68001-23-33-000-2016-01324-01 — Consejo de Estado

68001-23-33-000-2016-01324-01Consejo de Estado · SECCIÓN PRIMERASentencia2020-03-12

Ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés

Actor: Ana Elvia Correa Parra·Demandado: Corporación Autónoma Para La Defensa De La Meseta De Bucaramanga (Cdmb); Autopista Santander S.A. E Instituto Nacional De Concesiones Hoy Agencia Nacional De Infraestructura (Ani)

De qué trata

Síntesis: De conformidad con el material probatorio relacionado en precedencia, para la Sala es dable concluir que i) existe un riesgo de desastre generado por el debilitamiento de la pendiente del talud ubicado en el barrio Mirador de San Juan, sobre el cual se sitúan las viviendas amenazadas, y ii) el hecho generador del riesgo de desastre, fueron las obras de infraestructura del proyecto vial “Zona Metropolitana de Bucaramanga -ZMB-”, y la construcción del puente peatonal en frente del talud afectado. (…) Por lo anterior, esta Sala de Decisión concuerda con el a quo en que en el presente asunto se vulneraron de los derechos colectivos, a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; a la seguridad y salubridad públicas; y a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias. (…) En ese orden de ideas, para la Sala resulta evidente que la vulneración de tales derechos colectivos le resultan atribuibles al municipio de Girón toda vez que no ha adoptado las medidas urgentes, adecuadas e idóneas para mitigar el riesgo de desastre, con ocasión de la amenaza de desplome del talud, de conformidad con sus competencias legales. (…) Lo anterior, en virtud de las leyes 1523 de 24 de abril de 2012 y 715 de 21 de diciembre de 2001, el alcalde del municipio de Girón es el responsable directo de la implementación de los procesos de gestión del riesgo y, en consecuencia, le corresponde conocer los riesgos de desastres y, a través de instrumentos de gestión pública, ejecutar las estrategias prioritarias para eliminarlos. (…) Sin embargo, dicho ente territorial a pesar de tener conocimiento por lo menos desde el 24 de marzo de 2017, fecha en que realizó el “informe técnico - visita de inspección ocular”, del alto riesgo en que se encuentra los habitantes del Mirador de San Juan, no ha adelantado ninguna gestión con miras a intervenir el referido talud, ya que como pudo observarse, en la respuesta dada mediante oficio de 30 de agosto de 2018, la Administración no tiene previsto un proyecto de inversión en la zona afectada, como si tal circunstancia se tratara de acciones ajenas al ámbito de sus competencias.COMPETENCIA PARA EL SEGUIMIENTO, VIGILANCIA Y CONTROL DE LAS OBRAS - Le corresponde a la ANI verificar el cumplimiento de los parámetros técnicos establecidos en contrato de concesión / COMPETENCIA PARA EL MANTENIENTO DE LA INFRAESTRUCTURA VIAL - Le corresponde a INVIAS / DAÑOS COLATERALES GENERADOS POR OBRAS PÚBLICAS - Debe asumirlos la ANI por tener a su cargo la supervisión de las mismas[S]e observa que la infraestructura y bienes del contrato de concesión No. 002 de 2006 “Zona Metropolitana de Bucaramanga -ZMB-” está a cargo de Instituto Nacional de Vías -INVIAS-, por lo que le asiste razón a la ANI cuando afirma que actualmente no tiene injerencia en la ejecución de las obras del referido contrato. (…) Sin embargo, la Sala no puede pasar por alto que: i) el contrato de concesión No. 002 de 2006, fue suscrito por el extinto INCO hoy ANI el 29 de diciembre de 2006, fecha a partir de la cual tenía el deber de hacer seguimiento, vigilancia y control de las obras que adelantara la sociedad concesionaria, para verificar el cumplimiento de los parámetros técnicos establecidos en el mencionado contrato; ii) la situación de riesgo de la que padece la comunidad del barrio Mirador de San Juan por cuenta de la amenaza del debilitamiento del talud, es un hecho que de conformidad con las pruebas, se viene presentando desde antes de que la ANI le entregará la infraestructura a INVIAS; y iii) de acuerdo con el parágrafo segundo de la cláusula primera del acta de reversión de 19 de abril de 2016, la ANI se comprometió a eximir de responsabilidad a INVIAS por los daños originados por el tiempo que estuvo a cargo de la infraestructura. (…) [L]a Sala reitera que la vulneración de los derechos colectivos de la comunidad del barrio Mirador de San Juan del municipio de Girón (Santander), se ocasionó por las obras de infraestructura del proyecto vial “Zona Metropolitana de Bucaramanga -ZMB-”, y la construcción del puente peatonal en frente del talud afectado. Es decir, la afectación no se generó por el mal estado de las obras sino por el debilitamiento del talud. (…) Así las cosas, no resulta procedente atribuirle responsabilidad al Instituto Nacional de Vías -INVIAS-, en razón a que dicha entidad es la encargada del mantenimiento de la infraestructura vial, más no de los daños colaterales generados por las obras que en su momento fueron adelantados por la concesionaria, cuando la ANI tenía a cargo la supervisión de la misma. (…) [L]a Sala concuerda con el a quo en que resulta procedente atribuirle a la ANI la vulneración de los derechos colectivos invocados por la actora, en tanto incumplió su deber legal y contractual de seguimiento, vigilancia y control sobre la ejecución del contrato adelantado por la concesionaria Autopistas de Santander S.A., y recibió la infraestructura sin verificar de que efectivamente se encontraran satisfechos los requerimientos técnicos y de seguridad, comprometiendo la seguridad y vida de los transeúntes y de los habitantes del barrio Mirador de San Juan. En consecuencia, se confirmará la sentencia de primera instancia en cuanto le atribuyó la vulneración de los derechos a la entidad apelante.FUNCIONES DE LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL PARA LA DEFENSA DE LA MESETA DE BUCARAMANGA - CDMB- / APOYO A ESTUDIOS TÉCNICOS DE EJECUCIÓN DE OBRAS PARA ELIMINAR EL RIESGO / EXHORTO A LA CDMBDe otro lado, sin perjuicio de desmejorar la condición de la parte que no apeló y que fue absuelta en la decisión de primera instancia, y en atención al principio de solidaridad social y la gravedad del riesgo de desastre en la zona afectada, la Sala considera necesario pronunciarse respecto de las obligaciones que las leyes 99 de 1993 y 1523 de 2012, le imponen a la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga -CDMB-, que resultan ser: i) realizar actividades de análisis, seguimiento, prevención y control de desastres, en coordinación con el municipio; ii) asistir al municipio en los aspectos medioambientales en la prevención de emergencias y desastres; iii) adelantar con el ente municipal, programas de adecuación de áreas urbanas en zonas de alto riesgo, tales como control de erosión, manejo de cauces y reforestación; y iv) apoyar al municipio con los estudios necesarios para el conocimiento y la reducción del riesgo y en la implementación de los procesos de gestión del riesgo, siendo corresponsables en la implementación. (…) Significa lo anterior que la CDMB tiene el deber legal de apoyar al municipio de Girón con los estudios técnicos requeridos para la ejecución de las obras necesarias para eliminar el riesgo de colapso del talud. (…) Así las cosas, la Sala considera necesario exhortar a la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga -CDMB-, para que, en cumplimiento de sus deberes, apoye con estudios técnicos al municipio de Girón con miras a adoptar las medidas necesarias y eficaces para las obras de estabilización del talud objeto de la presente acción de amparo. Igualmente, para que uno de sus representantes haga parte de los miembros del comité de verificación a que hace alusión el numeral tercero de la sentencia apelada.CONDENA EN COSTAS - No hay lugar a condenar a la parte vencidaDe conformidad con lo previsto en los artículos 38 de la Ley 472 de 1998 y 365 del Código General del Proceso y teniendo en cuenta el criterio sostenido por la Sala Especial de Decisión No. 27, en providencia del 6 de agosto de 2019, a través del cual se unificó la jurisprudencia dela Corporación respecto de la condena en costas procesales en acciones populares, pero considerando que en esta instancia procesal la parte actora no intervino y que, adicionalmente, la Sala modificará parcialmente la sentencia de 27 de mayo de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, no se condenará en costas ante la inexistente configuración de los supuestos a que se refieren los numerales 3° y 8° del artículo 365 del CGP (Ley 1564 del 12 de julio de 2012).

RECURSO DE APELACIÓN EN ACCIÓN POPULAR / VULNERACIÓN DE DERECHOS COLECTIVOS - A la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; a la seguridad y salubridad públicas; y a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes / RIESGO DE DESASTRE - Por la desestabilización de talud causada por obras de infraestructura de proyecto vial / COMPETENCIA PARA MITIGAR EL RIESGO DE DESASTRE – Le corresponde de manera directa al Municipio de Girón De conformidad con el material probatorio relacionado en precedencia, para la Sala es dable concluir que i) existe un riesgo de desastre generado por el debilitamiento de la pendiente del talud ubicado en el barrio Mirador de San Juan, sobre el cual se sitúan las viviendas amenazadas, y ii) el hecho generador del riesgo de desastre, fueron las obras de infraestructura del proyecto vial “Zona Metropolitana de Bucaramanga –ZMB-”, y la construcción del puente peatonal en frente del talud afectado.

(…) Por lo anterior, esta Sala de Decisión concuerda con el a quo en que en el presente asunto se vulneraron de los derechos colectivos, a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; a la seguridad y salubridad públicas; y a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias.

(…) En ese orden de ideas, para la Sala resulta evidente que la vulneración de tales derechos colectivos le resultan atribuibles al municipio de Girón toda vez que no ha adoptado las medidas urgentes, adecuadas e idóneas para mitigar el riesgo de desastre, con ocasión de la amenaza de desplome del talud, de conformidad con sus competencias legales.

(…) Lo anterior, en virtud de las leyes 1523 de 24 de abril de 2012 y 715 de 21 de diciembre de 2001, el alcalde del municipio de Girón es el responsable directo de la implementación de los procesos de gestión del riesgo y, en consecuencia, le corresponde conocer los riesgos de desastres y, a través de instrumentos de gestión pública, ejecutar las estrategias prioritarias para eliminarlos.

(…) Sin embargo, dicho ente territorial a pesar de tener conocimiento por lo menos desde el 24 de marzo de 2017, fecha en que realizó el “informe técnico – visita de inspección ocular”, del alto riesgo en que se encuentra los habitantes del Mirador de San Juan, no ha adelantado ninguna gestión con miras a intervenir el referido talud, ya que como pudo observarse, en la respuesta dada mediante oficio de 30 de agosto de 2018, la Administración no tiene previsto un proyecto de inversión en la zona afectada, como si tal circunstancia se tratara de acciones ajenas al ámbito de sus competencias.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA – ARTÍCULO 88 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA – ARTÍCULO 311 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA – ARTÍCULO 366 / LEY 472 DE 1998 / LEY 715 DE 2001 / LEY 1523 DE 2012 COMPETENCIA PARA EL SEGUIMIENTO, VIGILANCIA Y CONTROL DE LAS OBRAS – Le corresponde a la ANI verificar el cumplimiento de los parámetros técnicos establecidos en contrato de concesión / COMPETENCIA PARA EL MANTENIENTO DE LA INFRAESTRUCTURA VIAL – Le corresponde a INVIAS / DAÑOS COLATERALES GENERADOS POR OBRAS PÚBLICAS –Debe asumirlos la ANI por tener a su cargo la supervisión de las mismas [S]e observa que la infraestructura y bienes del contrato de concesión No. 002 de 2006 “Zona Metropolitana de Bucaramanga –ZMB-” está a cargo de Instituto Nacional de Vías -INVIAS-, por lo que le asiste razón a la ANI cuando afirma que actualmente no tiene injerencia en la ejecución de las obras del referido contrato.

