superior o por objeto distinto al pretendido en la demanda o por causa distinta a la invocada) o (iii) proferir sentencia condenatoria contra un tercero que no fue vinculado al proceso. 9.5.
Decidir aspectos que no corresponden, por falta de jurisdicción o competencia del juez. 9.6. Proferir sentencia con fundamento en una prueba obtenida con violación del debido proceso. 10. En relación con la nulidad originada en la sentencia por ausencia de motivación, la jurisprudencia de esta Corporación ha diferenciado la falta absoluta de motivación de la deficiente o errada, y ha señalado que únicamente la carencia total de pronunciamiento del juez sobre las razones de hecho o de derecho que le permiten arribar a una decisión, es motivo de revisión bajo la causal sexta.
De manera que es improcedente, con fundamento en dicha causal, alegar situaciones relacionadas con deficiencias en la motivación derivadas, por ejemplo, de la estimación errada de las pruebas o de los hechos por parte del juez; de la indebida interpretación de las normas jurídicas aplicadas; o del desconocimiento del precedente judicial (…)[25]” (Negrillas fuera de texto) 59.
Igualmente, junto a este criterio se ha aceptado, que pueden existir otros motivos no contemplados en los códigos procesales como causales de nulidad, pero que surgen de la vulneración del artículo 29 constitucional, evento en el cual corresponderá al juez determinar si el hecho que se dice contrario a este derecho, puede configurar la causal de revisión en comento. 60.
Así lo entendió la Sala Especial de Decisión Veintiséis (26) de esta Corporación, al indicar que “… las causales de nulidad de la sentencia son las previstas en el estatuto procesal civil, en las condiciones que establece el art. 142 del mismo y las que se originen en la sentencia por violación del debido proceso constitucional, contemplado en el artículo 29”[26].
En este caso, el juez no está creando una causal, pues se reconoce que la nulidad originada en el fallo, se deriva del desconocimiento de un mandato constitucional, en donde el operador judicial será el encargado de determinar si lo que se alega tiene la entidad suficiente para originar la nulidad de la sentencia de instancia, pues no toda irregularidad tiene la capacidad de afectar la inmutabilidad de la providencia que ha puesto fin al proceso. 61.
Bajo el anterior marco normativo y conceptual se analizarán los argumentos del recurso en el presente asunto, reiterando que se tendrá en cuenta el carácter sustancial de la irregularidad alegada, esto es, aquél que resulte determinante para la decisión. 3.7. Análisis del caso concreto con fundamento en la causal de revisión alegada y los supuestos fácticos en que se fundamenta 62.
El recurrente invocó como causal de procedencia del recurso extraordinario de revisión, la enunciada en el numeral 5º del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, analizada en el acápite anterior, referida a “Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación”, por haberse pretermitido íntegramente la instancia, en consideración a que se dictó una sentencia sin motivación en relación con la fase subjetiva de la pérdida de investidura. 63.
La Sala anticipa que declarará infundado el recurso extraordinario de revisión, por cuanto los supuestos que se señalan como constitutivos de nulidad originada en la sentencia no concurren en el sub lite, por las razones que se exponen a continuación. 3.7.1. Causal de nulidad – Pretermisión de la instancia por ausencia de motivación 64.
La pretermisión de la instancia como motivo de nulidad se encuentra consagrada en el numeral 2º del artículo 133 del Código General del Proceso, como no susceptible de saneamiento o convalidación, por cuanto supone una grave ruptura de la estructura del proceso y desconoce la garantía constitucional de la defensa en juicio. 65. Esta causal se presenta únicamente en los eventos en que se omiten la totalidad de los actos procesales exigidos para cada una de las instancias del proceso, de tal manera que no es cualquier anormalidad en la actuación la que estructura el motivo de anulación, pues precisamente el legislador lo que pretendió era que únicamente los errores que tuvieran la entidad suficiente para transgredir la garantía del debido proceso y, en consecuencia, comportaran una decisión injusta, llevarían consigo la nulidad de la providencia que los contuviesen. 66.
