CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO / COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / NATURALEZA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / AUTORIDAD ADMINISTRATIVA / FUNCIONES DE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA / AUTORIDAD ADMINISTRATIVA / AUTORIDAD PÚBLICA DEL ORDEN NACIONAL / DECISIÓN ADMINISTRATIVA / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN / DECRETO LEGISLATIVO / FACULTAD OFICIOSA DEL JUEZ / PODER OFICIOSO DEL JUEZ / COPIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / COPIA AUTÉNTICA DE DOCUMENTO / CIRCULAR ADMINISTRATIVA El artículo 136 de la Ley 1437 de 2011 reitera el contenido de[l] (…) artículo 20 de la Ley 137 de 1994 (…) y agrega que, en caso de que las autoridades que profieran los actos administrativos no cumplan con su deber de remitirlos a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición, la autoridad judicial competente aprehenderá su conocimiento de oficio.

Por su parte, el artículo 185 de la Ley 1437 de 2011 regula el trámite del control inmediato de legalidad y, en su inciso primero, señala que se inicia una vez recibida la “copia auténtica” del acto administrativo o, en su defecto, aprehendido su conocimiento de oficio. FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. – ARTÍCULO 136 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / C.P.A.C.A. – ARTÍCULO 185 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Procedencia excepcional / ACTO ADMINISTRATIVO / NATURALEZA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL QUE DESARROLLA DECRETOS LEGISLATIVOS - Concepto / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Características / FUNCIONES DE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA / ACTO EXPEDIDO EN EJERCICIO DE FUNCIÓN ADMINISTRATIVA - Alcance / AUTORIDAD PÚBLICA DEL ORDEN NACIONAL / DECRETO LEGISLATIVO / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN / EFECTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO DE INFORMACIÓN / ACTO ADMINISTRATIVO DE INSTRUCCIÓN / CONTENIDO DEL ACTO ADMINISTRATIVO / CONTENIDO DEL ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL [P]ara determinar la procedencia del control inmediato de legalidad, es preciso destacar que este mecanismo únicamente procede frente, a: i) actos administrativos de carácter general, ii) dictados en ejercicio de la función administrativa, y iii) en desarrollo de uno o más de los decretos legislativos expedidos en el marco de un estado de excepción. En relación con el primer requisito, es necesario distinguir entre las medidas que constituyen verdaderos actos administrativos y aquellos actos de la administración que no comparten esta naturaleza.

A la primera categoría pertenecen las decisiones capaces de producir efectos jurídicos, en el sentido de crear, modificar o extinguir una situación jurídica; a la segunda, pertenecen, entre otras, las directrices, orientaciones o instrucciones que se dicten para desarrollar las actividades o funciones propias de una determinada entidad pública, o para informar acerca de la manera en la que va a prestar sus servicios, revelando así su carácter meramente informativo o instructivo.

(…) [E]l signo distintivo que permite identificar en qué categoría se inscribe un acto –acto administrativo o acto de la administración– no depende de la marca con la que se rotule el documento, o la forma que revista la manifestación de voluntad de la administración, sino que responde al criterio sustancial del contenido en el acto, pues éste revela su real naturaleza.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la procedencia del control inmediato de legalidad, ver sentencia de 26 de septiembre 2018, Exp. 22465, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, sentencia de 11 de abril de 2019, Exp. 11001-03-24-000-2012- 00211-00, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón, auto de 22 de mayo de 2020, Exp. 11001-03-15-000-2020-02052-00, C.P. Rocío Araújo Oñate, y 27 de mayo de 2020, Exp. 11001-03-15-000-2020-02046-00.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / PROCEDENCIA DEL CONTROL DE LEGALIDAD / CIRCULAR ADMINISTRATIVA / NATURALEZA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / CONTENIDO DEL ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / EFECTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO [L]as circulares emitidas por las autoridades administrativas son susceptibles del control de legalidad bajo los mecanismos ordinarios o extraordinarios previstos en la ley -como lo es el control inmediato de legalidad en los casos en que concurran sus requisitos distintivos-, siempre que ellas contengan una decisión de la administración cuyos efectos se proyecten en la modificación de relaciones jurídicas frente a los administrados.

ACTOS DE LA ADMINISTRACIÓN / CIRCULAR / INEXISTENCIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO DE INFORMACIÓN / ACTO DE INSTRUCCIÓN / UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONÁUTICA CIVIL – Trámites de la Dirección financiera / DERECHO DE PETICIÓN ANTE AUTORIDAD PÚBLICA / CORREO ELECTRÓNICO / TELETRABAJO / COVID 19 / MEDIDAS PARA EVITAR UN DAÑO A LA SALUD / MEDIDAS ADMINISTRATIVAS DEL GOBIERNO / ENFERMEDADES DE INTERÉS EN SALUD PÚBLICA / MEDIOS ELECTRÓNICOS EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO / MEDIOS ELECTRÓNICOS EN EL PROCESO / USO DE NUEVAS TECNOLOGÍAS [R]evisado el contenido de la Circular 038 de 2020, se observa, por su contenido, que se trata de un acto de la administración y no un acto administrativo, pues ella expresa simples orientaciones e instrucciones encaminadas a señalar, para cada uno de los trámites que gestiona la Dirección Financiera de la Unidad Administrativa Especial Aeronáutica Civil, los correos electrónicos a los que deben dirigirse las distintas peticiones que se eleven y la forma en que se llevarán a cabo los procedimientos de pago, informes, viáticos, entre otros, durante la coyuntura generada por el Covid-19 dada la modalidad de teletrabajo implementada.