(…) Sin embargo, la Sala no puede pasar por alto que: i) el contrato de concesión No. 002 de 2006, fue suscrito por el extinto INCO hoy ANI el 29 de diciembre de 2006, fecha a partir de la cual tenía el deber de hacer seguimiento, vigilancia y control de las obras que adelantara la sociedad concesionaria, para verificar el cumplimiento de los parámetros técnicos establecidos en el mencionado contrato; ii) la situación de riesgo de la que padece la comunidad del barrio Mirador de San Juan por cuenta de la amenaza del debilitamiento del talud, es un hecho que de conformidad con las pruebas, se viene presentando desde antes de que la ANI le entregará la infraestructura a INVIAS; y iii) de acuerdo con el parágrafo segundo de la cláusula primera del acta de reversión de 19 de abril de 2016, la ANI se comprometió a eximir de responsabilidad a INVIAS por los daños originados por el tiempo que estuvo a cargo de la infraestructura.

(…) [L]a Sala reitera que la vulneración de los derechos colectivos de la comunidad del barrio Mirador de San Juan del municipio de Girón (Santander), se ocasionó por las obras de infraestructura del proyecto vial “Zona Metropolitana de Bucaramanga –ZMB-”, y la construcción del puente peatonal en frente del talud afectado. Es decir, la afectación no se generó por el mal estado de las obras sino por el debilitamiento del talud.

(…) Así las cosas, no resulta procedente atribuirle responsabilidad al Instituto Nacional de Vías -INVIAS-, en razón a que dicha entidad es la encargada del mantenimiento de la infraestructura vial, más no de los daños colaterales generados por las obras que en su momento fueron adelantados por la concesionaria, cuando la ANI tenía a cargo la supervisión de la misma.

(…) [L]a Sala concuerda con el a quo en que resulta procedente atribuirle a la ANI la vulneración de los derechos colectivos invocados por la actora, en tanto incumplió su deber legal y contractual de seguimiento, vigilancia y control sobre la ejecución del contrato adelantado por la concesionaria Autopistas de Santander S.A., y recibió la infraestructura sin verificar de que efectivamente se encontraran satisfechos los requerimientos técnicos y de seguridad, comprometiendo la seguridad y vida de los transeúntes y de los habitantes del barrio Mirador de San Juan.

En consecuencia, se confirmará la sentencia de primera instancia en cuanto le atribuyó la vulneración de los derechos a la entidad apelante. FUNCIONES DE LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL PARA LA DEFENSA DE LA MESETA DE BUCARAMANGA -CDMB- / APOYO A ESTUDIOS TÉCNICOS DE EJECUCIÓN DE OBRAS PARA ELIMINAR EL RIESGO / EXHORTO A LA CDMB De otro lado, sin perjuicio de desmejorar la condición de la parte que no apeló y que fue absuelta en la decisión de primera instancia, y en atención al principio de solidaridad social y la gravedad del riesgo de desastre en la zona afectada, la Sala considera necesario pronunciarse respecto de las obligaciones que las leyes 99 de 1993 y 1523 de 2012, le imponen a la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga -CDMB-, que resultan ser: i) realizar actividades de análisis, seguimiento, prevención y control de desastres, en coordinación con el municipio; ii) asistir al municipio en los aspectos medioambientales en la prevención de emergencias y desastres; iii) adelantar con el ente municipal, programas de adecuación de áreas urbanas en zonas de alto riesgo, tales como control de erosión, manejo de cauces y reforestación; y iv) apoyar al municipio con los estudios necesarios para el conocimiento y la reducción del riesgo y en la implementación de los procesos de gestión del riesgo, siendo corresponsables en la implementación. (…) Significa lo anterior que la CDMB tiene el deber legal de apoyar al municipio de Girón con los estudios técnicos requeridos para la ejecución de las obras necesarias para eliminar el riesgo de colapso del talud.

(…) Así las cosas, la Sala considera necesario exhortar a la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga -CDMB-, para que, en cumplimiento de sus deberes, apoye con estudios técnicos al municipio de Girón con miras a adoptar las medidas necesarias y eficaces para las obras de estabilización del talud objeto de la presente acción de amparo.

Igualmente, para que uno de sus representantes haga parte de los miembros del comité de verificación a que hace alusión el numeral tercero de la sentencia apelada. FUENTE FORMAL: LEY 99 DE 1993 / LEY 1523 DE 2012. CONDENA EN COSTAS – No hay lugar a condenar a la parte vencida De conformidad con lo previsto en los artículos 38 de la Ley 472 de 1998 y 365 del Código General del Proceso y teniendo en cuenta el criterio sostenido por la Sala Especial de Decisión No. 27, en providencia del 6 de agosto de 2019, a través del cual se unificó la jurisprudencia dela Corporación respecto de la condena en costas procesales en acciones populares, pero considerando que en esta instancia procesal la parte actora no intervino y que, adicionalmente, la Sala modificará parcialmente la sentencia de 27 de mayo de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, no se condenará en costas ante la inexistente configuración de los supuestos a que se refieren los numerales 3° y 8° del artículo 365 del CGP (Ley 1564 del 12 de julio de 2012).

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Bogotá, D.C., doce (12) de marzo de dos mil veinte (2020) Radicación número: 68001-23-33-000-2016-01324-018(AP) Actor: ANA ELVIA CORREA PARRA Demandado: CORPORACIÓN AUTÓNOMA PARA LA DEFENSA DE LA MESETA DE BUCARAMANGA (CDMB);

AUTOPISTA SANTANDER S.A. E INSTITUTO NACIONAL DE CONCESIONES hoy AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA (ANI) La Sala procede a decidir el recurso de apelación interpuesto por la Agencia Nacional de Infraestructura, en adelante ANI, en contra de la sentencia de 27 de mayo de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander. I. SOLICITUD Por conducto de apodedo judicial, la ciudadana Ana Elvia Correa Parra, en ejercicio de la acción popular establecida en el artículo 88 de la Constitución Política y desarrollada por las leyes 472 de 1998[1] y 1437 de 2011[2], presentó demanda en contra de la Corporación Autónoma para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga (CDMB); de la Autopista Santander S.A., y del Instituto Nacional de Concesiones hoy Agencia Nacional de Infraestructura (ANI), con miras a obtener la protección de los derechos colectivos relacionados con el goce de un ambiente sano; con la seguridad y salubridad públicas; con la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; y con la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, en razón a que, con ocasión de la ejecución de unas obras de ampliación de la vía que comunica los municipios de Girón y Lebrija, en el departamento de Santander, se afectó la estabilidad de un talud, lo cual ha provocado erosión del terreno y afectación para la comunidad del barrio Mirador de San Juan.

LOS HECHOS Los hechos que fundamentaron la demanda de la acción popular fueron los siguientes: II.1. El Instituto Nacional de Concesiones -INCO- (Hoy Agencia Nacional de Infraestructura –ANI-) suscribió contrato de concesión con la sociedad Autopistas de Santander S.A., con miras a realizar el proyecto vial denominado “Zona Metropolitana de Bucaramanga –ZMB-", del cual hace parte el proceso de ampliación del corredor vial comprendido entre el Puente Antonia Santos del municipio de Girón y el municipio de Lebrija, en el departamento de Santander.

II.2. Manifestó que con ocasión de la ampliación vial y de la construcción de un puente peatonal, se afectó un talud, dado que la concesionara no realizó la obra de construcción del muro de contención correspondiente. II.3. Señaló que en el terreno afectado se encuentra ubicado el barrio Mirador de San Juan del municipio de Girón, existiendo entre las viviendas y el lugar del decaimiento una distancia aproximada de 9 metros.

II.4. Sostuvo que la ausencia de un muro de contención genera un avance en la erosión del terreno, el cual ha aumentado debido al tráfico pesado que transita por la vía. II.5. Indicó que “[…] el desbancamiento del terreno es cada vez más impresionante y peligroso, porque está presentando espacios de alto riesgo para la población que debe desplazarse por este lugar para utilizar el puente peatonal que allí, frente a este barrio Mirador de San Juan, fue construido […]”.

II.6. Aseveró que la concesionaria Autopistas de Santander S.A., encargada de la ampliación vial entre el Puente Antonia Santos y el municipio de Lebrija “[…] construyó un muro de contención frente al terreno donde se encuentran ubicados otros barrios tales como Alcalá, Castilla Real, Alicante entre otros; en estos sectores residenciales no se presenta el problema de riesgo familiar que estamos planteando […]”.

PRETENSIONES La parte actora formuló las siguientes pretensiones: “[…]

PRIMERO: Ordenar a las siguientes entidades: CONCESIÓN AUTOPISTAS DE SANTANDER S.A., INSTITUTO NACIONAL DE CONCESIONES INCO, CORPORACION AUTÓNOMA REGIONAL PARA LA DEFENSA DE LA MESETA DE BUCARAMANGA CDMB, OFICINA DE GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES DE LA GOBERNACIÓN DE SANTANDER y ALCALDÍA MUNICIPAL DE GIRÓN, o a aquella que directamente le corresponda, la CONSTRUCCIÓN DEL MURO DE CONTENCIÓN SOBRE EL ÁREA CORRESPONDIENTE A LA PARTE FRONTAL DEL BARRIO MIRADOR DE SAN JUAN DEL MUNICIPIO DE GIRÓN SANTANDER, concretamente, frente al espacio donde se halla instalado el Puente Peatonal que da acceso al barrio mencionado, con el fin de evitar el desbancamiento de la parte frontal del terreno erosionado, evitando las posibilidades de alto riesgo para la población que a diario; día y noche, deben transitar por el lugar.

Solo de esta manera se evitará la vulneración de los derechos e intereses colectivos de toda la comunidad residente en el Barrio Mirador de San Juan del Municipio de Girón, los que vienen siendo vulnerados desde tiempo atrás; y se logrará el respeto de todos los derechos contenidos en la Ley 472 de 1998, Art. 4 literales a), g), l) y m), descritos así: a) El goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la Ley y las disposiciones reglamentarias; g) La seguridad y salubridad públicas; h) El derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; […] m) la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes […]”.

ACTUACIÓN PROCESAL IV.1. Mediante auto de 27 de septiembre de 2016[3], el Juzgado Catorce Administrativo Oral de Bucaramanga advirtió que carecía de competencia para conocer de la controversia y, en consecuencia, ordenó la remisión del expediente al Tribunal Administrativo de Santander. IV.2. El Tribunal Administrativo de Santander, mediante auto de 19 de enero de 2017[4], admitió la demanda y ordenó la notificación y el traslado correspondiente a las autoridades accionadas a fin de que contestaran, aportaran y/o solicitaran la práctica de las pruebas que consideraren pertinentes; así como a la Agencia del Ministerio Público; de igual forma se ordenó informar del asunto a los miembros de la comunidad.

IV.3. Mediante auto de 21 de septiembre de 2017[5], el Tribunal Administrativo de Santander resolvió: i) no reponer el auto admisorio; ii) no declarar la nulidad de lo actuado y iii) correr traslado de la demanda a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y al Instituto Nacional de Vías -INVIAS-. I. CONTESTACIONES DE LA DEMANDA V.1.

La apoderada judicial del municipio de Girón, mediante escrito de 29 de marzo de 2017[6], solicitó “[…] excluir de cualquier responsabilidad a la administración local dentro de la acción popular de que nos ocupa […]”, en razón a que la inexistencia del muro de contención y que pone en peligro a los habitantes del barrio Mirador de San Juan, es una situación que se originó como consecuencia de la ejecución del contrato Nro. 002 de 2006, suscrito por el concesionario Autopistas de Santander S.A. y el Instituto Nacional de Concesiones hoy ANI; por tanto, no puede atribuirse a dicha entidad ninguna omisión o responsabilidad frente a tal aspecto.