En ese orden de ideas, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha aceptado que se pretermite íntegramente la instancia, verbigracia, cuando (i) se profiere una sentencia sin motivación; (ii) se viola el principio de la non reformatio in pejus o (iii) se dicta un fallo condenatorio contra un tercero que no fue vinculado al proceso. 67. Para que se pretermita la instancia, la ausencia de motivación en una sentencia debe ser absoluta y no insuficiente o defectuosa, pues el recurso extraordinario de revisión no es el escenario procesal para analizar o controvertir las razones jurídicas o los juicios de valor que soportaron la decisión adoptada en la providencia recurrida y al juez de este medio de impugnación excepcional le está vedado reabrir debates ya zanjados o hacer un análisis del fondo de la controversia, como si de una tercera instancia se tratara. 68.
En el sub examine, el recurrente indicó que la presunta pretermisión de la instancia se presentó con ocasión a que la sentencia objeto del recurso extraordinario se profirió sin motivación, exclusivamente respecto del análisis subjetivo de la conducta de los concejales a los que se les declaró su pérdida de investidura por la indebida destinación de dineros públicos. 69.
Al analizar, la sentencia proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado el 12 de febrero de 2015, se advierte que si bien en la providencia no se tituló o denominó cada uno de los elementos que se analizaron para concluir que se debía revocar el fallo de primera instancia y, en su lugar, declarar la pérdida de investidura, lo cierto es que sí se hizo un juicio motivado en el que se estudió la tipicidad, la existencia de causales de justificación y la culpabilidad de la conducta endilgada a los concejales del Municipio de Floridablanca (Santander), elegidos para el periodo constitucional 2008-2011. 70.
Al efecto, en relación con el análisis subjetivo de la conducta de los Concejales, la Sección Primera del Consejo de Estado en la sentencia del 12 de febrero de 2015, sostuvo lo siguiente: “(…) Ahora, el hecho de que los Concejales demandados hubieran interpretado de manera errónea la Ley, tal circunstancia no justifica su actuar, pues sabido es que la ignorancia de la ley no sirve de excusa para incumplir las normas y menos pretender ser relevado de las consecuencias legales que ello acarrea, máxime si la causal endilgada, esto es, la indebida destinación de dineros públicos, prevista en el artículo 48, numeral 4, de la Ley 617 de 2000, no contempla causal de justificación alguna, como sí las consagró el Legislador para las indicadas en los numerales 2 y 3.
Tampoco es causal de exoneración el hecho de que, conforme se lee en los Acuerdos en comento, dentro del presupuesto tanto de la Contraloría como de la Personería existiera la asignación correspondiente para asumir tal obligación, y que en el Proyecto de Acuerdo al Presupuesto para la Vigencia 2008 del Municipio de Floridablanca (Santander) se encontrara incluido el rubro de prima técnica al 50% de la asignación mensual del señor Alcalde (que se encontraba en debate en ese momento), dado que tal circunstancia no legitima dicho proceder, pues, se repite, los Concejales demandados sin tener competencia otorgaron una prima técnica no consagrada en la Constitución y la Ley para el Alcalde, Contralor y Personero Municipal de Floridablanca (Santander), lo que llevó a una indebida destinación de dineros públicos, independientemente de que su intención no hubiera sido la de colocarse en tal situación. (…) De tal manera que al estar demostrada en el proceso la causal atribuida a los demandados, la Sala revocará el fallo impugnado y, en su lugar, decretará la pérdida de investidura de los Concejales demandados, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia” (Negrillas fuera de texto)[27]. 71.
Por otra parte, en el auto del 25 de mayo de 2017, en el que se resolvieron las solicitudes de adición, aclaración y nulidad de la sentencia que decretó la pérdida de investidura, sobre el análisis subjetivo de la conducta de los Concejales se indicó: “(…) De la misma manera tampoco tiene asidero jurídico la afirmación de los demandados referente a la falta de análisis crítico de las pruebas y del incipiente estudio del elemento subjetivo, pues, basta leer el contenido de las consideraciones de la sentencia cuestionada confrontado con los documentos obrantes en el expediente para concluir, como se hizo en aquélla, que en la aprobación de los distintos Acuerdos participaron los demandados, amén de que al contestar la demanda en ningún momento adujeron no haber participado sino que la expedición de los Acuerdos no configuraba la causal endilgada y que no estaba probado el pago de la prima técnica y, por ende, la lesión al erario.
(…) Lo anterior pone de manifiesto que no es cierto que el fallo hubiera tenido en cuenta situaciones que no existían al momento de la expedición de los Acuerdos, pues, como quedó visto las reseñadas son bien anteriores a tal expedición, de ahí que no resulte de recibo la invocación de la buena fe o la confianza legítima, que, por lo demás, solo vino a alegarse con posterioridad a la sentencia y no en la oportunidad procesal correspondiente, como lo es, en la contestación de la demanda.
