PROCESO ESPECIAL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO POR EXPROPIACIÓN ADMINISTRATIVA – Vacío normativo respecto del requisito de celebración de audiencia de conciliación previo a la concesión del recurso de apelación / VACÍO NORMATIVO EN LA LEY ESPECIAL – Integración normativa / RECURSO DE APELACIÓN FRENTE A FALLO DE PRIMERA INSTANCIA DE CARÁCTER CONDENATORIO EN PROCESO ESPECIAL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO POR EXPROPIACIÓN ADMINISTRATIVA - Se aplican las disposiciones del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo / REMISIÓN NORMATIVA - Solo procede en los aspectos no regulados / FALLO DE PRIMERA INSTANCIA DE CARÁCTER CONDENATORIO - Audiencia de conciliación / AUDIENCIA DE CONCILIACIÓN - Requisito previo a la concesión del recurso de apelación / RECURSO DE APELACIÓN - Antes de su concesión se debe citar audiencia de conciliación cuando el fallo es condenatorio / DEVOLUCIÓN DEL EXPEDIENTE AL TRIBUNAL - Por falta de celebración de la audiencia de conciliación [E]l recurso de apelación fue concedido por el a quo mediante auto de 15 de mayo de 2019; sin embargo, llegado el momento procesal de decidir sobre su admisión, el Despacho pone de presente que el inciso cuarto del artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA, dispone lo siguiente: «[…] Cuando el fallo de primera instancia sea de carácter condenatorio y contra el mismo se interponga el recurso de apelación, el Juez o Magistrado deberá citar a audiencia de conciliación, que deberá celebrarse antes de resolver sobre la concesión del recurso. […] [A]ntes de conceder el recurso de apelación, la autoridad judicial que emite el fallo en primera instancia, a través del cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, debe realizar la audiencia de conciliación prevista en el artículo 192 del CPACA, toda vez que la condena tiene un contenido de carácter económico; sin embargo, en el presente caso esta actuación fue omitida por el a quo.
Así las cosas, se devolverá el expediente al a quo con miras a que celebre la audiencia de que trata el artículo 192 del CPACA. NOTA DE RELATORÍA: Ver auto Consejo de Estado, Sección Primera, de 8 de noviembre de 2019, Radicación 25000-23-41-000-2017-00309-02 (IJ), C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 192 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Bogotá, D.C., trece (13) de marzo de dos mil veinte (2020) Radicación número: 25000-23-41-000-2015-01827-01 Actor: DANIEL CASTELLANOS TORRES Demandado: INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO – IDU Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Tema: Expropiación por vía administrativa Auto que ordena devolver expediente El Despacho procede a emitir pronunciamiento en relación con el recurso de apelación interpuesto por las partes demandante y demandada[1] en contra del fallo de fecha 4 de abril de 2019, proferido por la Sección Primera, Subsección “A” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda[2], en los siguientes términos: «[…]
PRIMERO: ACCÉDASE PARCIALMENTE a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho incoada por el señor Daniel Castellanos Torres, a través de apoderado judicial, contra el Instituto de Desarrollo Urbano, IDU, ÚNICAMENTE en relación con el reconocimiento del lucro cesante a favor del demandante en la suma de tres millones cuatrocientos veinte mil pesos M/Cte ($3.420.000)
SEGUNDO: NIÉGANSE las demás pretensiones de la demanda.
TERCERO: Sin condena en Costas, conforme a la parte motiva de esta providencia […]». (Destacado y subrayado por el Despacho) Cabe poner de relieve que el recurso de apelación fue concedido por el a quo mediante auto de 15 de mayo de 2019[3]; sin embargo, llegado el momento procesal de decidir sobre su admisión, el Despacho pone de presente que el inciso cuarto del artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA, dispone lo siguiente: «[…] Cuando el fallo de primera instancia sea de carácter condenatorio y contra el mismo se interponga el recurso de apelación, el Juez o Magistrado deberá citar a audiencia de conciliación, que deberá celebrarse antes de resolver sobre la concesión del recurso.
La asistencia a esta audiencia será obligatoria. Si el apelante no asiste a la audiencia, se declarará desierto el recurso» (resalta el Despacho). Acerca de las normas procesales que se deben aplicar en los procesos expropiatorios, esta Sección se pronunció recientemente, mediante providencia de 8 de noviembre de 2019[4], en la cual se precisó lo siguiente: «[…] Cabe poner de relieve que los artículos 71 y 72 ibídem[5] regulan el proceso contencioso de expropiación administrativa.
II.2. Caso concreto En ese orden, el estudio del caso en concreto se reduce a determinar si es procedente el llamamiento en garantía de la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital – UAECD, realizado por el Instituto de Desarrollo Urbano – IDU, dentro del proceso de la referencia. De la lectura de los artículos 71 y 72 de la Ley 388 de 1997, puede observarse que la norma especial no establece regulación alguna respecto del llamamiento en garantía dentro del proceso expropiatorio administrativo.
En tal sentido, la Sala considera que cuando quiera que se presente un vacío legal, debe hacerse un ejercicio de integración normativa y, de esa manera, acudir a la regulación general que aborde la materia, para así cubrir los vacíos de la ley especial, siempre y cuando ésta no prohíba la remisión a otras normas. En este caso, de conformidad con el antes citado artículo 71 ibídem, se tiene que el proceso contencioso especial de expropiación administrativa constituye un asunto propio de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pues el medio de control es el de nulidad y restablecimiento del derecho y del mismo conocen los jueces que conforman esta jurisdicción. […] Por ende, resulta pertinente citar la providencia de 16 de marzo de 2012[6], en la que la Sección Primera de esta Corporación señaló que, en procesos de esta naturaleza, era necesario tener en cuenta lo dispuesto en los artículos 71 y 72 de la Ley 388 de 1997, por cuanto “[…] para la Sala los actos administrativos que contienen decisiones relativas a la expropiación administrativa y/o a la indemnización reconocida por dicho concepto, son atacables en vía judicial a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo 85 del C.C.A., con unas reglas particulares mencionadas en el transcrito artículo 71 […]” (negrillas de la Sala).