Además, aseguró que para la construcción del puente peatonal se debió intervenir el talud, el cual presenta “[…] erosión preliminar, desprendimiento de material proveniente del mismo, áreas sin cobertura vegetal, lo que ha venido ocasionando que dicho material se deposite en la cuneta del pie del talud, andenes y vía […]”. V.2. El apoderado judicial de la Corporación Autónoma para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga (CDMB), mediante escrito presentado el 31 de marzo de 2017[7], contestó la demanda, en el que expuso que la autoridad encargada de vigilar y supervisar la red vial comprendida entre la autopista Bucaramanga-Lebrija es el Instituto Nacional de Vías -INVIAS-, por ende, la corporación no está llamada a responder dentro del medio de control de la referencia. En tal virtud propuso la excepción previa denominada falta de legitimación en la causa por pasiva.

V.3. La apoderada judicial del departamento de Santander, mediante escrito allegado el 4 de abril de 2017[8], se opuso a la prosperidad de las pretensiones, al considerar que la Dirección General de Riesgo de Desastres Departamental actúa como apoyo complementario y subsidiario a los esfuerzos locales, dado que son las autoridades locales las que tienen la obligación de contar con la información completa y actual de las condiciones de seguridad y estabilidad de áreas y terrenos, para que puedan adoptar las medidas necesarias y evitar la consolidación de un daño en la población. En consecuencia, propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva.

V.4. El apoderado judicial de Autopistas de Santander S.A., mediante escrito radicado el 31 de mayo de 2017[9], solicitó negar las pretensiones de la demanda, toda vez que dicha concesionaria no ha vulnerado los derechos colectivos aludidos por la actora dentro del presente medio de control. Refirió que adelantó las obras de construcción de la doble calzada y del puente peatonal; sin embargo, “[…] no construyó un muro de contención frente al barrio Mirador de San Juan, debido a que no era de su competencia hacer la gestión predial sobre viviendas en estado de alto riesgo, el municipio de Girón deberá ser quien vele y proteja los derechos e intereses colectivos de los habitantes del barrio Miradores de San Juan […]”.

Adicionalmente, sostuvo que el estado de vulnerabilidad de las viviendas del barrio Mirador de San Juan obedece a causas preexistentes a las construcciones de las obras. Finalmente, planteó la excepción denominada “falta de legitimación por pasiva”, por cuanto “[…] hizo reversión del contrato y se dio por terminado de forma voluntaria y por muto acuerdo el contrato de concesión No. 002 de 2006 celebrado con el anterior Instituto Nacional de Concesiones -INCO-, hoy Agencia Nacional de Infraestructura -ANI, el pasado 20 de abril del año 2016, quedando así, imposibilitados para desarrollar obra alguna, pues ya no estamos en cumplimiento de dicho objeto, ni legitimados para ejecutar obras […]”.

V.5. El apoderado judicial de la ANI, en escrito de 29 de agosto de 2017[10], contestó la demanda y solicitó negar las pretensiones, dado que se encuentra en imposibilidad de realizar intervención en la zona afectada, porque dentro de sus funciones no se encuentra la de ejecutar proyectos viales, realizar mantenimiento de las vías, señalizarlas y construir muros de contención. De otro lado, advirtió que de acuerdo con las obligaciones derivadas del contrato de concesión Nro. 002 de 2006, sería la concesionaria Autopista de Santander S.A. la única responsable del agravio que afecta al barrio Mirador de San Juan, por ello es la llamada a hacerlo cesar o restituir las cosas a su estado anterior.

Por último, indicó que suscribió con el Instituto Nacional de Vías -INVIAS- acta de reversión y entrega de la infraestructura del referido contrato, por tanto, no tiene injerencia ni obligación dado que es dicho Instituto quien tiene a cargo la supervisión de la infraestructura. II. AUDIENCIA DE PACTO DE CUMPLIMIENTO El Magistrado Sustanciador del proceso, mediante auto de 17 de julio de 2018[11], declaró fallida la audiencia especial de que trata el artículo 27 de la Ley 472 de 5 de agosto de 1998, debido a que la parte demandante no asistió. III.

LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Santander, al resolver el asunto puesto a su estudio, encontró demostrada la afectación de los derechos colectivos relacionados con la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; y con la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, con fundamento en las siguientes consideraciones: “[…] El material probatorio obrante en el plenario, permite concluir a la Sala que el talud del Mirador de san Juan – Girón aledaño al puente peatonal de la vía que de Bucaramanga conduce a Lebrija no cuenta con ningún tipo de protección lo que amenaza los derechos colectivos de los habitantes y transeúntes de dicho barrio, lo anterior conforme lo señalaron los diversos estudios técnicos rendidos durante el trámite de la acción popular, así mismo, se tiene que el municipio de Girón en efecto cuenta con los estudios y diseños para la estabilización del mismo, sin que a la fecha se hayan llevado a cabo obras para tal fin.

Adicional a lo anterior, no se puede desconocer que Autopistas de Santander S.A como concesionario del Contrato No. 002 de 2006 suscrito con el Instituto Nacional de Concesiones –INCO- hoy Agencia Nacional de Infraestructura -ANI- intervino el sector en donde se encuentra el talud en virtud del proyecto de concesión vial “Zona metropolitana de Bucaramanga ZMB” que conduce de Bucaramanga a Lebrija por lo que instaló el puente peatonal que comunica al Barrio Mirador de San Juan sin realizar obra alguna al talud el cual conforme las pruebas obrantes se encuentra a escasos centímetros lo cual implica un peligro latente para los transeúntes del referido puente, por tanto el hecho de haber terminado y entregado la obra no implica que sobre el concesionario no recaiga responsabilidad sobre las construcciones que debió realizar en virtud del contrato de concesión […]”.

(negrillas de la Sala) Con base en las anteriores consideraciones, y al encontrar acreditado que tanto el municipio de Girón, como la concesionaria Autopistas de Santander S.A. y la ANI, habían omitidos sus deberes legales y contractuales, el Tribunal, mediante sentencia de 27 de mayo de 2019[12], resolvió lo siguiente: “[…]

PRIMERO: AMPÁRANSE los derechos colectivos a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes los cuales están siendo vulnerados por el municipio de Girón, Autopistas de Santander S.A. y la Agencia Nacional de Infraestructura –ANI, de conformidad con lo señalado en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: ORDENAR al municipio de Girón, de (sic) Autopistas de Santander S.A. y del (sic) Instituto Nacional de Concesiones - INCO hoy Agencia Nacional de Infraestructura - ANI que de manera conjunta realicen las obras a que haya lugar para la estabilización del talud objeto de esta acción, las cuales deberán contar con los debidos estudios de tipo técnico que permitan establecer que obra es la adecuada para evitar el riesgo de derrumbe que se presenta en la actualidad, para el efecto contará con el término de seis (6) meses.

TERCERO: INTÉGRESE un comité permanente de verificación conformado por la actora popular, un representante del municipio de Girón, un representante de Autopistas de Santander S.A., un representante de la Agencia Nacional de Infraestructura - ANI, la Defensoría del Pueblo y del Ministerio público respectivamente para garantizar el cumplimiento de las órdenes impartidas en esta decisión.

CUARTO: CONDENASE EN COSTAS, costas municipio de Girón, a Autopistas de Santander S.A. y a la Agencia Nacional de Infraestructura a favor del actor popular las cuales deberán ser canceladas por partes iguales. Las agencias en derecho se señalaran en auto separado […]”. IV.

FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE APELACIÓN VIII.1. El apoderado judicial de la ANI, en escrito presentado el 30 de mayo de 2019[13], interpuso recurso de apelación solicitando que se revoque la sentencia apelada, teniendo en cuenta lo siguiente: Las órdenes impuestas no pueden ser cumplidas por la ANI, toda vez que antes de la fecha de presentación de la demanda de la referencia, no tiene injerencia en la ejecución de las obras en el sector donde se presunta la presunta vulneración de los derechos colectivos invocados por la actora.

Además, consideró que la construcción del muro de contención es de responsabilidad del departamento de Santander, a través del Instituto Financiero de Desarrollo de Santander -IDESAN-, por ser la autoridad que se encarga del recaudo de los peajes de la infraestructura vial de la zona afectada. Por último, sostuvo que “[…] el a quo desconoció la naturaleza y alcance del contrato de concesión, o sencillamente omitió pronunciarse al respecto en su sentencia, pues no hizo ninguna argumentación o alusión, en relación a ello, aunque para resolver el fondo del asunto era indispensable evacuar esa materia al analizar la responsabilidad de la Agencia Nacional de Infraestructura, análisis que tampoco existe y en su argumentación era necesario para determinar las gestiones que en ese marco debería ejecutar la ANI, que no tiene la capacidad de desplegar intervención alguna sobre ese tramo de la vía […]”.

V. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA IX.1. Mediante escrito de 18 de octubre de 2019[14], la apoderada judicial del departamento de Santander, presentó alegatos de conclusión reiterando en líneas generales los argumentos y solicitudes expuestos en la contestación de la demanda. Además de ello, expuso lo siguiente: De conformidad con la Constitución y la ley, carece de competencia funcional para ejercer control, mantenimiento y adecuación de la infraestructura que hace parte de la ANI y del municipio de Girón. IX.2.

Mediante escrito de 17 de octubre de 2019[15], el apoderado judicial de la Corporación Autónoma para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga (CDMB), presentó alegatos de conclusión en el que solicitó confirmar la sentencia apelada, en tanto que la parte recurrente se encarga únicamente de reiterar los argumentos que fueron expuestos en su contestación de demanda.

Adicionalmente, expuso que el juez de alzada debe ceñirse a resolver los puntos de inconformidad planteados por el recurrente en la sustentación del mismo, en virtud del “principio de limitación”. Por tanto, dicha Corporación debe ser excluida de cualquier juicio de responsabilidad, toda vez que “[…] no es responsable del seguimiento y control de la construcción del puente peatonal en referencia […]”.

IX.3. En escrito de 1º de noviembre de 2019[16], el Procurador Quinto delegado ante el Consejo de Estado, conceptuó en el sentido de señalar que “[…] comparte el amparo de los derechos colectivos contenido en la decisión de primera instancia al igual que la declaratoria conjunta de responsabilidad […]”, por lo que solicita confirmar la sentencia de 27 de mayo de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander.

Lo anterior, al efectuar un análisis jurídico sobre el marco normativo que regula las acciones populares, para luego, descender al caso en concreto y concluir que “[…] la decisión adoptada en primera instancia responde a una situación real que no ha sido atendida por ninguna de las entidades que, de una u otra manera, tienen que ver con su solución […]”.

En cuanto a los argumentos expuestos por la ANI en el recurso de apelación, consideró que “[…] la apelante no puede quedar ajena a la obligación de proteger a los habitantes de la comunidad afectada, pues aunque el contrato que tuvo injerencia en dicha zona ya no se encuentra vigente, las posibles omisiones y obras incompletas o inclusas del mismo debieron ser verificadas y/o advertidas por la entidad contratante (Instituto Nacional de Concesiones hoy Agencia Nacional de Infraestructura), por lo cual sería inapropiado eximirla de responsabilidad […]”.

Aunado a lo anterior, sostuvo que la condena impuesta conjuntamente al municipio de Girón, a la ANI y a la sociedad Autopistas de Santander S.A., resulta ser una determinación coherente “[…] pues la entidad territorial debe velar por la protección de sus habitantes, la contratista cumplir con la ejecución de lo que no se realizó en vigencia del contrato Nº 002 de 2016, y la entidad contratante por no haber verificado o exigido que no existieren pendientes que afectaran la seguridad de la comunidad […]”.