Así se revela en los seis numerales que desarrolla la mencionada Circular. IMPROCEDENCIA DEL CONTROL DE LEGALIDAD / ACTOS DE LA ADMINISTRACIÓN / CIRCULAR / UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONÁUTICA CIVIL - Dirección financiera / ACTO ADMINISTRATIVO DE INSTRUCCIÓN - Desarrollo de trámites financieros / MEDIOS ELECTRÓNICOS EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO / MEDIOS ELECTRÓNICOS EN EL PROCESO / USO DE NUEVAS TECNOLOGÍAS / CORREO ELECTRÓNICO / AISLAMIENTO PREVENTIVO OBLIGATORIO / COVID 19 / TELETRABAJO / NORMATIVIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO [E]l control inmediato de legalidad no procede frente a la Circular 038 del 24 de marzo de 2020, por cuanto se trata de un acto de la administración, expedido por la Dirección Financiera de la Unidad Administrativa Especial Aeronáutica Civil, donde se consignaron instrucciones para el desarrollo de los trámites financieros de la entidad, informando los medios electrónicos y canales de comunicación disponibles para ello durante el tiempo que duren las medidas de aislamiento decretadas por el Gobierno Nacional, así como la modalidad de teletrabajo derivada de las mismas.

De esta manera, al ceñir su alcance a brindar información relacionada con la forma en que la entidad pública prestará sus servicios, no constituye un acto administrativo de aquellos que deben ser materia de control de legalidad a la luz de las preceptivas antes indicadas, pues carece de contenido normativo propio. NORMA DEMANDADA: CIRCULAR 038 DE 2020 (24 de marzo) UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL AERONÁUTICA CIVIL CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN VEINTITRÉS Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., veintisiete (27) de julio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03083-00 Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL AERONÁUTICA CIVIL Demandado: CIRCULAR 038 DEL 24 DE MARZO DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD (SENTENCIA ÚNICA INSTANCIA) Recibida la copia de la Circular 038 expedida el 24 de marzo de 2020 por la Directora Financiera de la Unidad Administrativa Especial Aeronáutica Civil, por medio de la cual se dieron a conocer “LAS DIRECTRICES GESTIÓN FINANCIERA – COYUNTURA COVID 19”, el Despacho pasa a estudiar si es procedente avocar su conocimiento, con el fin de adelantar el control inmediato de legalidad, según lo previsto en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994, 136 y 185 de la Ley 1437 de 2011.

El artículo 20 de la Ley 137 de 1994, dispone: “ARTÍCULO

20. CONTROL DE LEGALIDAD. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.

“Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición” A su turno, el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011 reitera el contenido de esta norma y agrega que, en caso de que las autoridades que profieran los actos administrativos no cumplan con su deber de remitirlos a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición, la autoridad judicial competente aprehenderá su conocimiento de oficio.

Por su parte, el artículo 185 de la Ley 1437 de 2011 regula el trámite del control inmediato de legalidad y, en su inciso primero, señala que se inicia una vez recibida la “copia auténtica” del acto administrativo o, en su defecto, aprehendido su conocimiento de oficio. De acuerdo con lo anterior, para determinar la procedencia del control inmediato de legalidad, es preciso destacar que este mecanismo únicamente procede frente, a: i) actos administrativos de carácter general, ii) dictados en ejercicio de la función administrativa, y iii) en desarrollo de uno o más de los decretos legislativos expedidos en el marco de un estado de excepción. En relación con el primer requisito, es necesario distinguir entre las medidas que constituyen verdaderos actos administrativos y aquellos actos de la administración que no comparten esta naturaleza.

A la primera categoría pertenecen las decisiones capaces de producir efectos jurídicos, en el sentido de crear, modificar o extinguir una situación jurídica; a la segunda, pertenecen, entre otras, las directrices, orientaciones o instrucciones que se dicten para desarrollar las actividades o funciones propias de una determinada entidad pública, o para informar acerca de la manera en la que va a prestar sus servicios, revelando así su carácter meramente informativo o instructivo.

De lo anterior se desprende, que el signo distintivo que permite identificar en qué categoría se inscribe un acto –acto administrativo o acto de la administración– no depende de la marca con la que se rotule el documento, o la forma que revista la manifestación de voluntad de la administración, sino que responde al criterio sustancial del contenido en el acto, pues éste revela su real naturaleza.