(…)” (Negrillas fuera de texto)[28]. 72. De lo expuesto ut supra, se evidencia que la conducta en la que incurrieron los concejales no fue atribuida por la Sección Primera del Consejo de Estado a título de dolo sino de culpa, como quiera que en efecto consideró que aquellos cometieron la conducta reprochada independientemente de su intención de hacerlo, lo que implícitamente significa que su actuar fue culposo debido a que fueron negligentes e incurrieron en un error y por tal motivo había lugar a declararles la pérdida de investidura. 73.
La anterior consideración, además, fue aceptada por el apoderado judicial del recurrente en la contestación de la demanda de pérdida de investidura, en los siguientes términos: “(…) Los concejales de Floridablanca demandados en este proceso, según la Procuraduría General de la Nación no incurrieron en indebida destinación de dineros públicos.
A ellos les atribuye un error, un actuar negligente, jamás doloso, el cual les generó una suspensión de diez meses en el ejercicio del cargo. Precisamente en la resolución de fecha 22 de julio de 2013, cuya copia adjunta el accionante, el señor Procurador General de la Nación dijo lo siguiente: (…) 3. Sin espacio para la duda, la Procuraduría General de la Nación definió dentro de su competencia que los concejales de Floridablanca cometieron un error y este consiste en una apreciación equivocada del contenido y finalidad de las normas jurídicas que regulan la prima técnica.
El error es un concepto opuesto al dolo, el cual se caracteriza por el conocimiento anticipado del acto en sí mismo considerado y en sus consecuencias. Reiteradamente, el Consejo de Estado ha expuesto que la pérdida de investidura es una sanción jurisdiccional disciplinaria que se enlaza en la modalidad dolosa de culpabilidad y ésta es absolutamente incompatible con la negligencia y con el error.
Si el acto del servidor público se califica de negligente o erróneo, jamás puede ser sancionado con pérdida de investidura. Es ese imperativo categórico introducido en materia de pérdida de investidura por la jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado y de los tribunales administrativos en aras de los principios de legalidad, presunción de inocencia y debido proceso que consagra la Constitución Política de Colombia.
(…)” (Negrillas fuera de texto)[29]. 74. Así las cosas, resulta claro que en el fallo del 12 de febrero de 2015 y el auto del 25 de mayo de 2017 proferidos por la Sección Primera del Consejo de Estado sí existe motivación en relación con el análisis subjetivo de la conducta atribuida a los concejales del Municipio de Floridablanca (Santander) a quienes se les indicó que su actuar fue culposo. 75.
Efectivamente, la Sección Primera del Consejo de Estado, de conformidad con la jurisprudencia de la misma y la sostenida en forma reiterada y pacífica por la Sala Plena de esta Corporación, precisó que la causal de indebida destinación de dineros públicos, contrario a lo alegado por los concejales demandados, no exige para su configuración la intencionalidad del comportamiento, pudiendo obedecer a un desconocimiento de la finalidad de los recursos que obedezca a falta de cuidado o negligencia. 76 Esta línea argumentativa, ha sido sostenida desde las primeras decisiones proferidas por la Sala Plena del Consejo de Estado, destacándose el fallo del 30 de julio de 2002[30], en el que se consideró que el parlamentario había tenido un comportamiento descuidado y negligente que permitió la indebida utilización de los pasajes aéreos, por cuanto los mismos le fueron sustraídos de su oficina y negociados sin que diera oportuno aviso a la mesa directiva del Congreso[31]. 77.
Esta misma posición se había desarrollado ampliamente en la sentencia del 23 de mayo de 2000[32] que fuera revisada por la Corte Constitucional en sede de eventual revisión de la tutela interpuesta, según sentencia T-086 de 2007[33]. Esta tesis fue reiterada en la sentencia del 28 de marzo de 2017[34], habiendo marcado la determinación de los elementos integrantes de la causal en estudio según su naturaleza y finalidad, hasta la consagración legal de la posibilidad de que las causales de pérdida de investidura puedan ser cometidas con culpa o dolo, según lo expresamente consagrado en el numeral 1º del artículo 1881 de 2018.[35] 78.