VI. CONSIDERACIONES DE LA SALA VII. X.1. Competencia De conformidad con lo establecido en el artículo 37 de la Ley 472 de 1998[17], en concordancia con lo preceptuado en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[18] y con el artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999[19], la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer en segunda instancia de los recursos de apelación interpuestos en contra de las sentencias proferidas en primera instancia por los Tribunales Administrativos, en el marco de las acciones populares.

X.2. Las acciones populares y su procedencia La acción popular prevista en el artículo 88 de la Constitución Política y desarrollada por las leyes 472 de 5 de agosto de 1998 y 1437 de 18 de enero de 2011, tiene como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando estos resulten perturbados por un daño contingente; por un peligro o amenaza; o por un agravio o vulneración, atribuibles a la conducta activa u omisiva de cualquiera persona, natural o jurídica, sea esta de derecho público o privado[20].

Tanto la jurisprudencia Constitucional[21], como de esta Corporación[22], ha reiterado que el derecho colectivo es aquel cuyo uso y goce se encuentra a disposición de cualquier persona, sin obedecer, en principio, a algún tipo de condición; es decir que, por oposición al derecho subjetivo, no es posible que el disfrute y, por consiguiente, la titularidad del derecho colectivo recaigan exclusivamente sobre el patrimonio de una sola persona o de un grupo específico de personas.

Así pues, por antonomasia, la titularidad de los derechos colectivos tiene algún nivel de indeterminación. Es por ello que, respondiendo a esa realidad, el artículo 12 de la Ley 472 de 1998 permitió que el mecanismo dispuesto para la protección de derechos colectivos, esto es, la acción popular, sea incoado por “toda persona natural o jurídica”.

La Corte Constitucional se ha pronunciado en distintas ocasiones[23] acerca de la naturaleza de la acción popular, y ha establecido que este mecanismo se caracteriza por: “[…] (i) ser una acción constitucional especial, lo que significa a) que es el mecanismo dispuesto por el constituyente para la protección de un grupo específico de derechos constitucionales, los derechos colectivos, b) que el legislador ordinario no puede suprimir esta vía judicial y c) que le aplican, particularmente, los principios constitucionales;

(ii) por ser pública, en tanto dota a todas las personas, sin necesidad de obrar por intermedio de un apoderado judicial, de un instrumento para poner en movimiento al Estado en su misión de respetar, proteger y garantizar los derechos colectivos frente a las actuaciones de autoridades o de cualquier particular; (iii) por ser de naturaleza preventiva, motivo por el cual, basta que exista la amenaza o riesgo de que se produzca una vulneración para que ésta proceda, pues su objetivo es ‘precaver la lesión de bienes y derechos que comprenden intereses superiores de carácter público y que por lo tanto no pueden esperar hasta la ocurrencia del daño’;

(iv) por ser también de carácter restitutorio, en razón a que tiene como finalidad el restablecimiento del uso y goce de los derechos e intereses colectivos […]”[24]. En relación con el carácter preventivo de las acciones populares, tanto la Corte Constitucional[25] como el Consejo de Estado[26], han establecido que la prosperidad de la acción popular no depende de que exista un daño o perjuicio, pues la posibilidad de que se vulnere un derecho colectivo es razón suficiente para que el juez conceda la acción y adopte las medidas necesarias para evitar que la vulneración se presente.

Según lo ha señalado el Consejo de Estado en forma reiterada[27], los supuestos sustanciales para la procedencia de las acciones populares son: (i) la existencia de una acción u omisión por parte de autoridades públicas o de los particulares, en relación con el cumplimiento de sus deberes legales[28], (ii) la existencia de un daño contingente, peligro, amenaza, o vulneración de derechos o intereses colectivos; y (iii) la relación de causalidad entre la acción u omisión, y la afectación de los derechos e intereses mencionados[29].

X.3. Planteamiento del problema X.3.1. La ciudadana Ana Elvia Correa Parra le atribuyó a la Corporación Autónoma para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga (CDMB), a la Autopista Santander S.A., y al Instituto Nacional de Concesiones hoy Agencia Nacional de Infraestructura (ANI), la vulneración de los derechos colectivos relacionados con el goce de un ambiente sano; con la seguridad y salubridad públicas; con la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; y con la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, en razón a que, con ocasión de la ejecución de unas obras de ampliación de la vía que comunica los municipios de Girón y Lebrija, en el departamento de Santander, se afectó la estabilidad de un talud, lo cual ha provocado erosión del terreno y afectación para la comunidad del barrio Mirador de San Juan.

X.3.2. El Tribunal Administrativo de Santander encontró acreditada la afectación de los derechos colectivos invocados, debido a que las entidades demandadas no han adoptado las medidas necesarias para la construcción de una obra tendiente a la estabilización del talud que se encuentra ubicado el barrio Mirador de San Juan del municipio Girón. En ese sentido, mediante sentencia de 27 de mayo de 2019, el Tribunal le ordenó al municipio de Girón, a la ANI y a la sociedad Autopistas de Santander S.A., realizar conjuntamente las obras para la estabilización del talud objeto de amparo.

X.3.3. Inconforme con la determinación de primera instancia, la ANI interpuso recurso de apelación en los siguientes términos: i) no tiene injerencia en la ejecución de las obras en el sector donde se presenta la presunta vulneración de los derechos colectivos invocados por la actora; ii) la construcción del muro de contención es de responsabilidad del departamento de Santander, a través del Instituto Financiero de Desarrollo de Santander -IDESAN-, por ser la autoridad que se encarga del recaudo de los peajes de la infraestructura vial de la zona afectada; y iii) se desconoció la naturaleza y alcance del contrato de concesión. En ese sentido, la Sala precisará los ámbitos de acción de las autoridades comprometidas, a fin de ejecutar las medidas que permitirían amparar el ejercicio adecuado de los derechos conculcados.

Con base en ello, determinar lo siguiente: ¿Existe afectación de los derechos colectivos invocados, por cuanto las entidades demandadas omitieron desplegar, en el marco de sus competencias legales o contractuales, las medidas necesarias para prevenir o mitigar el riesgo de desastre que afecta a la comunidad? Antes de entrar a resolver el caso concreto, la Sala considera necesario precisar el núcleo esencial y alcance de los derechos colectivos alegados cuya protección se solicita.

X.3.4. La seguridad y salubridad públicas La Constitución de 1991, en su artículo 366, consagró el mejoramiento de la calidad de vida, como una de las finalidades sociales del Estado, para lo cual fija como un objetivo prioritario para las entidades del estado la solución de las necesidades insatisfechas en materia de salud. La importancia del derecho colectivo a la seguridad y salubridad pública ha sido abordada por esta Sección, entre otras, en la sentencia de 15 de mayo de 2014, la cual señaló: “La importancia del cuidado de las salud de las personas y de una adecuada gestión de su entorno, son aspectos esenciales para la efectividad del derecho a la vida y de otros postulados cardinales del Estado social de derecho como la dignidad humana o la libertad, ello se evidencia en lo previsto por el artículo 366 de la Carta, que además de señalar el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida como fines sociales del Estado, define como objetivo fundamental de su actividad la solución de necesidades básicas insatisfechas en materia de salud, educación, saneamiento ambiental y agua potable.

Su carácter primordial se plasma también en el artículo 49 Constitucional, que encomienda al Estado la responsabilidad de asegurar a todas las personas el acceso a los servicios de promoción, protección y recuperación de la salud, al tiempo que impone a todos el deber de “procurar el cuidado integral de su salud y de su comunidad”. Reflejo de esta última previsión es lo dispuesto por el numeral 2º del artículo 95 de la Ley Fundamental, que erige en deber ciudadano, expresión del principio de solidaridad, responder con acciones humanitarias “ante situaciones que pongan en peligro la vida o la salud de las personas”.

Finalmente, debe también resaltarse el hecho que el artículo 78 de la Constitución haga reconocimiento expreso de la responsabilidad que deben afrontar los productores de bienes y servicios que, entre otras, atenten contra la salud y la seguridad de los consumidores o usuarios; la cual, por virtud de lo previsto en la parte final del artículo 88, podrá ser objetiva.

La trascendencia social de los conceptos de seguridad y salubridad pública y del derecho colectivo que fundamentan ha llevado a esta Sala de Decisión a sostener que: “(…) constituyen las obligaciones que tiene el Estado de garantizar condiciones mínimas que permitan el desarrollo de la vida en comunidad. Su contenido general implica, en el caso de la seguridad, la prevención de los delitos, las contravenciones, los accidentes naturales y las calamidades humanas y, en el caso de la salubridad, la garantía de la salud de los ciudadanos. Estos derechos colectivos están ligados al control y manejo de las situaciones de índole sanitario, para evitar que tanto en el interior como en el exterior de un establecimiento o de determinado lugar se generen focos de contaminación, epidemias u otras circunstancias que puedan afectar la salud y la tranquilidad de la comunidad y en general que afecten o amenacen el estado de sanidad comunitaria.”[30] Por ende, dada la amplitud de su radio de acción, como ha sido subrayado por esta Corporación, el derecho colectivo a la salubridad pública “se puede garantizar desde una perspectiva de abstención (negativa o de impedir una conducta) o de promoción (activa o de realización de un comportamiento) en aras de asegurar las condiciones esenciales de salud pública”[31].

En consecuencia, es claro para la Sala que su vulneración también puede desprenderse tanto de una actitud activa (actuaciones, reglamentos, contratos, etc.), como pasiva (omisión administrativa) de parte de las autoridades responsables de su guarda y realización efectiva”.[32] X.3.5. El derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente Acerca del contenido y alcances de este derecho, la Sección Primera del Consejo de Estado[33], en un fallo de acción popular consideró lo siguiente: “[…] Proclamado por el literal l) del artículo 4º de la ley 472 de 1998, este derecho, orientado a precaver desastres y calamidades de origen natural o humano, busca garantizar por vía de la reacción -ex ante- de las autoridades la efectividad de los derechos y bienes jurídicos reconocidos por la Constitución a las comunidades y a las personas y la conservación de las condiciones normales de vida en un territorio”[34].

Por esto demanda de los entes públicos competentes la adopción de las medidas, programas y proyectos que resulten necesarios y adecuados para solucionar de manera efectiva y con criterio de anticipación (y no solo de reacción posterior a los desastres, como es habitual en las actuaciones de policía administrativa) los problemas que aquejan a la comunidad y que amenazan su bienestar, integridad o tranquilidad y que resultan previsibles y controlables bien por la simple observación de la realidad, bien por medio de la utilización de las ayudas técnicas de las que hoy dispone la Administración Pública.

De ahí que esta Sección haya destacado el carácter preventivo de este derecho haciendo énfasis en su vocación de “evitar la consumación de los distintos tipos de riesgo que asedian al hombre en la actualidad”[35], ya no solo naturales (v. gr. fuego, deslizamientos de tierra, inundaciones, sequías, tormentas, epidemias, etc.), sino también –cada vez más– de origen antropocéntrico (v.gr., contaminación del ambiente, intoxicaciones o afectaciones a la salud, destrucción o afectación de la propiedad privada o pública por accidentes, productos, actividades o instalaciones).

Pese al talante preventivo de este derecho colectivo, nada obsta para que su amparo pueda presentarse también ante situaciones que ya no solo constituyen riesgos sino vulneraciones concretas de los derechos e intereses reconocidos por la Constitución y la ley a la comunidad y a las personas que la conforman, y que, por ende, ameritan la intervención del Juez Constitucional.