Igualmente, la Sección Quinta de la Corporación, en proveído de 10 de mayo de 2018[7], indicó: “[…] De conformidad con lo expuesto, pueden extraerse dos conclusiones: (i) solo a partir de la vigencia de la Ley 1285 de 2009 la conciliación prejudicial es requisito de procedibilidad para el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho; y (ii) los actos administrativos de expropiación son enjuiciables mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y, por ende, debe agotarse el mencionado requisito.
Que tenga algunas particularidades, no es óbice para aseverar, sin ambages, que la acción regulada en la Ley 388 de 1997, es una verdadera acción de nulidad y restablecimiento del derecho, regulada en el artículo 85 del CCA […]”. En el mismo sentido, la Sección Cuarta de la Corporación[8], al revisar la acción de tutela con número de radicado 2018-00527, precisó: “[…] 3.5.
En este orden de ideas, la regulación del artículo 71 de la Ley 388 de 1997 prevalece por tratarse de una regulación especial. Pero esto no significa que, en los aspectos no regulados en ella, no proceda la remisión al Título V del CPACA. En efecto, al tratarse de una sola acción de nulidad y restablecimiento del derecho, no existe motivo alguno para que no se haga esta remisión. El silencio que haya guardado el Legislador al establecer las reglas especiales tiene una explicación de técnica legislativa, pues no tendría sentido reiterar los aspectos ya previstos en el estatuto general procesal de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 3.6.
En el expediente consta que la Subsección “A” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto del 1º de septiembre de 2017, negó el llamamiento en garantía de Catastro Distrital porque no fue un asunto regulado en el artículo 71 de la Ley 388 de 1997. Así mismo, mediante autos del 3 de noviembre de 2017 y 2 de febrero de 2018, negó los recursos de apelación y de queja presentados por la parte demandada con la misma consideración, es decir, porque se tratan de recursos no previstos en la norma especial.
Debido a lo anterior, está probado que la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca no aplicó la norma que rige el caso concreto, pues no aplicó las normas del CPACA que regulan el llamamiento en garantía, el recurso de apelación y el recurso de queja. Así las cosas, se configuró un defecto sustantivo en el caso bajo examen. 3.7.
Como consecuencia de los argumentos antes esgrimidos, la Sala confirmará la providencia impugnada que concedió el amparo de los derechos invocados por la parte actora […]» (negrillas fuera de texto). Con base en lo anteriormente expuesto, la Sala parte de la premisa consistente en que los actos administrativos expedidos dentro del trámite de expropiación por vía administrativa, corresponden a una actuación administrativa demandable a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, motivo por el cual le resulta aplicable lo dispuesto en el CPACA. […]».
(subrayado y negrillas del Despacho). Lo anterior permite concluir que, antes de conceder el recurso de apelación, la autoridad judicial que emite el fallo en primera instancia, a través del cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, debe realizar la audiencia de conciliación prevista en el artículo 192 del CPACA, toda vez que la condena tiene un contenido de carácter económico; sin embargo, en el presente caso esta actuación fue omitida por el a quo.
Así las cosas, se devolverá el expediente al a quo con miras a que celebre la audiencia de que trata el artículo 192 del CPACA. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria, R E S U E L V E:
PRIMERO: Por Secretaría, DEVOLVER el expediente a la Sección Primera, Subsección “A” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para que, celebre la audiencia de que trata el artículo 192 del CPACA, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta decisión.
SEGUNDO: Por Secretaría, DEJAR todas las constancias y anotaciones de rigor.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado P(16-10) ----------------------- [1] Folios 355 y 362. [2] Folios 337 – 347. [3] Folio 370. [4] Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Expediente 25-000-23-41-000-2017-00309-02 (IJ), Demandante: Ubaldo Vásquez Rubio, C.P. Dr. Roberto Augusto Serrato Valdés. [5] “[…]
ARTICULO 71. Proceso Contencioso administrativo. Contra la decisión de expropiación por vía administrativa procede acción especial contencioso-administrativa con el fin de obtener su nulidad y el restablecimiento del derecho lesionado, o para controvertir el precio indemnizatorio reconocido, la cual deberá interponerse dentro de los cuatro meses calendario siguientes a la ejecutoria de la respectiva decisión. El proceso a que da lugar dicha acción se someterá a las siguientes reglas particulares: […]
ARTICULO 72. Aplicación del procedimiento a otros casos de expropiación por vía administrativa. El trámite para la aplicación de la expropiación por vía administrativa previsto en este capítulo se aplicará a los demás casos en que las leyes la hayan autorizado, siempre y cuando expresamente no se hubiere definido otro procedimiento. […]”. [6] Consejo de Estado, Sección Primera, auto de 16 de marzo de 2012, Consejero Ponente: María Elizabeth García González, radicado núm.: 2010- 00089-01, actores: Héctor Armando Cárdenas y otros,. [7] Consejo de Estado, Sección Quinta, Consejero ponente: Alberto Yepes Barreiro, 10 de mayo de 2018, Radicación Número: 25000-23-24-000-2009-00422- 01, Actor: Cecilia Delgado, Demandado: Alcaldía Mayor de Bogotá. (Providencia proferida por dicha Sección, de conformidad con lo dispuesto en el acuerdo de descongestión de la Sección Primera del Consejo de Estado). [8] Consejo de Estado, Sección Cuarta, Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramirez, expediente 2018-00527.