En virtud de lo expuesto, la causal de nulidad de pretermisión de la instancia por ausencia de motivación no tiene vocación de prosperidad y habrá de declararse infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por el señor Ferley Guillermo González Ortiz. 3.8. Conclusión 79. El recurso extraordinario de revisión interpuesto por el señor Ferley Guillermo González Ortiz es infundado, por cuanto la Sección Primera del Consejo de Estado no pretermitió la instancia por ausencia de motivación al proferir el el fallo del 12 de febrero de 2015 y el auto del 25 de mayo de 2017 en el proceso de pérdida de investidura identificado con radicado N° 68001-23-33-000-2013-01077-00. 3.8.
Costas 80. Respecto de la condena en costas, la Sala Especial, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 365 numeral 8º, del Código General del proceso, se abstendrá de condenar en costas a la parte actora. 81. Lo anterior por cuanto, en virtud de la norma citada, la condena únicamente resulta procedente cuando, en el expediente, aparezcan causadas y, siempre y cuando, estén probadas y, al examinar la actuación de la referencia no hubo oposición al recurso extraordinario de revisión que interpuso el señor Ferley Guillermo González Ortiz razón por la cual no se causaron.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Plena, Sala Especial de Decisión No 27, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, IV. FALLA PRIMERO: DECLARAR INFUNDADO el recurso extraordinario de revisión interpuesto por el señor Ferley Guillermo González Ortiz contra la sentencia del 12 de febrero de 2015 y el auto del 25 de mayo de 2017, proferidos por la Sección Primera del Consejo de Estado en el proceso de pérdida de investidura identificado con radicado N° 68001-23-33-000-2013- 01077-00, de conformidad con las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO: ABSTENERSE de condenar en costas a la parte recurrente, por no encontrarse causadas. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE, Y CÚMPLASE. ROCÍO ARAÚJO OÑATE STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ OSWALDO GIRALDO LÓPEZ MARÍA ADRIANA MARIN ----------------------- [1] “Artículo 48.- Pérdida de investidura de diputados, concejales municipales y distritales y de miembros de juntas administradoras locales. Los diputados y concejales municipales y distritales y miembros de juntas administradoras locales perderán su investidura: … 4.
Por indebida destinación de dineros públicos.” [2] Otorgada a través del Acuerdo 002 de 14 de enero de 2008 por el tiempo que ejerza dicho cargo, según el artículo 1°. [3] Mediante Acuerdo 006 de 25 de febrero de 2008 se otorgó la prima técnica por el término de un año a la Contralora Municipal de Floridablanca (Santander). [4] De conformidad con el artículo 1° del Acuerdo 019 de 21 de julio de 2008, la citada prima técnica le fue otorgada al Personero Municipal de Floridablanca (Santander) desde la fecha de publicación del Acuerdo hasta el 31 de diciembre de 2008. [5] Folio 1 del expediente del recurso extraordinario de revisión. [6] Lo anterior por cuanto el actor invocó las causales de la Ley 144 de 1994, la cual fue expresamente derogada por la Ley 1881 de 2018 y, a su vez, el Código Contencioso Administrativo fue derogado por la Ley 1437 de 2011, explicándose que el recurso extraordinario de revisión constituye un proceso nuevo independiente de aquel en el que se dictó la sentencia censurada. [7] “Por la cual se establece el procedimiento de pérdida de la investidura de los Congresistas, se consagra la doble instancia, el término de caducidad, entre otras disposiciones.” El artículo 19 de la normatividad en cita establece que “Son susceptibles del recurso extraordinario especial de revisión, interpuesto dentro de los dos (2) años siguientes a su ejecutoria, las sentencias mediante las cuales haya sido levantada la investidura de un parlamentario, por las causales establecidas en el artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.” [8] La causal de nulidad citada se encuentra redactada en los siguientes términos: “2.