En últimas, tanto la prevención como la protección, corrección y restitución de estos derechos frente a situaciones que los afectan constituyen objetivos propios de las acciones populares; a las que, como se mencionó líneas arriba, es inherente una dimensión preventiva, protectora, reparadora y restitutoria de los derechos que amparan.[36] De acuerdo con lo señalado por la jurisprudencia de esta Corporación, el derecho a la seguridad pública ha sido definido como “parte del concepto de orden público (…) concretado en las obligaciones que tiene el Estado de garantizar condiciones mínimas que permitan el desarrollo de la vida en comunidad (…) Su contenido general, implica, de acuerdo con la jurisprudencia citada, en el caso de la seguridad, la prevención de los delitos, las contravenciones, los accidentes naturales y las calamidades humanas”[37].

Supone, entonces, una Administración Pública activa, técnica y comprometida con la asunción permanente de sus responsabilidades y con el monitoreo constante de aquellos ámbitos de la vida diaria que están bajo su cargo, como presupuesto de la actuación anticipada o preventiva (y también reactiva) que instaura como estándar de sus actuaciones.

No se puede olvidar que es misión de las autoridades realizar las acciones y adoptar las medidas que resulten indispensables para garantizar la vida e integridad de los residentes en Colombia en su vida, honra, bienes y, en general, el conjunto de derechos de los que son titulares; para lo cual es esencial su compromiso con la prevención de situaciones de amenaza o vulneración de esos derechos, en especial cuando ellas son susceptibles de ser anticipadas mediante la fiscalización permanente de la realidad y la adopción oportuna de las medidas pertinentes para asegurar la efectividad de los derechos, bienes e intereses de la comunidad y de sus miembros.

Todo ello, lógicamente, en un marco de razonabilidad y de proporcionalidad, pues mal puede suponer la imposición a la Administración de obligaciones imposibles de cumplir por razones técnicas, jurídicas, económicas o sociales […]”. X.3.6. La realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes El artículo 2º Constitucional, consagra como fines esenciales del Estado, el de “[…] servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en el ordenamiento jurídico […]”.

Con base en ello, “[…] Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares […]”. El artículo 311 de la Carta Política, preceptúa que: “[…] Al municipio como entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado le corresponde prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes […]”[38].

(Negrilla de la Sala). En desarrollo de los mandatos constitucionales antes nombrados, el literal m) del artículo 4 de la Ley 472 de 1998, dispone como derecho colectivo la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.

Sobre el particular, dicho artículo señala que: “[…] Artículo 4º: Son derechos e intereses colectivos, entre otros, los relacionados con: m) La realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes […]”.

Por su parte, la Sección Primera del Consejo de Estado ha considerado: “[…] Es un derecho colectivo que comporta la obligación impuesta por el legislador tanto a las autoridades públicas como a los particulares, en general, de observar plenamente la normativa jurídica que rige la materia urbanística, es decir la forma como progresa materialmente y se desarrolla una determinada población, asentada en una entidad territorial, bien sea en sus zonas urbanas o rurales, con miras a satisfacer plenamente las necesidades de sus habitantes, dando preponderancia al propósito de mejorar su calidad de vida […]”[39].

El Consejo de Estado, en sentencia de 7 de abril de 2011[40], al fijar el alcance de este derecho, precisó lo siguiente: “[…] Por urbanismo debe entenderse, según el diccionario de la real academia de la lengua española, lo siguiente: El conjunto de conocimientos relativos a la creación, desarrollo, reforma y progreso de las poblaciones según conviene a las necesidades de la vida humana.

Por consiguiente, el núcleo esencial del derecho colectivo comprende los siguientes aspectos: Respeto y acatamiento del principio de función social y ecológica de la propiedad (inciso segundo artículo 58 C.P.). Protección del espacio público procurando adelantar cualquier tipo de construcción o edificación con respeto por el espacio público, el patrimonio público, y la calidad de vida de los demás habitantes.

Respetar los derechos ajenos y no abusar del derecho propio (art. 95 numeral 1 C.P.). Atender los procesos de cambio en el uso del suelo, en aras del interés común, procurando su utilización racional en armonía con la función social de la propiedad a la cual le es inherente una función ecológica, buscando el desarrollo sostenible (art. 3º ley 388 de 1997).

El acatamiento a los planes de ordenamiento territorial que sirven de guía y mapa para que el desarrollo urbano se haga de manera ordenada, coherente, de tal manera que prevalezca el interés general sobre el particular, y se garantice la aplicación de las disposiciones político - administrativas - de organización física- contenidas en los mismos (art. 5º ley 388 de 1997).

Cumplimiento de los preceptos normativos sobre usos del suelo; alturas máximas de construcción; cupos mínimos de parqueo; especificaciones técnicas y de seguridad; cesiones obligatorias al distrito; necesidad de obtener licencias de urbanismo y construcción; existencia de conexiones para los servicios públicos domiciliarios, entre otros. Entonces, para la Sala es claro que el derecho señalado en el literal m) del artículo 4º de la ley 472 de 1998, corresponde a la obligación que le impone el legislador a las autoridades públicas y particulares, en general, de acatar plenamente los preceptos jurídicos que rigen la materia urbanística es decir la forma como progresa y se desarrolla una determinada población, en términos de progreso físico y material, asentada en una determinada entidad territorial - bien sea en sus zonas urbanas o rurales- con miras a satisfacer plenamente las necesidades de la población […]”.

Así las cosas, se tiene que dicho derecho abarca el respeto del principio de la función social y ecológica de la propiedad, la protección del espacio público, del patrimonio público y de la calidad de vida de los habitantes, de acuerdo con el artículo 58 de la Constitución Política. También, el respeto de los derechos ajenos, el acatamiento a la ley de ordenamiento territorial, a los planes de ordenamiento territorial y a las demás disposiciones normativas en materia de uso del suelo; así como los límites que determinan las autoridades para construir.

De esta manera, el derecho colectivo consagrado en el literal m) del artículo 4º de la Ley 472 de 1998, tiene como finalidad imponerle la obligación a las autoridades públicas y particulares, de acatar los preceptos jurídicos que regulan la materia urbanística, es decir, todo lo relacionado con la forma como progresa y se desarrolla una determinada población -asentada en una determinada entidad territorial-, en términos de progreso físico y material.

VIII. SOLUCIÓN DEL CASO CONCRETO XI.1. En el caso sub examine, la Sala advierte que el Tribunal Administrativo de Santander, mediante sentencia de 27 de mayo de 2019, amparó los derechos colectivos a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; y a la seguridad y salubridad públicas; a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes; de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias; al concluir que, de conformidad con las pruebas que obran en el proceso, tales derechos están siendo amenazados y vulnerados por las entidades accionadas, por haber omitido, en el marco de sus competencias legales y contractuales, desplegar las medidas necesarias para mitigar o prevenir el riesgo de desastre que afecta a la comunidad del barrio Mirador de San Juan del municipio de Girón. XI.2.

Ahora bien, para analizar la injerencia de las conductas y omisiones de las entidades demandadas respecto de la situación de afectación de los derechos colectivos invocados, la Sala considera necesario delimitar el análisis de la siguiente forma: i) determinar si las entidades demandadas vulneraron los derechos colectivos de los habitantes del barrio Mirador de San Juan del municipio de Girón (Santander); en caso afirmativo, ii) si esa omisión es atribuible a la ANI.

XI.3. En primer lugar, para determinar la existencia de la vulneración, la Sala procederá a traer a colación las pruebas allegadas en el trámite de la acción popular de la referencia. Veamos: 1) Informe técnico de inspección ocular realizado por la Secretaría de Infraestructura del municipio de Girón el 24 de maro de 2017[41], en el que indica que cerca de la vía de acceso al barrio Mirador de San Juan, la concesionaria Autopistas de Santander S.A. construyó un puente peatonal, el que “[…] al parecer, para la realización de dicho puente peatonal, se debió intervenir el talud, el cual presenta erosión laminar, desprendimiento de material proveniente del mismo talud, áreas sin cobertura vegetal, lo que ha venido ocasionado que dicho material se deposite en la cuneta del pie del talud, andes y vía […]”.

Por lo anterior, realizó las siguientes recomendaciones: “[…] - Realizar un monitoreo constante en el talud, vía y a las viviendas. - Realizar estudios a todo el sector para determinar las condiciones actuales del talud, las viviendas, el manejo de las aguas lluvias, alcantarillados y que tipos de alternativas, recomendaciones u obras a tener en cuenta para evitar el desprendimiento del material del talud y el de arrastre de las vías, y demás estudios pertinentes. - Controlar y dar manejo desde la parte alta a las aguas lluvias y de escorrentía superficial. - Revisar y mejorar si es necesario las redes de acueducto y alcantarillado tanto externas como internas. - Encausar las aguas de los tejados de las viviendas por medio de canales y bajantes y evitar que caigan directamente en el talud, - Instalar un plástico para minimizar la erosión laminar producto de las aguas lluvias que se presenten. - Colocar señalización como precaución y aviso para los habitantes del sector, y personas que transiten por el lugar. - Pedir a la CDMB concepto sobre la vegetación del talud, aislamientos de estructuras hacía el talud y alternativas de solución […]” 2) Oficio Nº 1819 de 30 de julio de 2018[42], mediante el cual el Secretario de Planeación del municipio de Girón, informa que “[…] el barrio Mirador de San Juan, fue un asentamiento humano que estuvo sujeto a la legalización urbanística por parte del municipio, mediante Resolución No. 1548 de 22 de junio de 2017; proceso dentro del cual se determinó que en el barrio no existía zonas de alto riesgo por inundación y deslizamiento conforme a la Resolución No. 0448 del 17 de julio de 2014 expedida por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio […]”. 3) Oficio de 30 de agosto de 2018[43], suscrito por la secretaria de infraestructura, donde manifiesta lo siguiente: “[…] a la fecha el municipio de Girón no tiene dentro de sus proyectos de inversión y de ejecución fiscal proyecto relacionado con la construcción de un muro de contención en la zona de riesgo mencionada en el requerimiento objeto de asunto […]”. 4) Informe técnico de 30 de agosto de 2018[44], rendido por la Secretaría de Infraestructura del departamento de Santander, en el que respondió las preguntas requeridas por el a quo, en los siguientes términos: “[…] En la visita se evidenció un inicio de deslizamiento del talud derecho sentido Bucaramanga – Lebrija, dicho inicio de inestabilidad compromete la integridad de esta zona del barrio Mirador de San Juan y a los transeúntes en la parte inferior del talud, debido a que puede generar colapso parcial de la masa de terreno. A manera de sugerencia, no se recomienda emplear muro de contención debido a la magnitud de excavaciones que se deberían elaborar, la solución propuesta radica en un pantalla anclada […]”.

(subrayas de la Sala) De conformidad con el material probatorio relacionado en precedencia, para la Sala es dable concluir que i) existe un riesgo de desastre generado por el debilitamiento de la pendiente del talud ubicado en el barrio Mirador de San Juan, sobre el cual se sitúan las viviendas amenazadas, y ii) el hecho generador del riesgo de desastre, fueron las obras de infraestructura del proyecto vial “Zona Metropolitana de Bucaramanga –ZMB-”, y la construcción del puente peatonal en frente del talud afectado.

Por lo anterior, esta Sala de Decisión concuerda con el a quo en que en el presente asunto se vulneraron de los derechos colectivos, a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; a la seguridad y salubridad públicas; y a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias.

En ese orden de ideas, para la Sala resulta evidente que la vulneración de tales derechos colectivos le resultan atribuibles al municipio de Girón toda vez que no ha adoptado las medidas urgentes, adecuadas e idóneas para mitigar el riesgo de desastre, con ocasión de la amenaza de desplome del talud, de conformidad con sus competencias legales.