Esta tesis ha sido sostenida con relativa estabilidad por esta Corporación, afirmada en providencias como las del 26 de septiembre 2018 –expediente 11001-03-27-000-2016-00027-00 (22465), 11 de abril de 2019 –expediente 11001-03-24-000-2012-00211-00-, 22 de mayo de 2020-expediente 11001-03-15- 000-2020-02052-00- y 27 de mayo de 2020 –expediente 11001-03-15-000-2020- 02046-00-, las dos últimas en ejercicio del medio de control inmediato de legalidad.

Precisiones como estas, sirven para indicar que las circulares emitidas por las autoridades administrativas son susceptibles del control de legalidad bajo los mecanismos ordinarios[1] o extraordinarios previstos en la ley –como lo es el control inmediato de legalidad en los casos en que concurran sus requisitos distintivos–, siempre que ellas contengan una decisión de la administración cuyos efectos se proyecten en la modificación de relaciones jurídicas frente a los administrados.

Bajo la anterior precisión, revisado el contenido de la Circular 038 de 2020, se observa, por su contenido, que se trata de un acto de la administración y no un acto administrativo, pues ella expresa simples orientaciones e instrucciones encaminadas a señalar, para cada uno de los trámites que gestiona la Dirección Financiera de la Unidad Administrativa Especial Aeronáutica Civil, los correos electrónicos a los que deben dirigirse las distintas peticiones que se eleven y la forma en que se llevarán a cabo los procedimientos de pago, informes, viáticos, entre otros, durante la coyuntura generada por el Covid-19 dada la modalidad de teletrabajo implementada.

Así se revela en los seis numerales que desarrolla la mencionada Circular: -El numeral primero, se limita a informar los correos electrónicos a los que deben enviarse (i) las evaluaciones financieras; (ii) los que deben disponerse para la consolidación de los indicadores, y (iii) los correos habilitados para prestar apoyo y acompañamiento a los usuarios del SIIF. -El numeral segundo se ocupa de señalar el correo electrónico donde se recibirán las solicitudes de CDP y registros presupuestales, y señala que las regionales deben disponer de canales para estos mismos efectos.

Lo propio hace en relación con el trámite de viáticos que excepcionalmente se pueda generar, e informa las gestiones que se llevarán a cabo desde las casas para atender los gastos de caja menor. -El numeral tercero, señala que los documentos para el pago de contratistas deben enviarse a un destinatario por correo electrónico y la forma de hacerlo, e informa el correo en que se recibirán otras cuentas por pagar. -El cuarto numeral, ratifica el uso de las plataformas digitales para hacer los pagos, y señala la forma en que durante la coyuntura se realizaran los recaudos. -En el quinto numeral se indica que en materia de facturación, se coordinará con la línea 3000 las VPN que se requiera para el manejo del aplicativo JDE, la coordinación con los aeropuertos de este aplicativo, y la suspensión de auditorías de tasa y timbre por el periodo mientras se regulariza la emergencia. -Finalmente, el numeral 6 relativo a la cartera, indica los correos electrónicos donde se atenderá lo relacionado con esta materia.

Con base en lo anterior, estima el Despacho que el control inmediato de legalidad no procede frente a la Circular 038 del 24 de marzo de 2020, por cuanto se trata de un acto de la administración, expedido por la Dirección Financiera de la Unidad Administrativa Especial Aeronáutica Civil, donde se consignaron instrucciones para el desarrollo de los trámites financieros de la entidad, informando los medios electrónicos y canales de comunicación disponibles para ello durante el tiempo que duren las medidas de aislamiento decretadas por el Gobierno Nacional, así como la modalidad de teletrabajo derivada de las mismas.

De esta manera, al ceñir su alcance a brindar información relacionada con la forma en que la entidad pública prestará sus servicios, no constituye un acto administrativo de aquellos que deben ser materia de control de legalidad a la luz de las preceptivas antes indicadas, pues carece de contenido normativo propio. En mérito de lo expuesto,

RESUELVE

PRIMERO: NO ASUMIR, por improcedente, el control inmediato de legalidad de la Circular 038 del 24 de marzo de 2020, expedida por la Directora Financiera de la Unidad Administrativa Especial Aeronáutica Civil.

SEGUNDO: NOTIFICAR esta determinación, vía correo electrónico, a la autoridad pública antes indicada, así como al agente del Ministerio Público delegado ante esta Corporación, para lo de su cargo.

TERCERO: En firme esta providencia, archívese el expediente.

NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: se deja constancia de que esta providencia se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.

ECB ----------------------- [1] El artículo 137 del CPACA, relativo al medio de control de nulidad de los actos administrativos, incluye a las circulares como susceptibles del control de legalidad, al indicar en su inciso final que “También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro.

(…)” bajo el entendido de que ello es procedente cuando se esté ante verdaderos actos administrativos.