Cuando el juez procede contra providencia ejecutoriada del superior, revive un proceso legalmente concluido o pretermite íntegramente la respectiva instancia.” [9] Folio 23 vuelto del expediente del recurso extraordinario de revisión. [10] Folios 48 y 50 del expediente del recurso extraordinario de revisión. [11] De conformidad con la notificación electrónica enviada el 14 de agosto de 2019, obrante a folio 51 del expediente del recurso extraordinario de revisión. [12] Folios 92 y 93 del expediente del recurso extraordinario de revisión. [13] Folio 125 del expediente del recurso extraordinario de revisión. [14] De conformidad con la notificación electrónica enviada el 14 de agosto de 2019, obrante a folio 53 del expediente del recurso extraordinario de revisión. [15] Expedida el 15 de enero de 2018, “Por la cual se establece el procedimiento de pérdida de la investidura de los Congresistas, se consagra la doble instancia, el término de caducidad, entre otras disposiciones.” [16] Corte Constitucional, Sentencia C-450 de 2015 “De esta manera, la expresión demandada simplemente implica que no se puede excluir de plano a todos los Magistrados de la Sección o Subsección, pero en ningún momento permite concluir que no deba decidirse en cada caso concreto si se presenta una causal de impedimento, por lo cual es claro que no se afectan los principios de imparcialidad e independencia judicial.” Conforme al planteamiento anterior, no vulnera el principio de imparcialidad el conocimiento de un recurso extraordinario de revisión por parte de uno de los magistrados que aprobó la sentencia recurrida, toda vez que, no es jurídicamente admisible excluir a todos los consejeros que participaron de la decisión impugnada. [17] En efecto, en estas oportunidades el accionante hizo referencia a las causales 1ª y 6ª del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. [18] El marco teórico y conceptual del recurso extraordinario de revisión con las características esenciales que se indican, ha sido construido por esta Corporación, entre otras, en las siguientes sentencias: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencias de 2 de marzo de 2010, Rad.
REV-2001-00091, 6 de abril de 2010, Rad. REV-2003- 00678, 20 de octubre de 2009, Rad. REV-2003-00133, 12 de julio de 2005, Rad. REV-1997-00143-02, 14 de marzo de 1995, Rad. REV-078, 16 de febrero de 1995, Rad. REV-070, 20 de abril de 1993, Rad. REV-045 y 11 de febrero de 1993, Rad. REV-037; Sección Tercera, sentencia de 22 de abril de 2009, Rad. 35995 y Sección Quinta, sentencia de 15 de julio de 2010, Rad. 2007- 00267. [19] Corte Constitucional, Sentencia C-520 del 4 de agosto de 2009, M.P. María Victoria Calle Correa [20] Así se desprende de las normas que lo consagran y lo ha desarrollado esta Corporación en varios pronunciamientos de los que cabe destacar: Al respecto, la Sala Plena de esta Corporación, en sentencia de 27 de enero de 2004.
Rd. (REV) 2003-0631. M.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta, precisó que: “… no constituye una nueva instancia, razón por la cual no es admisible en él la continuación del debate probatorio o sobre el fondo del asunto, debiendo circunscribirse únicamente a las precisas causales señaladas en la ley, cuyo examen y aplicación obedecen a un estricto y delimitado ámbito interpretativo.
( )”. En ese mismo sentido, en sentencia de 11 de octubre de 2005. Rad. (REV) 2003-0794. M.P. Ligia López Díaz, se manifestó que con el recurso extraordinario especial de revisión "( ) No se trata de controvertir el juicio de valoración propio del juzgamiento, ni es otra instancia que permita a las partes adicionar o mejorar las pruebas y los argumentos ya expuestos y debatidos en las etapas anteriores del proceso, puesto que ello equivaldría a convertir el recurso especial de revisión en un juicio contra el fondo de la sentencia, discutiendo nuevamente los hechos ya dilucidados con fuerza de cosa juzgada ( )". [21] De cualquier forma será forzoso analizar con cuidado los argumentos esgrimidos por la parte actora, con el fin de detectar si lo que se cuestiona es, realmente, una actuación contraria a la ley o carente de justificación o, si el propósito del demandante es que se revise la decisión, como si el proceso en sede de lo contencioso administrativo pudiera constituirse en una nueva instancia. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 14 de agosto de 2008, exp. 16.594. [22] En cuanto al alcance de esta causal, Cfr. Sentencia de la Sala Especial de Decisión No. 26 del Consejo de Estado, proferida el 7 de abril de 2015, dentro del expediente 110010315000201300358-00, Demandante: Luis Facundo Maldonado Granados, Demandado: Universidad Pedagógica Nacional. [23] Sala Catorce Especial de Decisión del Consejo de Estado, Radicación: 110010315000 2008 00320 00, Actor: José Joaquín Palma Vengoechea, Demandado: Nación-Procuraduría General de la Nación, C.P. Danilo Rojas Betancourth [24] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencias de 11 de mayo de 1998, rad.