Lo anterior, en virtud de las leyes 1523 de 24 de abril de 2012[45] y 715 de 21 de diciembre de 2001[46], el alcalde del municipio de Girón es el responsable directo de la implementación de los procesos de gestión del riesgo y, en consecuencia, le corresponde conocer los riesgos de desastres y, a través de instrumentos de gestión pública, ejecutar las estrategias prioritarias para eliminarlos.

Sin embargo, dicho ente territorial a pesar de tener conocimiento por lo menos desde el 24 de marzo de 2017, fecha en que realizó el “informe técnico – visita de inspección ocular”, del alto riesgo en que se encuentra los habitantes del Mirador de San Juan, no ha adelantado ninguna gestión con miras a intervenir el referido talud, ya que como pudo observarse, en la respuesta dada mediante oficio de 30 de agosto de 2018, la Administración no tiene previsto un proyecto de inversión en la zona afectada, como si tal circunstancia se tratara de acciones ajenas al ámbito de sus competencias.

XI.4. En segunda medida, la Sala procederá a determinar si la vulneración de los derechos colectivos invocados, también resultan atribuibles a la ANI, por cuenta de que omitió el cumplimiento de sus deberes legales y contractuales de inspección, vigilancia y control en relación con el contrato de concesión No. 002 de 2006. En este punto, la Sala pone de relieve que la ANI, apeló la sentencia de primera instancia, al considerar en síntesis lo siguiente: i) no tiene injerencia en la ejecución de las obras en el sector donde se presenta la presunta vulneración de los derechos colectivos invocados por la actora; ii) la construcción del muro de contención es de responsabilidad del departamento de Santander, a través del Instituto Financiero de Desarrollo de Santander -IDESAN-, por ser la autoridad que se encarga del recaudo de los peajes de la infraestructura vial de la zona afectada; y iii) se desconoció la naturaleza y alcance del contrato de concesión. Para resolver, es necesario traer a colación las siguientes pruebas: 1) Contrato de concesión Nº 002 de 29 de diciembre de 2006 del Proyecto de Concesión Vial “Zona Metropolitana de Bucaramanga –ZMB-”[47].

Mediante este documento, la Sala adquiere certeza sobre los siguientes aspectos: i) El extinto Instituto Nacional de Concesiones –INCO- le concesionó a la sociedad Autopistas de Santander S.A. el proyecto vial “Zona Metropolitana de Bucaramanga –ZMB-”, bajo el control y vigilancia del INCO por el tiempo de ejecución del contrato para que sea destinado al servicio público de transporte a cambio de la remuneración a que se refiere la cláusula 14. ii) En la cláusula 10 se establecieron, entre otras obligaciones del concesionario, las de: “[…] 10.14.

Cumplir con todas las obligaciones derivadas de las normas ambientales aplicables, de conformidad con la cláusula 35 de este contrato (denominada manejo ambiental y gestión social del proyecto), incluyendo sin limitarse, las obras, medidas, acciones y/o programas formulados y establecidos en la licencia ambiental y en los planes de manejo ambiental, y cumplir con los términos y obligaciones previstos en los mismos, así como realizar el seguimiento y monitoreo socioambiental del proyecto.

(…). 10.35. Indemnizar a terceros y al INCO por los perjuicios que le sean imputables y que se causen en desarrollo del contrato. (…). 10.38. Suministrar al INCO, así como a las autoridades de control y vigilancia del sector que sean competentes, la información que estas entidades requieran sobre el desarrollo del proyecto. (…). 10.57.

Implementar las medidas ambientales y sociales establecidas en el estudio de impacto ambiental, el plan de manejo ambiental y/o requerimientos de la autoridad ambiental […]”. [Subraya la Sala] iii) En la cláusula 11 se establecieron, entre otras obligaciones del INCO, la de “[…] Hacer seguimiento, vigilancia y control a la gestión del concesionario en relación con el desarrollo del contrato directamente a través de la asignación de un funcionario de la entidad y/o de la interventoría del contrato […]”.

(Subraya la Sala). iv) En la cláusula 28 se establecieron las garantías que el concesionario se comprometió a constituir: “28.5. Garantías adicionales. (…). 28.5.1. Garantía de responsabilidad civil extracontractual (…) para responder y mantener indemne por cualquier concepto a la Nación – INCO frente a las acciones, reclamaciones o demandas de cualquier naturaleza derivadas de daños y/o perjuicios causados a propiedades o a la vida o integridad personal de terceros, o de la Nación – INCO, incluyendo las de cualquiera de los empleados, agentes o subcontratistas de las partes, que surjan como consecuencia directa o indirecta de actos, hechos u omisiones imputables al concesionario en la ejecución del contrato.

(…)”. [Subraya la Sala]. 2) Acuerdo conciliatorio para la terminación anticipada por mutuo acuerdo del contrato de concesión No. 002 de 2006, en el que se destaca lo siguiente: “[…] La ANI y el CONCESIONARIO acuerdan dar por terminado anticipadamente y de mutuo ACUERDO el contrato de concesión No. 002 de 29 de diciembre de 2006, a partir de aprobación del presente acuerdo por parte del Tribunal Arbitral No. 1 […][48]” 3) “ACTA DE REVERSIÓN Y ENTREGA DE LA AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA –ANI AL INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS – INVIAS.

DE LA INFRAESTRUCTURA Y BIENES AFECTOS AL CONTRATO DE CONCESIÓN No. 002 de 2006, DEL PROYECTO DE CONCESIÓN ZONA METROPOLITANA DE BUCARAMANGA” de 19 de abril de 2016[49]. De este medio de prueba, la Sala destaca los siguientes aspectos: i) En la cláusula primera la ANI le hace entrega al INVIAS de la infraestructura vial que había recibido del concesionario Autopistas de Santander S.A., como consecuencia del acuerdo conciliatorio para la terminación anticipada por mutuo acuerdo del contrato de concesión Nº 002 de 29 de diciembre de 2006.

Asimismo, en el parágrafo segundo de la referida cláusula, se estableció que “[…] La ANI se compromete a mantener indemne al INVÍAS por cualquier asunto que se pueda derivar como consecuencia de las obras y labores en virtud y durante la ejecución del contrato de concesión No. 002 de 2006, partiendo de la obligación de indemnidad que le asiste al CONCESIONARIO en favor de la ANI […]”.

(Resalta la Sala) Con base en lo anterior, se observa que la infraestructura y bienes del contrato de concesión No. 002 de 2006 “Zona Metropolitana de Bucaramanga –ZMB-” está a cargo de Instituto Nacional de Vías -INVIAS-, por lo que le asiste razón a la ANI cuando afirma que actualmente no tiene injerencia en la ejecución de las obras del referido contrato.

Sin embargo, la Sala no puede pasar por alto que: i) el contrato de concesión No. 002 de 2006, fue suscrito por el extinto INCO hoy ANI el 29 de diciembre de 2006, fecha a partir de la cual tenía el deber de hacer seguimiento, vigilancia y control de las obras que adelantara la sociedad concesionaria, para verificar el cumplimiento de los parámetros técnicos establecidos en el mencionado contrato; ii) la situación de riesgo de la que padece la comunidad del barrio Mirador de San Juan por cuenta de la amenaza del debilitamiento del talud, es un hecho que de conformidad con las pruebas[50], se viene presentando desde antes de que la ANI le entregará la infraestructura a INVIAS; y iii) de acuerdo con el parágrafo segundo de la cláusula primera del acta de reversión de 19 de abril de 2016, la ANI se comprometió a eximir de responsabilidad a INVIAS por los daños originados por el tiempo que estuvo a cargo de la infraestructura.

Aunado a lo anterior, la Sala reitera que la vulneración de los derechos colectivos de la comunidad del barrio Mirador de San Juan del municipio de Girón (Santander), se ocasionó por las obras de infraestructura del proyecto vial “Zona Metropolitana de Bucaramanga –ZMB-”, y la construcción del puente peatonal en frente del talud afectado.

Es decir, la afectación no se generó por el mal estado de las obras sino por el debilitamiento del talud. Así las cosas, no resulta procedente atribuirle responsabilidad al Instituto Nacional de Vías -INVIAS-, en razón a que dicha entidad es la encargada del mantenimiento de la infraestructura vial, más no de los daños colaterales generados por las obras que en su momento fueron adelantados por la concesionaria, cuando la ANI tenía a cargo la supervisión de la misma.

En atención a lo anterior, y teniendo en cuenta que esta Sección al resolver el recurso de apelación interpuesto por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, dentro de una acción popular que tenía como propósito amparar los derechos colectivos a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; a la seguridad pública; y a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, cuya vulneración fue atribuida a la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga -CDMB-; al Municipio de Lebrija (Santander); al Instituto Nacional de Concesiones -INCO-, Hoy Agencia Nacional de Infraestructura -ANI; y a la Nación – Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y a la Concesión Vial Autopistas de Santander S.A., en el marco de ejecución del contrato de concesión No. 002 de 2010 “Zona Metropolitana de Bucaramanga –ZMB-”, efectúo un análisis minucioso en relación a los fundamentos legales y contractuales por los cuales resultaba factible atribuirle tales vulneraciones a la ANI.

En ese sentido, esta Sala de Decisión reitera los argumentos expuestos en la sentencia de 26 de julio de 2018[51], los cuales se citan in extenso: “[…] la Sala concluye, en primer lugar, que existe un riesgo de desastre generado por el debilitamiento de la pendiente del talud ubicado en el barrio El Pesebre entre la las calles 8 y 7 A en el Municipio de Lebrija, sobre el cual se sitúan las viviendas amenazadas y, en segundo lugar, que el hecho generador del riesgo de desastre, le es atribuible tanto a la sociedad Autopistas de Santander S.A., como a la actual Agencia Nacional de Infraestructura.

En efecto, las pruebas relacionadas indican que la sociedad Autopistas de Santander, con ocasión de la realización de las obras de ampliación del tramo 2 de la vía Lebrija – Aeropuerto, contribuyó al socavamiento de la pendiente del talud sobre el que se ubican las edificaciones en riesgo de colapso, olvidando que, de conformidad con el contrato de concesión y la licencia ambiental otorgada por el MAVDT, estaba obligado a tomar aquellas medidas ambientales encaminadas al manejo de taludes.

Igualmente, tanto el INCO[52], como la actual ANI, contribuyeron al decaimiento del talud mencionado, comoquiera que, además de omitir el cumplimiento de sus obligaciones contractuales de seguimiento, vigilancia y control de la gestión de la sociedad Autopistas de Santander, en relación con la ejecución del contrato de concesión N.° 002 de 29 de diciembre de 2006, también incumplieron sus funciones de orden legal las cuales le fueron subrogadas por el artículo 4° del Decreto 4165 de 3 de noviembre de 2011, consistentes en: “12.

Evaluar y hacer seguimiento a los riesgos contractuales e institucionales y proponer e implementar medidas para su manejo y mitigación”, y “16. Supervisar, evaluar y controlar el cumplimiento de la normatividad técnica en los proyectos de concesión u otras formas de Asociación Público Privada a su cargo, de acuerdo con las condiciones contractuales”. [Subraya la Sala].

La Sala coincide con el a quo en que la entidad concesionaria del proyecto, el INCO y la actual ANI, al omitir, tanto el ejercicio de las competencias legales, como el cumplimiento de las obligaciones contractuales idóneas para prevenir la generación del riesgo de desastre de deslizamiento en la zona involucrada, afectaron los derechos colectivos a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; a la seguridad pública; a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes; y al goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias […]”.