REV-093; de 18 de octubre de 2005 rad. 2000-00239, de 20 de octubre de 2009, rad. REV-2003-00133; y de sentencia de 7 de abril de 2015, rad. 2013-02724-00(REV), C.P. Jorge Octavio Ramírez; Sección Segunda, Subsección “B”, sentencia de 11 de junio de 2009, rad. 836-06; y Sección Primera, sentencia de 14 de diciembre de 2009, rad. 2006-00123. [25] Si bien la sentencia citada hace referencia a las causales contempladas en el Decreto 01 de 1984, tiene plena vigencia en relación con la invocada por el recurrente que se encuentra contemplada actualmente en el numeral 5º del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, que consagra como supuesto de hecho la nulidad originada en la sentencia. [26] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial No. 26.
Expediente: 11001-03-15-000-2011-01639-00 Demandante: Vehivalle S.A. Referencia: Recurso extraordinario de revisión, M.P. Olga Melida Valle de De la Hoz. En dicha sala, se aprobaron otras dos decisiones en igual sentido. Radicación: 11001-03-15- 000-1998-00157-01 (Rev. 157). Demandante: Sociedad de Mejoras Públicas de Cali. [27] Folios 190 y 191 del cuaderno Nº 2 del expediente original del proceso de pérdida de investidura con radicado Nº 68001-23-33-000-2013-01077-00. [28] Folios 501 y 502 del cuaderno Nº 2 del expediente original del proceso de pérdida de investidura con radicado Nº 68001-23-33-000-2013-01077-00. [29] Folios 165 a 167 del cuaderno Nº 1 del expediente original del proceso de pérdida de investidura con radicado Nº 68001-23-33-000-2013-01077-00. [30] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 30 de julio de 2002, Exp. 11001-03-15-000-2001-0248-01(PI- 032), M.P. Jesús María Lemus Bustamante [31] Sobre la negligencia y conducta omisiva, la Sala precisó que los congresistas deben utilizar los billetes de pasaje aéreos únicamente para dar cumplimiento al fin que justificó la celebración del contrato de transporte respectivo, “de manera que si aquéllos se utilizan para cumplir otro cometido, o, inclusive, si, por negligencia, por no disponer, por ejemplo, la devolución oportuna de los billetes no utilizados, se abre campo a la posibilidad de que la correspondiente aerolínea o la agencia de viajes no estén obligadas a devolver -total o parcialmente- el precio del servicio de transporte, a pesar de no haberse cumplido la prestación (por estar así establecido en el reglamento de la empresa, el contrato o, en su defecto, por la costumbre, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 1002 y 1878 del Código de Comercio), el dinero público cuyo gasto fue ordenado resultará, finalmente, indebidamente destinado”. [32] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, M.P. Alejandro Ordóñez Maldonado [33] Corte Constitucional, Sentencia T-086 del 8 de febrero de 2007, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
En esta oportunidad se sostuvo que “… la indebida celebración puede ser el medio para que se destinen indebidamente fondos públicos como acontece en el sub-lite, donde por negligencia u omisión en la verificación de la conveniencia o necesidad del objeto a contratar se afectaron fondos públicos contratando con objetos inconvenientes, innecesarios o prohibidos por la ley.
Lo anterior es así puesto que, en el proceso de pérdida de investidura la conducta que se examina es sustancialmente distinta de los tipos penales, mientras en aquéllos para que se configure la “indebida destinación de dineros públicos”, se requiere que éstos hayan sido confiados en administración o custodia por razón de sus funciones, en la pérdida de investidura por tratarse de un proceso de naturaleza político-disciplinaria, cuyas normas ostentan un sentido eminentemente ético, basta para que se configure la causal con la omisión de las responsabilidades administrativas en el ejercicio de las funciones del congresista que ocasionen o permitan la incorrecta, ilícita e injusta destinación del patrimonio público." [34] Consejo de Estado, Sala Plena de lo contencioso administrativo, Rad. 11001-03-15-000-2015-00111-00(PI), M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. [35] “ARTÍCULO 1o.
El proceso sancionatorio de pérdida de investidura es un juicio de responsabilidad subjetiva. La acción se ejercerá en contra de los Congresistas que, con su conducta dolosa o culposa, hubieren incurrido en una de las causales de pérdida de investidura establecidas en la Constitución. Se observará el principio del debido proceso, conforme al artículo 29 de la Constitución Política.”