Por todo lo expuesto, la Sala concuerda con el a quo en que resulta procedente atribuirle a la ANI la vulneración de los derechos colectivos invocados por la actora, en tanto incumplió su deber legal y contractual de seguimiento, vigilancia y control sobre la ejecución del contrato adelantado por la concesionaria Autopistas de Santander S.A., y recibió la infraestructura sin verificar de que efectivamente se encontraran satisfechos los requerimientos técnicos y de seguridad, comprometiendo la seguridad y vida de los transeúntes y de los habitantes del barrio Mirador de San Juan.

En consecuencia, se confirmará la sentencia de primera instancia en cuanto le atribuyó la vulneración de los derechos a la entidad apelante. De otro lado, sin perjuicio de desmejorar la condición de la parte que no apeló y que fue absuelta en la decisión de primera instancia, y en atención al principio de solidaridad social y la gravedad del riesgo de desastre en la zona afectada, la Sala considera necesario pronunciarse respecto de las obligaciones que las leyes 99 de 1993[53] y 1523 de 2012[54], le imponen a la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga -CDMB-, que resultan ser: i) realizar actividades de análisis, seguimiento, prevención y control de desastres, en coordinación con el municipio; ii) asistir al municipio en los aspectos medioambientales en la prevención de emergencias y desastres; iii) adelantar con el ente municipal, programas de adecuación de áreas urbanas en zonas de alto riesgo, tales como control de erosión, manejo de cauces y reforestación; y iv) apoyar al municipio con los estudios necesarios para el conocimiento y la reducción del riesgo y en la implementación de los procesos de gestión del riesgo, siendo corresponsables en la implementación. Significa lo anterior que la CDMB tiene el deber legal de apoyar al municipio de Girón con los estudios técnicos requeridos para la ejecución de las obras necesarias para eliminar el riesgo de colapso del talud, por tanto, no es de recibo para la Sala que dicha corporación, en respuesta a la solicitud elevada por la parte actora, haya indicado que “[…] de acuerdo con su petición sobre la construcción de muro contención con filtros y canales en el sector; la CDMB se permite informarle que dichas labores son responsabilidad del Instituto Nacional de Vías y/o de quien administre dicha vía por ser esta del orden nacional […]”[55], como si no tuviese ninguna injerencia en la implementación y mitigación del riesgo en las zonas que se encuentran dentro de su jurisdicción. Así las cosas, la Sala considera necesario exhortar a la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga -CDMB-, para que, en cumplimiento de sus deberes, apoye con estudios técnicos al municipio de Girón con miras a adoptar las medidas necesarias y eficaces para las obras de estabilización del talud objeto de la presente acción de amparo.

Igualmente, para que uno de sus representantes haga parte de los miembros del comité de verificación a que hace alusión el numeral tercero de la sentencia apelada. Aunado a lo anterior, la Sala pone de presente que, visto el artículo 34 de la Ley 472 de 1998, sobre la sentencia en acciones populares, se tiene que: “[…] el juez […] podrá conformar un comité para la verificación del cumplimiento de la sentencia en el cual participarán además del juez, las partes, la entidad pública encargada de velar por el derecho o interés colectivo, el Ministerio Público y una organización no gubernamental con actividades en el objeto del fallo.

También comunicará a las entidades o autoridades administrativas para que, en lo que sea de su competencia, colaboren en orden a obtener el cumplimiento del fallo […]” (Resaltado fuera de texto). De acuerdo con la norma indicada supra el comité de verificación debe ser presidido por el juez de primera instancia y en el mismo deben participar las partes, la entidad encargada de velar por el derecho e interés colectivo que se protege y el Ministerio Público.

Se observa que el a quo, en el ordinal tercero de la sentencia proferida en primera instancia, ordenó crear “[…] un comité permanente de verificación conformado por la actora popular, un representante del municipio de Girón, un representante de Autopistas de Santander S.A., un representante de la Agencia Nacional de Infraestructura - ANI, la Defensoría del Pueblo y del Ministerio público respectivamente para garantizar el cumplimiento de las órdenes impartidas en esta decisión. […]”.

El Tribunal no se incluyó en el comité interdisciplinar. En consecuencia, la Sala modificará el ordinal tercero de la sentencia proferida en primera instancia, para ordenar la conformación del comité de verificación con la participación de: i) la parte actora; ii) el Municipio de Girón; iii) la sociedad Autopistas de Santander S.A.; iv) la ANI; v) la Defensoría del Pueblo; vi) el Ministerio público.

Este Comité será presidido por el Tribunal Administrativo de Santander, a través del magistrado ponente de la sentencia apelada. XI.5. Respecto a la condena en costas, en segunda instancia, la Sala considera lo siguiente: De conformidad con lo previsto en los artículos 38[56] de la Ley 472 de 1998 y 365[57] del Código General del Proceso y teniendo en cuenta el criterio sostenido por la Sala Especial de Decisión No. 27, en providencia del 6 de agosto de 2019[58], a través del cual se unificó la jurisprudencia de la Corporación respecto de la condena en costas procesales en acciones populares[59], pero considerando que en esta instancia procesal la parte actora no intervino y que, adicionalmente, la Sala modificará parcialmente la sentencia de 27 de mayo de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, no se condenará en costas ante la inexistente configuración de los supuestos a que se refieren los numerales 3° y 8° del artículo 365 del CGP (Ley 1564 del 12 de julio de 2012).

XI.6. Conclusiones generales de la Sala de Decisión en torno a la totalidad del acervo probatorio allegado a la presente causa popular objeto de estudio. De acuerdo con el raciocinio efectuado a lo largo de esta providencia, la Sala llega a las siguientes conclusiones: • Resulta evidente la existencia de la vulneración de los derechos colectivos a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; y a la seguridad y salubridad públicas; a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, invocados por la actora popular. • Las entidades responsables de la vulneración de tales derechos colectivos son: el municipio de Girón, la sociedad Autopistas de Santander S.A. y la Agencia Nacional de Infraestructura -ANI-. • El debilitamiento del talud que se encuentra ubicado en frente del barrio Mirador de San Juan del municipio de Girón requiere de intervención urgente para su estabilización, y así evitar poner en peligro la vida de los habitantes que transitan por la zona afectada.

XI.6. Órdenes concretas a impartir al interior de la presente acción popular. Con fundamento en todo lo señalado en precedencia, la Sala, en caso de que no se hayan efectuados las obras en el talud objeto de la presente acción, adicionará a la parte resolutiva de la sentencia de 27 de mayo de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, lo siguiente: 1.

En caso de que las obras de estabilización resulten totalmente inviables para efectos de que la zona sea habitable, el municipio de Girón, la sociedad Autopistas de Santander S.A. y la Agencia Nacional de Infraestructura -ANI-, conjuntamente deberán disponer de todos los medios necesarios para reubicar definitivamente a las personas afectadas y, en adelante, le corresponde al ente territorial encargarse de evitar que personas se asienten nuevamente en ese sector. 2.

Exhortar a la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga para que ejerza sus funciones de apoyo, asistencia y control del municipio de Girón durante el desarrollo de las obras de estabilización, procurando que se eliminen de manera definitiva los factores de riesgo de desastre presentes en la zona y se protejan los recursos naturales. 3.

Ordenar la conformación del comité de verificación con la participación de: i) la parte actora; ii) el Municipio de Girón; iii) la sociedad Autopistas de Santander S.A.; iv) la ANI; v) la Defensoría del Pueblo; vi) el Ministerio público. Este Comité será presidido por el Tribunal Administrativo de Santander, a través del magistrado ponente de la sentencia apelada. 4.

Ordenar al municipio de Girón, dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación de esta decisión, realizar inspección ocular sobre la zona afectada y, con base en ello, instale una mesa de trabajo, con la presencia de los miembros del comité de verificación, con miras a evaluar la situación actual del talud y, cuáles serían las acciones tendientes para su estabilización, especificando, cada una de las responsabilidades y deberes de las entidades y sociedades aquí condenadas.

Dicha mesa de trabajo deberá instalarse a más tardar dentro de los 5 días siguientes al vencimiento del término anterior. En todo lo demás, se dejará incólume el contenido de la parte resolutiva de la sentencia apelada de 27 de mayo de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander. Finalmente, la Sala pone de presente que las órdenes impartidas en la presente decisión, no desbordan las competencias del juez constitucional (juez popular); por el contrario, se han adoptado en virtud de propender por el cumplimiento de los fines esenciales del Estado Social de Derecho, con observancia de las normas constitucionales y legales, para evitar poner en riesgo la vida, la integridad física y los bienes de los habitantes y transeúntes del barrio Mirador de San Juan del municipio de Girón (Santander).

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley. FALLA:

PRIMERO: ADICIONAR al ordinal SEGUNDO de la parte resolutiva de la sentencia de 27 de mayo de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, lo siguiente: En caso de que las obras de estabilización resulten totalmente inviables para efectos de que la zona sea habitable, el municipio de Girón, la sociedad Autopistas de Santander S.A. y la Agencia Nacional de Infraestructura -ANI-, conjuntamente deberán disponer de todos los medios necesarios para reubicar definitivamente a las personas afectadas y, en adelante, le corresponde al ente territorial encargarse de evitar que personas se asienten nuevamente en ese sector.

SEGUNDO: MODIFICAR el ordinal TERCERO de la parte resolutiva de la sentencia apelada, el cual quedará así:

TERCERO: ORDENAR la conformación del comité de verificación con la participación de: i) la parte actora; ii) el Municipio de Girón; iii) la sociedad Autopistas de Santander S.A.; iv) la ANI; v) la Defensoría del Pueblo; vi) el Ministerio público. Este Comité será presidido por el Tribunal Administrativo de Santander, a través del magistrado ponente de la sentencia apelada TERCERO: ADICIONAR los numerales SÉPTIMO y OCTAVO a la parte resolutiva de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander el 27 de mayo de 2019, los cuales quedarán así:

SÉPTIMO: Exhortar a la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga que ejerza sus funciones de apoyo, asistencia y control del municipio de Girón durante el desarrollo de las obras de estabilización, procurando que se eliminen de manera definitiva los factores de riesgo de desastre presentes en la zona y se protejan los recursos naturales.

OCTAVO: Ordenar al municipio de Girón, que dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación de esta decisión, realice inspección ocular en la zona afectada y, con base en ello, instale una mesa de trabajo, con la presencia de los miembros del comité de verificación, con miras a evaluar la situación actual del talud y, cuáles serían las acciones tendientes para su estabilización, especificando, cada una de las responsabilidades y deberes de las entidades y sociedades aquí condenadas.

Dicha mesa de trabajo deberá instalarse a más tardar dentro de los 5 días siguientes al vencimiento del término anterior.

CUARTO: Sin condena en costas en esta instancia.

QUINTO: CONFIRMAR en todo lo demás el fallo impugnado.

SEXTO: REMITIR copia del presente fallo a la Defensoría del Pueblo, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998.

SÉPTIMO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen una vez ejecutoriado este proveído.

NOTIFÍQUESE, PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejera de Estado Consejero de Estado Presidenta HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado P:(18). ----------------------- [1] “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”. [2] “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. [3] Folio 38 del expediente de tutela. [4] Folio 44 del expediente de la referencia. [5] Folios 197 a 199 del expediente de tutela. [6] Folios 59 a 64 del expediente de la referencia. [7] Folios 101 a 109 del expediente de la referencia. [8] Folios 112 a 118 del expediente de la referencia. [9] Folios 149 a 152 del expediente de la referencia. [10] Folios 161 a 171 del expediente de la referencia. [11] Folios 288 a 289 del expediente de la referencia. [12] Folios 366 a 374 del expediente de la referencia. [13] Folios 386 a 396 del expediente de la referencia. [14] Folios 460 a 465 del expediente de la referencia. [15] Folios 472 a 473 del expediente de la referencia. [16] Folios 457 a 458 del expediente de la referencia. [17] “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”.

Disposición referente a la procedencia de los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias proferidas primera instancia en acciones populares. [18] “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. Disposición relativa a la competencia del Consejo de Estado en segunda instancia. [19] Mediante el cual se establece la distribución de los negocios entre las secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. [20] Ley 472 de 1998, artículos 2.°, 9.° y 14.

La acción popular es el instrumento procesal público, de rango constitucional y carácter principal, diseñado específicamente para proteger derechos e intereses colectivos; en tal virtud, al juez de la acción popular le asiste la obligación de disponer de las medidas necesarias y adecuadas dirigidas a evitar el daño contingente (finalidad preventiva) y/o hacer cesar el peligro o la amenaza, así como la vulneración o el agravio que se presente contra los mismos (finalidad preventiva/suspensiva).

De igual forma, en caso de que se haya consumado el daño sobre los derechos e intereses colectivos, el operador judicial está en el deber, en tanto sea posible, de adoptar las órdenes apropiadas para restituir las cosas a su estado anterior (finalidad restitutiva). [21] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-622 de 14 de agosto de 2007 (M. P: Rodrigo Escobar Gil): “[…] las acciones populares constituyen el medio procesal mediante el cual se busca asegurar una protección judicial, actual y efectiva, de derechos e intereses transindividuales o colectivos de importante trascendencia social, es decir, de derechos e intereses que pertenecen a todos y cada uno de los miembros de una comunidad. […].

En este contexto […], la posibilidad de acceder a la justicia para hacer cesar la amenaza o violación de un derecho colectivo, existe para un universo de personas que por pertenecer a la comunidad afectada, conservan el mismo derecho a promover la acción popular. […]. [P]ara la protección de los derechos colectivos, dada su importancia social, cualquier miembro del grupo afectado está legitimado procesalmente para defenderlos, es decir, para ejercer la acción popular en nombre de toda esa comunidad, con el fin de impedir un daño colectivo o reestablecer el uso y goce del derecho”. [22] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 10 de febrero de 2005.

C.P: María Elena Giraldo Gómez. Rad. Núm: 25000-23-25-000-2003-00254- 01(AP): “[…] El derecho colectivo, ha dicho la Sala, no se deduce en su existencia porque varias personas estén en una misma situación ni porque se acumulen situaciones parecidas de varios sujetos, ni porque se sumen; el derecho colectivo es aquel que recae sobre una comunidad entera a diferencia del derecho individual que es el que recae sobre una persona determinada.

Por lo tanto, la prosperidad de las pretensiones en la acción popular está ligada con la existencia real de los siguientes elementos, que para el momento de fallar deben estar establecidos: La acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares y la amenaza o la violación a derechos e intereses colectivos […]”. Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 18 de marzo de 2010.

C.P. (E): María Claudia Rojas Lasso. Rad. Núm: 44001-23-31-000-2005-00328- 01(AC): “[…] Esta Corporación, en reiteradas ocasiones, ha explicado el concepto y alcance de los derechos colectivos y ha señalado que: “Los derechos colectivos son aquellos mediante los cuales aparecen comprometidos los intereses de la comunidad, y cuyo radio de acción va más allá de la esfera de lo individual o de los derechos subjetivos previamente definidos por la ley” […]”. [23] Al respecto, se pueden consultar las sentencias C-215 de 1999, M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez;

T-466 de 2003, M.P. Alfredo Beltrán Sierra; T-443 de 2013, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; y T-254 de 2014, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. [24] Corte Constitucional, Sentencia T-443 de 2013; M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. [25] Sentencia C-215 de 1999, M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez. [26] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.

Sentencia del 2 de septiembre de 2004, Consejera Ponente: María Elena Giraldo Gómez. Radicación número: N°2002-2693-01. [27] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero Ponente: Marco Antonio Velilla Moreno. Bogotá, D.C., 5 de marzo de 2015. Radicación número: 15001-23-33-000-2013-00086-01(AP). Actor: Defensoría del Pueblo - Regional Boyacá. Demandado: Fiscalía General de La Nación - Dirección Seccional de Fiscalías De Tunja – CTI. [28] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.

Sentencia del 9 de junio de 2011, Consejera Ponente: María Elizabeth García González. Radicación número: (AP) 25000-23-27-000-2005- 00654-01. En aquella ocasión la Sección Primera estableció que la amenaza y/o vulneración de los derechos colectivos, se examina a la luz de la conducta diligente o negligente de las autoridades públicas o de los particulares, en cuanto al cumplimiento de sus deberes legales tendientes a protegerlos o a abstenerse de lesionarlos. [29] Sobre el particular ver Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.

Sentencia del 30 de junio de 2011. Consejero Ponente: Marco Antonio Velilla Moreno. Radicación número: 50001- 23-31-000-2004-00640-01(AP). [30] Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 5 de octubre de 2009, Rad. No. 19001-23-31-000-2005-00067-01. C.P. Marco Antonio Velilla Moreno. [31] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia de 26 de noviembre de 2013, Rad.

No. 25000-23-24-000-2011-00227-01(AP). C.P.: Enrique Gil Botero. [32] Consejo de Estado Sala de o Contencioso Administrativo Seccion Primera Consejero Ponente: Guillermo Vargas Ayala, quince (15) de mayo de dos mil catorce (2014) Radicación Número: 25000 23 24 000 2010 00609 01(Ap) Actor: Hermann Gustavo Garrido Prada Y Otros Demandado: Instituto Nacional De Vigilancia De Medicamentos Y Alimentos – Invima, Red Bull Colombia Sas Y Ministerio De Salud. [33] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.

Consejero Ponente: Guillermo Vargas Ayala. Bogotá, D. C., 26 de marzo del dos mil quince (2015). Rad. Núm.: 15001-23-31-000-2011-00031-01. Actor: José Amado López Malaver. Demandado: Ministerio de Vivienda y Desarrollo Rural, Ministerio de Medio Ambiente, CORPOBOYACÁ y Otros. [34] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.

Consejero Ponente: Guillermo Vargas Ayala. Bogotá, D. C., 26 de marzo del dos mil quince (2015). Rad. Núm.: 15001-23-31-000-2011-00031-01. Actor: José Amado López Malaver. Demandado: Ministerio de Vivienda y Desarrollo Rural, Ministerio de Medio Ambiente, CORPOBOYACÁ y Otros. [35] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 23 de mayo de 2013, Rad.

No. 15001 23 31 000 2010 01166 01. C.P.: Guillermo Vargas Ayala. [36] Tal como se deriva de lo previsto en el artículo 2º de la Ley 472 de 1998. [37] Consejo de Estado. Sección Tercera, Sentencia de 15 de julio de 2004, Expediente AP 1834; y Sección Primera, Sentencia de 28 de octubre de 2010. M.P. María Elizabeth García González. Rad. Núm. 2005-01449-01(AP). [38] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.

Sentencia del 4 de febrero de 2010, Consejero Ponente: Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. Radicación número: 76001233100020040021201(AP) [39] Consejo de Estado, Sección Primera, Sentencia de 22 de enero de 2009. Consejero ponente: Marco Antonio Velilla Moreno. [40] Consejo de Estado, Sección Primera, Consejero Ponente: Marco Antonio Velilla, Rad: 63001-23-31-000-2004-00688-01(AP). [41] Folios 71 a 78 del expediente de la referencia. [42] Folio 299 del expediente de la referencia. [43] Folios 312 a 313 del expediente de la referencia. [44] Folios 318 a 320 del expediente de la referencia. [45] “Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones”.

(Artículo 14). [46] “por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros”. (Artículo 76.9). [47] Folio 353, disponible en cd. [48] Folio 353, disponible en cd. [49] Folio 353, disponible en cd. [50] Ver folio 15 del expediente de la referencia. [51] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 26 de julio de 2018, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, Radicación Número: 68001-23-33-000-2013-00923-01 (AP), actora: Evelia Rodríguez Jaimes. [52] Decreto 1800 de 26 de junio de 2003. [53] “Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones”.

(Artículo 31, 23 y par. 3°). [54] (Artículo 31). [55] Folio 16 del expediente de la referencia. [56] “[…] El juez aplicará las normas de procedimiento civil relativas a las costas. Sólo podrá condenar al demandante a sufragar los honorarios, gastos y costos ocasionados al demandado, cuando la acción presentada sea temeraria o de mala fe. En caso de mala fe de cualquiera de las partes, el juez podrá imponer una multa hasta de veinte (20) salarios mínimos mensuales, los cuales serán destinados al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, sin perjuicio de las demás acciones a que haya lugar […]”. [57] “[…]

ARTÍCULO 365. CONDENA EN COSTAS. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.

Además, en los casos especiales previstos en este código. Además se condenará en costas a quien se le resuelva de manera desfavorable un incidente, la formulación de excepciones previas, una solicitud de nulidad o de amparo de pobreza, sin perjuicio de lo dispuesto en relación con la temeridad o mala fe. 2. La condena se hará en sentencia o auto que resuelva la actuación que dio lugar a aquella. 3.

En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda. 4. Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias. 5. En caso de que prospere parcialmente la demanda, el juez podrá abstenerse de condenar en costas o pronunciar condena parcial, expresando los fundamentos de su decisión. 6.

Cuando fueren dos (2) o más litigantes que deban pagar las costas, el juez los condenará en proporción a su interés en el proceso; si nada se dispone al respecto, se entenderán distribuidas por partes iguales entre ellos. 7. Si fueren varios los litigantes favorecidos con la condena en costas, a cada uno de ellos se les reconocerán los gastos que hubiere sufragado y se harán por separado las liquidaciones. 8.

Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. 9. Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas. Sin embargo podrán renunciarse después de decretadas y en los casos de desistimiento o transacción. […]”. [58] H. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de Unificación del 6 de agosto de 2019, CP.

Rocío Araújo Oñate, radicación número: 15001-33-33-007-2017-00036-01. [59] En dicha oportunidad se consideró lo siguiente: “[…] v) La importancia de las acciones populares como derecho político y el concepto propio de las costas procesales, en sus componentes de expensas y agencias en derecho, se fincan en la imposibilidad de compensar los esfuerzos realizados por los actores populares en defensa de los derechos colectivos y en la imposibilidad de que obren como fuente de enriquecimiento injusto, motivo por el cual a las costas procesales le es intrínseco el principio de equidad de las cargas procesales. vi) En sana lógica, no es posible abstraer la condena en costas de las acciones populares a favor del actor popular que triunfa en sus pretensiones protectorias de los derechos colectivos, porque fue el propio legislador quien en el artículo 38 de la Ley 472 de 1998, determinó el reconocimiento de las costas procesales al tenor del ordenamiento procesal civil, y como en este concepto se comprenden tanto las expensas como las agencias en derecho al tenor del artículo 361, el juez no se encuentra autorizado para desechar su reconocimiento y fijación. 6.4.1 Reglas de unificación 163.

El artículo 38 de la Ley 472 de 1998 admite el reconocimiento de las costas procesales a favor del actor popular y a cargo de la parte demandada, siempre que la sentencia le resulte favorable a las pretensiones protectorias de los derechos colectivos, y la condena en costas, a la luz del artículo 361 del Código General del proceso, incorpora tanto el concepto de expensas y gastos procesales como el de las agencias en derecho. […] 169.

Para este efecto, se entenderá causada la agencia en derecho siempre que el actor popular resulte vencedor en la pretensión protectoria de los derechos colectivos y su acreditación corresponderá a la valoración que efectúe el fallador en atención a los criterios señalados en el numeral 4 del artículo 366 del Código General del Proceso, es decir, en atención a la naturaleza, calidad y duración del asunto, o a cualquier otra circunstancia especial que resulte relevante para tal efecto […]”.